Contextul

1. Reclamantul este un angajat al unei agenții a UE, care este în curs de a divorța de un angajat al Băncii Europene de Investiții (BEI). Cuplul are un copil. Instanța națională competentă a dispus ca copilul să locuiască împreună cu mama (reclamantul) în timp ce procedura de divorț era în desfășurare. Ordinul nu prevedea dispoziții provizorii privind sprijinul financiar al copilului.

2. Soțul reclamantului primește de la BEI o alocație familială și o alocație pentru creșterea copilului aflat în întreținere. În urma hotărârii instanței naționale, reclamanta a solicitat BEI să îi plătească direct aceste indemnizații, mai degrabă decât soțului său.

3. BEI a afirmat că normele sale interne prevăd că alocația familială poate fi plătită numai membrilor personalului BEI; cu toate acestea, alocația pentru copii se plătește persoanei căreia îi este încredințat copilul. Aceasta a afirmat că hotărârea instanței se referă numai la locul de reședință al copilului și că încredințarea a fost partajată între părinți, în așteptarea hotărârii definitive în procedura de divorț. BEI a concluzionat că alocația pentru copii va fi plătită în conformitate cu normele aplicabile, și anume funcționarului UE cu salariul de bază mai mare, care, în acest caz, este tatăl. Din aceste motive, BEI a respins cererea reclamantului.

4. Ombudsmanul a deschis o anchetă privind îngrijorarea reclamantului cu privire la faptul că BEI și-a întemeiat în mod greșit decizia privind alocația pentru copii pe custodie, mai degrabă decât pe reședința legală a copilului. Ancheta a analizat dacă această decizie respectă propriile norme de punere în aplicare ale BEI, precum și dispozițiile de punere în aplicare ale Comisiei Europene privind alocațiile familiale. Ancheta a evaluat, de asemenea, cererea reclamantului ca BEI să îi plătească cel puțin 50 % din indemnizații direct, deoarece a recunoscut că are custodia comună a copilului [1].

Cu privire la decizia BEI de a-și întemeia alocarea alocației pentru creșterea copilului pe custodie, iar nu pe reședința unui copil

Propunerea Ombudsmanului pentru o soluție

5. Ombudsmanul a constatat că decizia EIBʹs de a plăti alocația familială soțului reclamantului, în așteptarea încheierii procedurii de divorț în curs, era conformă cu normele aplicabile.

6. Ombudsmanul a remarcat, de asemenea, că, în conformitate cu normele BEI [2], o alocație pentru creșterea copilului se acordă în cazul în care un părinte asigură efectiv întreținerea copilului, ceea ce, în practică, înseamnă că copilul fie locuiește cu părintele, fie părintele suportă costurile vieții de zi cu zi a copilului. BEI a afirmat că, în speță, aceste două criterii nu coincid. BEI a definit interpretarea sa a conceptului de custodie ca fiind „îndeplinirea obligației de îngrijire a copilului prin mijloace economice”. BEI a considerat că acordarea de sprijin financiar pentru copil (încredințare) prevalează asupra chestiunii reședinței pentru a stabili cui să se aloce alocația pentru copii.

7. Ombudsmanul a considerat că această interpretare ar implica faptul că, în cazul în care custodia este partajată, obligația legală privind sprijinul financiar al copilului ar trebui, de asemenea, să fie partajată. Ea a subliniat că, întrucât BEI a recunoscut că tatăl copilului împarte în mod voluntar costurile întreținerii copilului, ar fi echitabil ca părinții să împartă și alocația pentru copil, până când problema încredințării copilului va fi soluționată în cele din urmă de instanța națională competentă.

8. Prin urmare, la 29 iunie 2015, Ombudsmanul a prezentat următoarea propunere de soluție:

„În așteptarea hotărârii definitive a instanței naționale cu privire la problema încredințării copilului în cadrul procedurii de divorț în curs, BEI ar trebui să plătească reclamantului jumătate din alocația pentru creșterea copilului”.

9. În plus, Ombudsmanul a încurajat BEI să își modifice normele privind alocațiile pentru copii, astfel încât acestea să reflecte mai bine realitatea și practicile actuale din cadrul procedurilor de divorț. Ea sugerează că BEI ar putea fi ghidată de normele Comisiei Europene în această privință, care prevăd în mod explicit împărțirea indemnizațiilor în cazurile în care (i) custodia copilului este împărțită între două persoane și (ii) nu a existat o hotărâre judecătorească sau un alt ordin din partea unei autorități administrative competente [3].

10. În răspunsul său din 7 septembrie 2015, BEI a convenit să își revizuiască normele privind alocațiile pentru copii și a informat Ombudsmanul că va finaliza acest proces cât mai curând posibil. Cu toate acestea, a susținut că nu poate plăti reclamantului jumătate din alocația pentru copii fără a-și modifica normele generale privind personalul, deoarece acest lucru ar constitui o încălcare a principiului egalității de tratament și ar putea fi contestat în justiție.

11. Reclamantul a salutat modificările propuse ale normelor BEI, dar și-a exprimat nemulțumirea cu privire la refuzul BEI de a-i acorda jumătate din alocația pentru copii.

Recomandarea Ombudsmanului 

12. Ombudsmanul a salutat angajamentul BEIʹ de a-și modifica normele privind alocațiile pentru copii și a îndemnat-o să finalizeze acest lucru cât mai curând posibil. Cu toate acestea, ea regretă că BEI i-a respins propunerea de soluție.

13. Contrar opiniei BEI, Ombudsmanul nu a considerat că BEI ar discrimina alți angajați ai BEI și soții acestora dacă ar plăti reclamantului jumătate din alocația pentru copii, întrucât nimic nu ar împiedica BEI să îi trateze, de asemenea, în același mod ca pe reclamant. BEI nu a contestat opinia Ombudsmanului potrivit căreia, deși normele EIBʹs nu prevăd în mod explicit repartizarea alocației pentru copii, nici acestea nu exclud această posibilitate. În plus, Ombudsmanul nu a fost de acord că posibilitatea unei căi de atac în justiție ar trebui să descurajeze BEI să ia o decizie corectă și echitabilă.

14. Ombudsmanul a subliniat, de asemenea, că, având în vedere circumstanțele acestui caz specific - și anume, în cazul în care a existat o decizie oficială privind reședința copilului, iar instanțele naționale relevante au recunoscut că ambii părinți ar trebui să contribuie la întreținerea copilului - părea proporțional și rezonabil ca jumătate din alocația pentru copilul aflat în întreținere să fie plătită fiecăreia dintre persoanele care împart custodia copilului.

15. Ombudsmanul a constatat că argumentele BEI pentru respingerea propunerii sale de soluție nu au fost convingătoare. Ea a considerat că abordarea adoptată de BEI a fost incorectă și inechitabilă pentru reclamant și nu a respectat propriile norme. Ea a constatat că acest lucru constituie un caz de administrare defectuoasă.

16. Prin urmare, la 18 iulie 2016, Ombudsmanul a formulat o recomandare, în conformitate cu articolul 3 alineatul (6) din Statutul Ombudsmanului European, conform căreia:

„În așteptarea hotărârii definitive a instanței naționale cu privire la încredințare în cadrul procedurii de divorț în curs, Banca Europeană de Investiții ar trebui, de la data primirii prezentei recomandări, să plătească reclamantului jumătate din alocația pentru creșterea copilului”.

17. În plus, ea a făcut următoarea sugestie de îmbunătățire:

„Banca Europeană de Investiții ar trebui să își modifice normele interne privind alocațiile pentru copii cât mai curând posibil, pentru a prevedea în mod explicit situațiile de custodie comună a copiilor și situațiile conexe”.

18. În ceea ce privește sugestia de îmbunătățire, BEI a răspuns Ombudsmanului la 29 decembrie 2016, afirmând că este implicată într-un „dialog interinstituțional” continuu cu reprezentanți ai principalelor instituții ale UE. Printre altele, acest dialog vizează reformarea normelor privind modul de stabilire a beneficiarului alocațiilor pentru copii în caz de separare/divorț [4]. Acest proces este încă în desfășurare.

19. BEI a declarat că este pregătită să își revizuiască normele privind personalul în vederea alinierii acestora la noile norme rezultate în urma dialogului interinstituțional, de îndată ce acestea vor fi finalizate [5].

20. În ceea ce privește recomandarea Ombudsmanului de a plăti reclamantului jumătate din alocația pentru copii, BEI și-a reiterat opinia potrivit căreia acest lucru nu este posibil în temeiul normelor sale actuale. BEI a considerat că poate transfera indemnizația unei alte persoane decât angajații săi numai dacă o lege sau o decizie a unei instanțe sau a unei autorități administrative competente plasează copilul în custodia acestei persoane. Aceasta a adăugat că, întrucât hotărârea judecătorească în prezenta cauză nu a acordat încredințarea copilului reclamantului, ci doar a confirmat încredințarea comună a celor doi părinți, decizia sa privind indemnizația a fost în conformitate cu Statutul funcționarilor aplicabil în prezent. Prin urmare, punerea în aplicare a recomandării Ombudsmanului ar constitui, în opinia BEI, o încălcare a normelor aplicabile în prezent.

21. În observațiile sale, reclamanta nu a fost de acord cu avizul BEI și a făcut referire la argumentele pe care le-a prezentat anterior.

Evoluții ulterioare în urma recomandării Ombudsmanului 

22. La 21 noiembrie 2016, instanța națională a acordat divorțul reclamantului și fostului său soț și a stabilit că ambii părinți ar trebui să fie responsabili de îngrijirea copilului [6]. Hotărârea instanței a stabilit locul de reședință al copilului la adresa mamei. În plus, instanța a stabilit că ambii părinți ar trebui să suporte costurile de întreținere a copilului.

23. Hotărârea instanței nu este definitivă, întrucât fostul soț al reclamantului a introdus o cale de atac împotriva acesteia. Potrivit reclamantului, calea de atac se referea numai la încetarea căsătoriei, nu și la aranjamentele referitoare la copil.

24. Reclamantul a informat BEI și Ombudsmanul cu privire la această hotărâre la 23 februarie 2017. Echipa de anchetă a Ombudsmanului a solicitat apoi BEI să ia în considerare revizuirea poziției sale în lumina hotărârii.

25. În răspunsul său din 31 mai 2017, BEI a afirmat că hotărârea conferă „autoritate părintească” egală și nelimitată fiecărui părinte și că, în principiu, în astfel de cazuri, ambii părinți sunt pe deplin responsabili pentru educația copilului [7]. În plus, hotărârea a stabilit că ambii părinți suportă cheltuielile de întreținere a copilului și de creștere a acestuia. În opinia BEI, nu există nimic în hotărârea instanței care să prevadă modul în care ar trebui plătite (și în special cui) alocațiile financiare.

26. În ceea ce privește reședința, BEI a susținut că aceasta este o chestiune juridică separată de autoritatea părintească. În acest caz, instanța a acordat ambilor părinți autoritate părintească deplină, dar a hotărât că copilul ar trebui să locuiască împreună cu mama (reclamantul). Ca atare, decizia privind reședința nu implică faptul că reclamantul are „autoritate părintească deplină” sau obligația exclusivă de a avea grijă de copil.

27. În ceea ce privește sprijinul financiar, BEI a remarcat că hotărârea judecătorească nu a luat nicio decizie specifică cu privire la niciuna dintre societățile-mamă. Acesta a adăugat că instanța nu a adoptat nicio poziție cu privire la modul de împărțire a indemnizațiilor sau a sprijinului financiar (întreținere). Prin urmare, decizia BEI privind alocația pentru creșterea copilului a trebuit să se bazeze pe propriile norme aplicabile, și anume Statutul funcționarilor BEI. Aceasta a susținut că aceste norme – cu excepția cazului în care și până la modificarea lor – o împiedică să transfere alocațiile pentru copii unui terț, cu excepția cazului în care copilul aflat în întreținere este plasat în grija unei alte persoane prin lege sau printr-o decizie a instanțelor sau a autorității administrative competente.

28. În cele din urmă, BEI și-a menținut angajamentul de a-și revizui normele privind alocațiile pentru copii în vederea îmbunătățirii și actualizării acestora, în conformitate cu normele și cele mai bune practici ale altor instituții și organisme ale UE, astfel cum a recomandat Ombudsmanul. Aceasta a explicat că, înainte de a-și modifica propriile norme, dorește să aștepte rezultatul dialogului interinstituțional, astfel încât normele sale să fie în conformitate cu normele și bunele practici ale celorlalte instituții și organisme ale UE.

29. În observațiile sale cu privire la răspunsul ulterior al BEI, reclamanta a subliniat că BEI a recunoscut că custodia copilului este partajată și că ambii părinți suportă costurile de întreținere a copilului, dar a refuzat totuși să îi acorde jumătate din alocația pentru creșterea copilului. În opinia sa, BEI nu a fost dispusă să pună în aplicare hotărârea judecătorească și, de asemenea, nu a fost pregătită să ia în considerare acordurile la care au ajuns părțile [8]. În plus, aceasta a susținut că BEI nu a înregistrat niciun progres în ceea ce privește modificarea normelor sale privind momentul în care este oportun să se împartă alocația pentru copii, astfel cum a recomandat Ombudsmanul, în pofida faptului că a dat asigurări ferme, în răspunsul său din 7 septembrie 2015 adresat Ombudsmanului, că va face acest lucru.

Evaluarea Ombudsmanului după recomandare și după evoluțiile ulterioare

30. Ombudsmanul este dezamăgit de faptul că BEI a respins recomandarea sa de a plăti reclamantului jumătate din alocația pentru copii. În cursul anchetei Ombudsmanului, acesta a avut trei ocazii [9] de a accepta, ceea ce ar fi fost, o soluție echitabilă la această plângere. Petiționara consideră că motivele prezentate de BEI pentru nepunerea în aplicare a recomandării sale nu sunt suficient de convingătoare pentru a-și modifica sau retrage constatarea inițială privind administrarea defectuoasă.

31. După cum s-a subliniat anterior [10], Ombudsmanul consideră că BEI ar putea plăti reclamantului jumătate din alocația pentru creșterea copilului fără a trebui să își modifice normele interne. Chiar dacă Statutul funcționarilor BEI nu prevede în mod explicit repartizarea alocației pentru creșterea copilului, nici această posibilitate nu este exclusă. Aceste norme, astfel cum sunt în prezent, pun pur și simplu în aplicare principiul potrivit căruia, atunci când un copil aflat în întreținere este plasat în îngrijirea unei alte persoane decât agentul BEI, această persoană ar trebui să fie cea care primește alocația, care urmărește să contribuie la costurile implicate de întreținerea copilului. În opinia Ombudsmanului, același lucru ar trebui să se aplice în cazurile în care autoritatea părintească asupra copilului este exercitată de ambii părinți - ca în acest caz - și în care părinții au astfel obligații comune față de întreținerea copilului lor.

32. Faptul că BEI, deși a acceptat că hotărârea judecătorească i-a responsabilizat efectiv pe ambii părinți pentru întreținerea copilului și a stabilit custodia comună, nu este încă de acord să plătească reclamantului jumătate din alocația pentru creșterea copilului contravine propriei interpretări a BEI a conceptului de custodie ca fiind „îndeplinirea obligației de îngrijire a copilului prin mijloace economice [11], o obligație care, în acest caz, este îndeplinită de ambii părinți.

33. BEI însăși a fost de părere [12] că miza principală este mai degrabă tratamentul echitabil decât legalitatea. În acest context, Ombudsmanul este dezamăgit de faptul că abordarea sa în acest caz nu este încă corectă. O soluție echitabilă pentru astfel de cazuri, în care ambii părinți împart de facto custodia în mod egal sau aproape egal, ar fi ca fiecare dintre ei să primească jumătate din alocația pentru copii.

34. Opinia de lungă durată a Ombudsmanului este că buna administrare implică o administrare echitabilă. Aceasta înseamnă că administrațiile trebuie uneori să privească dincolo de argumentele strict juridice și să adopte o perspectivă mai largă, bazată pe principiile bunei administrări și echității. Atunci când o persoană este tratată în mod inechitabil de către o administrație, Ombudsmanul consideră că este de datoria sa să interpreteze legislația relevantă într-un mod care să conducă la un rezultat corect și just. În cazul în care nu este posibilă interpretarea legii într-un mod care să conducă la un rezultat echitabil, Ombudsmanul va pleda pentru o modificare a legii. În acest caz particular, Ombudsmanul este convins că este posibil să se interpreteze normele actuale ale BEI într-un mod care să conducă la un rezultat echitabil și just.

35. Sugestia Ombudsmanului de îmbunătățire - făcută la 29 iunie 2015 și, din nou, la 18 iulie 2016 - este ca BEI să își modifice normele interne pentru a aborda în mod explicit tipul de situație care apare în această plângere. Din păcate, după mai mult de doi ani, acest proces este încă în desfășurare și depinde de un „dialog interinstituțional”, care are o dată-limită nedefinită și un rezultat necunoscut. Prin urmare, Ombudsmanul nu poate accepta ca BEI să continue să refuze să se conformeze recomandării sale până la revizuirea normelor sale interne.

36. Ombudsmanul își menține opinia potrivit căreia abordarea BEI a fost inechitabilă față de reclamant. Prin urmare, petiționara încheie această anchetă cu concluzia că BEI nu a oferit o explicație convingătoare cu privire la motivul pentru care a refuzat să accepte recomandarea sa de a plăti reclamantului jumătate din alocația pentru copii. În consecință, aceasta își menține constatarea inițială de administrare defectuoasă din partea BEI.  

37. Cu toate acestea, Ombudsmanul se așteaptă ca BEI să accelereze procesul în curs de modificare a normelor sale interne și, prin urmare, își reiterează sugestia de îmbunătățire.

Concluzie

Pe baza anchetei privind această plângere, Ombudsmanul o închide cu următoarea concluzie:

Banca Europeană de Investiții nu a acceptat recomandarea Ombudsmanului de a plăti reclamantului jumătate din alocația pentru copii și nu a furnizat motive convingătoare în acest sens. Prin urmare, Ombudsmanul își menține constatarea de administrare defectuoasă din partea Băncii Europene de Investiții.

Reclamantul și Banca Europeană de Investiții vor fi informați cu privire la această decizie.

Sugestie de îmbunătățire

Banca Europeană de Investiții ar trebui să își continue și să își intensifice eforturile de modificare a normelor sale interne privind alocațiile pentru copii, cât mai curând posibil, pentru a prevedea în mod explicit situațiile de custodie comună a copiilor și situațiile conexe.

Emily O'Reilly

Ombudsmanul European

Strasbourg, 17/11/2017

^[1] Pentru informații suplimentare privind contextul plângerii, argumentele părților și ancheta Ombudsmanului, vă rugăm să consultați textul integral al propunerii Ombudsmanului de soluție, disponibil la adresa: www.ombudsman.europa.eu/cases/solution.faces/en/69046/html.bookmark și textul integral al recomandării Ombudsmanului sunt disponibile la adresa: https://www.ombudsman.europa.eu/cases/recommendation.faces/en/69347/html.bookmark.

^[2] Articolul 2.2.5 din Statutul personalului BEI prevede că: „În cazul în care un copil aflat în întreținere este plasat în îngrijirea unei alte persoane prin lege sau printr-o hotărâre a instanțelor judecătorești sau a autorității administrative competente, alocațiile pentru copilul aflat în întreținere și alocațiile școlare se plătesc direct persoanei respective în contul și în numele angajatului”.

[3] Articolul 3 din Decizia Comisiei privind dispozițiile generale de punere în aplicare a articolelor 67 și 68 din Statutul funcționarilor și a articolelor 1, 2 și 3 din anexa VII la acesta, C (2004) 1364.

[4] Normele menționate aici sunt stabilite în concluzia 220/2004 a Colegiului șefilor de administrație. Colegiul șefilor de administrație este un organism interinstituțional alcătuit din funcționari publici de rang înalt ai administrațiilor instituțiilor și organismelor UE (Parlamentul European, Comisia Europeană, Consiliul Uniunii Europene, Curtea de Justiție a Uniunii Europene, Curtea de Conturi Europeană, Serviciul European de Acțiune Externă, Comitetul Economic și Social European, Comitetul Regiunilor, Autoritatea Europeană pentru Protecția Datelor și Ombudsmanul European). Colegiul șefilor de administrație urmărește să asigure o interpretare și o punere în aplicare consecvente ale Statutului funcționarilor și ale altor aspecte administrative. Deciziile sale reprezintă cel mai înalt nivel de luare a deciziilor administrative.

[5] Printre modificările preconizate ale normelor sale, BEI a menționat: (i) introducerea unei proceduri speciale de împărțire a indemnizațiilor în cazul separării de facto atunci când cei doi membri de familie sunt ambii funcționari publici ai UE (împărțire automată în cazul unei cereri comune, cereri unilaterale care urmează să fie examinate ad-hoc); și (ii) o dispoziție care să clarifice modul în care BEI ar trebui să reacționeze atunci când există o decizie a unei instanțe naționale sau a unei autorități administrative naționale. În ceea ce privește această din urmă dispoziție, BEI: a) să pună în aplicare decizia națională în cazul în care stabilește că cotele ar trebui împărțite; sau b) să continue să plătească întreaga sumă a alocațiilor angajatului său, în cazul în care decizia nu stabilește că alocațiile sau custodia copilului ar trebui să fie împărțite, ci doar confirmă responsabilitatea comună a părinților.

[6] În conformitate cu un plan de educație/parental din 28 octombrie 2016 și semnat de ambii părinți. Instanța a stabilit, de asemenea, contactele părinților cu copilul, în conformitate cu planul de educație/parenting menționat mai sus și cu un acord semnat de părinți la 7 septembrie 2016.

[7] BEI a subliniat, de asemenea, că hotărârea judecătorească se referă la conceptele de „autoritate părintească” și „contacte între părinți și copii”, mai degrabă decât la „custodie” și „întreținere”, care este formularea utilizată de normele privind personalul BEI.

[8] A se vedea nota de subsol 6 de mai sus.

[9] Pe lângă propunerea de soluție și recomandarea sa ulterioară care a reiterat constatarea administrării defectuoase, Ombudsmanul a oferit BEI posibilitatea de a-și reconsidera poziția pe baza hotărârii judecătorești.

[10] A se vedea punctul 19 din propunerea de soluție a Ombudsmanului și punctele 15 și 18 din recomandarea Ombudsmanului.

[11] A se vedea punctul 6 de mai sus.

[12] Scrisoarea din 30 septembrie 2014 adresată Ombudsmanului, punctul 5.2.1. BEI a considerat că reclamantul a contestat mai degrabă corectitudinea deciziei BEI decât legalitatea acesteia, întrucât reclamantului i s-a oferit cadrul de reglementare aplicabil, iar decizia BEI a fost luată în conformitate cu aceste norme.