Tratarea plângerilor privind încălcarea dreptului comunitar

 

Contextul

1. Ombudsmanul a primit numeroase plângeri privind presupuse întârzieri în tratarea de către Comisia Europeană a plângerilor privind încălcarea dreptului comunitar și/sau neinformarea corespunzătoare a reclamantului în cursul procedurii „EU Pilot”, care structurează etapa informală a procedurilor de constatare a neîndeplinirii obligațiilor [1]. Ombudsmanul a deschis anchete din proprie inițiativă în 2009 și 2011 [2]. Întrucât Ombudsmanul a continuat să primească plângeri, a decis să deschidă o anchetă strategică, care a fost lansată la 13 mai 2016. Ancheta acoperă trei aspecte sistemice: (i) obligația Comisiei de a lua o decizie în timp util în cadrul „EU Pilot”, (ii) informarea reclamanților și (iii) informarea publicului.

Ancheta

2. Într-o primă etapă, Ombudsmanul a solicitat lista cazurilor EU Pilot deschise mai mult de un an la sfârșitul anului 2015 și scrisorile standard utilizate pentru a informa reclamanții cu privire la progresele înregistrate. Personalul Ombudsmanului a organizat, de asemenea, o reuniune cu Comisia pentru a obține statistici și pentru a înțelege mai bine modul în care funcționează „EU Pilot” în practică [3]. Într-o a doua etapă, personalul Ombudsmanului a efectuat o inspecție a 10 dosare EU Pilot, mai vechi de un an, în trei domenii de politică (mediu, justiție și consumatori, impozitare și vamă). Un număr semnificativ de plângeri privind încălcarea dreptului comunitar sunt depuse în aceste domenii în fiecare an. După publicarea de către Comisie a noii sale comunicări „Legislația UE: o mai bună aplicare pentru obținerea unor rezultate mai bune” din 19 ianuarie 2017 [4] („Comunicarea din 2017”), a avut loc o altă reuniune pentru a ajuta echipa de anchetă a Ombudsmanului să înțeleagă implicațiile noii abordări a Comisiei. Această decizie ține seama de toate informațiile colectate în cursul acestor etape de anchetă.

Evaluarea Ombudsmanului

A. Termenul de soluționare a plângerilor privind încălcarea dreptului comunitar

Provocările cu care se confruntă Comisia

3. Ca regulă generală, Comisia s-a angajat să investigheze plângerile și să ajungă la o decizie de inițiere a unei proceduri oficiale de constatare a neîndeplinirii obligațiilor sau de închidere a cazului, în termen de un an de la data înregistrării plângerii. Acest interval de un an include înregistrarea plângerii într-o bază de date denumită „Gestionarea plângerilor – Accueil des Plaignants” (CHAP), evaluarea inițială pentru a decide dacă să deschidă sau nu un „EU Pilot” și dialogul cu statul membru în cadrul „EU Pilot”, care a condus la decizia de a deschide o procedură de constatare a neîndeplinirii obligațiilor sau de a închide cazul.  

4. Începând din martie 2010, Comisia aplică, de asemenea, un dublu criteriu de referință de 10 săptămâni pentru a asigura o gestionare rapidă a dosarelor în cadrul „EU Pilot”: statul membru are la dispoziție 70 de zile pentru a transmite Comisiei răspunsul său, iar Comisia are la dispoziție 70 de zile pentru a evalua răspunsul statului membru.

5. Respectarea termenelor pe care și le-a stabilit pare a fi o provocare serioasă pentru Comisie:

· În ceea ce privește termenul de un an, Comisia a deschis 724 de cazuri „EU Pilot” pe baza plângerilor depuse între 1 ianuarie 2014 și 31 decembrie 2015. În doar 107 cazuri (și anume 15 %), a fost luată o decizie de închidere a cazului sau de emitere a unei scrisori de punere în întârziere în termen de un an de la data înregistrării plângerii [5].  La sfârșitul anului 2015, Comisia se ocupa de 480 de dosare EU Pilot pendinte, declanșate de plângeri mai vechi de un an. Dintre acestea, 102 dosare (21 %) erau deschise de peste trei ani [6]. Comisia a explicat că dialogul dintre Comisie și statul membru prin intermediul „EU Pilot” nu se limitează la un singur schimb: pentru un număr semnificativ din cele 102 dosare mai vechi de trei ani, au fost necesare mai multe schimburi cu statul membru în cauză [7]. Comisia a explicat, de asemenea, că volumul informațiilor prezentate de reclamant, înainte sau după lansarea dialogului EU Pilot și/sau de statul membru, are, de asemenea, un impact asupra duratei de viață a cazurilor EU Pilot, având în vedere că Comisia trebuie să evalueze informațiile respective înainte de a decide cu privire la calea de urmat.

· În ceea ce privește dublul criteriu de referință de zece săptămâni, timpul mediu necesar statelor membre pentru a răspunde la întrebările Comisiei a fost de 72 de zile în 2015, ceea ce se apropie de criteriul de referință de zece săptămâni [8]. Cu toate acestea, timpul mediu de evaluare a acestor răspunsuri de către Comisie a fost de 91 de zile în 2015, cu 21 de zile peste valoarea de referință [9]. Comisia a precizat că unul dintre factorii care influențează timpul necesar pentru evaluarea răspunsurilor statelor membre este necesitatea de a traduce răspunsurile statelor membre.

Principalele motive ale întârzierilor

6. Ombudsmanul este conștient de faptul că Comisia gestionează un număr mare de plângeri și că termenul de un an este un obiectiv autoimpus. Atunci când a tratat plângerile întemeiate pe întârzieri excesive, Ombudsmanul a considerat în mod constant că, atunci când termenul de un an este depășit, buna administrare impune Comisiei să furnizeze motive specifice și valabile pentru întârziere.

7. Ombudsmanul a considerat că ar putea exista un caz de administrare defectuoasă în cazul în care întârzierea se datorează inactivității administrative sau în cazul în care Comisia nu furnizează o explicație valabilă [10]. Ombudsmanul a considerat, de asemenea, că, chiar dacă există motive întemeiate, o întârziere de mai mulți ani ar putea să nu fie rezonabilă în sensul articolului 41 din Carta drepturilor fundamentale a UE, referitor la dreptul la bună administrare.

Întârziere excesivă în cazul 583/2013/MHZ [11]

Un fermier a depus o plângere la Ombudsman, susținând că Comisia ar fi trebuit să ia măsuri mai rapide cu privire la cele două plângeri ale sale privind încălcarea dreptului comunitar. Comisia nu a putut explica de ce nu a putut lansa „EU Pilot” în ambele cazuri de constatare a neîndeplinirii obligațiilor decât după 11 luni de la primirea plângerilor. Ombudsmanul a criticat Comisia, considerând că „în special, prin întârzierea demarării procedurii-pilot și, prin urmare, prin imposibilitatea de a respecta termenul de un an pentru a lua o decizie cu privire la plângerile reclamantului privind încălcarea dreptului comunitar, Comisia s-a făcut vinovată de administrare defectuoasă”.

8. Inspecțiile efectuate în contextul acestei anchete au confirmat că unele întârzieri sunt în afara controlului Comisiei, de exemplu atunci când este necesară o modificare a legislației naționale pentru a pune capăt încălcării, atunci când este necesar să se construiască infrastructură (în special în domeniul mediului) sau atunci când, la momentul EU Pilot, Comisia trebuie să aștepte rezultatele unei hotărâri a Curții. În alte cazuri, Comisia poate avea nevoie de timp suplimentar pentru a evalua informațiile suplimentare furnizate de reclamant în cursul procedurii sau pentru a corela plângerea cu dosare similare împotriva altor state membre. Aceste cazuri nu constituie inactivitate administrativă.

9. Alte situații mai problematice implică aspecte organizatorice, cum ar fi volumul mare de muncă din cadrul unității, necesitatea de a lua legătura cu mai multe departamente ale Comisiei sau timpul suplimentar necesar pentru traducere, deoarece plângerile pot fi depuse în orice limbă oficială a UE și, uneori, implică o cantitate semnificativă de documentație. Ca urmare a acestor probleme, evaluarea inițială a plângerii, chiar înainte ca Comisia să decidă deschiderea unui dialog „EU Pilot”, poate dura, în sine, mai multe luni.

10. Întârzierile pot rezulta, de asemenea, din schimburile îndelungate dintre Comisie și statul membru în cadrul „EU Pilot”, din cauza răspunsurilor incomplete sau nesatisfăcătoare.

Întârziere excesivă în cazul 1146/2012/AN [12]

În decembrie 2009, un reclamant a depus o plângere privind încălcarea dreptului comunitar pentru care Comisia a deschis un „EU Pilot”. În iunie 2012, reclamantul a depus o plângere la Ombudsman cu privire la întârzierea Comisiei în tratarea acestei chestiuni. În cursul anchetei, Comisia a explicat că durata procedurii s-a datorat întârzierilor statului membru în ceea ce privește răspunsul la cererile sale de informații și caracterului incomplet al răspunsurilor furnizate. Ombudsmanul a criticat Comisia, considerând că aceasta nu a pus în aplicare în mod corespunzător procedura EU Pilot. Obiectivul „EU Pilot”, de a găsi soluții rapide și mai bune pentru plângerile în constatarea neîndeplinirii obligațiilor, a fost subminat în acest caz. În răspunsul său, Comisia a informat Ombudsmanul că a inițiat o procedură oficială de constatare a neîndeplinirii obligațiilor.

Într-un alt caz înaintat Ombudsmanului în 2015, Comisia a trimis statului membru nouă cereri de informații [13].

11. Procedura  „EU Pilot” a fost concepută ca o modalitate amiabilă de soluționare a problemelor. De asemenea, aceasta permite Comisiei să colecteze suficiente elemente de probă cu privire la presupusa încălcare. Cu toate acestea, „EU Pilot” se bazează pe principiul „cooperării loiale”, care este pus în pericol de răspunsurile incomplete succesive din partea statului membru implicat. În plus, procedura oficială de constatare a neîndeplinirii obligațiilor este un alt instrument de care dispune Comisia pentru a colecta probe înainte de a decide să sesizeze Curtea de Justiție cu privire la acest caz.

Noua strategie a Comisiei

12. În comunicarea sa din 2017, Comisia a recunoscut că „EU Pilot” nu a fost întotdeauna eficace în soluționarea rapidă a problemelor. Acesta a afirmat că „EU Pilot” a fost instituit pentru a soluționa rapid eventualele încălcări ale dreptului UE într-un stadiu incipient, în cazurile adecvate. Aceasta nu este menită să adauge o etapă lungă la procesul de constatare a neîndeplinirii obligațiilor, care, în sine, este un mijloc de a iniția un dialog de soluționare a problemelor cu un stat membru. Prin urmare, Comisia va lansa proceduri de constatare a neîndeplinirii obligațiilor fără a se baza pe mecanismul EU Pilot de soluționare a problemelor, cu excepția cazului în care recurgerea la EU Pilot este considerată utilă într-un anumit caz.”

13. Comisia intenționează să își concentreze acțiunile de asigurare a respectării legislației asupra încălcărilor sistemice și grave ale legislației UE. Prin această nouă abordare, Comisia va înceta să utilizeze „EU Pilot” ca procedură implicită. Va fi mai ușor să se treacă direct la o procedură oficială de constatare a neîndeplinirii obligațiilor fără a deschide un „EU Pilot”. În cazuri individuale de aplicare incorectă a legislației UE, Comisia va încuraja reclamanții să utilizeze mecanismele adecvate de soluționare a problemelor disponibile la nivelul UE sau la nivel național și va propune transferul dosarului către organismul cel mai adecvat, dacă este necesar. Întrucât este prea devreme pentru a măsura impactul acestei noi abordări asupra capacității Comisiei de a trata mai rapid plângerile, Ombudsmanul intenționează să monitorizeze acest subiect în următorii ani.

14. Ombudsmanul salută intenția Comisiei de a-și consolida cooperarea cu Rețeaua europeană a ombudsmanilor, pentru a oferi reclamanților căi de atac mai bune la nivel național. Biroul său urmărește în mod activ acest lucru împreună cu Comisia.

Răspunderea Comisiei pentru acțiunile sale

15. Raportul anual al Comisiei privind „Monitorizarea aplicării legislației UE” oferă informații utile cu privire la numărul și tipurile de cazuri deschise. Cu toate acestea, ea nu reflectă pe deplin eficacitatea etapei de dialog informal, care urmărește să găsească răspunsuri mai bune și mai rapide la neaplicarea corectă de către statele membre a legislației UE.

16. Potrivit rapoartelor anuale ale Comisiei, „EU Pilot” a fost eficace în reducerea recurgerii la proceduri oficiale de constatare a neîndeplinirii obligațiilor.[14] 75 % din dosarele EU Pilot tratate în 2015 au fost închise după ce au primit „răspunsuri satisfăcătoare” din partea statelor membre. Cu toate acestea, statisticile Comisiei includ cazuri în care, de fapt, nu a existat nicio încălcare a legislației UE [15]. Pentru a reflecta mai bine eficacitatea acțiunii sale, Comisia ar putea evalua în mod util procentul de cazuri în care a existat o problemă reală, care a fost rezolvată ca urmare a intervenției Comisiei.

17. În ceea ce privește capacitatea sa de a trata rapid plângerile privind încălcarea dreptului comunitar, Comisia ar putea publica timpul mediu de care are nevoie pentru a lua o decizie cu privire la o plângere sau procentul de plângeri pentru care s-a luat o decizie în termen de un an. În cele din urmă, Comisia prezintă în raportul său anual informații privind performanța fiecărui stat membru în ceea ce privește indicele de referință pentru zece săptămâni din cadrul „EU Pilot”, dar nu prezintă informații privind propria performanță.

Pentru a spori transparența acțiunilor sale, Ombudsmanul încurajează Comisia să furnizeze în raportul său anual mai multe informații cu privire la performanța sa în ceea ce privește soluționarea încălcărilor efective ale dreptului UE în cadrul procedurilor anterioare constatării neîndeplinirii obligațiilor - și cu privire la durata medie a procesului.

B. Informarea reclamanților

Importanța informării periodice și adecvate

18. Plângerile în constatarea neîndeplinirii obligațiilor reprezintă o sursă esențială de informații pentru detectarea posibilelor încălcări ale dreptului UE. În același timp, reclamanților le poate fi dificil să înțeleagă că procedurile de constatare a neîndeplinirii obligațiilor nu sunt orientate către soluționarea problemelor lor individuale și că Comisia nu poate obține despăgubiri pentru acestea. Reclamanții consideră, de asemenea, că este dificil să înțeleagă de ce Comisia ar putea avea nevoie de timp pentru a trata plângerea lor. Acestea ar putea fi și mai greu de înțeles de ce Comisia, utilizând marja sa de apreciere, poate decide să nu inițieze o procedură de constatare a neîndeplinirii obligațiilor la sfârșitul investigației sale.

19. Multe plângeri depuse la Ombudsman, care invocă o întârziere excesivă, susțin, de asemenea, că Comisia nu a informat în mod corespunzător reclamantul. Lipsa unor informații adecvate este de natură să sporească frustrarea reclamanților cauzată de întârzierile prelungite. În schimb, explicațiile adecvate și periodice îi ajută pe reclamanți să înțeleagă și să accepte de ce Comisia are nevoie de mai mult timp pentru a investiga plângerile lor sau de ce a decis să închidă un caz.

20. În acest context, reclamanții trebuie să fie asigurați că cazurile lor vor fi tratate cu diligență. Unele dintre îmbunătățirile cuprinse în anexa la Comunicarea Comisiei din 2017 contribuie la punerea în aplicare a principiului bunei administrări, care include obligația de a motiva deciziile și de a răspunde cererilor de informații. Printre acestea se numără următoarele: (i) plângerile vor fi transmise Comisiei utilizând un formular standard, pentru a îmbunătăți baza de evaluare a temeiniciei unei plângeri și pentru a facilita o mai bună soluționare a plângerilor; (ii) confirmarea de primire trimisă de Comisie va stabili în termeni mai clari limitele acțiunii Comisiei; și (iii) atunci când Comisia depășește termenul de un an pentru luarea unei decizii, reclamanții vor fi informați în scris în mod automat și nu numai la cerere, așa cum s-a întâmplat anterior.

21. Ombudsmanul salută faptul că Comisia și-a actualizat procedurile de gestionare a relațiilor cu reclamanții în același timp cu adoptarea noii sale strategii [16]. Pe baza experienței sale, Ombudsmanul încurajează Comisia să se bazeze pe noua sa strategie pentru a-și îmbunătăți în continuare relațiile cu reclamanții prin promovarea celor mai bune practici, dincolo de obligațiile procedurale stricte pe care și le-a stabilit. Îmbunătățirea relațiilor cu reclamanții este, de asemenea, de natură să sporească eficacitatea dialogurilor „EU Pilot” pe care Comisia le va considera în continuare utile pentru a fi lansate în cadrul noii sale strategii. O bună modalitate de a face acest lucru ar fi actualizarea orientărilor sale interne privind tratarea plângerilor referitoare la încălcarea dreptului comunitar, ținând seama de observațiile și sugestiile prezentate mai jos.

Informarea reclamanților în cursul etapei de evaluare inițială

22. Evaluarea inițială a plângerii este o etapă esențială, pentru care este important să se furnizeze reclamantului informații adecvate și în timp util. În urma evaluării sale inițiale, Comisia poate decide să treacă direct la o procedură oficială de constatare a neîndeplinirii obligațiilor, să deschidă un „EU Pilot”, să închidă cazul sau să direcționeze reclamantul către căi alternative de atac la nivelul UE sau la nivel național.

23. După înregistrarea plângerii în baza de date „CHAP” și trimiterea confirmării de primire, examinarea sa inițială nu este supusă niciunui termen și poate dura mai multe luni. Nu există o procedură stabilită pentru informarea reclamantului în perioada în care Comisia decide dacă să examineze sau nu în continuare plângerea adresată statului membru. Atunci când evaluarea inițială în CHAP nu poate fi efectuată într-un termen rezonabil (de obicei două sau trei luni), unele direcții generale au dezvoltat buna practică de a trimite reclamantului un răspuns provizoriu, cu datele de contact ale responsabilului de caz și explicând modul în care este tratată plângerea.

Ombudsmanul încurajează Comisia să stabilească un termen orientativ pentru analiza inițială a plângerilor în CHAP. De asemenea, Ombudsmanul încurajează Comisia să generalizeze buna practică de a trimite reclamantului un răspuns provizoriu atunci când evaluarea inițială a plângerii nu poate fi efectuată în acest termen.

24. Ombudsmanul a întrebat, de asemenea, dacă persoanelor/organizațiilor care depun o plângere cu privire la un caz pe care Comisia îl investighează deja din proprie inițiativă sau pe baza unei alte plângeri li se acordă statutul de reclamant. Comisia a răspuns că acestea îndeplinesc criteriile stabilite în anexa la comunicarea din 2017. Cazurile lor sunt înregistrate în CHAP și se aplică dispozițiile administrative privind relațiile cu reclamanții. Acest lucru este valabil indiferent de măsurile luate ca urmare a acestor plângeri. Comisia a observat că existența unei investigații/proceduri de constatare a neîndeplinirii obligațiilor în curs este un factor care trebuie luat în considerare atunci când se decide cu privire la acțiunile ulterioare plângerii.

Ombudsmanul salută faptul că Comisia acordă statutul de reclamant persoanelor/organizațiilor care depun o plângere cu privire la un caz pe care Comisia îl investighează deja. În măsura în care Comisia nu face deja acest lucru, ea încurajează Comisia să informeze reclamantul cu privire la evoluția investigației sale și la decizia sa de a închide cazul sau de a iniția o procedură de constatare a neîndeplinirii obligațiilor.

25. În urma evaluării sale inițiale, Comisia poate concluziona că o procedură de constatare a neîndeplinirii obligațiilor nu este cea mai bună modalitate de a soluționa problema reclamantului, în special atunci când reclamantul se așteaptă la despăgubiri pentru prejudiciul suferit ca urmare a presupusei încălcări a dreptului UE. În cadrul noii sale strategii, Comisia s-a angajat să îi ajute pe cetățeni prin sensibilizarea cu privire la drepturile lor în temeiul legislației UE și la diferitele instrumente de soluționare a problemelor de care dispun la nivel național și la nivelul UE. Aceasta include adaptarea scrisorilor utilizate pentru a confirma primirea plângerilor și pentru a informa reclamanții cu privire la decizia Comisiei de a nu investiga o plângere. De asemenea, aceasta va solicita Comisiei să elaboreze un inventar al tuturor mecanismelor de recurs disponibile la nivelul UE și la nivel național și să furnizeze informații accesibile cetățenilor pe pagina sa web dedicată problemelor cetățenilor [17].

Printre aceste mecanisme se numără organismele extrajudiciare de control, cum ar fi ombudsmanii naționali și regionali: Ombudsmanul European colaborează în prezent cu Comisia și cu Rețeaua europeană a ombudsmanilor pentru a consolida cooperarea cu privire la aceste aspecte, cu scopul de a-i direcționa mai bine pe reclamanți atunci când Comisia decide să nu investigheze un caz individual.

Informarea reclamanților în timpul procedurii „EU Pilot”

26. Deși consideră că „EU Pilot” este o procedură bilaterală între Comisie și statele membre, Comisia s-a angajat să informeze reclamanții atunci când deschide un EU Pilot, când ia o decizie finală și când depășește termenul de un an pentru luarea unei decizii. Buna administrare impune, de asemenea, Comisiei să confirme primirea oricărei corespondențe în termen de două săptămâni. Comisia recunoaște, de asemenea, că reclamanții pot solicita să primească explicații cu privire la caz în orice moment al procedurii, inclusiv prin e-mail sau prin telefon.

Informații pentru reclamant în cazul 332/2013/AN [18]

Cazul a vizat întârzierea de patru ani a Comisiei în luarea unei decizii în cadrul procedurii „EU Pilot” și neinformarea reclamantului. În cursul anchetei, Comisia a explicat motivele întârzierii, a reluat contactele cu reclamantul și a ajuns la o decizie finală. Ombudsmanul a concluzionat că nu există motive pentru anchete suplimentare, dar a remarcat că comunicarea cu reclamantul nu a fost foarte ușoară și că acest lucru a redus disponibilitatea reclamantului de a accepta argumentele Comisiei pentru nerespectarea termenului standard [19]. Ea a reamintit Comisiei că o comunicare armonioasă și regulată cu reclamanții este o garanție procedurală importantă și legitimează rolul Comisiei.

27. Comisia nu dispune de o procedură stabilită pentru informarea reclamanților cu privire la răspunsurile statelor membre. În unele cazuri, informarea prematură a reclamanților ar putea avea drept consecință periclitarea climatului de încredere reciprocă dintre Comisie și statele membre, care este menit să caracterizeze etapa dialogului informal din cadrul procedurilor de constatare a neîndeplinirii obligațiilor. De asemenea, este clar că nu toți reclamanții își exprimă interesul de a urmări detaliile investigației Comisiei. Cu toate acestea, în cursul inspecțiilor care au avut loc în contextul prezentei anchete, personalul Ombudsmanului a observat că reclamanții și-au exprimat uneori un astfel de interes. Într-un dosar inspectat, Comisia a furnizat reclamantului rezumate ale răspunsului statului membru, pentru a obține observații și informații suplimentare. Prin urmare, Ombudsmanul consideră că este posibil, de la caz la caz, să se furnizeze acest tip de informații fără a aduce atingere scopului „EU Pilot”. Această posibilitate ar trebui analizată în continuare.

Atunci când reclamanții își exprimă interesul de a urmări îndeaproape evoluția cazului lor, Ombudsmanul încurajează Comisia să îi informeze cu privire la orice nouă etapă semnificativă a investigației sale în cadrul „EU Pilot”, inclusiv furnizându-le un rezumat al răspunsului statului membru, ori de câte ori este posibil.

Informarea reclamanților la închiderea unui caz

28. Deși decizia de a iniția o procedură oficială de constatare a neîndeplinirii obligațiilor este luată de colegiul comisarilor și este făcută publică, decizia de a închide un caz este luată în mod normal în cadrul direcției generale responsabile și nu este publică. Cu toate acestea, reclamantul este informat prin ceea ce se numește o scrisoare „premergătoare închiderii” și are la dispoziție patru săptămâni pentru a prezenta observații. În cazul în care observațiile reclamantului nu conving Comisia să își reconsidere poziția, cazul este închis, iar reclamantul este informat în consecință. În cazul în care reclamantul convinge Comisia să își reconsidere poziția, ancheta continuă.

29. Comisia dispune de o marjă de apreciere considerabilă pentru a decide dacă și, în caz afirmativ, când să inițieze o procedură de constatare a neîndeplinirii obligațiilor, chiar și atunci când investigația dezvăluie o încălcare a dreptului UE. Acest lucru este deosebit de dificil de înțeles pentru reclamanți, iar majoritatea plângerilor depuse la Ombudsman în domeniul încălcării dreptului comunitar contestă decizia Comisiei de a închide o plângere privind încălcarea dreptului comunitar.

30. Ombudsmanul a considerat în mod constant că, deși dispune de o marjă de apreciere în această privință, Comisia ar trebui să ofere întotdeauna motive valabile pentru decizia de a închide o plângere privind încălcarea dreptului comunitar. Ombudsmanul consideră, de asemenea, că buna administrare impune Comisiei să acționeze cu diligență și să examineze pe deplin toate argumentele reclamantului [20]. În cazul în care reclamantul prezintă argumente noi în urma primirii scrisorii premergătoare închiderii și în cazul în care Comisia își menține totuși decizia de a închide plângerea, în scrisoarea care confirmă închiderea cazului, Comisia ar trebui să abordeze noile argumente și să explice în detaliu de ce acestea nu sunt suficiente pentru a-și schimba poziția.

Nejustificarea corespunzătoare a unei decizii în cazul 995/2011/KM [21]

Un cetățean a acuzat Comisia că nu a explicat în mod corespunzător de ce nu a investigat plângerea sa privind încălcarea dreptului comunitar, în care a susținut că un stat membru nu a pus în aplicare în mod corect Directiva asupra confidențialității și comunicațiilor electronice. Ombudsmanul a considerat că explicațiile Comisiei ar trebui să fie nu numai corecte, ci și clare și neechivoce. Ea a criticat Comisia pentru că nu a furnizat o motivare suficientă cu privire la motivul pentru care nu a luat măsuri cu privire la două dintre problemele ridicate în plângere, și anume modul în care statul membru a stocat și a prelucrat datele, precum și normele sale de comercializare electronică.

31. În acest context, Ombudsmanul salută faptul că noile modele ale Comisiei pentru scrisorile premergătoare închiderii fac o distincție clară între următoarele: (i) problema a fost soluționată în urma intervenției Comisiei sau prin alte mijloace; (ii) problema nu este soluționată, dar Comisia nu va da curs cazului, în conformitate cu criteriile stabilite în comunicarea sa din 2017 [22]; (iii) chestiunea nu va fi urmărită deoarece nu există nicio încălcare a legislației UE sau dovezile disponibile sunt insuficiente sau urmărirea cazului este împiedicată de necesitatea de a proteja confidențialitatea, astfel cum a solicitat reclamantul [23].

32. Cu toate acestea, Ombudsmanul observă că modelul pentru confirmarea închiderii cazului nu a fost modificat și nu prevede în mod clar obligația de a răspunde la argumentele suplimentare ale reclamantului.

În majoritatea plângerilor pe care le-a primit, Ombudsmanul a concluzionat că Comisia a furnizat reclamantului o explicație valabilă. Cu toate acestea, Ombudsmanul sugerează ca departamentele Comisiei să fie deosebit de atente în abordarea separată a tuturor aspectelor plângerii reclamantului în scrisoarea premergătoare închiderii.

De asemenea, Ombudsmanul încurajează Comisia, în scrisoarea sa prin care confirmă închiderea cazului, să răspundă în mod adecvat oricăror argumente suplimentare prezentate de reclamant în cazurile în care Comisia decide totuși să închidă plângerea.

33. Ombudsmanul ia act de faptul că pagina web specifică a Comisiei [24] și formularul de plângere online [25] descriu în mod clar procesul de tratare a plângerilor și limitele acțiunii Comisiei. Acestea explică faptul că Comisia nu poate soluționa probleme individuale, cum ar fi anularea unei decizii individuale luate la nivel național sau acordarea de despăgubiri reclamantului pentru prejudicii. Deși observă că dispune de competențe discreționare, Comisia este mai puțin clară cu privire la criteriile posibile pentru închiderea unei plângeri privind încălcarea dreptului comunitar.

Ombudsmanul sugerează Comisiei să furnizeze informații accesibile cetățenilor pe site-ul său web și în formularul de plângere cu privire la diferitele criterii pe care le ia în considerare atunci când decide să închidă un caz.

C. Informații publice privind cazurile EU Pilot

34. Accesul la documente în cazurile de constatare a neîndeplinirii obligațiilor este reglementat de Regulamentul (CE) nr. 1049/2001 privind accesul public la documentele Parlamentului European, ale Consiliului și ale Comisiei. Instanțele Uniunii recunosc o prezumție generală (deși relativă) potrivit căreia documentele referitoare la etapa precontencioasă a procedurilor de constatare a neîndeplinirii obligațiilor nu pot fi divulgate. Aceasta se extinde la dialogurile EU Pilot în curs [26]. Accesul la documentele privind procedurile închise de constatare a neîndeplinirii obligațiilor este acordat, în principiu, sub rezerva excepțiilor standard de la divulgare prevăzute în regulament.

35. Lista procedurilor oficiale de constatare a neîndeplinirii obligațiilor este pusă la dispoziția publicului. În decembrie 2014, Comisia a lansat un nou registru al cazurilor de constatare a neîndeplinirii obligațiilor, care oferă o listă a procedurilor de constatare a neîndeplinirii obligațiilor în curs, specificând domeniul de politică, titlul presupusei încălcări, statul membru în cauză și stadiul fiecărei proceduri (notificare oficială, aviz motivat, închiderea cazului sau sesizarea Curții)[27]. Cu toate acestea, nu există o listă publică a dialogurilor „EU Pilot”, ceea ce îngreunează depunerea de către cetățeni a cererilor de acces la documente, inclusiv a cererilor formulate după închiderea cazului [28].

36. Dialogurile EU Pilot se referă la domenii precum drepturile omului, mediul sau piața unică, domenii care prezintă un interes deosebit pentru cetățeni și întreprinderi [29]. Atunci când se reflectează asupra modalităților de îmbunătățire a transparenței „EU Pilot”, este necesar să se găsească un echilibru între riscul de a dăuna climatului de încredere reciprocă, care face ca instrumentele anterioare încălcării să fie eficace, și beneficiile intensificării controlului public asupra chestiunilor de potențial interes major. Pe lângă faptul că le permite cetățenilor să își utilizeze mai eficient dreptul de acces la documente, un control public sporit ar putea avea un impact pozitiv asupra tratării în timp util a cazurilor.

37. Este cu siguranță pozitiv faptul că reclamantul este informat că a fost lansat un „EU Pilot” și, prin urmare, poate partaja aceste informații dacă dorește acest lucru. Aceasta înseamnă că cel puțin unul și, eventual, mai mulți membri ai publicului sunt deja informați că un „EU Pilot” este în curs de desfășurare.

38. Prin urmare, Ombudsmanul consideră că publicarea unei liste a dialogurilor EU Pilot în curs, fără publicarea niciunui document conex, ar contribui la sporirea transparenței acțiunii Comisiei, fără a submina niciun interes public. Aceasta ar contribui la informarea publicului și ar permite cetățenilor să își exercite dreptul de acces la documente, fără a compromite abordarea bazată pe parteneriat dintre Comisie și statele membre.

Ombudsmanul sugerează Comisiei să pună la dispoziția publicului lista dialogurilor EU Pilot în curs și stadiul fiecărui dosar.

Concluzii și sugestii de îmbunătățire

Ținând seama de noua strategie a Comisiei, Ombudsmanul încheie ancheta cu următoarele concluzii și sugestii:

Concluzie

Scopul acestei anchete a fost în mare măsură atins.

Sugestii de îmbunătățire

Majoritatea acestor sugestii și bune practici nu sunt specifice „EU Pilot” și sunt, de asemenea, relevante în contextul tratării de către Comisie a plângerilor privind încălcarea dreptului comunitar în general. Ombudsmanul sugerează Comisiei să țină seama de acestea atunci când își actualizează orientările interne pentru departamentele Comisiei.

În ceea ce privește procedura „EU Pilot”:

Comisia ar trebui:

1. Să informeze reclamanții cu privire la orice nouă etapă semnificativă a investigației sale în cadrul procedurii „EU Pilot” în cazul în care își exprimă interesul de a urmări îndeaproape evoluția cazului lor. Aceasta ar putea include furnizarea către reclamanți a unui rezumat al răspunsului statului membru, ori de câte ori este posibil.

2. Punerea la dispoziția publicului a listei dialogurilor EU Pilot în curs și a stadiului fiecărui dosar.

În ceea ce privește relațiile cu reclamanții atunci când tratează plângeri privind încălcarea dreptului comunitar în general:

Comisia ar trebui:

3. Furnizați informații accesibile cetățenilor pe site-ul său web și în formularul de plângere cu privire la diferitele criterii pe care le ia în considerare atunci când decide să închidă un caz.

4. Fiți deosebit de atenți în abordarea separată a tuturor aspectelor plângerii reclamantului în scrisoarea premergătoare închiderii.

5. să răspundă în mod adecvat oricăror argumente suplimentare ale reclamantului, în cazul în care Comisia decide totuși să închidă plângerea. Acest lucru ar trebui făcut în scrisoarea prin care se confirmă închiderea cazului.

6. Stabilirea unui termen orientativ pentru analiza inițială a plângerilor în CHAP și generalizarea bunei practici de a trimite reclamantului un răspuns provizoriu atunci când evaluarea inițială a plângerii nu poate fi efectuată în acest termen.

7. În măsura în care nu face deja acest lucru, atunci când o persoană fizică/organizație depune o plângere cu privire la un caz pe care Comisia îl investighează deja, informează reclamantul cu privire la evoluția investigației sale în curs și la decizia sa de a închide cazul respectiv sau de a iniția o procedură de constatare a neîndeplinirii obligațiilor.

În ceea ce privește transparența acțiunii Comisiei:

Comisia ar trebui:

8. Să furnizeze mai multe informații cu privire la performanța sa în ceea ce privește soluționarea încălcărilor efective ale legislației UE în cadrul procedurilor anterioare încălcării legislației UE – și cu privire la durata medie a procesului – în raportul său anual privind „Monitorizarea aplicării legislației UE”

 

Emily O'Reilly Ombudsmanul
European

Strasbourg, 14/09/2017

Anexa I: Rolul „EU Pilot” în contextul procedurilor de constatare a neîndeplinirii obligațiilor

Diferitele etape ale procedurii de constatare a neîndeplinirii obligațiilor

Fiecare stat membru este responsabil de punerea în aplicare a legislației UE, prin transpunerea directivelor și prin asigurarea faptului că legislația UE este aplicată și pusă în aplicare în mod corect. În temeiul articolului 17 alineatul (1) din Tratatul privind Uniunea Europeană (TUE), Comisia Europeană este responsabilă de monitorizarea aplicării corecte a legislației UE de către statele membre. Una dintre principalele modalități prin care Comisia își îndeplinește rolul de „gardian al tratatelor” este inițierea unor proceduri de constatare a neîndeplinirii obligațiilor în cazul în care consideră că un stat membru nu a transpus o directivă în mod corect sau la timp sau a aplicat incorect normele UE.

Comisia poate investiga posibilele încălcări din proprie inițiativă, ca răspuns la petițiile adresate Parlamentului European sau pe baza plângerilor. Principalul obiectiv al acțiunii Comisiei este de a pune capăt situației neregulamentare cât mai curând posibil: prin urmare, a dezvoltat instrumente prealabile încălcării pentru a găsi soluții, în loc să fie nevoită să inițieze o procedură de constatare a neîndeplinirii obligațiilor. Atunci când Comisia detectează o posibilă încălcare, primul pas este, de obicei, obținerea unor dovezi suficiente că presupusa încălcare a avut loc și soluționarea problemei prin colaborarea cu statul membru în cauză. În cazul în care dialogul informal nu reușește, Comisia poate iniția o procedură oficială de constatare a neîndeplinirii obligațiilor, care poate culmina cu sesizarea Curții de Justiție a UE cu privire la statul membru respectiv.

Scopul „EU Pilot”

Sistemul denumit „EU Pilot” structurează etapa informală a procedurilor de constatare a neîndeplinirii obligațiilor. Comisia și-a anunțat lansarea în comunicarea sa „O Europă a rezultatelor - aplicarea dreptului comunitar” din 5 septembrie 2007. Acesta a început să funcționeze în aprilie 2008 ca un experiment cu 15 state membre voluntare (de aici și termenul „Pilot”). Toate celelalte state membre s-au înscris ulterior. Acesta a înlocuit practica anterioară prin care Comisia a trimis scrisori administrative statelor membre. Prin angajarea într-un dialog informal, dar structurat, cu statele membre, într-un spirit de cooperare loială, Comisia a urmărit să găsească răspunsuri mai bune la întrebările privind interpretarea, punerea în aplicare și aplicarea corectă a dreptului UE, să accelereze tratarea plângerilor în constatarea neîndeplinirii obligațiilor și să reducă recurgerea la proceduri mai formale de constatare a neîndeplinirii obligațiilor.

Spre deosebire de procedura oficială de constatare a neîndeplinirii obligațiilor [30], nu există niciun temei juridic specific pentru „EU Pilot”. Aceasta este o metodă de lucru bazată pe o bază de date online și un instrument de comunicare utilizat de Comisie și de guvernele naționale pentru a face schimb de informații și de analize juridice cu privire la posibilele cazuri de constatare a neîndeplinirii obligațiilor. Pentru fiecare caz, se creează un dosar individual și se transmit întrebări statului membru în cauză prin intermediul aplicației EU Pilot. Răspunsul statului membru este apoi evaluat de serviciile Comisiei, care pot solicita informații suplimentare. Baza de date gestionează plângerile primite de la public, precum și petițiile Parlamentului European și cazurile din proprie inițiativă ale Comisiei. În 2015, Comisia a deschis 881 de noi dosare EU Pilot, dintre care 295 au fost declanșate de plângeri, iar 578 au fost deschise din proprie inițiativă [31].

Până în ianuarie 2017, „EU Pilot” a fost utilizat în aproape toate cazurile înainte ca Comisia să decidă dacă să inițieze o procedură de constatare a neîndeplinirii obligațiilor. În noua sa comunicare intitulată „Legislația UE: o mai bună aplicare pentru obținerea unor rezultate mai bune” din 19 ianuarie 2017 [32] („Comunicarea din 2017”), Comisia a anunțat că va înceta să utilizeze „EU Pilot” în mod automat și că se va baza pe acesta numai atunci când va fi considerat util.

Garanții procedurale pentru reclamanți

Orice persoană poate depune o plângere împotriva unui stat membru cu privire la orice măsură sau practică a unei autorități publice care este considerată incompatibilă cu legislația UE. „EU Pilot” este doar o etapă în tratarea plângerilor privind încălcarea dreptului comunitar. Din septembrie 2009, Comisia utilizează un sistem denumit „Gestionarea plângerilor - Accueil des Plaignants” (CHAP) pentru înregistrarea plângerilor. Atunci când Comisia primește o plângere privind încălcarea dreptului comunitar, aceasta este înregistrată pentru prima dată în baza de date CHAP. În cazul în care Comisia consideră că plângerea ridică probleme valabile cu privire la o posibilă procedură de constatare a neîndeplinirii obligațiilor, plângerea este apoi transferată în aplicația EU Pilot. În cele din urmă, în cazul în care Comisia decide să inițieze o procedură oficială de constatare a neîndeplinirii obligațiilor, plângerea este transferată într-o bază de date privind încălcarea dreptului comunitar numită NIF.

Comisia primește un număr mare de plângeri privind încălcarea dreptului comunitar în fiecare an, dintre care majoritatea sunt închise fără a deschide un „EU Pilot”: de exemplu, în 2015, Comisia a tratat 3 315 plângeri, dintre care 85 % au fost închise fără a avea loc o discuție cu statele membre, deoarece Comisia a considerat că nu are competența de a acționa, corespondența nu s-a calificat drept plângere privind încălcarea dreptului comunitar sau plângerea nu a fost întemeiată [33].

Comisia recunoaște că plângerile reprezintă o sursă importantă de informații și ar trebui tratate cu diligență. Prin urmare, Comisia a stabilit o serie de garanții administrative pentru reclamanți prin intermediul mai multor comunicări [34].

Garanțiile administrative pentru reclamanți includ:

• înregistrarea tuturor plângerilor privind încălcarea dreptului comunitar (sub rezerva unor excepții limitate) și confirmarea primirii în termen de 15 zile lucrătoare;
• informarea în scris a reclamantului atunci când Comisia decide să examineze în continuare plângerea adresată statului membru (de obicei prin intermediul „EU Pilot”);
• informarea în scris a reclamantului atunci când Comisia decide să închidă cazul sau să inițieze o procedură oficială de constatare a neîndeplinirii obligațiilor;
• explicarea motivelor pentru care Comisia decide să închidă un caz și trimiterea a ceea ce se numește „scrisoare premergătoare închiderii” prin care reclamantul este invitat să își prezinte eventualele observații în termen de patru săptămâni [35].

De asemenea, Comisia și-a stabilit obiectivul de a investiga plângerile și de a decide dacă să inițieze o procedură oficială de constatare a neîndeplinirii obligațiilor sau să închidă cazul în termen de un an de la data înregistrării plângerii. În cazul în care acest termen este depășit, Comisia trebuie să informeze reclamantul în scris.

 

[1] Pentru o explicație detaliată a diferitelor etape ale procedurilor de constatare a neîndeplinirii obligațiilor, a scopului EU Pilot și a garanțiilor procedurale de care beneficiază reclamanții, a se vedea anexa I.

[2] A se vedea deciziile de închidere a anchetelor OI/2/2009/MHZ privind „accesul public la documentele procedurii de constatare a neîndeplinirii obligațiilor deținute de Comisie” și OI/2/2011/OV privind „Comunicarea Comisiei privind relațiile cu reclamanții în ceea ce privește aplicarea dreptului UE”:

https://www.ombudsman.europa.eu/en/cases/decision.faces/en/4390/html.bookmark https://www.ombudsman.europa.eu/en/cases/decision.faces/fr/54039/html.bookmark

[3] Gestionarea dosarelor individuale este gestionată de direcțiile generale (DG-uri), în timp ce Secretariatul General este responsabil de gestionarea cererii, de furnizarea de orientări direcțiilor generale și de monitorizarea întregului proces.

[4] http://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:52017XC0119(01)&from=EN

[5] Sursă: statistici furnizate de Comisie în timpul anchetei. Mai precis, 90 de cazuri au fost închise fără nicio acțiune suplimentară, iar în alte 17 cazuri a fost emisă o scrisoare de punere în întârziere.

[6] Sursă: statistici furnizate de Comisie în timpul anchetei.

[7] Ar putea fi necesare schimburi multiple în același caz în cazul în care, de exemplu, statul membru nu a răspuns în mod cuprinzător la problemele ridicate de Comisie, evaluarea răspunsului statului membru a condus la noi întrebări privind conformitatea cu legislația UE sau reclamantul transmite noi informații serviciilor Comisiei.

[8] Raportul anual al Comisiei privind „Monitorizarea aplicării dreptului UE” pentru 2015, p. 22. Cu toate acestea, există diferențe semnificative între statele membre, de la 57 de zile pentru Slovacia la 85 de zile pentru Franța.

[9] Sursă: statistici furnizate de Comisie în timpul anchetei.

[10] A se vedea deciziile privind plângerile 706/2007/BEH, 230/2011/EIS și 731/2012/JN.

[11] https://www.ombudsman.europa.eu/cases/decision.faces/en/52917/html.bookmark  

[12] https://www.ombudsman.europa.eu/en/cases/decision.faces/en/49532/html.bookmark

[13] Cauza nr. 420/2015/EIS.

[14] Numărul de noi proceduri de constatare a neîndeplinirii obligațiilor a scăzut de-a lungul anilor, de la 2.900 în 2009 la 742 în 2015.

[15] „Metodologie și explicații” ale Comisiei, disponibil la adresa http://ec.europa.eu/atwork/applying-eu-law/docs/annual_report_33/20160715_annual_report_2015_methodology_en.pdf

[16] Acest lucru nu s-a întâmplat în perioada 2008-2009, în urma lansării „EU Pilot” și a creării aplicației „CHAP”: Comisia nu și-a actualizat procedurile privind relațiile sale cu reclamanții până în 2012.

[17] https://ec.europa.eu/info/about-european-union/problems-and-complaints_en

[18] https://www.ombudsman.europa.eu/cases/decision.faces/en/53125/html.bookmark

[19] "Confirmările de primire au luat, uneori, săptămâni sau chiar luni. Răspunsurile au fost trimise, în unele cazuri, la mai mult de patru luni după ce cererea și informațiile relevante, cum ar fi deschiderea anchetei EU Pilot, au ajuns la reclamant cu întârziere și numai atunci când acesta a solicitat în mod explicit acest lucru.” Ibidem. Punctul 35.

[20] A se vedea decizia privind plângerile 503/2012/DK, 403/2014/MHZ și 25/2013/ANA.

[21] https://www.ombudsman.europa.eu/en/cases/decision.faces/en/60417/html.bookmark

[22] Problema poate fi abordată mai bine printr-un alt mecanism, o hotărâre preliminară a Curții este pendinte, urmărirea problemei ar fi în contradicție cu o nouă propunere legislativă...

[23] În plus, Comisia a explicat că își rezervă dreptul de a nu da curs anumitor plângeri, în conformitate cu principiile stabilite în comunicarea sa, care subliniază că își va utiliza puterea discreționară în ceea ce privește procedurile de constatare a neîndeplinirii obligațiilor într-un mod strategic. Comisia a explicat că își concentrează eforturile și le prioritizează pe cele mai importante încălcări ale dreptului UE, făcând distincție între cazuri în funcție de valoarea adăugată care poate fi obținută printr-o procedură de constatare a neîndeplinirii obligațiilor. Atunci când decide ce cazuri să urmărească, Comisia ia în considerare mai mulți factori, inclusiv natura și impactul încălcării, dacă respectivul caz poate fi tratat în mod satisfăcător prin mecanisme mai adecvate la nivel național etc.

[24] https://ec.europa.eu/info/about-european-union/problems-and-complaints/how-make-complaint-eu-level/submit-complaint_en

[25] https://ec.europa.eu/assets/sg/report-a-breach/complaints_en/

[26] Cauza C-562/14 P, Regatul Suediei/Comisia Europeană.

[27] http://ec.europa.eu/atwork/applying-eu-law/infringements-proceedings/infringement_decisions/?lang_code=en

[28] Raportul anual privind „Monitorizarea aplicării legislației UE” conține doar informații sintetizate cu privire la numărul de cazuri EU Pilot.

[29] Majoritatea dosarelor EU Pilot deschise în 2015 se refereau la cinci domenii de politică: Mobilitate și transporturi; piața internă, industria, antreprenoriatul și IMM-urile; Justiție și consumatori; mediul; Impozitare și vamă.

[30] Care este reglementat de articolul 258 din Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene (TFUE).

[31] Raportul anual al Comisiei privind „Monitorizarea aplicării dreptului UE” pentru 2015, p. 20.

[32] http://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:52017XC0119(01)&from=EN

[33] Raportul anual al Comisiei privind „Monitorizarea aplicării dreptului UE” pentru 2015, p. 18.

[34] În 2002, Comisia a emis o primă comunicare către Parlamentul European și Ombudsmanul European privind relațiile cu reclamantul în ceea ce privește încălcările dreptului comunitar, în special ca răspuns la anchetele și observațiile Ombudsmanului. Comisia și-a actualizat procedurile printr-o a doua comunicare intitulată „Actualizarea gestionării relațiilor cu reclamantul în ceea ce privește aplicarea dreptului Uniunii” în 2012 și, în cele din urmă, într-o anexă la comunicarea sa din 2017.

[35] Cu excepția cazului în care există circumstanțe excepționale care necesită măsuri urgente.