Contextul plângerii

1. Reclamantul este un IMM (cu 6 angajați) care a participat, în calitate de membru al unui consorțiu și de beneficiar, la un proiect derulat de Comisia Europeană în cadrul Programului pentru competitivitate și inovare (PCI).

2. Acordul de grant a fost semnat la 23 mai 2012 între Comisie și liderul consorțiului, societatea X, care a acționat în calitate de coordonator (denumit în continuare „coordonatorul”). Proiectul a început la 1 septembrie 2012 și a fost programat să se desfășoare timp de 3 ani ½ (42 de luni).

3. La începutul lunii septembrie 2012, reclamantul a fost în contact cu coordonatorul pentru a se alătura proiectului ca înlocuitor pentru beneficiarul nr. 6. În acest context, Comisia a solicitat coordonatorului să obțină de la reclamant documentele statutare necesare. În perioada 3-5 septembrie 2012, coordonatorul și reclamantul au făcut schimb de e-mailuri în vederea pregătirii documentelor solicitate, inclusiv a bugetului revizuit. Prin e-mailul din 5 septembrie 2012, reclamantul a transmis coordonatorului politica sa de remunerare („Remunerație și rambursare pentru personalul proiectului”[1], datată 31 august 2012). La 5 septembrie 2012, coordonatorul a transmis Comisiei bugetul revizuit al proiectului. Cu toate acestea, a subliniat că angajații reclamantului nu sunt plătiți cu salarii normale, ci cu „comisioane de succes” și a întrebat dacă rata forfetară utilizată în buget este acceptabilă. Coordonatorul a anexat o copie a politicii de remunerare a reclamantului. La 17 septembrie 2012, coordonatorul a trimis Comisiei o copie semnată a modificării contractului, împreună cu „documentele originale solicitate pentru integrarea [reclamantului] în consorțiu”(formularul de entitate juridică pentru reclamant, mandatul semnat de reclamant, mai multe formulare și bugetul revizuit, dar fără a include politica de remunerare).

4. La 17 și 26 septembrie 2012, coordonatorul și Comisia au semnat o modificare („modificarea nr. 1 a contractului”) la acordul de grant, prin care reclamantul a fost inclus în calitate de beneficiar al proiectului. La 25 septembrie 2012, coordonatorul a informat reclamantul în consecință.

5. Reclamantul a finalizat lucrările și, ulterior, și-a prezentat declarațiile de cheltuieli pentru prima perioadă a proiectului.

6. În perioada februarie-aprilie 2014, reclamantul, coordonatorul și responsabilul financiar al Comisiei au făcut schimb de e-mailuri cu privire la eligibilitatea costurilor cu personalul suportate de reclamant. Comisia a subliniat reclamantului că numai salariul real plătit efectiv personalului său era eligibil drept costuri cu personalul. Cu toate acestea, reclamantul a explicat că personalul său este plătit sub formă de dividende: reclamantul primește venituri de la clienții săi ca plată pentru activitatea desfășurată de angajații săi, iar veniturile obținute din aceste venituri sunt apoi alocate angajatului (angajaților) care a (au) efectuat activitatea.

7. Într-un e-mail din 8 aprilie 2014, responsabilul financiar al Comisiei l-a informat pe coordonator că, în ceea ce privește costurile cu personalul suportate de reclamant, sunt eligibile doar 70 952,56 EUR din 128 202,15 EUR.

8. Ulterior, reclamantul a avut un lung schimb de e-mailuri cu responsabilul financiar al Comisiei pentru a găsi o soluție cu privire la costurile cu personalul respinse. La 16 octombrie 2014, reclamantul și coordonatorul au avut o întâlnire cu responsabilul financiar și cu un alt funcționar din cadrul DG Întreprinderi. În cadrul acestei reuniuni - potrivit reclamantului -, responsabilul financiar a recunoscut că nu a citit datele pe care reclamantul le-a prezentat în septembrie 2012 cu privire la modelul său de remunerare, în timp ce celălalt funcționar, tot potrivit reclamantului, a considerat că reclamantul avea o așteptare legitimă ca modelul său de remunerare să fie urmat și ca costurile sale de proiect să fie rambursate integral, cel puțin până la data reuniunii respective. În conformitate cu procesul-verbal întocmit de coordonator, funcționarii DG Întreprinderi vor contacta DG Buget pentru a da curs argumentelor reclamantului potrivit cărora i) dividendele plătite angajaților săi nu pot fi considerate câștiguri din capital, ci remunerații pentru muncă și ii) Comisia a aprobat, în septembrie 2012, modelul de remunerare al reclamantului atunci când acesta s-a alăturat proiectului.

9. Într-un e-mail din 6 noiembrie 2014 adresat reclamantului, responsabilul financiar a răspuns că nu poate confirma că costurile pentru prima perioadă vor fi acceptate astfel cum au fost prezentate inițial pe baza „aspectului așteptării legitime al defalcării comunicării dintre noi”. El a declarat că "nu a acceptat în mod clar sistemul de remunerare [al reclamantului], chiar dacă recunosc că formularea mea a fost ambiguă".

10. La 5 februarie 2015, responsabilul financiar l-a informat pe reclamant că DG Buget își menține poziția, care este următoarea: „Confirmăm că dividendele nu sunt niciodată costuri eligibile, inclusiv la rubrica „costuri cu personalul” atunci când sunt distribuite angajaților. Această neeligibilitate rămâne valabilă chiar dacă distribuirea dividendelor către angajați este în conformitate cu politica obișnuită a beneficiarului. Într-adevăr, aceste dividende nu sunt nici "costuri" în sensul titlului VI din RF [Regulamentul financiar], nici legate de punerea în aplicare a acțiunii (acestea se bazează pe performanța globală a entității beneficiare).

Poziția noastră rămâne aceeași chiar și în cazul dumneavoastră specific, și anume chiar dacă, în conformitate cu statutul societății, valoarea dividendelor care trebuie plătite unui acționar angajat depinde de veniturile societății generate de activitatea acționarului angajat respectiv. Ca regulă generală, operațiunile legate de câștigurile sau profiturile unui beneficiar (de exemplu, alocarea venitului net rezervelor, distribuirea dividendelor) nu implică niciun cost în sensul titlului VI din RF. Dividendele nu sunt cheltuieli sau costuri (deci nu vor apărea în contul de profit și pierdere), chiar dacă sunt distribuite angajaților. Prin urmare, acestea nu generează niciun cost eligibil”.

11. La 16 februarie 2015, reclamantul a declarat că este dezamăgit, dar nu surprins, de opiniile DG Buget. Cu toate acestea, a susținut că se așteaptă ca Comisia să își onoreze cererea privind costurile cu personalul, deoarece a prezentat informațiile privind modelul său de remunerare înainte de a obține aprobarea Comisiei de a se alătura proiectului. Reclamantul, referindu-se din nou la ceea ce consideră a fi așteptările sale legitime, a solicitat Comisiei să ramburseze costurile sale cu personalul pentru primul an al proiectului.

12. La 26 februarie 2015, responsabilul financiar l-a informat pe reclamant că unitatea responsabilă încă analizează posibilitatea de a-și modifica poziția și că reclamantul se poate adresa Ombudsmanului sau poate iniția proceduri judiciare. Nemulțumit de răspunsul Comisiei, la 28 aprilie 2015, reclamantul s-a adresat Ombudsmanului.

Ancheta

13. Ombudsmanul a deschis o anchetă cu privire la plângere și a identificat următoarele afirmații și revendicări:

Afirmație:

Comisia a respins în mod eronat ca parte neeligibilă a costurilor cu personalul suportate de reclamant pentru proiect.

Revendicarea:

Comisia ar trebui să ramburseze costurile cu personalul ale reclamantului în conformitate cu modelul de remunerare al reclamantului, pentru perioada până la 16 octombrie 2014, și să permită reclamantului fie i) să treacă la un nou model de operare pentru a continua proiectul, fie ii) să se retragă din proiect, toate costurile sale fiind decontate integral.

14. Ombudsmanul a examinat dosarul Comisiei la 7 septembrie 2015. La 9 septembrie 2015, reclamantului și Comisiei le-a fost transmis un raport privind inspecția. La 22 septembrie, 8 și 9 octombrie 2015, reclamantul a prezentat observații cu privire la raportul de inspecție. La 20 octombrie 2015, Ombudsmanul a aflat de la reclamant că a fost implicat în alte două proiecte (finalizate) derulate cu succes împreună cu Comisia. La 4 noiembrie 2015, serviciile Ombudsmanului au avut o nouă reuniune cu serviciile Comisiei (Direcția Generală Piață Internă, Industrie, Antreprenoriat și IMM-uri - DG GROW) pentru a explora posibile soluții la acest caz. În urma acestei reuniuni, la 27 noiembrie 2015, Comisia a trimis o scrisoare reclamantului, exprimându-și regretul pentru orice neînțelegere care ar fi putut apărea. Reclamantul a trimis Ombudsmanului câteva observații scurte la 1 și 14 decembrie 2015. La 15 decembrie 2015, Ombudsmanul a aflat de la reclamant că proiectul în cauză a fost primul proiect finanțat de UE la care a participat. În desfășurarea anchetei, Ombudsmanul a luat în considerare argumentele și opiniile prezentate de părți.

Respingerea pretins eronată a costurilor cu personalul

Argumente prezentate Ombudsmanului

15. În sprijinul afirmației sale, reclamantul a susținut că, înainte de a se alătura proiectului și de a semna modificarea acordului de grant, (i) a informat Comisia (prin intermediul coordonatorului) cu privire la modelul său de remunerare a personalului, (ii) Comisia a aprobat acest model și (iii) prin urmare, reclamantul avea dreptul să se aștepte ca Comisia să îi ramburseze costurile cu personalul în consecință.

16. În cadrul inspecției, Comisia a afirmat că sumele menționate de reclamant în plângerea sa (și anume, că Comisia ar fi acceptat doar 85 000 EUR din suma de 122 459 EUR) nu erau exacte și că, în urma unei corecții din partea reclamantului, Comisia a fost de acord să plătească 70 952,56 EUR din suma de 128 202,15 EUR [2]. Comisia a afirmat, de asemenea, că eligibilitatea costurilor specifice nu este verificată la momentul semnării acordului de grant, ci numai mai târziu, atunci când un beneficiar prezintă raportul intermediar și o cerere de plată.

17. Având în vedere că reclamantul nu a furnizat copii ale corespondenței relevante (scrisori/e-mailuri) pentru a demonstra că modelul său de remunerare a fost aprobat de Comisie, serviciile Ombudsmanului au inspectat corespondența privind dosarul Comisiei. Cu toate acestea, Comisia a observat că nu toate e-mailurile schimbate cu coordonatorul și reclamantul fuseseră înregistrate la momentul respectiv, ci numai cele care erau cele mai relevante pentru proiectul în cauză.

18. În scrisoarea sa din 27 noiembrie 2015 adresată reclamantului, care se referea la discuțiile cu Ombudsmanul cu privire la costurile de personal ale reclamantului, Comisia și-a exprimat regretul pentru faptul că reclamantul a avut impresia că remunerația personalului plătită sub formă de dividende ar putea fi considerată în orice fel eligibilă. Comisia a afirmat că, în cadrul cererii sale, în septembrie 2012, reclamantul și-a prezentat documentele statutare, inclusiv politica de remunerare. Comisia a afirmat că, în conformitate cu normele și procedurile aplicabile granturilor CIP, este obligată să verifice statutul juridic al beneficiarului și respectarea criteriilor de selecție, prin revizuirea documentelor prezentate de potențialii beneficiari. Cu toate acestea, Comisia a explicat că eligibilitatea costurilor este evaluată într-o etapă ulterioară, și anume atunci când sunt primite declarațiile de cheltuieli efective, și în conformitate cu condițiile de eligibilitate din acordul de grant. Comisia a asigurat reclamantul că a depus eforturi sincere pentru a investiga în detaliu afirmațiile sale. Aceasta și-a exprimat regretul cu privire la faptul că nu a putut ajunge la nicio altă concluzie în afara faptului că remunerația sub formă de dividende nu putea fi acceptată drept cost eligibil în temeiul acordului de grant. Aceasta a susținut că, având în vedere necesitatea de a asigura un tratament egal pentru beneficiarii fondurilor UE, nu se poate abate de la condițiile generale. Comisia a sperat că reclamantul își va continua totuși participarea la proiect.

19. În observațiile sale anterioare cu privire la raportul de inspecție al Ombudsmanului, reclamantul a susținut că, deși nici el, nici coordonatorul nu au putut găsi o copie a e-mailului relevant, acesta a fost informat de coordonator că Comisia a fost de acord ca coordonatorul să prezinte o modificare a acordului de grant pentru a permite reclamantului să se alăture proiectului. Reclamantul a susținut că, în orice caz, faptul că modificarea acordului de grant a fost semnată ulterior de Comisie a fost un indiciu clar că a fost acordată aprobarea. Reclamantul a afirmat, de asemenea, că, întrucât nu a fost informat că modelul său operațional nu era acceptabil pentru Comisie, era rezonabil să creadă că includerea sa în acordul de grant s-a făcut pe baza informațiilor pe care le-a furnizat. Prin urmare, a existat o așteptare mai mult decât rezonabilă ca costurile sale cu personalul suportate, pe baza modelului său de remunerare, să fie eligibile. În observațiile sale cu privire la scrisoarea Comisiei din 27 noiembrie 2015, reclamantul a afirmat că scrisoarea nu abordează problema pe care Comisia nu a informat-o în 2012 că modelul său de remunerare nu ar fi acceptabil.

Evaluarea Ombudsmanului

20. Poziția finală a Comisiei cu privire la această chestiune este prezentată în e-mailul responsabilului său financiar din 5 februarie 2015, în care reclamantul a fost informat că DG Buget și-a menținut poziția potrivit căreia dividendele ca remunerație pentru angajați nu sunt acceptate drept costuri eligibile. Acest lucru a fost confirmat în ultima scrisoare a Comisiei adresată reclamantului la 27 noiembrie 2015. Potrivit DG Buget, operațiunile legate de câștigurile sau profiturile unui beneficiar (cum ar fi distribuirea dividendelor) nu constituie costuri. Ombudsmanul, pe lângă faptul că observă că dividendele sunt, prin definiție, profituri și, prin urmare, nu costuri, consideră că poziția Comisiei este corectă și în conformitate cu acordul de grant care prevede (articolul II.14.2 din condițiile speciale) că costurile directe eligibile includ „costurile cu personalul alocat acțiunii, incluzând salariile reale plus contribuțiile la asigurările sociale și alte costuri statutare incluse în remunerație...”. Prin urmare, plata dividendelor nu intră sub incidența acestei dispoziții. Articolul II.14.4 din Condițiile speciale prevede, de asemenea, că „următoarele costuri nu sunt considerate eligibile: rentabilitatea capitalului”, care pare să acopere plata dividendelor. De asemenea, ar trebui remarcat faptul că modificarea acordului de grant, care a permis reclamantului să devină beneficiar al proiectului, făcea referire în mod specific la condițiile de eligibilitate prevăzute la articolul II.14 (a se vedea articolul 4 din modificare).

21. Cu toate acestea, afirmația principală a reclamantului este că, înainte de a se alătura proiectului și de a semna modificarea acordului de grant, acesta informase deja Comisia (prin intermediul coordonatorului) cu privire la modelul său de remunerare a personalului, că Comisia aprobase modelul său și că, prin urmare, reclamantul avea încrederea legitimă că Comisia îi va rambursa costurile cu personalul în consecință. În opinia reclamantului, eroarea a constat, prin urmare, în faptul că responsabilul financiar nu a citit (suficient de atent) informațiile pe care le-a prezentat în septembrie 2012 cu privire la modelul său de remunerare.

22. În această privință, Ombudsmanul observă că, în e-mailul său din 6 noiembrie 2014, responsabilul financiar - deși admite că formularea pe care a utilizat-o anterior a fost ambiguă - a indicat în mod clar reclamantului că nu a acceptat modelul său de remunerare. În pofida solicitării specifice a Ombudsmanului, reclamantul nu a prezentat dovezi, cum ar fi un e-mail, care să demonstreze că, la un moment dat, responsabilul financiar aprobase efectiv modelul său de remunerare. Argumentul reclamantului potrivit căruia semnarea modificării acordului de grant a însemnat că modelul său de remunerare a fost aprobat în mod implicit și că plățile de dividende ar fi, prin urmare, eligibile, nu poate fi admis. De fapt, modificarea acordului de grant nu conține nicio trimitere la modelul de remunerare al reclamantului; în schimb, se referă la condițiile de eligibilitate ale acordului de grant, care sunt dispozițiile relevante de care trebuie să se țină seama [3].  

23. În plus, astfel cum a explicat Comisia, eligibilitatea costurilor este evaluată după finalizarea (parțială) a proiectului și prezentarea de către beneficiar a rapoartelor și a situațiilor financiare relevante, și nu în momentul semnării acordului de grant sau al modificărilor aduse acestuia. Acest lucru se datorează faptului că, pentru a fi eligibile, costurile trebuie să fi fost suportate efectiv. Astfel, semnarea acordului de grant nu conferă beneficiarului dreptul la rambursarea garantată a anumitor costuri. În cazul de față, aceasta înseamnă că, chiar dacă modelul de remunerare al reclamantului ar fi fost aprobat de Comisie (ceea ce nu a fost cazul), reclamantul nu avea dreptul să se aștepte ca, în principiu, plățile de dividende să fie eligibile.

24. Prin urmare, Ombudsmanul consideră că, în speță, nu sunt îndeplinite condițiile unei încrederi legitime. Pentru ca încrederea legitimă să existe, trebuie îndeplinite trei condiții cumulative. În primul rând, persoanei interesate trebuie să i se furnizeze asigurări precise, necondiționate și concordante, care provin din surse autorizate și de încredere. În al doilea rând, asigurările furnizate trebuie să respecte normele aplicabile. În al treilea rând, aceste asigurări trebuie să fie de natură să dea naștere unei încrederi legitime a destinatarului lor.

25. În speță, primele două condiții nu sunt, în mod evident, îndeplinite. În primul rând, nu s-a stabilit că reclamantului i s-au oferit asigurări precise, necondiționate și concordante că ar putea solicita rambursarea costurilor sale cu personalul pe baza plății dividendelor. Chiar dacă reclamantul ar putea dovedi că a primit aprobarea implicită de către responsabilul financiar a modelului său de remunerare, o astfel de aprobare nu ar putea fi caracterizată drept „asigurări precise, necondiționate și consecvente”.

26. În al doilea rând, și mai important, însă, asigurările trebuie să respecte normele aplicabile. În speță, tipul de asigurări pe care reclamantul pretinde că le-a primit - în sensul că ar putea obține rambursarea costurilor sale cu personalul pe baza plății dividendelor - ar fi în mod clar contrar normelor aplicabile, și anume articolul II.14 din condițiile speciale ale acordului de grant.

27. Pe baza celor de mai sus, Ombudsmanul consideră că poziția Comisiei este corectă din punct de vedere juridic și în conformitate cu dispozițiile acordului de grant.

28. Cu toate acestea, în pofida faptului că Comisia a acționat în mod legal atunci când a respins dividendele ca fiind costuri eligibile cu personalul, Comisia ar fi putut fi mai diligentă în septembrie 2012, când reclamantul, prin intermediul coordonatorului, a prezentat Comisiei documentele sale statutare și modelul său de remunerare. Aceasta a oferit Comisiei ocazia de a identifica o problemă legată de modelul de remunerare și de a avertiza reclamantul cu privire la existența problemei respective. Ombudsmanul înțelege că, în mod normal, Comisia nu ar fi verificat în mod specific modelul de remunerare la momentul respectiv. Pe de altă parte, coordonatorul, în numele reclamantului, a întrebat Comisia dacă modelul de remunerare ar fi acceptabil. Acest lucru sugerează că au existat îndoieli cu privire la acceptabilitatea modelului de remunerare. Ombudsmanul a discutat această chestiune cu Comisia la 4 noiembrie 2015, în urma căreia Comisia a trimis reclamantului o nouă scrisoare la 27 noiembrie 2015. În scrisoarea respectivă, Comisia și-a exprimat regretul pentru faptul că reclamantul a considerat că modelul său de remunerare a personalului, bazat pe plata dividendelor, ar fi acceptabil. De asemenea, Comisia și-a exprimat regretul cu privire la faptul că nu a putut ajunge la o altă concluzie decât aceea că dividendele, deoarece costurile cu personalul, nu erau eligibile.

29. Ombudsmanul acceptă că decizia Comisiei de a respinge costurile cu personalul plătite sub formă de dividende a fost corectă din punct de vedere juridic. Ombudsmanul consideră regretabil faptul că a avut loc o neînțelegere cu privire la modelul de remunerare. Deși este posibil ca Comisia să fi acționat pentru a clarifica faptul că modelul de remunerare nu a fost acceptabil, Ombudsmanul nu consideră că Comisia a fost direct responsabilă pentru această neînțelegere. Au fost implicate trei părți, iar Ombudsmanul nu încearcă să identifice locul în care ar trebui să se afle responsabilitatea principală pentru neînțelegere. Deși Comisia a contribuit la neînțelegere, Ombudsmanul nu consideră că acesta este un caz de administrare defectuoasă din partea Comisiei. Mai degrabă, se pare că a fost un eveniment nefericit pentru care părțile împărtășesc responsabilitatea.

30. În mod echitabil față de reclamant, Ombudsmanul înțelege că aceasta a fost prima sa implicare într-un astfel de proiect finanțat de Comisie și este plauzibil ca acesta să nu fi avut cunoștință de practicile obișnuite care reglementează administrarea unor astfel de proiecte. În același timp, este, de asemenea, adevărat că relația principală a reclamantului a fost cu coordonatorul și că toate aspectele relevante pentru participarea reclamantului la proiect ar trebui, în primul rând, să fie o chestiune între reclamant și coordonator.

31. Concluzia generală a Ombudsmanului este că, deși a apărut o neînțelegere nefericită, nu a existat nicio administrare defectuoasă din partea Comisiei în tratarea cazului.

Concluzie

Pe baza anchetei privind această plângere, Ombudsmanul o închide cu următoarea concluzie:

Nu a existat niciun caz de administrare defectuoasă din partea Comisiei în tratarea acestui caz.

Reclamantul și Comisia vor fi informați cu privire la această decizie.

Emily O'Reilly

Strasbourg, 18.12.2015

[1] Angajații reclamantului pot alege să își primească remunerația în funcție de salariu, de dividende sau de ambele. Potrivit reclamantului, în cazul în care angajații aleg opțiunea dividendelor, dividendele primite constituie o remunerație pentru munca prestată și nu pot fi considerate câștiguri/remunerații din capital. Reclamantul subliniază că nu are capital.

[2] E-mailul Comisiei din 8 aprilie 2014 adresat reclamantului a afirmat că 70 952,56 EUR din 128 202,15 EUR din costul reclamantului erau eligibili. Cu toate acestea, în cadrul inspecției, Comisia s-a referit la 95 % din 70 952,56 euro din 95 % din 128 202,15 euro.

[3] Reclamantul a susținut că a solicitat în mod expres Comisiei să îl informeze dacă modelul său de remunerare nu este acceptabil, astfel încât acesta să poată fi modificat. Reclamantul a făcut trimitere la e-mailul său din 5 septembrie 2012 adresat coordonatorului. Ombudsmanul ia act de faptul că, în e-mailul respectiv, reclamantul a trimis doar modelul său de remunerare coordonatorului, declarând: „Sper că acest lucru vă va oferi informațiile justificative de care aveți nevoie. Dacă nu, va trebui să continuăm discuțiile pentru a găsi o abordare care să funcționeze pentru amândoi". Această afirmație nu este pe deplin clară și nu susține fără echivoc concluzia potrivit căreia reclamantul a solicitat în mod expres Comisiei să îl informeze dacă modelul său de remunerare nu este acceptabil.