Contextul

1. În iunie 2013, un jurnalist german a solicitat Comisiei accesul la documente, în conformitate cu normele UE privind transparența ^[1], referitoare la supravegherea internetului de către agențiile de stat din Regatul Unit [2]. În calitatea sa de gardian al tratatelor, Comisia Europeană are o responsabilitate deosebită de a se asigura că statele membre respectă legislația UE. Reclamantul se temea că programele de supraveghere în masă ale autorităților britanice încălcau în special dreptul persoanei la protecția datelor prevăzut de legislația UE.

2. Comisia a identificat următoarele documente ca intrând în domeniul de aplicare al cererii de acces a reclamantului, și anume (i) o scrisoare din partea dnei Viviane Reding, vicepreședintă a Comisiei, adresată dlui William Hague, ministrul afacerilor externe al Regatului Unit; (ii) scrisoarea de răspuns din partea dlui Hague adresată dnei Reding; (iii) o scrisoare ulterioară din partea directorului general al Direcției Generale (DG) Justiție a Comisiei către reprezentantul permanent al Regatului Unit pe lângă UE; și (iv) mai multe plângeri ale cetățenilor prin care se solicită Comisiei să investigheze această chestiune.

3. Comisia a refuzat să acorde acces la aceste documente, argumentând că trebuie să protejeze scopul inspecțiilor, investigațiilor și auditurilor [3]. În opinia sa, divulgarea ar submina dialogul dintre ea și autoritățile britanice, ceea ce necesită un climat de încredere reciprocă până la finalizarea etapei de negociere. În acest sens, Comisia a făcut trimitere la jurisprudența Curții de Justiție [4], susținând că există o prezumție generală potrivit căreia divulgarea documentelor din dosarul administrativ subminează, în principiu, protecția obiectivelor investigațiilor atât timp cât o investigație este în curs de desfășurare. Investigațiile care ar putea conduce la inițierea unor proceduri de constatare a neîndeplinirii obligațiilor ar putea intra sub incidența acestei excepții [5].

4. În ceea ce privește problema existenței unui interes public superior care să justifice divulgarea documentelor solicitate, Comisia a recunoscut importanța libertății presei, precum și a interesului publicului pentru transparență. Cu toate acestea, Comisia a observat, de asemenea, că exercitarea libertății de exprimare și a dreptului la informare (recunoscute la articolul 11 din Carta drepturilor fundamentale a UE) poate fi limitată [6]. În special, Comisia a susținut că, în acest caz, avea dreptul să se bazeze pe prezumția generală potrivit căreia divulgarea anumitor documente ar aduce atingere protecției obiectivelor investigațiilor și că nu există niciun interes public superior servit de divulgarea documentelor respective [7].

5. În plângerea sa adresată Ombudsmanului, reclamantul a susținut că Comisia a respins în mod eronat cererea sa de acces public la documente și a susținut că Comisia ar trebui să îi acorde acces la documentele solicitate.

Afirmația potrivit căreia Comisia a respins în mod eronat cererea reclamantului de acces la documente

Recomandarea Ombudsmanului

6. În recomandarea sa, Ombudsmanul a remarcat că nu se contestă faptul că toate documentele solicitate de reclamant se referă la o anchetă care ar putea conduce la inițierea unei proceduri de constatare a neîndeplinirii obligațiilor. În astfel de împrejurări, Comisia poate prezuma în mod întemeiat că divulgarea documentelor solicitate ar aduce atingere obiectivelor activităților de anchetă. Prin urmare, Comisia nu era, în principiu, obligată să efectueze o examinare specifică și individuală a fiecăruia dintre aceste documente [8]. Cu toate acestea, prezumția este relativă, iar o persoană interesată de obținerea accesului la documentele în cauză poate încerca să răstoarne prezumția în legătură cu unul sau mai multe documente specifice sau poate încerca să susțină că există un interes public superior care justifică divulgarea documentelor [9].

7. Ombudsmanul a constatat că reclamantul a prezentat o serie de motive pentru care prezumția generală nu ar trebui să se aplice majorității documentelor. Cu toate acestea, în ceea ce privește scrisorile trimise de Comisie, Ombudsmanul a constatat că prezumția generală nu a fost răsturnată. În ceea ce privește plângerile primite de Comisie de la terți, Ombudsmanul a considerat că prezumția generală a fost răsturnată. În orice caz, chiar dacă prezumția generală nu a fost răsturnată, Comisiei îi revenea sarcina de a demonstra că nu exista un interes public superior care să impună divulgarea documentelor. Ombudsmanul a considerat că Comisia nu a explicat în mod corespunzător motivul pentru care nu exista un interes public superior care să justifice divulgarea.

8. Prin urmare, la începutul lunii octombrie 2014, Ombudsmanul a adresat Comisiei următoarea recomandare:

(i) Comisia ar trebui să acorde acces la scrisoarea ministrului afacerilor externe al Regatului Unit din 3 iulie 2013 adresată comisarului.

(ii) Comisia ar trebui să acorde acces la toate celelalte documente solicitate de reclamant cu privire la supravegherea în masă a internetului de către agențiile de stat din Regatul Unit sau să justifice în mod corespunzător motivul pentru care, în opinia sa, divulgarea trebuie refuzată.

9. Comisia a răspuns că, în principiu, nu este obligată să efectueze o examinare concretă și individuală a fiecăruia dintre documentele în cauză și că refuzul său de a acorda accesul se întemeia pe prezumția generală aplicabilă potrivit căreia divulgarea documentelor solicitate ar aduce atingere obiectivului anchetei.

10. Comisia și-a menținut opinia potrivit căreia, până la încheierea definitivă a anchetei sale, divulgarea documentelor conexe ar afecta dialogul dintre autoritățile britanice și Comisie. Divulgarea informațiilor ar afecta, de asemenea, capacitatea Comisiei de a-și desfășura în mod eficace investigația și de a decide cu privire la răspunsul adecvat, fără a fi supusă unor presiuni externe nejustificate. Prin urmare, Comisia a reiterat faptul că accesul la cele două scrisori pe care le trimisese autorităților britanice nu putea fi acordat.

11. Cu toate acestea, având în vedere că scrisoarea ministrului afacerilor externe al Regatului Unit conține, în esență, informații care au fost puse la dispoziția publicului de către autoritățile britanice într-un discurs, Comisia a fost de acord să le divulge.

12. În ceea ce privește plângerile depuse de cetățeni, Comisia a susținut că faptul că aceste plângeri conțin doar puncte generale nu justifică, în sine, acordarea accesului public.

13. Cu toate acestea, Comisia a declarat că, de îndată ce va decide cum să continue investigația, va examina orice posibile noi cereri de acces în lumina acestor evoluții.

14. În ceea ce privește posibilitatea existenței unui interes public superior care să justifice divulgarea, Comisia a recunoscut că există într-adevăr o dezbatere politică și internațională pe scară largă pe această temă, în special cu privire la programele de supraveghere în masă și la dreptul persoanelor la protecția datelor. Comisia dă curs în mod activ acuzațiilor de încălcare a dreptului fundamental la protecția datelor. Aceasta este o problemă foarte sensibilă. În acest context specific, statele membre se pot baza pe o derogare, bazată pe preocupări legate de securitatea națională, pentru a ignora legislația UE. Cu toate acestea, această derogare trebuie interpretată în mod strict. Un stat membru care dorește să aplice o astfel de derogare trebuie să dovedească faptul că o derogare este necesară pentru a-și proteja interesele esențiale în materie de securitate.

15. Comisia și-a reiterat opinia potrivit căreia interesul public în acest caz este cel mai bine servit prin nedivulgarea corespondenței sale. Divulgarea corespondenței Comisiei cu autoritățile britanice în acest moment ar conduce la concluzii nejustificate și premature cu privire la măsura în care prelucrarea și colectarea informațiilor de către agențiile de securitate și de informații ale Regatului Unit respectă legislația UE. Prin urmare, este în interesul public ca investigațiile Comisiei, care acoperă un subiect foarte sensibil, să fie efectuate în mod eficace și eficient, fără implicarea prematură a publicului.

16. Reclamantul nu a prezentat nicio observație cu privire la răspunsul Comisiei.

Evaluarea Ombudsmanului în urma recomandării

17. Ombudsmanul salută schimbarea de poziție a Comisiei în ceea ce privește scrisoarea primită din partea ministrului afacerilor externe al Regatului Unit. Prin publicarea acesteia, Comisia a acceptat prima parte a recomandării Ombudsmanului. Ombudsmanul înțelege că Comisia a fost de acord cu divulgarea, în esență, deoarece scrisoarea conținea informații care erau deja disponibile publicului, recunoscând astfel implicit că divulgarea acestui document nu ar putea afecta în mod negativ ancheta sa în curs.

18. Ombudsmanul observă că, având în vedere hotărârea recentă în cauza C-612/13 P Client Earth ^[10], este clar în prezent că, de fapt, Comisia nu se putea baza pe nicio prezumție generală potrivit căreia divulgarea ar submina scopul investigației sale, atât timp cât nu a trimis autorităților din Regatul Unit o scrisoare de punere în întârziere. În acest context, Ombudsmanul regretă faptul că Comisia continuă să se bazeze pe o prezumție generală ca motiv pentru a nu acorda acces la plângerile cetățenilor, precum și la scrisorile Comisiei adresate autorităților din Regatul Unit. Cu toate acestea, Ombudsmanul recunoaște că hotărârea menționată a fost pronunțată după ce Comisia a răspuns recomandării sale în acest caz.

19. Chiar dacă este clar acum că Comisia nu se poate întemeia pe nicio prezumție generală potrivit căreia documentele nu pot fi divulgate, aceasta are totuși posibilitatea de a argumenta, pe baza unei aprecieri individuale și specifice a conținutului documentelor solicitate, motivele pentru care divulgarea ar aduce atingere obiectivului investigației sale. În acest sens, Ombudsmanul nu este convins de raționamentul pe care Comisia l-a prezentat în răspunsul său la recomandarea sa. Comisia susține că divulgarea documentelor ar afecta dialogul dintre autoritățile britanice și Comisie. În plus, aceasta afirmă că dorește să își desfășoare ancheta în mod eficace și eficient, fără nicio concluzie nejustificată și prematură cu privire la măsura în care prelucrarea și colectarea de informații de către agențiile de securitate și de informații ale Regatului Unit respectă legislația UE. Cu toate acestea, este evident că, în ceea ce privește aceste documente specifice, autoritățile britanice au o opinie diferită de cea a Comisiei. Autoritățile britanice nu par să împărtășească opinia Comisiei potrivit căreia negocierile ar trebui să se desfășoare în mod confidențial pentru a promova și a menține un climat de încredere reciprocă între Comisie și Regatul Unit. Autoritățile britanice nu au obiectat față de Comisie, în timp ce negocierile erau încă în desfășurare, dezvăluind unui jurnalist răspunsul ministrului de externe al Regatului Unit adresat Comisiei. Acest context, care este specific prezentei cauze, trebuie luat în considerare pentru a stabili dacă documentele în cauză trebuie să fie divulgate de Comisie.

20. Deși contextul specific al prezentei cauze conduce la concluzia că interesul invocat de Comisie pentru nedivulgare, și anume necesitatea de a promova încrederea reciprocă, nu este convingător, Ombudsmanul observă că și conținutul documentelor în cauză conduce la aceeași concluzie. De fapt, Ombudsmanul a examinat documentele în cauză și consideră că acestea nu conțin informații care, dacă ar fi divulgate într-un context în care autoritățile britanice au fost deja de acord cu divulgarea scrisorii ministrului lor de externe către Comisie, ar submina necesitatea de a promova și de a menține un climat de încredere reciprocă între Comisie și autoritățile britanice [11].

21. Alineatul anterior se referă la aspectul dacă divulgarea publică a documentelor solicitate ar aduce atingere scopului unei anchete. Deși Ombudsmanul nu este convins, astfel cum s-a menționat mai sus, că un astfel de prejudiciu va rezulta din divulgarea documentelor în cazul de față, în pofida acestei concluzii, Ombudsmanul consideră că există interese publice superioare importante care ar fi notificate sau comunicate prin divulgarea documentelor. În primul rând, obiectul documentelor se referă la un drept fundamental al cetățenilor Uniunii, și anume dreptul la protecția datelor. În al doilea rând, din scrisoarea ministrului afacerilor externe al Regatului Unit reiese că autoritățile britanice nu sunt vizate de această situație. În al treilea rând, deși scrisoarea ministrului afacerilor externe al Regatului Unit datează din iulie 2013, Ombudsmanul nu are cunoștință și nici Comisia nu a informat-o cu privire la măsurile concrete de investigare pe care Comisia le-ar fi putut lua între timp în această privință. Toți acești factori trebuie luați în considerare atunci când se stabilește dacă există un interes public superior care justifică divulgarea documentelor.

22. Având în vedere toate aspectele prezentate mai sus, opinia Ombudsmanului este că interesul public este cel mai bine servit prin acordarea accesului la scrisorile Comisiei, precum și la plângerile cetățenilor. Ombudsmanul nu se îndoiește că Comisia încearcă să urmărească interesul public prin abordarea acestei chestiuni sensibile cu autoritățile britanice. Cu toate acestea, ea este ferm convinsă că cetățenii Europei au dreptul de a ști în ce mod UE încearcă să le apere drepturile fundamentale. Este foarte probabil ca Comisia să se poată aștepta la un sprijin public larg în urmărirea transparentă a acestei chestiuni.

23. Pe baza celor de mai sus, Ombudsmanul își menține, prin urmare, constatarea potrivit căreia Comisia nu a furnizat motive întemeiate pentru a nu acorda acces public la plângerile cetățenilor și la scrisorile sale adresate autorităților din Regatul Unit. Aceasta constituie administrare defectuoasă și, de fapt, administrare defectuoasă gravă, având în vedere importanța deosebită a problemei pentru cetățenii UE în general.

24. Având în vedere că reclamantul nu a prezentat nicio observație prin care să conteste răspunsul Comisiei la recomandarea Ombudsmanului, Ombudsmanul nu consideră că este justificat să continue examinarea acestei chestiuni. Prin urmare, petiționara va închide cazul cu o observație critică în ceea ce privește decizia Comisiei de a nu acorda acces public la plângerile cetățenilor și scrisorile adresate autorităților britanice.

Concluzie

Pe baza anchetei privind această plângere, Ombudsmanul o închide cu următoarele concluzii:

Recomandare acceptată

Prin divulgarea scrisorii pe care a primit-o de la ministrul afacerilor externe al Regatului Unit cu privire la subiectul sensibil al supravegherii internetului de către serviciile de informații din Regatul Unit, Comisia a acceptat prima parte a recomandării Ombudsmanului.

Observație critică

Comisia nu a furnizat motive întemeiate pentru a nu acorda acces public la plângerile cetățenilor și la scrisorile sale adresate autorităților din Regatul Unit. Aceasta constituie administrare defectuoasă, care este deosebit de gravă, având în vedere importanța subiectului subiacent.

Reclamantul și Comisia vor fi informați cu privire la această decizie.

Emily O'Reilly

Strasbourg, 6 noiembrie 2015

[1] Regulamentul (CE) nr. 1049/2001 al Parlamentului European și al Consiliului din 30 mai 2001 privind accesul public la documentele Parlamentului European, ale Consiliului și ale Comisiei (JO L 145, 31.5.2001, p. 43, Ediție specială, 01/vol. 3, p. 76).

[2] În principal, serviciul de informații "Sediul Comunicațiilor Guvernamentale", cunoscut sub numele de "GCHQ".

[3] Articolul 4 alineatul (2) a treia liniuță din Regulamentul 1049/2001.

[4] Cauzele T-191/99 Petrie/Comisia, Rec., 2001, p. II-3677, punctul 68; C-139/07 P Technische Glaswerke Ilmenau/Comisia, Rep., 2010, p. I-5885, punctul 58; și T-29/08 LPN/Comisia, Rep., 2011, p. II-6021.

[5] Cauza T-111/11 Client Earth/Comisia, punctul 80.

[6] În conformitate cu articolul 52 alineatul (1) din cartă.

[7] Pentru informații suplimentare privind contextul plângerii, argumentele părților și ancheta Ombudsmanului, vă rugăm să consultați recomandarea Ombudsmanului disponibilă la adresa: http://www.ombudsman.europa.eu/cases/draftrecommendation.faces/en/57367/html.bookmark

[8] Cauza T-29/08 LPN/Comisia, Rep., 2011, p. II-6021, punctul 127.

[9] Cauza T-29/08, LPN/Comisia, Rep., 2011, p. II-6021, punctul 128, și cauza C-139/07 P, Comisia/Technische Glaswerke Ilmenau, Rep., 2010, p. I-5885, punctul 62.

[10] Cauza C-612/13 P Client Earth/Comisia [2015], nepublicată încă, punctul 79.

[11] În ceea ce privește scrisorile cetățenilor care au determinat Comisia să contacteze autoritățile britanice, Ombudsmanul consideră că astfel de scrisori pot fi publicate cu condiția ca acestea să poată fi anonimizate pentru a proteja identitatea cetățenilor în cauză.