Contextul plângerii

1. Această plângere se referă la rolul Comisiei în asigurarea faptului că statele membre, în special organismele naționale de aplicare a legii ("ONA"), pun în aplicare în mod corect Regulamentul (CE) nr. 261/2004 [1] privind drepturile pasagerilor care utilizează transportul aerian ("Regulamentul privind drepturile pasagerilor care utilizează transportul aerian").

2. Articolul 16 („Încălcări”) din Regulamentul privind drepturile pasagerilor aerieni prevede că:

„1. Fiecare stat membru desemnează un organism responsabil cu aplicarea prezentului regulament [...] Dacă este cazul, acest organism ia măsurile necesare pentru a asigura respectarea drepturilor călătorilor.

2. [...] fiecare pasager poate depune o plângere la orice organism desemnat în temeiul alineatului (1) sau la orice alt organism competent desemnat de un stat membru cu privire la o presupusă încălcare a prezentului regulament [...]”(sublinierea noastră).

3. Reclamantul conduce o agenție comercială de tratare a plângerilor („Reisrecht”) specializată în solicitarea de despăgubiri în numele pasagerilor aerieni [2]. Acesta a purtat o corespondență cu Comisia în mai multe rânduri cu privire la abordarea adoptată de organismele naționale de aplicare a legii din Belgia, Germania și Spania cu privire la punerea în aplicare a Regulamentului privind drepturile pasagerilor aerieni în anumite cazuri specifice. Aceste organisme naționale de aplicare a legii au informat reclamantul că, deși pot iniția proceduri de sancționare pentru încălcarea Regulamentului privind drepturile pasagerilor aerieni, nu au competența de a acorda compensații individuale pasagerilor. Aceștia au recomandat ca pasagerii în cauză să se adreseze instanței. Comisia a confirmat poziția adoptată de organismele naționale responsabile cu aplicarea. Reclamantul nu a fost de acord cu poziția Comisiei potrivit căreia organismele naționale responsabile cu aplicarea nu pot lua nicio măsură pentru a garanta că Regulamentul privind drepturile pasagerilor aerieni este aplicat corect în cazuri individuale.

Obiectul anchetei

4. În plângerea sa adresată Ombudsmanului, reclamantul a făcut următoarele afirmații și revendicări:

Afirmație:

Comisia nu se asigură că statele membre pun în aplicare în mod corect legislația UE privind drepturile pasagerilor care utilizează transportul aerian, deoarece nu insistă asupra faptului că organismele naționale responsabile cu aplicarea trebuie să aibă competența de a asigura respectarea drepturilor pasagerilor și nu doar competența de a emite un aviz fără caracter obligatoriu.

Revendicarea:

Comisia ar trebui să insiste ca organismele naționale responsabile cu aplicarea să aibă competența de a asigura respectarea drepturilor pasagerilor și nu doar competența de a emite un aviz fără caracter obligatoriu.

În cazul în care Comisia consideră că articolul 16 din regulament nu impune statelor membre să acorde organismelor naționale de aplicare a legii competențele de a pune în aplicare cererile pasagerilor împotriva transportatorilor aerieni, Comisia ar trebui să revizuiască procedura de depunere a plângerilor și informațiile comunicate pasagerilor aerieni pe site-ul său web, astfel încât să reflecte în mod corect competențele organismelor naționale de aplicare a legii și să informeze în mod corect pasagerii cu privire la căile de atac în cazul în care un transportator aerian nu respectă decizia organismului de aplicare.

Ancheta

5. Plângerea a fost transmisă Comisiei în vederea obținerii unui aviz. La 21 iunie 2012, reclamantul a trimis Ombudsmanului un raport al Ombudsmanului olandez privind modul în care regulamentul este pus în aplicare în Țările de Jos. Ombudsmanul a transmis raportul Comisiei. Comisia și-a trimis avizul la 20 noiembrie 2012. Avizul a fost apoi transmis reclamantului, care și-a transmis observațiile la 15 și 16 octombrie 2013.

Analiza și concluziile Ombudsmanului

A. Presupusa neîndeplinire de către Comisie a obligației de a se asigura că organismele naționale responsabile cu aplicarea asigură respectarea drepturilor pasagerilor

Argumente prezentate Ombudsmanului

6. În sprijinul afirmației sale, reclamantul a susținut că articolul 16 alineatul (1) din regulament prevede în mod clar că ONA ia măsurile necesare pentru a se asigura că drepturile pasagerilor sunt respectate în cazul încălcării Regulamentului privind drepturile pasagerilor aerieni. Reclamantul a adăugat că un aviz fără caracter obligatoriu nu este o măsură eficace.

7. În avizul său, Comisia a explicat că Regulamentul privind drepturile pasagerilor aerieni impune companiilor aeriene să ofere asistență (informații, băuturi răcoritoare, cazare și redirecționare/rambursări) pasagerilor atunci când li se refuză îmbarcarea sau atunci când zborurile lor sunt anulate într-un termen scurt sau suferă o întârziere prelungită. Sub rezerva anumitor criterii de calificare, Regulamentul privind drepturile pasagerilor aerieni impune, de asemenea, plata unei compensații în situații de refuz la îmbarcare și de anulare cu preaviz scurt.

8. Aceasta a adăugat că, spre deosebire de situațiile de refuz la îmbarcare sau de anulare, Regulamentul privind drepturile pasagerilor nu prevede în mod expres o compensație pentru întârziere. Cu toate acestea, Curtea de Justiție a UE a hotărât că un pasager care sosește cu întârziere la destinație cu mai mult de trei ore poate avea, de asemenea, dreptul la despăgubiri în anumite circumstanțe [3]. Cu toate acestea, Regulamentul privind drepturile pasagerilor aerieni permite unei companii aeriene să refuze acordarea de compensații, cu condiția să poată demonstra că această întârziere a fost cauzată de „circumstanțe extraordinare” pe care nu le-ar fi putut evita chiar dacă s-ar fi luat toate măsurile rezonabile. Curtea de Justiție a UE a confirmat că este de competența instanțelor naționale să decidă dacă se aplică „circumstanțe extraordinare”.

9. În ceea ce privește punerea în aplicare a Regulamentului privind drepturile pasagerilor aerieni, Comisia a subliniat că statele membre au obligația de a numi un ONA care să investigheze eventualele încălcări ale Regulamentului privind drepturile pasagerilor aerieni. Comisia a explicat că rolul NBE este de a monitoriza aplicarea de către industrie a Regulamentului privind drepturile pasagerilor aerieni pentru a aborda problemele legate de practicile necorespunzătoare și pentru a identifica posibilele tendințe de neconformitate care ar putea aduce prejudicii consumatorilor. În cazul în care se stabilește o astfel de tendință, un ONA va lua măsurile de remediere adecvate, inclusiv sancționarea companiei aeriene pentru neconformitate. Sancțiunile disponibile vizează abordarea problemei prejudiciilor colective, mai degrabă decât furnizarea de despăgubiri individuale. Atunci când evaluează o plângere, organismele naționale responsabile cu aplicarea vor oferi consiliere pasagerilor pentru a-i ajuta să ia o decizie în cunoștință de cauză cu privire la posibilitatea de a sesiza sau nu instanța sau prin intermediul unui serviciu de soluționare alternativă a litigiilor (SAL). Unele organisme naționale de aplicare a legii facilitează acest proces prin furnizarea unui aviz cu privire la o plângere individuală pe care un pasager o poate utiliza în sprijinul cererii sale. Cu toate acestea, consilierea sau avizul emis de ONA nu este obligatoriu pentru transportatorul aerian sau pentru instanță. Prin urmare, atunci când un pasager este nemulțumit de răspunsul unei companii aeriene la orice cerere de despăgubire, acesta trebuie să urmărească cazul direct prin intermediul unei instanțe naționale sau prin intermediul unor mecanisme SAL. În unele cazuri, pasagerii pot utiliza, de asemenea, procedura europeană cu privire la cererile cu valoare redusă, care vizează simplificarea soluționării litigiilor transfrontaliere de mici dimensiuni și reducerea costurilor acestora.

10. Comisia a explicat că o serie de agenții comerciale de tratare a plângerilor, cum ar fi Reisrecht, se oferă să solicite despăgubiri în numele pasagerilor, în schimbul unei taxe de participare și al unui procent din compensația pe care o obțin în cazul în care plângerea pasagerului are succes. Cu toate acestea, pasagerii nu sunt obligați să recurgă la astfel de agenții pentru a obține reparații și pot sesiza ei înșiși o instanță națională. Majoritatea statelor membre dispun de proceduri simple pentru cererile cu valoare redusă de această natură. În mod alternativ, pasagerii pot utiliza un mecanism SAL, organizațiile naționale ale consumatorilor sau rețeaua Centrului European al Consumatorilor, care își oferă serviciile în mod gratuit, în cazul cererilor transfrontaliere.

11. În ceea ce privește afirmația reclamantului, Comisia a afirmat că articolul 16 și considerentele 21 și 22 din Regulamentul privind drepturile pasagerilor aerieni obligă statele membre să numească un ONA și să instituie sancțiuni eficace, proporționale și disuasive pentru a permite unui ONA să asigure respectarea Regulamentului privind drepturile pasagerilor aerieni în interesul colectiv al pasagerilor. Cu toate acestea, articolul 16 din regulament nu impune unui stat membru să confere unui ONA competența de a executa cererile individuale ale pasagerilor împotriva transportatorilor aerieni. Deși un număr mic de organisme naționale responsabile cu aplicarea au un rol mai larg în ceea ce privește protecția consumatorilor, care le permite să ia în considerare cererile individuale ale pasagerilor, regulamentul nu prevede nicio obligație pentru acestea de a juca un astfel de rol. Prin urmare, Comisia nu are competența de a obliga statele membre să solicite organismelor naționale responsabile cu aplicarea să pună în aplicare cererile individuale ale pasagerilor. Pasagerii au dreptul de a solicita despăgubiri individuale fie printr-o instanță, fie printr-un mecanism SAL. Avizul unui ONA poate ajuta un pasager să formuleze o astfel de cerere.

12. Comisia a subliniat că este alegerea statului membru dacă să acorde unui organism național de aplicare a legii competența de a executa cererile individuale ale pasagerilor împotriva transportatorilor aerieni. Deși Comisia consideră că informațiile furnizate pe site-ul său internet sunt clare, aceasta dorește să se asigure că nu există nicio ambiguitate care ar putea crea confuzie în rândul consumatorilor. Cu toate acestea, căile de atac individuale vor varia de la un stat membru la altul și, prin urmare, nu este posibil să se furnizeze informații complete cu privire la acest proces la nivel național. Cu toate acestea, Comisia a declarat că va adăuga în mod vizibil pe site-ul său web – de exemplu, în formularul de plângere și pe pagina de contact a NBE – următoarea declarație: „Vă atragem atenția asupra faptului că, în general, autoritățile competente ale statelor membre nu pot lua decizii obligatorii pentru companiile aeriene în ceea ce privește plângerile individuale. Dacă tot nu sunteți mulțumit de răspunsul companiei aeriene, chiar și în urma răspunsului din partea autorității competente, va trebui să vă adresați instanței sau prin proceduri alternative de soluționare a litigiilor.”

13. Comisia a declarat că îi mulțumește Ombudsmanului pentru că i-a atras atenția asupra acestei plângeri. Comisia a subliniat, de asemenea, că, în urma unei consultări publice, efectuează o revizuire a Regulamentului (CE) nr. 261/2004, care acoperă sarcinile și rolul organismelor naționale de aplicare a legii, și că ar trebui prezentată o propunere legislativă la sfârșitul anului 2012.

14. În observațiile sale, reclamantul a afirmat că interpretarea Comisiei potrivit căreia articolul 16 din Regulamentul privind drepturile pasagerilor aerieni vizează abordarea prejudiciilor „colective”, mai degrabă decât aplicarea individuală, este incorectă. Reclamantul a afirmat că acest lucru a fost contrazis chiar de textul articolului 16 și de o hotărâre a Tribunalului Țărilor de Nord din 11 iulie 2013. În opinia reclamantului, Comisia înțelege în mod fundamental greșit domeniul de aplicare al obligației de asigurare a respectării legii a organismelor naționale de aplicare a legii. În plus, interpretarea dată de Comisie articolului 16 din Regulamentul privind drepturile pasagerilor aerieni nu este tocmai în interesul colectiv, întrucât aceasta înseamnă că vor fi remediate numai încălcările pentru care pasagerii inițiază acțiuni în justiție, dar nu și încălcările față de toți ceilalți pasageri ai aceluiași zbor.

15. Reclamantul a afirmat, de asemenea, că poziția Comisiei nu este conformă cu hotărârea Curții de Justiție a UE în cauza C-344/04 [4], în special cu punctul 45, care prevede că: „Din aceste dispoziții sau din orice altă dispoziție a Convenției de la Montreal nu rezultă că autorii convenției au intenționat să protejeze transportatorii respectivi de orice altă formă de intervenție, în special de o acțiune care ar putea fi avută în vedere de autoritățile publice pentru a repara, în mod standardizat și imediat, prejudiciul pe care îl constituie inconvenientele cauzate de întârzierea transportului aerian de pasageri, fără ca pasagerii să fie nevoiți să suporte inconvenientele inerente introducerii unor acțiuni în despăgubire în instanță” (sublinierea reclamantului). Reclamantul s-a referit, de asemenea, la nivelul ridicat de protecție a pasagerilor pe care Regulamentul privind drepturile pasagerilor aerieni urmărește să îl garanteze și care a fost subliniat în hotărârea în cauza C-581/10 [5].

16. În cele din urmă, reclamantul a subliniat că, în raționamentul său, Comisia a utilizat noțiunea de drept civil de „cerere”, care este diferită de noțiunea de „despăgubire imediată”, care nu necesită intervenția unui judecător. Reclamantul a subliniat că poate fi dificil pentru o familie să obțină despăgubiri și pentru copii, deoarece acestora li se aplică norme procedurale speciale. Prin urmare, acțiunea în justiție nu este calea de atac adecvată în cazul încălcării Regulamentului privind drepturile pasagerilor aerieni.

Evaluarea Ombudsmanului

17. Ombudsmanul observă că afirmația care trebuie examinată este că Comisia nu se asigură că statele membre pun în aplicare în mod corect legislația UE privind drepturile pasagerilor care utilizează transportul aerian, deoarece nu insistă asupra faptului că organismele naționale de aplicare a legii trebuie să aibă competența de a asigura respectarea drepturilor individuale ale pasagerilor, și nu doar competența de a emite un aviz fără caracter obligatoriu.

18. Articolul 16 alineatul (1) din Regulamentul privind drepturile pasagerilor aerieni prevede că „Fiecare stat membru desemnează un organism responsabil cu aplicarea prezentului regulament în ceea ce privește zborurile de pe aeroporturile situate pe teritoriul său și zborurile dintr-o țară terță către aceste aeroporturi. Dacă este cazul, acest organism ia măsurile necesare pentru a asigura respectarea drepturilor călătorilor.” Articolul 16 alineatul (2) prevede că „[...] fiecare pasager poate depune o plângere la orice organism desemnat în temeiul alineatului (1) sau la orice alt organism competent desemnat de un stat membru, cu privire la o presupusă încălcare a prezentului regulament [...]”(sublinierea noastră).

19. Ombudsmanul ia act de faptul că prezenta plângere abordează modul în care ar trebui interpretat articolul 16 din Regulamentul privind drepturile pasagerilor aerieni: înseamnă că organismele naționale responsabile cu aplicarea ar trebui să fie în măsură să trateze plângeri individuale și cereri de despăgubire din partea pasagerilor afectați sau sarcina de asigurare a respectării legislației a organismelor naționale responsabile cu aplicarea se limitează la supravegherea generală a transportatorilor aerieni în ceea ce privește respectarea regulamentului, inclusiv opțiunea de a impune amenzi în caz de încălcare? Articolul 16 din Regulamentul nr. 261/2004 nu este pe deplin clar în această privință. Cu toate acestea, Ombudsmanul ia act de faptul că Curtea de Justiție este cea mai înaltă autoritate în materie de interpretare a dreptului UE, la fel ca în cazul de față. Cu toate acestea, Curtea nu a abordat încă problema care este, în conformitate cu articolul 16 din Regulamentul privind drepturile pasagerilor aerieni, sarcina exactă a organismelor naționale de aplicare a legii.

20. Ombudsmanul ia act de faptul că articolul 16 din Regulamentul privind drepturile pasagerilor aerieni nu prevede în mod explicit că organismele naționale responsabile cu aplicarea ar trebui să trateze cererile individuale de despăgubire din partea pasagerilor aerieni afectați. Pe de altă parte, articolul 16 alineatul (2) prevede că pasagerii aerieni pot depune o plângere la un ONA sau la orice alt organism competent cu privire la o încălcare a Regulamentului privind drepturile pasagerilor aerieni. Având în vedere că organismele naționale de aplicare a legii sunt organisme „de aplicare” care, în conformitate cu articolul 16 alineatul (1), „ia măsurile necesare pentru a se asigura că drepturile pasagerilor sunt respectate”, este cel puțin discutabil faptul că această aplicare implică, de asemenea, faptul că organismele naționale de aplicare a legii se asigură că pasagerii care reclamă o încălcare a regulamentului și solicită despăgubiri sunt despăgubiți atunci când îndeplinesc criteriile de despăgubire prevăzute în regulament și dezvoltate în continuare în jurisprudență. Într-adevăr, despăgubirea este unul dintre drepturile pasagerilor prevăzute în Regulamentul privind drepturile pasagerilor aerieni, a cărui respectare ar trebui asigurată de organismele naționale de aplicare a legii.

21. Prin urmare, pe baza textului articolului 16 din Regulamentul privind pasagerii aerieni, în forma sa actuală, Ombudsmanul nu este convins de poziția Comisiei potrivit căreia articolul 16 din regulament nu impune unui stat membru să confere unui ONA competența de a pune în aplicare cererile individuale ale pasagerilor împotriva transportatorilor aerieni și că pasagerii ar trebui, în schimb, să se adreseze instanțelor sau mecanismelor SAL. Cu toate acestea, având în vedere practica urmată de o perioadă considerabilă de timp (prin care Comisia recomandă pasagerilor să se adreseze instanțelor sau mecanismelor SAL în locul organismelor naționale de aplicare a legii [6]) și având în vedere, mai important, faptul că Regulamentul privind drepturile pasagerilor aerieni este în curs de revizuire în prezent, Ombudsmanul consideră că, în această etapă, nu se justifică nicio anchetă suplimentară cu privire la afirmațiile și cererile reclamantului, care se referă la formularea actuală a articolului 16.

22. Regulamentul privind drepturile pasagerilor aerieni este în curs de revizuire în cadrul procedurii legislative ordinare (articolul 294 din Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene), iar chestiunea care face obiectul prezentei plângeri - și anume organismul care ar trebui să trateze plângerile individuale sau reclamațiile pasagerilor aerieni - face parte din această revizuire. La 13 martie 2013, Comisia și-a publicat propunerea de modificare a Regulamentului 261/2004 [7]. Conform propunerii Comisiei, transportatorii aerieni trebuie să pună la dispoziția pasagerilor mijloace eficiente de depunere a plângerilor. Pasagerii vor putea ulterior să se adreseze organismelor extrajudiciare de soluționare a plângerilor, care vor trata plângerile într-un termen rezonabil și care vor acționa cu sprijinul organismelor naționale de aplicare a legii [8].

23. Ombudsmanul ia act de faptul că Parlamentul și-a adoptat poziția cu privire la propunerea Comisiei în primă lectură la 5 februarie 2014 [9]. Mai multe amendamente aduse de Parlament merg în direcția consolidării căilor de atac pe care le vor avea pasagerii atunci când le-au fost încălcate drepturile. De exemplu, mai multe amendamente ale Parlamentului se referă la Directiva 2013/11/UE privind SAL în materie de consum [10]. Rezoluția legislativă a Parlamentului prevede că transportatorii aerieni vor trebui să informeze pasagerii cu privire la organismele competente pentru tratarea plângerilor pasagerilor (amendamentul 126). În conformitate cu amendamentul 129, statele membre se asigură că pasagerii aerieni pot supune litigiile cu transportatorii aerieni unor mecanisme independente și eficiente de soluționare extrajudiciară. În acest scop, fiecare stat membru desemnează unul sau mai multe organisme naționale responsabile cu soluționarea extrajudiciară a litigiilor dintre transportatorii aerieni și pasageri. Amendamentul clarifică faptul că aceste organisme ar trebui să fie altele decât organismele naționale responsabile cu aplicarea. Amendamentul subliniază, de asemenea, că statele membre se asigură că aceste organisme de rezoluție extrajudiciară pot acționa prin intermediul unor decizii care sunt obligatorii din punct de vedere juridic și executorii.

24. În mod evident, menținerea amendamentelor sus-menționate va depinde de poziția pe care Consiliul UE o va adopta și de pozițiile ulterioare adoptate în cadrul procedurii legislative ordinare.

B. Concluzie

Pe baza anchetei sale cu privire la această plângere, Ombudsmanul o încheie cu următoarea concluzie:

Nu se justifică nicio anchetă suplimentară cu privire la prezenta critică.

Reclamantul și Comisia vor fi informați cu privire la această decizie.

Emily O'Reilly

Adoptată la Strasbourg, la 20 mai 2014.

[1] Regulamentul (CE) nr. 261/2004 al Parlamentului European și al Consiliului din 11 februarie 2004 de stabilire a unor norme comune în materie de compensare și de asistență a pasagerilor în eventualitatea refuzului la îmbarcare și anulării sau întârzierii prelungite a zborurilor și de abrogare a Regulamentului (CEE) nr. 295/91 (JO 2004, L 46, p. 1, Ediție specială, 07/vol. 12, p. 218).