Contextul plângerii

1. La 12 august 2011, reclamantul a depus o cerere de acces la documente la Banca Centrală Europeană („BCE”). Reclamantul a solicitat accesul la o scrisoare pe care BCE a trimis-o la începutul lunii august 2011 guvernului italian în contextul crizei datoriilor suverane care afectează anumite țări din zona euro („scrisoarea”).

2. La data de 7 septembrie 2011, BCE a respins cererea reclamantului. Aceasta a precizat că, în conformitate cu articolul 4 alineatul (1) litera (a) a doua liniuță din Decizia BCE privind accesul public la documente [1], accesul la scrisoare trebuia refuzat, întrucât divulgarea ar aduce atingere protecției interesului public în ceea ce privește politica monetară și economică a UE sau a unui stat membru. În special, divulgarea scrisorii ar submina eficacitatea mesajelor BCE adresate statelor membre ca instrument de promovare a unui mediu favorabil restabilirii încrederii investitorilor în piețele financiare. BCE a subliniat că această chestiune este extrem de importantă pentru buna desfășurare a politicii monetare. De asemenea, aceasta l-a informat pe reclamant că poate depune o cerere de confirmare la Comitetul său executiv.

3. La data de 28 septembrie 2011, reclamantul a depus o cerere de confirmare la Comitetul executiv al BCE. În ziua următoare, el a contactat din nou BCE, observând că scrisoarea a fost publicată într-un ziar italian important.

4. La 20 octombrie 2011, BCE a respins cererea de confirmare, considerând că excepția invocată anterior era aplicabilă. BCE a considerat că publicarea scrisorii „ar putea afecta eficiența mesajelor pe care BCE le poate adresa „statelor membre în vederea promovării unor condiții favorabile bunei desfășurări a politicii monetare. BCE a subliniat, de asemenea, că trebuie să fie în măsură să transmită mesaje pertinente și sincere autorităților naționale și europene în modul pe care îl consideră cel mai eficient pentru a servi interesului public în ceea ce privește politica monetară. În special, circumstanțele pot necesita comunicări informale și confidențiale. În speță, comunicarea confidențială urmărea promovarea unui mediu favorabil restabilirii încrederii investitorilor în piețele financiare. BCE l-a informat pe reclamant cu privire la căile de atac de care dispune, în temeiul articolelor 228 și 263 din TFUE [2].

5. Reclamantul s-a adresat Ombudsmanului European la 26 octombrie 2011.

Obiectul anchetei

6. Ombudsmanul a deschis o anchetă cu privire la următoarele afirmații și cereri.

Afirmație:

BCE a refuzat în mod ilegal reclamantului accesul la documentul solicitat.

Revendicarea:

BCE ar trebui să acorde acces la documentul solicitat și/sau să furnizeze reclamantului o justificare adecvată a deciziei sale.

Ancheta

7. La data de 30 noiembrie 2011, Ombudsmanul a transmis plângerea președintelui BCE, cu invitația de a prezenta un aviz cu privire la afirmația și cererea de mai sus. Cu această ocazie, Ombudsmanul l-a informat, de asemenea, pe președintele BCE că dorește să consulte dosarul băncii referitor la plângere.

8. La data de 1 februarie 2012, serviciile Ombudsmanului au inspectat dosarele BCE referitoare la plângere. Raportul de inspecție a fost transmis plângerii pentru eventuale observații. Reclamantul nu a formulat nicio observație cu privire la raport.

9. BCE și-a prezentat avizul cu privire la plângere la data de 28 februarie 2012. Ombudsmanul a transmis avizul reclamantului pentru eventuale observații, pe care acesta le-a trimis la 10 mai 2012.

Analiza și concluziile Ombudsmanului

A. Afirmația potrivit căreia BCE a refuzat în mod ilegal reclamantului accesul la documentul solicitat și la cererea conexă

Argumente prezentate Ombudsmanului

10. În plângerea sa, reclamantul a făcut referire la jurisprudența Curții de Justiție și a Tribunalului privind accesul la documente pentru a susține că BCE nu și-a justificat în mod valabil decizia de a refuza accesul la scrisoare. Reclamantul a subliniat, de asemenea, că, în urma publicării scrisorii de către un ziar, motivele invocate de BCE pentru a refuza accesul și, în special, protecția eficacității mesajelor sale adresate statelor membre nu mai sunt aplicabile.

11. În avizul său, BCE a explicat că scrisoarea a fost trimisă guvernului italian în luna august 2011. Este o comunicare strict confidențială din partea președintelui BCE către prim-ministrul italian, în care se exprimă „preocupările BCE cu privire la situația extrem de gravă și dificilă de atunci a economiei italiene și la repercusiunile asupra stabilității zonei euro și se invită guvernul italian să ia în mod decisiv și rapid măsurile necesare pentru a consolida potențialul de creștere și a asigura consolidarea fiscală”. Aceste măsuri ar trebui să consolideze creșterea potențială, să asigure sustenabilitatea finanțelor publice și să îmbunătățească eficiența administrației. Scopul BCE a fost acela de a proteja "integritatea și eficacitatea politicii sale monetare în interesul cetățenilor din zona euro".

12. BCE a considerat că divulgarea scrisorii ar submina protecția interesului public în ceea ce privește politica monetară a Uniunii. În plus, BCE a declarat că, pentru ea însăși, este „de o importanță crucială să fie în măsură să transmită mesaje pertinente și sincere autorităților europene și naționale din zona euro în modul considerat a fi cel mai eficient pentru a servi interesului public în ceea ce privește îndeplinirea mandatului său”. Aceasta include, dacă este necesar, posibilitatea de a trimite mesaje informale sau confidențiale.

13. În plus, BCE a arătat că publicarea scrisorii într-un ziar italian important era lipsită de pertinență, întrucât banca însăși nici nu pusese la dispoziția publicului, nici nu autorizase publicarea scrisorii, care fusese obținută fără autorizarea BCE. BCE a subliniat că, în cazul în care ar fi obligată să acorde acces public la un document confidențial care a fost divulgat în mod ilegal de către un terț, ar fi obligată să aprobe ex post divulgarea ilegală a documentului; acest lucru ar avea ca rezultat încurajarea părților terțe să publice documente confidențiale fără autorizație și apoi să solicite aprobarea prin intermediul normelor privind accesul la documente. BCE a reamintit, de asemenea, că poziția sa cu privire la acest aspect este conformă cu jurisprudența Tribunalului [3].

14. În ceea ce privește motivele expuse în declarația sa de respingere a cererilor inițiale și de confirmare ale reclamantului, BCE a considerat că acestea erau adecvate. Aceasta a făcut trimitere la jurisprudența Curții de Justiție și a Tribunalului, potrivit căreia o motivare ar trebui să fie evaluată de la caz la caz „nu numai prin referire la formularea sa, ci și la contextul său și la ansamblul normelor juridice care reglementează materia în cauză”[4]. Raționamentul nu trebuie să abordeze toate elementele de fapt și de drept relevante. În scrisorile adresate reclamantului, BCE nu ar fi putut oferi mai multe motive pentru care divulgarea ar fi subminat interesul protejat, deoarece acest lucru ar fi implicat „divulgarea (parțială)” a conținutului scrisorii.

15. În cele din urmă, BCE a făcut trimitere la jurisprudența Curții de Justiție privind marja largă de apreciere de care dispun instituțiile UE atunci când evaluează dacă divulgarea documentelor ar pune în pericol interesele protejate de articolul 4 alineatul (1) litera (a) din Regulamentul 1049/2001 [5]. Același lucru ar trebui să se aplice BCE în evaluarea excepțiilor prevăzute la articolul 4 alineatul (1) litera (a) din Decizia BCE/2004/3. BCE a considerat că „a respectat normele procedurale aplicabile, inclusiv obligația de motivare, și că aprecierea sa privind interesul public nu este afectată nici de o eroare vădită de apreciere, nici de un abuz de putere”.

16. În observațiile sale, reclamantul a declarat că și-a prezentat deja argumentele și a avut încredere în decizia Ombudsmanului.

Evaluarea Ombudsmanului

17. Articolul 4 alineatul (1) litera (a) a doua liniuță din Decizia privind accesul public la documentele BCE prevede: „BCE refuză accesul la un document în cazul în care divulgarea conținutului ar submina protecția: (a) interesul public în ceea ce privește: ... politica financiară, monetară sau economică a Comunității sau a unui stat membru”. Această excepție de la regula generală privind accesul public la documente este identică cu cea consacrată la articolul 4 alineatul (1) litera (a) a patra liniuță din Regulamentul 1049/2001.

18. Prin urmare, este necesar să se aprecieze dacă, la momentul respingerii cererii de confirmare, BCE (i) putea considera în mod întemeiat că excepția privind protecția politicii economice și monetare prevăzută la articolul 4 alineatul (1) litera (a) a doua liniuță din decizia sa era aplicabilă; și (ii) și-a prezentat în mod corespunzător punctul de vedere reclamantului, printr-o expunere de motive corespunzătoare.

19. În ceea ce privește aplicabilitatea excepției invocate de BCE, Ombudsmanul reamintește jurisprudența constantă a Curții de Justiție privind aplicarea excepțiilor materiale referitoare la interesul public, prevăzute la articolul 4 alineatul (1) litera (a) din Regulamentul nr. 1049/2001:  „[i]nstituției trebuie să i se recunoască o largă putere de apreciere pentru a stabili dacă divulgarea documentelor referitoare la domeniile vizate de aceste excepții ar putea aduce atingere interesului public”, dat fiind că „o astfel de decizie de refuz are un caracter complex și delicat care necesită o atenție deosebită și că criteriile prevăzute la articolul 4 alineatul (1) litera (a) din Regulamentul nr. 1049/2001 sunt foarte generale”[6].

20. După examinarea scrisorii, Ombudsmanul poate confirma că BCE a descris cu exactitate conținutul acesteia în avizul său. În plus, el este de părere că scrisoarea conținea informații care păreau a fi extrem de sensibile, subliniind mai multe deficiențe grave ale economiei italiene și potențialele consecințe ale acestora; identificarea celor mai vulnerabile zone ale sale; și sugerând măsuri care ar putea fi avute în vedere pentru a eradica aceste deficiențe.

21. Situația economică și de piață dificilă care a predominat în Italia la momentul relevant (și anume, data respingerii cererii de confirmare) este o chestiune de notorietate publică. Pe baza examinării scrisorii, Ombudsmanul consideră că prezentarea analizei detaliate a BCE cu privire la dificultățile din economia italiană la momentul respectiv ar fi putut pune în pericol interesele acestei țări (și ale cetățenilor săi), expunând-o la amenințări speculative pe piețele financiare, subminând astfel politica sa economică.

22. În plus, Ombudsmanul recunoaște importanța unei comunicări sincere între BCE și guvernul unui stat membru, pe care Banca însăși a subliniat-o. Deși acest interes nu este, în sine, suficient pentru a exclude, în general și în orice caz, astfel de comunicări de la cunoștința publicului, acesta este totuși un factor care trebuie luat în considerare atunci când se efectuează evaluarea concretă a unei comunicări pentru a se stabili dacă divulgarea acesteia ar pune efectiv în pericol interesele legitime protejate prin Decizia BCE privind accesul public la documente [7].

23. În aceste condiții, Ombudsmanul acceptă că nu era nerezonabil să se considere, astfel cum a procedat BCE la momentul respingerii cererii de confirmare a reclamantului, că divulgarea scrisorii, chiar și parțială, ar fi putut aduce prejudicii grave intereselor protejate de excepțiile prevăzute la articolul 4 alineatul (1) litera (a) din Decizia BCE privind accesul public la documente.

24. Ombudsmanul subliniază că această concluzie nu poate fi afectată de faptul că scrisoarea a fost publicată într-un ziar italian important la scurt timp după ce reclamantul și-a depus cererea de acces. Acesta consideră că jurisprudența citată de BCE în avizul său (punctul 13 de mai sus) nu pare să fie direct relevantă în speță, întrucât se referă la interesul particularilor de a introduce o acțiune în anulare împotriva unei decizii de refuz al accesului la documente și, în special, exclude posibilitatea ca publicarea documentului solicitat de către un terț să afecteze un astfel de interes. Cu toate acestea, BCE a susținut de asemenea că, în cazul în care ar fi obligată să acorde accesul public la un document confidențial care a fost divulgat în mod nelegal de către un terț, ar fi obligată să aprobe divulgarea nelegală ex post . Acest lucru ar avea ca rezultat încurajarea părților terțe să publice documente confidențiale fără autorizație. Ombudsmanul consideră că această poziție este rezonabilă.

25. Spre deosebire de articolul 4 alineatul (2) din Regulamentul nr. 1049/2001, articolul 4 alineatul (1) nu prevede posibilitatea existenței unui interes public superior care să justifice divulgarea. Potrivit Curții de Justiție [8], „din modul de redactare a articolului 4 alineatul (1) litera (a) din Regulamentul nr. 1049/2001 reiese că [...] refuzul accesului de către instituție este obligatoriu atunci când divulgarea unui document către public ar aduce atingere intereselor pe care această dispoziție le protejează, fără a fi necesar, într-un astfel de caz, [...] să se pună în balanță cerințele legate de protecția acestor interese cu cele care decurg din alte interese”(sublinierea noastră). Această jurisprudență este pe deplin aplicabilă, prin analogie, articolului 4 alineatul (1) litera (a) din Decizia BCE privind accesul public la documente, al cărui conținut este identic cu cel al articolului 4 alineatul (1) litera (a) din regulament. Prin urmare, nici Regulamentul 1049/2001, nici Decizia BCE privind accesul la documente nu prevăd ca interesul democratic legitim al cetățenilor să fie informat cu privire la măsurile pe care BCE le-a propus Italiei, cu scopul de a prevala asupra necesității de a proteja interesele prevăzute la articolul 4 alineatul (1) litera (a) a doua liniuță din decizia respectivă.

26. În ceea ce privește motivarea pe care BCE a furnizat-o reclamantului atunci când a respins atât cererea sa inițială, cât și cererea sa de confirmare, BCE afirmă în mod întemeiat că „[c]erințele de motivare depind de circumstanțele fiecărui caz” și că motivarea trebuie să evite să aducă atingere intereselor sensibile protejate prin însăși excepția aplicată. Cu toate acestea, în speță, Ombudsmanul consideră că o simplă referire la interesele care ar fi puse în pericol, fără nicio explicație care să coreleze eventualul prejudiciu adus acestor interese cu conținutul specific al documentului, nu era suficientă pentru a îndeplini standardul de motivare necesar.

27. Cu toate acestea, Ombudsmanul observă că, în cursul anchetei sale cu privire la această plângere, BCE a revizuit poziția pe care a adoptat-o ca răspuns la cererile inițiale și de confirmare și și-a aliniat expunerea de motive inițială la standardul corespunzător. Astfel, în opinia sa, BCE a efectuat o evaluare concretă a conținutului scrisorii și a descris-o suficient de detaliat pentru a-și face o idee cu privire la caracterul sensibil al acestui conținut. De asemenea, BCE a explicat atât motivele care au stat la baza trimiterii scrisorii către autoritățile italiene, cât și intențiile care au stat la baza acesteia. BCE a explicat, de asemenea, motivul pentru care faptul că o presupusă copie a scrisorii fusese deja publicată nu însemna că banca era obligată să divulge documentul relevant. Aceste informații, combinate cu evaluarea riscurilor pe care divulgarea le-ar genera pentru interesele protejate, cuprinse în răspunsurile inițiale ale băncii către reclamant, permit în mod obiectiv reclamantului să stabilească motivul pentru care divulgarea a fost refuzată în cazul de față.

28. În cadrul unei proceduri judiciare împotriva unei decizii de refuz al accesului la un document, Curtea trebuie să se pronunțe cu privire la anularea sau neanularea deciziei în cauză. În acest context, Tribunalul a statuat că "[în cazul în care] o decizie conține o motivare de un anumit tip [...] acest raționament nu poate fi dezvoltat și explicat pentru prima dată ex post facto"în fața Curții, cu excepția unor circumstanțe excepționale.[9] Întrucât Ombudsmanul nu are competența de a anula o decizie, procedurile Ombudsmanului îndeplinesc criterii diferite de procedurile judiciare și nu au neapărat același obiectiv ca acestea. În cazul de față, Ombudsmanul nu consideră că ar fi util să critice motivarea inițială a BCE pentru decizia sa de respingere a cererii de confirmare. Cu toate acestea, Ombudsmanul va face o observație suplimentară mai jos, încurajând BCE să se concentreze asupra calității raționamentului său atunci când răspunde la cererile de acces.

29. Având în vedere cele de mai sus, Ombudsmanul consideră că nu există motive pentru anchete suplimentare în acest caz.

B. Concluzii

Pe baza anchetei sale cu privire la această plângere, Ombudsmanul o încheie cu următoarea concluzie:

Nu există motive pentru investigații suplimentare în acest caz.

Reclamantul și BCE vor fi informați cu privire la această decizie.

Observații suplimentare

Ombudsmanul încurajează Banca Centrală Europeană să continue să considere divulgarea documentelor către public și motivarea deciziilor de refuz al divulgării, nu numai ca obligații legale, ci și ca oportunități de a-și demonstra angajamentul față de principiul transparenței și, prin urmare, de a-și consolida legitimitatea în ochii cetățenilor.

P. Nikiforos Diamandouros

Adoptată la Strasbourg, la 19 decembrie 2012.

[1] Decizia 2004/258/CE a Băncii Centrale Europene din 4 martie 2004 privind accesul public la documentele Băncii Centrale Europene, JO 2004, L 80, p. 42.

[2] Articolul 228 din Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene împuternicește Ombudsmanul European să primească plângeri din partea cetățenilor europeni cu privire la cazuri de administrare defectuoasă în activitățile instituțiilor, organelor, oficiilor sau agențiilor UE. Articolul 263 din TFUE prevede dreptul particularilor de a introduce, în anumite condiții, o acțiune în anulare împotriva actelor instituțiilor Uniunii considerate a încălca dreptul Uniunii.

[3] BCE a făcut trimitere la cauza T-233/09, Access Info Europe/Consiliul, Rep., 2011, p. II-1073, punctul 36, și la cauza T-174/95, Svenska Journalistförbundet/Consiliul, Rec., 1998, p. II-2289, punctul 69, ambele confirmând că o cerere de acces public nu este afectată de faptul că documentul a fost publicat de un terț.

[4] BCE a citat următoarele cazuri: Cauza C-122/94, Comisia/Consiliul, Rec., 1996, p. I-881, punctul 29; Cauza C-41/00 P Interporc/Comisia, Rec., 2003, p. I-2125, punctul 55; Cauza T-188/98 Kuijer/Consiliul, Rec., 2000, p. II-1959, punctul 36; și cauzele conexate T-355/04 și T-466/04, Co-Frutta/Comisia, Rep., 2010, p. II-1, punctul 100.

[5] Regulamentul (CE) nr. 1049/2001 al Parlamentului European și al Consiliului din 30 mai 2001 privind accesul public la documentele Parlamentului European, ale Consiliului și ale Comisiei (JO L 145, p. 43, Ediție specială, 01/vol. 3, p. 76).

[6] Cauzele C‑266/05 P Sison/Consiliul, Rep., 2007, p. I‑1233, punctele 34-36; și T‑362/08 IFAW Internationaler Tierschutz-Fonds GmbH/Comisia, hotărârea din 13 ianuarie 2011, nepublicată încă în Repertoriu, punctul 104, printre altele.

[7] Astfel, Curtea de Justiție a Uniunii Europene a statuat în mod clar că, atunci când prelucrează o cerere de acces la documente, instituțiile trebuie să efectueze o examinare specifică a fiecărui document în cauză. Simplul fapt că un document privește un interes protejat de o excepție nu este, în sine, suficient pentru a justifica aplicarea acestei excepții. Dimpotrivă, instituția în cauză trebuie, în principiu, să explice modul în care divulgarea documentului ar putea aduce atingere în mod concret și efectiv interesului protejat de excepția invocată. În plus, riscul de atingere adusă intereselor protejate trebuie să fie previzibil în mod rezonabil, iar nu pur ipotetic. Cauza C-506/08 P Suedia/MyTravel și Comisia, hotărârea din 21 iulie 2011, nepublicată încă în Repertoriu, punctul 76; Cauza T‑250/08 Bachelor/Comisia, hotărârea din 24 mai 2011, nepublicată încă în Repertoriu, punctul 78; Cauza T-166/05 Borax Europe/Comisia, hotărârea din 11 martie 2009, nepublicată încă în Repertoriu, punctul 88; Cauzele conexate C‑514/07 P, C‑528/07 P și C‑532/07 P Suedia și alții/API și Comisia, Rep., 2010, p. I-8533, punctul 72; Cauzele conexate C‑39/05 P și C‑52/05 P Suedia și Turco/Consiliul, Rep., 2008, p. I-4723, punctul 43; Cauza T-2/03, Verein für Konsumenteninformation/Comisia, Rec., 2005, p. II-1121, punctul 69; Hotărârea Sison/Consiliul, citată la nota de subsol 6, punctul 75.

[8] Hotărârea Sison/Consiliul, citată la nota de subsol 6, punctul 46; Cauzele conexate T-3/00 și T-337/04 Pitsiorlas/Consiliul și BCE, Rep., 2007, p. II-4779, punctul 227.

[9] A se vedea Hotărârea Pitsiorlas/Consiliul și BCE, citată la nota de subsol 8, punctul 278.