ÎN CONTEXTUL PLÂNGERII

1. Reclamantul este client al sucursalei belgiene („Kaupthing Belgium”) a Kaupthing Bank Luxembourg. Ca urmare a crizei financiare din toamna anului 2008, conturile sale de economii au fost blocate începând cu 9 octombrie 2008.

2. La 7 octombrie 2008, în cadrul unei reuniuni a Ecofin, Consiliul a discutat criza financiară și măsurile necesare pentru a face față acesteia. Acesta a adoptat ceea ce a denumit „răspunsuri imediate la turbulențele financiare”. Concluziile Consiliului au fost formulate după cum urmează:

„În situația actuală dificilă din sectorul financiar, ..., suntem de acord că prioritatea este de a restabili încrederea și buna funcționare a sectorului financiar.

Am fost de acord să sprijinim instituțiile financiare sistemice. Cu toții ne angajăm să luăm toate măsurile necesare pentru a spori soliditatea și stabilitatea sistemului nostru bancar și pentru a proteja depozitele deponenților individuali.

Mai multe state membre au mărit recent nivelul de acoperire al schemelor naționale de garantare a depozitelor. Am convenit ca toate statele membre să ofere persoanelor fizice, pentru o perioadă inițială de cel puțin un an, o protecție a garantării depozitelor în valoare de cel puțin 50 000 EUR, recunoscând că multe state membre hotărăsc să își mărească valoarea minimă la 100 000 EUR. Salutăm intenția Comisiei de a prezenta de urgență o propunere adecvată de promovare a convergenței schemelor de garantare a depozitelor ...”.

3. La 7 ianuarie 2009, reclamanta a înaintat Consiliului ceea ce ea a denumit „plângere împotriva Consiliului pentru nerespectarea cuvântului său și încălcarea principiului încrederii legitime”. În plângerea sa, aceasta a declarat că, la 24 noiembrie 2008, a înaintat comisarului Kroes o plângere împotriva autorităților luxemburgheze. În continuare, ea citează o parte din răspunsul Comisiei din 23 decembrie 2008, care se referea la decizia luată în cadrul reuniunii Consiliului Ecofin din 7 octombrie 2008 cu privire la creșterea sumei minime garantate a economiilor de la 20 000 EUR la 50 000 EUR. În răspunsul său, Comisia a considerat că declarația relevantă era o declarație politică care nu era obligatorie din punct de vedere juridic. În continuare, Comisia a explicat că a adoptat o propunere de modificare a Directivei 94/19/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 30 mai 2004 privind schemele de garantare a depozitelor [1]. Această propunere prevedea o creștere retroactivă, începând cu 15 octombrie 2008, a valorii minime garantate a economiilor protejate de la 20 000 EUR la 50 000 EUR. Comisia a adăugat că, în urma negocierilor, a concluzionat că majorarea acoperirii propuse trebuia să fie pusă în aplicare până la 30 iunie 2009. În plângerea sa adresată Consiliului, reclamantul a subliniat că declarațiile sale din 7 octombrie 2008 au fost definite de Consiliul Ecofin drept „răspunsuri imediate la tulburările financiare” și că aceste declarații vizau să îi liniștească pe deponenți. Reclamantul a susținut, de asemenea, că aceste declarații nu au fost condiționate, iar aplicabilitatea lor nu a făcut obiectul unui interval de timp specific. Având în vedere că, în opinia sa, Consiliul s-a distanțat ulterior de declarațiile sale, reclamantul a susținut că Consiliul s-a făcut vinovat de „înșelarea cetățenilor europeni”. Aceasta a susținut că, prin nerespectarea angajamentelor asumate la 7 octombrie 2008, Consiliul a încălcat principiul încrederii legitime.

4. În răspunsul său din 22 ianuarie 2009, Consiliul a subliniat că articolul 7 alineatul (1) din Directiva 94/19/CE prevede că statele membre trebuie să garanteze conturi de economii în valoare de cel puțin 20 000 EUR. Consiliul a făcut apoi referire la reuniunea Ecofin din 7 octombrie 2008, care a concluzionat că sunt necesare o serie întreagă de măsuri pentru a îmbunătăți încrederea cetățenilor în sectorul bancar. Mai precis, Consiliul a arătat că, în concluziile sale, care nu erau obligatorii din punct de vedere juridic, a definit orientări generale pentru o propunere de directivă care vizează consolidarea normelor privind garantarea depozitelor. Acesta a afirmat, de asemenea, că, în consecință, Comisia a prezentat o propunere de modificare a Directivei 94/19/CE, care prevedea o majorare inițială a garanției minime la 50 000 EUR și o nouă majorare la 100 000 EUR după un an. Consiliul a explicat că această propunere este reglementată de procedura de codecizie și că directiva care rezultă din aceasta ar trebui adoptată în primul semestru al anului 2009. Aceasta a concluzionat afirmând că, în cazul în care reclamantul consideră că Consiliul a comis o administrare defectuoasă în legătură cu această chestiune, acesta poate adresa o plângere Ombudsmanului European („si vous estimez que le Conseil ... a commis, par rapport à ce dossier, un cas de mauvaise administration, vous pouvez déposer plainte auprès du médiateur européen ...”).

Obiectul cererii

5. În plângerea sa adresată Ombudsmanului, reclamanta a formulat următoarele două acuzații:

1. Prin faptul că nu a făcut ceea ce a anunțat în cadrul reuniunii Ecofin din 7 octombrie 2008 în ceea ce privește protecția economiilor deținute de băncile din UE, Consiliul nu și-a respectat cuvântul, a înșelat cetățenii europeni și a încălcat principiul încrederii legitime.
2. Prin distincția între două categorii de instituții financiare (sistemice și nesistemice), concluziile Consiliului din 7 octombrie 2008 au implicat o denaturare a concurenței.

6. În scrisoarea sa din 27 februarie 2009 de deschidere a prezentei anchete, Ombudsmanul a solicitat Consiliului să prezinte un aviz cu privire la prima afirmație. Având în vedere că reclamantul nu a făcut demersuri administrative prealabile adecvate pe lângă Consiliu în ceea ce privește a doua afirmație, Ombudsmanul a concluzionat că aceasta este inadmisibilă și a informat reclamantul și Consiliul în consecință. La 9 aprilie 2009, reclamantul s-a adresat din nou Ombudsmanului. Ea l-a informat că, între timp, a ridicat cea de a doua acuzație în fața Consiliului, care a răspuns la 2 aprilie 2009. Prin urmare, ea a sugerat ca Ombudsmanul să includă a doua afirmație în ancheta sa. La 19 mai 2009, Ombudsmanul a răspuns reclamantei informând-o că, în opinia sa, este preferabil să se aștepte avizul Consiliului și observațiile acesteia cu privire la acesta înainte de a decide cu privire la modul de abordare a celei de a doua afirmații a acesteia.

7. După examinarea avizului Consiliului și a observațiilor reclamantului cu privire la acesta, Ombudsmanul a concluzionat că a doua afirmație nu se referă la o posibilă administrare defectuoasă. Acesta a vizat fondul concluziilor reuniunii Ecofin din 7 octombrie 2008, care sunt de natură politică și, prin urmare, nu se încadrează în mandatul său. Prin scrisorile din 22 octombrie 2009, Ombudsmanul a informat reclamantul și Consiliul că nu va include a doua afirmație în ancheta sa. Având în vedere că a doua afirmație se află în afara mandatului Ombudsmanului, prezenta anchetă se referă numai la prima afirmație a reclamantului.

INQUIRY

8. Plângerea a fost transmisă Consiliului în vederea emiterii unui aviz. Consiliul a transmis avizul său la 19 iunie 2009. Avizul a fost transmis reclamantului, ale cărui observații au fost primite de biroul Ombudsmanului la 6 iulie 2009.

9. În avizul său, Consiliul a considerat că plângerea nu se încadrează în mandatul Ombudsmanului. La 22 octombrie 2009, Ombudsmanul a informat Consiliul că este de acord cu opinia acestuia, având în vedere că concluziile la care s-a ajuns în cadrul reuniunii ECOFIN din 7 octombrie 2008 sunt de natură politică. Cu toate acestea, el a subliniat că, în prima sa afirmație, reclamantul nu a contestat aceste concluzii ca atare, ci a susținut că Consiliul a comis o administrare defectuoasă prin faptul că nu le-a pus în aplicare și, prin urmare, nu și-a respectat cuvântul, a înșelat cetățenii europeni și a încălcat principiul încrederii legitime. Ombudsmanul a considerat că aceste aspecte se încadrau în mandatul său. Prin urmare, acesta și-a reiterat solicitarea adresată Consiliului de a emite un aviz cu privire la fondul primei afirmații a reclamantului.

10. La 5 noiembrie 2009, Consiliul a transmis avizul său suplimentar cu privire la prima afirmație. Ulterior, aceasta a fost transmisă reclamantei, care și-a transmis observațiile la 27 noiembrie 2009.

ANALIZA ȘI CONCLUZIILE OMBUDSMANULUI

A. Presupusa neluare în considerare a declarațiilor făcute în cadrul reuniunii Ecofin din 7 octombrie 2008

Argumente prezentate Ombudsmanului

11. Reclamantul a susținut că Consiliul nu a făcut ceea ce a anunțat în cadrul reuniunii Ecofin din 7 octombrie 2008 cu privire la protecția economiilor deținute de băncile din UE. Prin urmare, aceasta nu și-a respectat cuvântul, a înșelat cetățenii europeni și a încălcat principiul încrederii legitime.

12. În primul său aviz, Consiliul a susținut că prima afirmație a reclamantului este inadmisibilă. Consiliul a reamintit formularea articolului 195 din Tratatul CE (în prezent articolul 228 din Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene) și a afirmat că mandatul Ombudsmanului se limitează la activitățile instituțiilor în calitatea lor administrativă. Acesta a susținut că activitatea politică și legislativă a Consiliului nu poate da naștere unui caz de administrare defectuoasă și, prin urmare, se află în afara mandatului Ombudsmanului.

13. În observațiile sale, reclamantul a respins punctul de vedere al Consiliului și a susținut că, în cazul în care actele instituțiilor nu ar putea fi considerate niciodată de natură administrativă, acestea nu ar face niciodată obiectul medierii în exercitarea funcțiilor lor esențiale.

14. La 22 octombrie 2009, Ombudsmanul a informat Consiliul cu privire la opinia sa potrivit căreia prima afirmație se încadra în mandatul său. El și-a reiterat de asemenea cererea de aviz cu privire la fondul acestei afirmații. În cel de-al doilea aviz, Consiliul și-a menținut poziția potrivit căreia plângerea se afla în afara mandatului Ombudsmanului. Acesta a subliniat că Ombudsmanul a fost de acord că concluziile la care s-a ajuns în cadrul reuniunii Ecofin din 7 octombrie 2008 au un caracter politic. În plus, acesta a susținut că aceste concluzii: (i) a reflectat faptul că Consiliul a adoptat o poziție politică în favoarea creșterii garanțiilor pentru depozite ale persoanelor fizice; și (ii) cu condiția ca măsurile necesare de punere în aplicare să fie luate în conformitate cu normele prevăzute în tratate, și anume pe baza unei propuneri a Comisiei. Prin urmare, Consiliul nu a împărtășit opinia Ombudsmanului potrivit căreia presupusa nerespectare a angajamentelor prezentate în concluziile ECOFIN se încadrează în activitatea sa administrativă. În continuare, Comisia a subliniat că punerea în aplicare a acestor concluzii necesită adoptarea unui act legislativ care să modifice Directiva 94/19/CE pentru a crește nivelul minim de protecție a garantării depozitelor la 50 000 EUR. Având în vedere aceste circumstanțe, faptul de a permite Ombudsmanului să se ocupe de cazul reclamantului i-ar permite implicit acestuia să exercite controlul asupra: (i) funcția Consiliului de legiuitor atunci când primește o propunere a Comisiei; și (ii) competența de inițiativă a Comisiei.

15. În observațiile sale, reclamanta a acceptat că deciziile Consiliului se încadrează în activitatea sa politică, dar a susținut că metoda și termenii utilizați pentru a le comunica cetățenilor se încadrează în activitatea sa administrativă. Ea a afirmat că, pentru a înțelege plângerea sa, trebuie să se țină seama de contextul istoric al conferinței de presă care a urmat reuniunii Consiliului din 7 octombrie 2008. Având în vedere că Consiliul ECOFIN și-a calificat concluziile drept „răspunsuri imediate la turbulențele financiare”, a fost clar că scopul acestora a fost de a-i liniști pe deponenți pentru a evita ca aceștia să se grăbească să își retragă economiile de la băncile din întreaga UE. Ca urmare a acestei conferințe de presă, anumiți deponenți și-au lăsat economiile la bănci nesistemice precum Kaupthing Bank Luxembourg. Anumiți deponenți chiar și-au majorat depozitele la această din urmă bancă, care a utilizat declarațiile Consiliului în scopuri de marketing. Având în vedere că deponenții în cauză nu au suferit pierderi, reclamanta a subliniat că plângerea sa este pur simbolică și a fost depusă în interesul cetățenilor.

Evaluarea Ombudsmanului

16. În scrisoarea sa către Consiliu din 22 octombrie 2009, Ombudsmanul a confirmat că concluziile la care s-a ajuns în cadrul reuniunii ECOFIN din 7 octombrie 2008 au fost de natură politică și, prin urmare, în afara mandatului său. Acesta este motivul pentru care a doua afirmație a reclamantului, care se referea la fondul acestor concluzii, a fost în afara mandatului său.

17. Cu toate acestea, prima afirmație a reclamantului nu a vizat fondul concluziilor la care s-a ajuns în cadrul reuniunii Ecofin ca atare. Ea a arătat mai degrabă că, prin faptul că nu a făcut ceea ce anunțase în cadrul acestei reuniuni, Consiliul nu și-a respectat cuvântul, a înșelat cetățenii europeni și a încălcat principiul încrederii legitime. Prin urmare, prima afirmație a reclamantului se referea la punerea în aplicare a concluziilor Consiliului Ecofin.

18. Angajamentele pe care, în opinia reclamantului, Consiliul și le-a asumat în cadrul reuniunii ECOFIN pot fi rezumate după cum urmează: (i) protecția prin garantarea depozitelor ar urma să fie acordată persoanelor fizice pentru o sumă de cel puțin 50 000 EUR; (ii) acest lucru s-ar aplica tuturor statelor membre; (iii) protecția ar fi garantată pentru o perioadă inițială de cel puțin un an; și (iv) protecția ar fi acordată imediat.

19. Poziția adoptată de Consiliu în cadrul reuniunii Ecofin din 7 octombrie 2008 constituie în mod clar o alegere politică. Ombudsmanul nu este în măsură să trateze plângerile împotriva unei alegeri politice ca atare, de exemplu o plângere care susține că suma de 50 000 EUR propusă de Consiliu a fost inadecvată.

20. Cu toate acestea, prima afirmație a reclamantului nu se referă la decizia politică ca atare, ci mai degrabă la întrebarea dacă Consiliul nu a pus în aplicare decizia menționată și, procedând astfel, nu și-a respectat cuvântul, a înșelat cetățenii și a încălcat principiul încrederii legitime. Ombudsmanul rămâne de părere că acestea sunt chestiuni pe care, în principiu, le poate investiga. Cu toate acestea, este evident că o astfel de critică nu poate fi întemeiată decât dacă Consiliul și-a asumat efectiv angajamente precise și apoi nu le-a respectat.

21. Consiliul a susținut că acceptarea mandatului Ombudsmanului într-un caz precum cel de față i-ar permite implicit acestuia să exercite controlul asupra: (i) funcția sa de legiuitor atunci când primește o propunere a Comisiei; și (ii) competența de inițiativă a Comisiei. Ombudsmanul consideră că niciunul dintre aceste argumente nu este întemeiat. În primul rând, trebuie subliniat că prezenta anchetă privește Consiliul, iar nu Comisia. În plus, declarațiile cuprinse în concluziile reuniunii ECOFIN din 7 octombrie 2008 au fost făcute înainte de transmiterea către Consiliu a oricărei propuneri a Comisiei [2]. Prin urmare, decizia astfel luată a fost a Consiliului și numai a Consiliului. Singurul aspect pe care Ombudsmanul este în măsură să îl examineze este, prin urmare, dacă Consiliul a respectat ulterior angajamentele specifice pe care și le-a asumat - în opinia reclamantului - la 7 octombrie 2008.

22. În scrisoarea sa din 22 ianuarie 2009, Consiliul a informat reclamanta că, în cazul în care consideră că Consiliul a comis un caz de administrare defectuoasă în legătură cu această chestiune, poate adresa o plângere Ombudsmanului European. În cazul în care Ombudsmanul nu are, într-adevăr, nicio competență în acest domeniu, astfel cum susține în prezent Consiliul, atunci consilierea oferită de Consiliu în scrisoarea sa din 22 ianuarie 2009 ar fi fost incorectă și înșelătoare. Ombudsmanul consideră că nu ar trebui să se presupună că o instituție a Uniunii ar oferi în mod intenționat cetățenilor consiliere incorectă și înșelătoare.

23. Modificarea ulterioară a Directivei 94/19/CE prin Directiva 2009/14/CE [3] a introdus o protecție la nivelul UE a garantării depozitelor în valoare de cel puțin 50 000 EUR. Această protecție trebuia să fie asigurată de statele membre până la 30 iunie 2009 [articolul 2 alineatul (1) din Directiva 2009/14/CE] și urma să continue pentru o perioadă de timp nedefinită. Legislația sus-menționată pune în aplicare concluziile relevante ale reuniunii ECOFIN din 7 octombrie 2008. Singura excepție este că modificarea protecției pentru garantarea depozitelor nu a fost introdusă începând cu 7 octombrie 2008, ci mai degrabă cu 30 iunie 2009. Prin urmare, persoanele care dețineau conturi de economii în statele membre în care nivelul de acoperire era mai mic de 50 000 EUR înainte de 1 iulie 2009 riscau să piardă bani dacă băncile lor ar fi devenit insolvabile între octombrie 2008 și sfârșitul lunii iunie 2009.

24. În propunerea sa pentru ceea ce a devenit în cele din urmă Directiva 2009/14/CE, Comisia a justificat propunerea de creștere retroactivă a nivelului de protecție, referindu-se, printre altele, la „încrederea legitimă a tuturor părților implicate”. Prin urmare, se pare că Comisia a considerat că punctul (iv) din concluzii (a se vedea punctul 18 de mai sus) putea da naștere unei astfel de încrederi legitime.

25. Consiliul pare să prezinte în avizele sale faptul că concluziile au informat publicul că Uniunea Europeană va lua măsuri legislative în vederea consolidării protecției deponenților. Având în vedere că legislația în domeniul în cauză poate fi adoptată numai pe baza unei propuneri a Comisiei și că Consiliul nu decide doar cu privire la astfel de propuneri, ci împreună cu Parlamentul European, o astfel de interpretare ar avea sens. Cu toate acestea, faptul că măsurile prevăzute în concluzii ar trebui în continuare să fie consacrate în legislația Uniunii nu reiese din aceste concluzii atât de clar pe cât s-ar aștepta într-un astfel de caz. Limbajul utilizat acolo („Suntem de acord...”) sugerează că s-a luat deja o decizie cu privire la substanță și că protecția descrisă în concluzii ar fi acordată de statele membre, chiar dacă numai „pentru o perioadă inițială de un an”.

26. Cu toate acestea, ar trebui să se țină seama de faptul că problema a rămas fără relevanță, având în vedere că deponenții nu par să fi suferit pierderi înainte de 1 iulie 2009. Reclamanta însăși a declarat că plângerea sa a devenit doar de interes academic și că acțiunea sa a fost simbolică. Prin urmare, Ombudsmanul consideră că nu există motive pentru investigații suplimentare cu privire la prezenta plângere.

B. Concluzii

Pe baza anchetei sale cu privire la această plângere, Ombudsmanul o încheie cu următoarea concluzie:

Nu există motive pentru investigații suplimentare cu privire la prezenta plângere.

Reclamantul și Consiliul vor fi informați cu privire la această decizie.

P. Nikiforos DIAMANDOUROS

Adoptată la Strasbourg, la 5 martie 2010.

[1] JO 1994, L 135, p. 5.

[2] Propunerea Comisiei a fost adoptată la 15 octombrie 2008, la o săptămână după reuniunea Ecofin din 7 octombrie 2008.

[3] Directiva 2009/14/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 11 martie 2009 de modificare a Directivei 94/19/CE privind sistemele de garantare a depozitelor în ceea ce privește nivelul de garantare și termenul de plată a compensațiilor, JO 2009, L 68, p. 4.