Contextul plângerii

1. În conformitate cu Regulamentul privind introducerea pe piață a produselor de protecție a plantelor ^[1] (denumit în continuare „Regulamentul PPP”),^[2] înainte ca o substanță activă [3] să poată fi utilizată într-un produs de protecție a plantelor („pesticide”)[4] în UE, aceasta trebuie să fie aprobată de Comisie.[5] Substanțele active cu anumite proprietăți sunt considerate „candidați de înlocuire”.[6] Acest lucru indică, de obicei, că o substanță este mai periculoasă decât altele.

2. Odată ce substanțele active sunt aprobate, întreprinderile pot depune la autoritățile competente din statele membre ale UE cereri de autorizare pentru introducerea pe piață a pesticidelor care le conțin.

3. Atunci când autoritățile naționale evaluează cererile de autorizare a pesticidelor care conțin substanțe active care sunt „candidați de înlocuire”, acestea trebuie să efectueze o „evaluare comparativă” pentru a stabili dacă pesticidele respective pot fi înlocuite cu altele care conțin substanțe active mai puțin periculoase sau cu alternative ne‑chimice. Regulamentul PPP stabilește patru criterii care trebuie luate în considerare în evaluarea comparativă, în special dacă: (a) există un pesticid autorizat mai sigur sau o metodă nechimică de control sau prevenire pentru aceleași utilizări; (b) substituirea nu ar prezenta dezavantaje economice sau practice semnificative; (c) diversitatea chimică a substanțelor active sau metodele și practicile de gestionare a culturilor și de prevenire a dăunătorilor sunt suficiente pentru a reduce la minimum riscul ca organismul vizat (sau ) dăunător) să dezvolte rezistență; și (d) consecințele asupra autorizațiilor de „utilizare minoră” au fost luate în considerare [7].

4. Organizația Europeană și Mediteraneană pentru Protecția Plantelor (EPPO) este o organizație internațională responsabilă cu cooperarea și armonizarea în domeniul protecției plantelor în cadrul regiunii europene și mediteraneene. Are 52 de țări membre, inclusiv toate statele membre ale UE.[8] UE are statut de observator permanent în cadrul EPPO.

5. Comisia a emis un document de orientare [9] privind evaluarea comparativă a pesticidelor de către autoritățile statelor membre („documentul de orientare”), care, în 2014, a fost aprobat de Comitetul permanent pentru plante, animale, produse alimentare și hrană pentru animale (SCoPAFF)[10]. Documentul de orientare face trimitere la un standard [11] elaborat de EPPO privind modul de efectuare a evaluării comparative (denumit în continuare „standardul EPPO”). Documentul de orientare al Comisiei indică faptul că acesta „este menit să completeze standardul EPPO, și anume să ofere statelor membre orientări cu privire la modul de efectuare a evaluării comparative a riscurilor pentru sănătate și mediu, precum și să ofere un cadru general pentru evaluarea comparativă”.

6. În 2020, o evaluare efectuată în cadrul Programului Comisiei privind o reglementare adecvată și funcțională (REFIT)[12] a identificat probleme legate de normele privind substanțele active susceptibile de înlocuire [13]. Evaluarea a constatat că evaluarea comparativă efectuată de statele membre este complexă, necesită multe resurse și nu a condus la nicio înlocuire. Prin urmare, beneficiile preconizate pentru sănătatea umană și pentru mediu ca urmare a înlocuirii acestor substanțe mai periculoase nu s-au materializat [14].

7. În perioada iunie 2021-noiembrie 2022, reclamantul, o organizație de mediu, a avut schimburi cu Comisia, în cadrul cărora și-a exprimat îngrijorarea cu privire la standardul EPPO și la faptul că documentul de orientare se bazează pe acesta. În special, reclamantul a contestat modul în care standardul EPPO interpretează dispoziția din Regulamentul PPP privind „diversitatea chimică a substanțelor active”[15] și modul în care tratează „utilizările minore” în evaluarea comparativă [16]. Acesta a susținut, de asemenea, că EPPO nu dispune de garanții suficiente pentru a asigura independența activității sale.

8. Nemulțumit de răspunsurile Comisiei, în ianuarie 2023, reclamantul s-a adresat Ombudsmanului, susținând că standardul EPPO nu este conform cu dreptul UE și că, bazându-se pe acesta, Comisia a împiedicat în mod sistematic înlocuirea substanțelor periculoase.

Ancheta

9. Ombudsmanul a deschis o anchetă cu privire la decizia Comisiei de a se baza pe standardul EPPO în documentul său de orientare și, în special, cu privire la modul în care Comisia s-a asigurat că standardul EPPO este conform cu dreptul UE.

10. În cursul anchetei, Ombudsmanul a primit răspunsul Comisiei cu privire la plângere, iar echipa de anchetă a Ombudsmanului s-a întâlnit cu reprezentanți ai Comisiei și a inspectat documentele relevante.[17] Ombudsmanul a primit, de asemenea, observațiile reclamantului cu privire la poziția Comisiei.

Argumente prezentate Ombudsmanului

De către reclamant

11. Reclamantul a susținut că standardul EPPO contravine dreptului Uniunii și că, din acest motiv, Comisia nu ar fi trebuit să se bazeze pe acesta în documentul de orientare.

12. În primul rând, potrivit reclamantului, standardul EPPO permite statelor membre să oprească evaluarea comparativă atunci când cererile includ utilizări minore. [18] Acest lucru, a considerat reclamantul, contravine Regulamentului PPP, care impune doar ca consecințele asupra utilizărilor minore să fie „luate în considerare” în contextul evaluării comparative și contravine obiectivului de promovare a înlocuirii substanțelor active periculoase, deoarece permite solicitanților să includă utilizări minore în cererile lor pentru a evita înlocuirea.

13. Reclamantul a susținut că unele state membre nu efectuează o evaluare comparativă pentru cererile care conțin cel puțin o utilizare minoră sau pentru cererile de extindere la noi utilizări, inclusiv utilizări minore. Aceasta a susținut că acest lucru ar echivala cu a întemeia substituirea doar pe riscul de consecințe pentru utilizările minore, în loc să cântărească toate riscurile și beneficiile substituirii, și ar implica faptul că substituirea pentru utilizările minore nu este posibilă, ceea ce nu este adevărat. În plus, solicitanții pot adăuga pur și simplu o utilizare minoră la cererea lor pentru a se asigura că autorizația nu este respinsă din cauza înlocuirii cu succes.

14. În al doilea rând, reclamantul a susținut că, prin utilizarea abordării bazate pe „modul de acțiune”[19], standardul EPPO impune disponibilitatea mai multor clase de pesticide sintetice pentru a concluziona că înlocuirea este posibilă. În practică, în opinia sa, un anumit număr de produse chimice cu mai multe (între trei și cinci) moduri de acțiune sunt necesare cel puțin indiferent de eficacitatea alternativelor nechimice. Reclamantul a susținut că această abordare a fost dezvoltată în principal de industria pesticidelor și nu a fost niciodată aprobată de UE și că Regulamentul PPP a stabilit o cerință mai puțin strictă, și anume pur și simplu o diversitate de substanțe active.

15. În plus, Regulamentul PPP menționează diversitatea chimică ca metodă de prevenire a dezvoltării rezistenței dăunătorilor la substanțele utilizate în pesticide, dar nu o face o condiție esențială pentru combaterea rezistenței, spre deosebire de standardul EPPO. Evaluarea comparativă nu ar trebui încheiată fără a lua în considerare toate alternativele nechimice.

16. Reclamantul a susținut, de asemenea, că abordarea „modului de acțiune” nu este justificată din punct de vedere științific, deoarece comunitatea științifică a stabilit că axarea pe diversitatea modurilor de acțiune tinde să sporească rezistența la substanțe. Numai utilizarea alternativelor nechimice poate depăși rezistența.

17. La un nivel mai general, reclamantul și-a exprimat îngrijorarea cu privire la independența EPPO.

18. Reclamantul a susținut că EPPO nu dispune de norme suficiente pentru a aborda conflictele de interese și include reprezentanți ai industriei pesticidelor în cadrul organismelor interne care îi pregătesc activitatea. În practică, o cincime dintre membrii grupului de lucru privind rezistența sunt reprezentanți ai companiilor. În plus, o asociație care reprezintă industria europeană a pesticidelor are statut de observator permanent în cadrul Grupului de lucru pentru produse fitosanitare al EPPO.

19. În ceea ce privește standardul EPPO în cauză, reclamantul a afirmat că principalul autor al publicației pe care se bazează are legături cu industria pesticidelor. În 1997, a fost coautor al unui articol ^[20] în cadrul unei revizuiri publicate de o organizație de lobby, care reprezenta, printre altele, industria pesticidelor ^[21]. În acest articol, autorii au mulțumit președintelui comitetelor de acțiune de rezistență, care sunt organisme din cadrul asociației menționate mai sus, reprezentând industria care a dezvoltat conceptul de „moduri de acțiune”.

20. Reclamantul a susținut că standardul reflectă poziția adoptată de industria pesticidelor în contextul adoptării Regulamentului PPP.

de către Comisie

Cu privire la conformitatea standardului EPPO cu legislația UE

21. Comisia ^[22] a remarcat că toate statele membre ale UE sunt membre ale EPPO și, atunci când acționează în cadrul EPPO, au obligații în temeiul dreptului UE și pot împiedica adoptarea unui standard care nu este în conformitate cu dreptul UE. Pe baza statutului de observator al UE în cadrul EPPO, Comisia poate exprima preocupări în cadrul EPPO sau în timpul reuniunilor cu reprezentanții statelor membre în cadrul Consiliului UE.

22. Deși regulile de vot ale EPPO ar putea, teoretic, să permită adoptarea anumitor decizii de către majoritatea țărilor din afara UE ^[23], în practică, toate standardele sunt adoptate în unanimitate. Comisia nu are cunoștință de faptul că EPPO a adoptat standarde în cazul în care un stat membru al UE s-a opus standardului.

23. În acest caz, în cursul elaborării standardului EPPO, unul dintre autorii publicației ^[24] pe care se bazează standardul lucra pentru Comisie în calitate de expert național detașat ^[25]. În această calitate, a participat la discuțiile grupului EPPO în calitate de observator și a prezentat observații cu privire la standard. Prezența personalului Comisiei la discuții a asigurat, încă dintr-o etapă inițială, conformitatea standardului cu legislația UE. În plus, EPPO însuși este foarte atent pentru a se asigura că standardele sale sunt conforme cu legislația UE. Standardul în discuție în prezenta cauză a fost revizuit de două ori pentru a fi aliniat la interpretarea și la poziția Comisiei ^[26].

24. Comisia a adăugat că, înainte de a face trimitere la un standard al EPPO într-un document de orientare, Comisia verifică întotdeauna dacă standardul este în conformitate cu dreptul UE. Standardele sunt discutate și examinate de Comisie și de statele membre în cadrul SCoPAFF și, după caz, părțile interesate sunt consultate cu privire la un proiect de document de orientare în cadrul grupului consultativ privind sustenabilitatea sistemelor alimentare, din care face parte reclamantul ^[27]. Documentul de orientare în cauză a fost discutat în cadrul SCoPAFF și, în 2014, la propunerea Comisiei, a fost aprobat de statele membre ^[28].

25. Comisia a observat, de asemenea, că, în orice caz, atât standardul, cât și documentul de orientare nu sunt obligatorii. Statele membre se pot abate de la acestea și multe dintre ele și-au elaborat propriile orientări naționale pentru evaluarea comparativă.

26. În ceea ce privește cele două aspecte specifice prezentate de reclamant, Comisia a afirmat că Regulamentul PPP recunoaște importanța asigurării și creșterii disponibilității pesticidelor pentru utilizări minore și stabilește proceduri specifice pentru a facilita acordarea autorizațiilor pentru acestea.[29] Regulamentul nu face distincție între pesticidele care conțin substanțe susceptibile de înlocuire și cele care nu conțin astfel de substanțe. Utilizările minore sunt, de fapt, extrem de importante pentru agricultură și siguranța alimentară, deoarece includ utilizările pesticidelor pentru fructe și legume. Acest lucru se reflectă atât în documentul de orientare, cât și în standardul EPPO.

27. Comisia a afirmat că, deși criteriul privind utilizările minore din Regulamentul PPP este formulat diferit de celelalte criterii (consecințele asupra autorizațiilor pentru utilizări minore trebuie „luate în considerare”), acesta trebuie considerat ca având aceeași valoare ca și celelalte criterii. Comisia a subliniat că cele patru criterii sunt cumulative. Astfel, dacă acest criteriu nu este îndeplinit și atât timp cât nu au fost identificate riscuri inacceptabile ca urmare a utilizărilor preconizate, statul membru care efectuează evaluarea comparativă nu poate refuza autorizarea unui pesticid care conține o substanță susceptibilă de înlocuire sau nu poate restricționa utilizarea produsului decât pentru motivul că pesticidul conține o substanță susceptibilă de înlocuire.

28. Regulamentul PPP nu prevede o ordine specifică în care să se evalueze cele patru criterii cumulative. În acest sens, standardul EPPO permite statelor membre să le evalueze în orice ordine. Acesta menționează mai întâi criteriul utilizărilor minore, deoarece, în practică, autoritățile naționale își încep de obicei evaluarea comparativă pornind de la acest criteriu, care este cel mai simplu. Statele membre analizează mai întâi dacă există alternative pentru utilizările majore (mai răspândite) ale unui pesticid. În caz afirmativ, acestea evaluează consecințele înlocuirii asupra utilizărilor minore prin determinarea viabilității comerciale a pesticidului numai pentru utilizări minore, în cazul în care substanța nu ar mai fi autorizată pentru utilizări majore. În cazul în care constată că pesticidul ar putea fi retras de pe piață în totalitate, ceea ce înseamnă că nu ar mai fi disponibil pentru utilizări minore, acestea pot decide să încheie evaluarea comparativă în etapa respectivă. Această abordare permite statelor membre să reducă sarcina administrativă și să respecte mai bine termenele aplicabile.

29. Comisia a adăugat că nu solicitanții de autorizații sunt cei care se bazează în mod excesiv sau artificial pe „utilizări minore” pentru a menține un produs pe piață, ci mai degrabă autoritățile naționale din statele membre încurajează și facilitează aplicațiile de „utilizare minoră” pentru a se asigura că există suficiente pesticide pe piață pentru a menține producția de culturi esențiale. Acest lucru se datorează faptului că, adesea, nu este fezabil din punct de vedere economic ca întreprinderile să păstreze un produs pe piață numai pentru utilizări minore.

30. În ceea ce privește preocupările reclamantului cu privire la modul în care Comisia interpretează criteriul referitor la „diversitatea chimică a substanțelor active”, Comisia a afirmat că Regulamentul PPP se referă la „diversitatea chimică a substanțelor active” pentru a evita dezvoltarea rezistenței de către organismul dăunător vizat. Substanțele chimice care sunt foarte similare în structurile lor combat dăunătorii utilizând același mod de acțiune, în timp ce cele cu structuri chimice diferite utilizează moduri de acțiune diferite. Din punct de vedere științific, se justifică, prin urmare, transpunerea conceptului de diversitate chimică în diferite moduri de acțiune pentru a determina riscul ca dăunătorii vizați să dezvolte rezistență.

31. Dacă substanțele care au același mod de acțiune sunt utilizate în mod repetat împotriva aceluiași organism dăunător vizat, crește potențialul organismului dăunător de a dezvolta rezistență. Astfel, pentru a menține eficacitatea combaterii dăunătorilor, este esențial să existe substanțe cu o varietate de moduri de acțiune disponibile, astfel încât acestea să poată fi utilizate în alternanță pentru a evita rezistența. În consecință, o cerere poate fi respinsă și un pesticid poate fi înlocuit în cazul în care există un alt produs cu același mod de acțiune pe teritoriul statului membru. Cu toate acestea, dacă în statul membru respectiv nu există niciun alt produs autorizat care să conțină o substanță cu același mod de acțiune, ar putea fi necesar ca statul membru să autorizeze produsul pentru a evita apariția rezistenței. Acest lucru devine din ce în ce mai important în ultima vreme, pe măsură ce numărul modurilor de acțiune disponibile este în scădere.

32. În acest context, trimiterea din standardul EPPO la „diversitatea chimică disponibilă a modurilor de acțiune” este în conformitate cu Regulamentul PPP. 

33. Comisia a adăugat că trimiterea la moduri de acțiune nu exclude alternativele nechimice, cum ar fi microorganismele, care au, de asemenea, un mod de acțiune și pot fi luate în considerare în conformitate cu standardul EPPO. Comisia a afirmat că revizuirea Regulamentului PPP în cadrul exercițiului REFIT a demonstrat că principalul motiv pentru care evaluările comparative nu au condus la nicio înlocuire a fost lipsa unor soluții alternative cu profiluri de risc mai bune, mai degrabă decât aplicarea standardului EPPO. Comisia a adăugat că, pentru a aborda această problemă, lucrează la o propunere de modificare a anexei IV la Regulamentul PPP pentru a se asigura că, în cazul în care există o alternativă nechimică care s-a dovedit a fi eficace, statele membre ar trebui să considere că aceasta este suficientă pentru a aborda riscul de rezistență. Cu toate acestea, statele membre nu au reacționat deosebit de pozitiv la propunere, iar lucrările nu au progresat.

Cu privire la independența EPPO

34. Comisia a explicat că activitatea EPPO este împărțită între două grupuri de lucru, și anume Grupul de lucru pentru produse fitosanitare și Grupul de lucru pentru regulamente fitosanitare. Fiecare grup de lucru supraveghează activitatea mai multor grupuri și grupuri de lucru de experți, care desfășoară activitatea tehnică.

35. Comisia a observat că experții care participă la grupurile sau grupurile de lucru ale EPPO sunt numiți de organizațiile naționale de protecție a plantelor. Experții din industria pesticidelor pot participa la grupurile și grupurile de lucru ale EPPO, astfel încât expertiza lor să poată fi luată în considerare. Componența experților din industria pesticidelor în activitatea EPPO privind pesticidele este aprobată de Comitetul executiv al EPPO, format din șapte reprezentanți guvernamentali ai EPPO.

36. Grupurile de lucru iau decizii prin consens. În cazul în care nu există un consens deoarece experții din industria pesticidelor sunt împotriva unei decizii, decizia este luată numai de experții desemnați de țările membre. În acest fel, experții din industrie nu pot bloca o decizie. În timp ce grupurile de lucru elaborează standardele, numai grupul de lucru poate decide că un standard este pregătit pentru aprobare de către „Consiliul EPPO”^[30], care este format din reprezentanți ai guvernelor țărilor membre ale EPPO.

37. Reprezentanții industriei pesticidelor sunt observatori în cadrul grupului de lucru, dar nu participă la procesul decizional. În orice caz, aprobarea finală a standardelor are loc în cadrul reuniunii anuale a Consiliului EPPO, la care experții din sector nu participă. Numai statele membre au drept de vot.

38. Comisia a afirmat, de asemenea, că contribuția experților din industrie este transparentă. În rapoartele tuturor reuniunilor grupurilor de experți și ale grupurilor de lucru, experții din industria pesticidelor sunt indicați în mod clar ca atare, iar opiniile lor sunt dezvăluite.

39. În ceea ce privește lipsa de participare a experților din afara sectorului, Comisia a declarat că nu știe dacă aceasta este o politică deliberată a EPPO sau dacă alte părți interesate sunt invitate la reuniunile EPPO, dar aleg să nu participe.

40. Comisia a adăugat că EPPO a instituit norme pentru a evita conflictele de interese. Experții sunt informați că nu își reprezintă țara sau societatea și sunt rugați să semnaleze dacă se află într-un conflict de interese.

41. Deși standardele EPPO se bazează în mod normal pe expertiza celor care le elaborează, în cazul standardului în cauză, acesta s-a bazat pe o publicație a trei autori afiliați universităților sau autorităților din țările membre ale EPPO. În plus, astfel cum s-a menționat mai sus, unul dintre autorii publicației lucra pentru Comisie în calitate de expert național detașat [31]. Prin urmare, acest autor a fost obligat să respecte normele privind conflictul de interese aplicabile personalului Comisiei și autorităților naționale relevante. În această calitate, expertul a participat la discuțiile grupului EPPO în calitate de observator și a prezentat observații cu privire la standard. Potrivit informațiilor de care dispune Comisia, expertul nu a lucrat niciodată pentru industria pesticidelor. În orice caz, faptul că a lucrat pentru industria pesticidelor într-un anumit stadiu al carierei sale nu înseamnă că această persoană nu mai poate oferi expertiză obiectivă [32].

Observații suplimentare din partea reclamantului

42. Reclamantul a remarcat că, chiar dacă documentele de orientare nu sunt obligatorii, acestea sunt, în general, urmate de statele membre. Faptul că documentul de orientare a fost aprobat de SCoPAFF nu garantează conformitatea acestuia cu legislația UE. În trecut, alte documente de orientare au fost aprobate de statele membre, dar ulterior s-a constatat că sunt contrare legislației UE [33].

43. Reclamantul a recunoscut că soluțiile biologice funcționează prin moduri de acțiune și pot fi luate în considerare în conformitate cu standardul EPPO. Acesta a salutat, de asemenea, propunerea Comisiei de a face acest lucru explicit în propunerea de modificare a anexei IV. Cu toate acestea, în practică, soluțiile biologice sunt întotdeauna mai puțin eficiente decât soluțiile chimice, deoarece eficacitatea microorganismelor este mai variabilă decât cea a produselor chimice. Cu toate acestea, în conformitate cu jurisprudența UE [34], statele membre ar trebui să acorde prioritate alternativelor nechimice [35].

44. În ceea ce privește independența EPPO, reclamantul a susținut că garanțiile menționate de Comisie nu sunt suficiente în comparație cu cele în vigoare la nivelul UE.[36] În cadrul EPPO, industria pesticidelor este percepută ca un expert care face schimb de cunoștințe, în timp ce în UE ar fi considerată o parte interesată care își exprimă opiniile cu privire la un anumit subiect. Aceste puncte de vedere vor fi revizuite critic. Simpla publicare a numelor și a avizelor participanților nu este suficientă pentru a se asigura că procedurile EPPO sunt independente și participative. Experților ar trebui să li se solicite să depună declarații de interese. Faptul că reprezentanții industriei pesticidelor nu se pot opune adoptării unui standard este minimul necesar și nu schimbă faptul că acesta poate influența elaborarea standardelor. Calitatea de observator în cadrul grupurilor de lucru îi oferă, de asemenea, o poziție privilegiată și posibilitatea de a face lobby pe lângă țările membre.

Evaluarea Ombudsmanului

45. Acest caz se referă la faptul că, în documentul său de orientare, Comisia s-a bazat pe un standard elaborat de o organizație internațională, EPPO. Reclamantul consideră că acest standard nu este în conformitate cu legislația UE, în mod concret cu criteriile de evaluare comparativă prevăzute în Regulamentul PPP. La un nivel mai general, reclamantul contestă faptul că Comisia s-a bazat pe un standard al EPPO, având în vedere preocupările legate de independența EPPO față de industria pesticidelor.

46. Mandatul Ombudsmanului este de a evalua activitatea administrativă a instituțiilor și organelor UE. Acesta nu acoperă organismele din afara UE. Ancheta Ombudsmanului s-a axat astfel pe decizia Comisiei de a se baza pe standardul EPPO în documentul său de orientare.

47. În conformitate cu Regulamentul PPP, Comisia poate adopta documente de orientare, în urma unei proceduri de comitologie, pentru punerea în aplicare a regulamentului respectiv.[37] În practică, aceasta înseamnă că SCoPAFF, care este format din reprezentanți ai tuturor statelor membre, aprobă un document de orientare înainte de finalizarea acestuia. În plus, Regulamentul PPP prevede că Comisia poate solicita Autorității Europene pentru Siguranța Alimentară (denumită în continuare „EFSA”) să pregătească sau să contribuie la elaborarea documentelor de orientare ^[38].

48. Deși Comisia a subliniat în răspunsurile sale că orientările adoptate nu sunt obligatorii din punct de vedere juridic, Ombudsmanul consideră că acestea au, fără îndoială, efecte practice semnificative asupra modului în care se pregătește industria pesticidelor și asupra modului în care statele membre examinează cererile de autorizare a pesticidelor. Această înțelegere este consolidată de Regulamentul PPP, care impune în mod explicit statelor membre ca, atunci când examinează cererile de autorizare a unui pesticid, „să efectueze o evaluare independentă, obiectivă și transparentă în lumina cunoștințelor științifice și tehnice actuale, utilizând documentele de orientare disponibile la momentul depunerii cererii”[39].

49. Nu există nimic în Regulamentul PPP care să împiedice Comisia să se bazeze pe standardele organizațiilor internaționale în documentele sale de orientare. Cu toate acestea, atunci când face acest lucru, Comisia trebuie să se asigure că standardul este în conformitate cu legislația UE și că a fost elaborat într-un mod independent, obiectiv și transparent. 

Conformitatea standardului EPPO cu legislația UE

50. Reclamantul a considerat că standardul EPPO contravine criteriilor de evaluare comparativă prevăzute în Regulamentul PPP. Mai precis, reclamantul a considerat că standardul EPPO permite în mod eronat statelor membre să oprească evaluarea comparativă atunci când cererile includ utilizări minore și interpretează în mod eronat criteriul de evaluare comparativă care se referă la „diversitatea chimică a substanțelor active”.

51. Ombudsmanul ia act de faptul că Regulamentul PPP stabilește patru criterii care trebuie luate în considerare în evaluarea comparativă [40].

52. Comisia consideră că cele patru criterii pentru evaluarea comparativă sunt cumulative și că Regulamentul PPP nu prevede nicio ordine specifică în care să fie abordate. În acest sens, standardul EPPO permite statelor membre să le evalueze în orice ordine. Pe baza formulării din Regulamentul PPP și a naturii criteriilor, Ombudsmanul consideră că această interpretare este rezonabilă.

53. Ombudsmanul înțelege că Comisia și reclamantul nu sunt de acord în mod fundamental cu privire la aspectul dacă formularea celui de al patrulea criteriu („au fost luate în considerare consecințele asupra autorizațiilor de „utilizare minoră” ”) poate fi interpretată în sensul că, în cazul în care înlocuirea ar avea un impact negativ asupra utilizărilor minore, statele membre nu ar putea refuza autorizarea pe baza evaluării comparative. Având în vedere caracterul cumulativ al criteriilor, Comisia consideră că statele membre ar putea decide, prin urmare, să întrerupă evaluarea comparativă în această etapă.

54. Ombudsmanul observă că poziția Comisiei – conform căreia criteriul privind utilizările minore ar trebui, în pofida formulării sale diferite, să fie considerat ca având aceeași valoare ca celelalte criterii – se bazează pe importanța (și dificultățile) menținerii pesticidelor pentru „utilizări minore” pe piață. Verificarea acestei explicații ar implica o evaluare a importanței utilizărilor minore în sectorul agricol al UE și a gravității consecințelor pe care înlocuirea le-ar putea avea asupra culturilor esențiale. Ombudsmanul nu este un organism științific și nu poate stabili dacă, din punct de vedere științific, importanța acordată utilizărilor minore este justificată sau nu. Cu toate acestea, ea observă că Comisia a furnizat explicații coerente în sprijinul acestei interpretări.

55. În ceea ce privește interpretarea criteriului privind „diversitatea chimică a substanțelor active”, Ombudsmanul observă că Regulamentul PPP se referă, pentru evaluarea riscului de rezistență, la „diversitatea chimică a substanțelor active” și la „metodele și practicile de gestionare a culturilor și de prevenire a dăunătorilor”.

56. Reclamantul și Comisia nu sunt de acord, în esență, cu privire la oportunitatea evaluării diversității chimice a substanțelor active pe baza modurilor lor de acțiune atunci când se încearcă reducerea la minimum a rezistenței. Ombudsmanul consideră că Comisia a furnizat explicații clare și rezonabile cu privire la motivul pentru care, în opinia sa, „diversitatea chimică a substanțelor active” ar trebui interpretată ca referindu-se la „modurile de acțiune” ale acestora.

57. În ceea ce privește argumentul reclamantului potrivit căruia alternativele nechimice nu au o pondere suficientă în evaluarea comparativă, Ombudsmanul observă că standardul EPPO impune autorităților să evalueze dacă produsul este o componentă importantă a „strategiei de gestionare a rezistenței”, având în vedere atât alternativele chimice, cât și cele nechimice.^[41] În funcție de riscul de rezistență, standardul impune disponibilitatea unui anumit număr de moduri de acțiune.^[42] Din anchetă reiese în mod clar că reclamantul este de acord cu Comisia că alternativele nechimice au, de asemenea, un mod de acțiune și pot fi luate în considerare în conformitate cu standardul EPPO. În acest sens, standardul EPPO nu exclude alternativele nechimice din evaluarea comparativă.

58. Se pare că, în cazul în care există o problemă legată de modul în care sunt luate în considerare alternativele nechimice, acestea nu se datorează formulării standardului, ci mai degrabă practicilor autorităților competente ale statelor membre, care nu intră în sfera de competență a Ombudsmanului.

59. Pe baza anchetei sale, Ombudsmanul consideră rezonabilă poziția Comisiei potrivit căreia standardul EPPO este în conformitate cu dispozițiile Regulamentului PPP.

Cum a fost elaborat standardul

60. Comisia adoptă documente de orientare, printre altele, pentru a ajuta statele membre să realizeze „o evaluare independentă, obiectivă și transparentă, în lumina cunoștințelor științifice și tehnice actuale” a cererilor de autorizare a pesticidelor. În acest context, este esențial ca documentele de orientare ale Comisiei să fie elaborate în mod independent, obiectiv și transparent. Trimiterea din Regulamentul PPP la Autoritatea Europeană pentru Siguranța Alimentară (EFSA), care are sarcina de a furniza Comisiei consiliere științifică independentă și transparentă și căreia i se poate solicita „să pregătească sau să contribuie la elaborarea documentelor de orientare”, subliniază acest punct.

61. Adoptarea documentelor de orientare în domeniul pesticidelor, care face obiectul unui interes public semnificativ, necesită, fără îndoială, un control public deosebit și, prin urmare, transparență. În cazul în care Comisia nu se bazează exclusiv pe EFSA pentru elaborarea documentelor sale de orientare, ci se bazează pe standarde elaborate de organizații internaționale, cum ar fi EPPO, aceasta ar trebui să se asigure că standardele respective au fost elaborate într-un mod independent, transparent și obiectiv.

62. Reclamantul și-a exprimat profunda îngrijorare în ceea ce privește instituirea generală a EPPO și normele privind conflictele de interese pe care acesta le-a instituit, precum și în ceea ce privește un anumit expert implicat în elaborarea standardului în cauză.

63. Ombudsmanul înțelege că, în conformitate cu normele EPPO, experții sunt informați că nu își reprezintă țara sau societatea. De asemenea, li se cere să semnaleze dacă ar putea avea vreun conflict de interese. Se pare că nu există măsuri suplimentare în vigoare privind prevenirea conflictelor de interese, cum ar fi cerința de a depune și de a actualiza declarațiile de interese. Ombudsmanul consideră că aceste norme sunt foarte limitate, în special în comparație cu politica EFSA privind independența [43].

64. Ea consideră, de asemenea, că este de înțeles faptul că sunt exprimate preocupări cu privire la participarea exclusivă a părților interesate din industrie. În acest context, Ombudsmanul ia act de faptul că elaborarea de orientări aplicabile gestionării autorizațiilor pentru pesticide este în mod clar o chestiune legată de mediu în sensul Convenției de la Aarhus [44], la care UE este parte. Convenția impune părților să promoveze cei trei piloni ai săi în procesul decizional internațional în domeniul mediului: „fiecare parte promovează aplicarea principiilor prezentei convenții în procesele decizionale internaționale în domeniul mediului și în cadrul organizațiilor internaționale în chestiuni legate de mediu”.[45] În conformitate cu Orientările de la Almaty privind promovarea aplicării principiilor Convenției de la Aarhus în forurile internaționale, „[p]articiparea publicului interesat la reuniunile forurilor internaționale, inclusiv ale organismelor subsidiare ale acestora și ale altor grupuri înființate de foruri pentru a contribui la procesul decizional, în chestiuni legate de mediu ar trebui să fie permisă în toate etapele relevante ale procesului decizional, [...]”.[46] 

65. Prin urmare, în cazul în care Comisia intenționează să se bazeze în continuare pe activitatea desfășurată de EPPO, Ombudsmanul se așteaptă ca Comisia să promoveze în mod activ o politică mai strictă privind conflictele de interese și o reprezentare mai echilibrată a părților interesate în cadrul EPPO.

66. În ceea ce privește preocupările reclamantului cu privire la un potențial conflict de interese al unui expert implicat în elaborarea standardului EPPO, ancheta Ombudsmanului nu a scos la lumină niciun element de probă în acest sens.

67. În cele din urmă, Ombudsmanul observă că, încă din 2020, Comisia a constatat că normele care reglementează substituirea nu au reușit să își atingă obiectivul declarat și nu au condus la beneficiile preconizate pentru sănătatea umană și pentru mediu. Dispozițiile Regulamentului PPP referitoare la înlocuire reprezintă o garanție pe care legiuitorul UE a instituit-o pentru a gestiona riscurile legate de substanțele susceptibile de înlocuire. Faptul că astfel de norme nu funcționează în practică este deosebit de îngrijorător, având în vedere că substanțele susceptibile de înlocuire sunt substanțe deosebit de periculoase.

68. Deși Ombudsmanul salută faptul că Comisia a lucrat la o modificare a anexei IV la Regulamentul PPP în acest scop și recunoaște că modificarea depinde, de asemenea, de disponibilitatea și cooperarea statelor membre, acesta îndeamnă Comisia să acorde prioritate acestei chestiuni. 

Concluzie

Pe baza anchetei, Ombudsmanul închide acest caz cu următoarea concluzie:

Nu a existat niciun caz de administrare defectuoasă în decizia Comisiei Europene de a se baza pe un standard adoptat de Organizația Europeană și Mediteraneană pentru Protecția Plantelor (EPPO).

Reclamantul și Comisia vor fi informați cu privire la această decizie.

Sugestii de îmbunătățire

În cazul în care intenționează să se bazeze în continuare pe activitatea EPPO, Comisia ar trebui, în coordonare cu statele membre ale UE, să își utilizeze poziția în cadrul EPPO pentru a promova în mod activ următoarele:

a) EPPO adoptă norme mai stricte privind conflictele de interese, inclusiv impunând experților să depună declarații de interese și punând aceste declarații la dispoziția publicului online; și

b) EPPO permite participarea altor părți interesate decât industria pesticidelor la activitatea sa și că aceste părți interesate sunt informate în mod corespunzător cu privire la o astfel de posibilitate.

 

Emily O'Reilly Ombudsmanul
European

Strasbourg, 22.8.2024

 

[1] Produsele de protecție a plantelor sunt pesticide utilizate pentru a proteja culturile sau plantele dezirabile sau utile.

[2] Regulamentul 1107/2009 privind introducerea pe piață a produselor fitosanitare, https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A02009R1107-20221121.

[3] O substanță activă este orice substanță chimică, extract de plante, feromon sau microorganism (inclusiv virusuri) care acționează împotriva "dăunătorilor" sau asupra plantelor, părților de plante sau produselor vegetale.

[4] În mod formal, regulamentul acoperă „produsele de protecție a plantelor”, în timp ce pesticidele sunt un termen mai general, acoperind utilizări care nu au legătură cu plantele sau culturile, cum ar fi biocidele. Cuvântul pesticid din prezenta decizie este utilizat pentru a desemna produsele de protecție a plantelor.

[5] Normele de aprobare a substanțelor active sunt prevăzute în capitolul II din Regulamentul privind pesticidele.

[6] Condițiile pentru ca o substanță activă să fie considerată susceptibilă de înlocuire sunt stabilite la punctul 4 din anexa II la Regulamentul PPP. O listă a substanțelor susceptibile de înlocuire poate fi găsită în partea E din anexa la Regulamentul de punere în aplicare 540/2011 al Comisiei, https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A02011R0540-20231216.

[7] A se vedea articolul 50 alineatul (1) din Regulamentul PPP; Anexa IV la regulament oferă informații suplimentare cu privire la aceste patru condiții și la modul de efectuare a evaluării comparative.

[8] Mai multe informații cu privire la organizație sunt disponibile pe site-ul acesteia, https://www.eppo.int/index.

[9] Document de orientare privind evaluarea comparativă și înlocuirea produselor de protecție a plantelor în conformitate cu Regulamentul (CE) nr. 1107/2009 SANCO/11507/2013 rev 12, https://food.ec.europa.eu/system/files/2023-03/pesticides_aas_guidance_comparative_assessment_substitution_rev_1107-2009.pdf.

[10] Acest comitet este alcătuit din reprezentanți ai statelor membre. Acesta revizuiește măsurile propuse privind siguranța alimentelor și a hranei pentru animale, sănătatea și bunăstarea animalelor, precum și sănătatea plantelor, pentru a evalua dacă acestea sunt practice și eficace. Acesta emite avize cu privire la proiectele de măsuri pe care Comisia intenționează să le adopte. Mai multe informații despre SCoPAFF sunt disponibile la adresa https://food.ec.europa.eu/horizontal-topics/ Committees/paff-committees_en.

[11] PP 1/271 Orientări privind aspectele legate de eficacitate ale evaluării comparative: https://pp1.eppo.int/standards/PP1-271-3.

[12] Programul Comisiei Europene privind o reglementare adecvată și funcțională (REFIT) urmărește să simplifice legislația UE existentă și să se asigure că proiectele de acte legislative ale UE aduc beneficiile preconizate pentru cetățeni și întreprinderi.

[13] Raport al Comisiei către Parlamentul European și Consiliu - Evaluarea Regulamentului (CE) nr. 1107/2009 privind introducerea pe piață a produselor fitosanitare și a Regulamentului (CE) nr. 396/2005 privind conținuturile maxime aplicabile reziduurilor de pesticide, disponibil la adresa https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A52020DC0208.

[14] Raport al Comisiei către Parlamentul European și Consiliu - Evaluarea Regulamentului (CE) nr. 1107/2009 privind introducerea pe piață a produselor fitosanitare și a Regulamentului (CE) nr. 396/2005 privind conținuturile maxime aplicabile reziduurilor de pesticide, secțiunea 2.1, https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A52020DC0208.

[15] Astfel cum se prevede la articolul 50 alineatul (1) litera (c) din Regulamentul PPP.

[16] Astfel cum sunt definite la articolul 3 punctul 26 din Regulamentul privind pesticidele, utilizările minore sunt utilizările pesticidelor într-un anumit stat membru pe plante sau produse vegetale care sunt: (a) nu sunt larg răspândite în statul membru respectiv; sau (b) cultivate pe scară largă, pentru a răspunde unei nevoi excepționale de protecție a plantelor. A se vedea articolul 50 alineatul (1) litera (d) din Regulamentul PPP.

[17] https://www.ombudsman.europa.eu/doc/inspection-report/188207.

[18] Standardul EPPO, Evaluarea efectelor asupra utilizărilor minore (etapa A), întrebarea A2 are următorul cuprins: „[a] re minor uses sufficient to stop [the comparative assessment], according to the available national [comparative assessment] procedure?”. Dacă da, standardul indică faptul că statele membre pot opri evaluarea comparativă.

Modurile de acțiune se referă la modul în care pesticidul provoacă perturbări fiziologice în organismul țintă.

[20] T. Rotteveel, J. de Goeij, A. van Germerden, Towards the construction of a resistance risk evaluation scheme, 1997, Pesticide Science, volumul 51, numărul 3, pp. 407-411.

[21] SIC: În cazul în care știința întâlnește mediul de afaceri, https://www.soci.org/.

[22] Argumentele prezentate în decizie ca argumente ale Comisiei au fost furnizate Ombudsmanului fie în răspunsul scris al Comisiei, fie de către reprezentanții Comisiei în cursul reuniunii cu echipa de anchetă a Ombudsmanului.

[23] Regulamentul de procedură al EPPO prevede că cvorumul pentru voturi în cadrul Consiliului EPPO este de o treime din guvernele membre și că deciziile sunt luate cu majoritatea membrilor prezenți și care votează.

[24] T. Rotteveel, L. N. Jorgensen, U. Heimbach, Resistance management in Europe: o propunere preliminară pentru determinarea unui număr minim de substanțe active necesare pentru gestionarea rezistenței, 2011, Buletinul EPPO, volumul 41, numărul 3, p. 432-438.

[25] Experții naționali detașați (END) sunt angajați din sectorul public din țările lor de origine care sunt detașați la o instituție a UE pentru o perioadă determinată.

[27] Mai multe informații privind Grupul consultativ pentru sustenabilitatea sistemelor alimentare (AGSFS) sunt disponibile la adresa https://food.ec.europa.eu/horizontal-topics/expert-groups/advisory-groups-action-platforms/advisory-group-agsfs_en.

[28] Raport de sinteză al Comitetului permanent pentru plante, animale, produse alimentare și hrană pentru animale, desfășurat la Bruxelles la 9 și 10 octombrie 2014, https://food.ec.europa.eu/system/files/2020-11/sc_phyto_20141009_pppl_sum.pdf.

[29] Regulamentul privind pesticidele, articolul 51.

[30] Consiliul EPPO este adunarea generală a EPPO la care participă toate țările membre. Acesta se reunește o dată pe an și decide cu privire la politicile și programul de activitate al EPPO și la bugetul acestuia. Toate standardele EPPO sunt supuse aprobării oficiale a Consiliului EPPO. 

[31] A se vedea nota de subsol 25 de mai sus.

[32] Comisia a făcut referire la politica EFSA privind independența, pagina 8, https://www.efsa.europa.eu/sites/default/files/corporate_publications/files/policy_independence.pdf.

[33] Hotărârea Curții din 19 ianuarie 2023, Pesticides Action Network și alții/État belge, C-162/21, https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?docid=269405&mode=req&pageIndex=1&dir=&occ=first&part=1&text=&doclang=EN&cid=10072491.

[34] Hotărârea Pesticides Action Network și alții/État belge, citată anterior, punctele 44-48.

[35] Articolul 14 alineatul (1) din Directiva 2009/128/CE de stabilire a unui cadru de acțiune comunitară în vederea utilizării durabile a pesticidelor are următorul cuprins: „Statele membre iau toate măsurile necesare pentru a promova gestionarea dăunătorilor cu un consum redus de pesticide, acordând prioritate, ori de câte ori este posibil, metodelor nechimice [...]”, https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A02009L0128-20190726.

[36] Decizia Comisiei de stabilire a unor norme orizontale privind crearea și funcționarea grupurilor de experți ale Comisiei, C(2016)3301, https://ec.europa.eu/transparency/documents-register/detail?ref=C(2016)3301&lang=en.

[37] Regulamentul PPP, articolul 77.

[38] Regulamentul PPP, articolul 77.

[39] Regulamentul PPP, articolul 36 alineatul (1).

[40] În special dacă: (a) există un pesticid autorizat mai sigur sau o metodă nechimică de control sau prevenire pentru aceleași utilizări; (b) substituirea nu ar prezenta dezavantaje economice sau practice semnificative; (c) diversitatea chimică a substanțelor active sau metodele și practicile de gestionare a culturilor și de prevenire a dăunătorilor sunt suficiente pentru a reduce la minimum riscul ca organismul vizat să dezvolte rezistență; și (d) consecințele asupra autorizațiilor de „utilizare minoră” au fost luate în considerare. A se vedea de asemenea punctul 3 de mai sus.

[41] Standardul EPPO, etapa B, punctul B5 are următorul cuprins: „Având în vedere alternativele disponibile (chimice și nechimice), candidatul este o componentă importantă [...] a strategiei de gestionare a rezistenței pentru organismul dăunător vizat și alte organisme dăunătoare din cultură care nu fac obiectul [evaluării comparative]”.

[42] Standardul EPPO, etapa B, punctul B5, nota B punctul (iii), „Pe baza avizului experților, se recomandă ca, într-o situație cu risc scăzut de rezistență, o strategie de gestionare durabilă a rezistenței să includă cel puțin două [moduri de acțiune]. Cu toate acestea, în cazul în care există dovezi ale unui risc mediu de rezistență la unul sau mai multe dintre aceste PPP sau ale unui risc mediu de rezistență la organismul țintă, se recomandă cel puțin trei [moduri de acțiune]. În cazul în care există dovezi ale unui risc ridicat de rezistență la unul sau mai multe dintre aceste PPP sau ale unui risc ridicat de rezistență la organismul țintă, se recomandă cel puțin 4 moduri de acțiune (Rotteveel et al., 2011). Situația actuală de rezistență ar trebui luată în considerare atunci când se evaluează numărul necesar de moduri de acțiune”.

[43] Politica de independență a EFSA se aplică experților și profesioniștilor care lucrează cu EFSA în vederea protejării activității sale împotriva oricărei influențe nejustificate, https://www.efsa.europa.eu/en/corporate-pubs/efsas-independence-policy.

[44] Convenția privind accesul la informație, participarea publicului la luarea deciziei și accesul la justiție în probleme de mediu, încheiată la Aarhus, Danemarca, la 25 iunie 1998 („Convenția de la Aarhus a ONU”): https://www.unece.org/fileadmin/DAM/env/pp/documents/cep43e.pdf

[45] Convenția de la Aarhus a ONU, articolul 3 alineatul (7).

[46] Orientările de la Almaty privind promovarea aplicării principiilor Convenției de la Aarhus în cadrul forumurilor internaționale, decembrie 2005, punctul 29: https://www.unece.org/fileadmin/DAM/env/documents/2005/pp/ece/ece.mp.pp.2005.2.add.5.e.pdf