Contextul plângerii

1. În decembrie 2020, Comisia Europeană a propus Actul legislativ privind serviciile digitale [1] și Actul legislativ privind piețele digitale [2]. Cele două acte legislative [3] vizează actualizarea normelor care reglementează serviciile digitale în UE prin crearea unui spațiu digital mai sigur pentru utilizatori, în care drepturile lor fundamentale sunt protejate, și prin stabilirea unor condiții de concurență echitabile pentru continuarea inovării, a competitivității și a creșterii economice.

2. În septembrie 2021, reclamantul, un organ de presă, a solicitat acces public [4] la schimburile privind proiectul de act legislativ privind piețele digitale și proiectul de act legislativ privind serviciile digitale dintre Serviciul juridic al Consiliului, grupurile sale de lucru interne și Comisia Europeană.

3. Consiliul a refuzat accesul integral la documente, susținând că divulgarea acestora ar submina protecția consultanței juridice și viitoarele proceduri judiciare [5], precum și procesul decizional în curs al Consiliului [6].

4. Reclamantul a solicitat Consiliului să își revizuiască decizia (prin formularea unei „cereri de confirmare”). Acesta a considerat că Consiliul nu a explicat suficient modul în care divulgarea ar aduce atingere intereselor protejate și că exista un interes public superior care să justifice divulgarea documentelor solicitate.

5. Consiliul și-a menținut decizia inițială de a refuza accesul la toate documentele în întregime.

6. Nemulțumit de rezultatul reexaminării, reclamantul s-a adresat Ombudsmanului în aprilie 2022.

Propunerea de soluție a Ombudsmanului

7. Ombudsmanul a remarcat că cetățenii UE au dreptul, în temeiul tratatului [7], de a participa la viața democratică a Uniunii și că, prin urmare, deciziile UE trebuie luate într-un mod cât mai deschis și la un nivel cât mai apropiat posibil de cetățeni [8]. Acest lucru este deosebit de important atunci când instituțiile UE acționează în capacitatea lor legislativă.[9] Acest principiu al transparenței legislative este consacrat în tratatele UE [10] și se reflectă în legislația UE privind accesul public la documente, care prevede că documentele legislative trebuie să fie direct accesibile publicului, cu excepția cazului în care divulgarea lor ar submina unul sau mai multe dintre interesele protejate în mod explicit [11].

8. Ombudsmanul  a inspectat cele 16 documente în litigiu și a constatat că acestea sunt în mod clar documente legislative, cărora trebuie să li se aplice cele mai înalte standarde de transparență. Prin urmare, excepțiile invocate de Consiliu pentru a refuza accesul public trebuie aplicate cu atât mai restrictiv [12].

9. Consiliul a precizat că documentele în litigiu sunt schimburi în cadrul grupurilor de lucru relevante, care au un caracter tehnic și pregătitor. Aceasta a susținut că divulgarea lor - la momentul deciziei de confirmare - ar fi putut submina în mod grav procesul său decizional aflat încă în curs de desfășurare prin slăbirea poziției sale în cadrul viitoarelor discuții din cadrul trilogului [13] cu Parlamentul European. În plus, Consiliul a considerat că divulgarea ar fi putut expune membrii Consiliului și pe cei ai serviciului său juridic la presiuni externe nejustificate și ar fi facilitat încercări specifice ale unor părți terțe cu interese economice și/sau politice de a influența statele membre, deoarece ar fi dezvăluit punctele de (dez)acord între acestea.

10. Consiliul a susținut de asemenea că, în conformitate cu jurisprudența Uniunii, poate refuza accesul la avize juridice, emise în cadrul unui proces legislativ, care sunt deosebit de sensibile. În acest context, ea a arătat că documentele în litigiu conțin consultanță juridică acordată în cadrul unor discuții preliminare în vederea pregătirii unor discuții mai ample. Aceasta a susținut că divulgarea în această etapă ar putea afecta modul în care este redactată consultanța juridică și ar submina posibilitatea ca serviciul juridic să își exprime poziția fără nicio influență externă.

11. Consiliul a susținut, de asemenea, că jurisprudența Uniunii recunoaște caracterul deosebit de sensibil al consultanței juridice oferite de serviciul juridic al unei instituții cu privire la chestiuni care pot face obiectul unor litigii. În acest context, Consiliul a considerat că este foarte probabil ca textul propus să fie contestat în instanță. Aceasta a considerat că, prin urmare, era previzibil în mod rezonabil că divulgarea ar aduce atingere capacității serviciului juridic de a apăra în mod eficace decizia Consiliului în cadrul acestor proceduri judiciare viitoare.

12. În propunerea sa de soluție, Ombudsmanul a remarcat că natura preliminară a discuțiilor din cadrul Consiliului referitoare la o propunere legislativă nu justifică, în sine, aplicarea excepției prevăzute la articolul 4 alineatul (3) din Regulamentul 1049/2001.[14] Prin urmare, caracterul pregătitor al discuțiilor și faptul că Consiliul nu a ajuns încă la poziția sa finală nu stabilesc, în sine, că procesul decizional al Consiliului ar fi grav subminat de divulgare.

13. Ombudsmanul a recunoscut că riscul de presiune externă poate constitui un motiv legitim pentru restricționarea accesului publicului. Cu toate acestea, ea a considerat că Consiliul nu a furnizat nicio dovadă care să sugereze că ar exista o reacție dincolo de ceea ce s-ar putea aștepta de la public din partea oricărui membru al unui organism legislativ care propune modificări ale proiectelor legislative [15].

14. Ombudsmanul a considerat că activitățile de lobby, fie că este vorba de membri ai publicului sau de grupuri cu un interes economic și/sau politic, reprezintă o parte așteptată și chiar binevenită a procesului legislativ. Ea consideră că divulgarea ar spori calitatea și legitimitatea procesului decizional, permițând publicului larg - inclusiv lobbyiștilor și jurnaliștilor - să participe mai eficient și pe picior de egalitate la acest proces.

15. Ombudsmanul a remarcat că, în conformitate cu jurisprudența UE [16], întrebarea dacă un aviz este deosebit de sensibil nu depinde de faptul dacă problemele juridice ridicate sunt controversate și fac obiectul unui dezacord. Mai degrabă, aceasta depinde de aspectul dacă conținutul avizului în sine este deosebit de sensibil. Ombudsmanul a considerat că informațiile conținute în documente nu pot fi considerate sensibile în ansamblul lor.

16. Ombudsmanul a observat, de asemenea, că, în conformitate cu jurisprudența UE [17], o trimitere generală la riscul de a submina capacitatea unei instituții de a se apăra în cadrul unor proceduri judiciare ipotetice nu este suficientă pentru a justifica o excepție de la cel mai înalt standard de transparență necesar pentru documentele legislative.

17. Având în vedere cele de mai sus, Ombudsmanul nu a fost convins de explicațiile Consiliului potrivit cărora divulgarea ar aduce atingere intereselor protejate de excepțiile prevăzute în legislația UE privind accesul public la documente. Ea a considerat că Consiliul ar trebui să își revizuiască poziția și a prezentat următoarea propunere de soluție [18]:

Ombudsmanul propune Consiliului să își revizuiască poziția, ținând seama de observațiile de mai sus, în vederea acordării unui acces public cât mai larg posibil la documentele solicitate. În cazul în care Consiliul consideră că accesul nu poate fi acordat, acesta ar trebui să explice, în detaliu și cu trimitere la documentele individuale, modul în care divulgarea acestor documente ar submina unul sau mai multe dintre interesele publice sau private enumerate la articolul 4 din Regulamentul 1049/2001, dacă este necesar într-o anexă confidențială.

18. Ca răspuns, Consiliul a acceptat propunerea de soluție a Ombudsmanului și a acordat acces public la documentele solicitate, cu ocultări numai ale datelor cu caracter personal.

19. Cu toate acestea, Consiliul și-a menținut opinia potrivit căreia, la momentul deciziei de confirmare, procesul decizional se afla într-un stadiu incipient, iar discuțiile interinstituționale dintre Parlament, Consiliu și Comisie erau pe punctul de a începe. Întrucât discuțiile interinstituționale s-au încheiat și cele două texte legislative au fost adoptate, divulgarea documentelor solicitate nu va mai submina protecția consultanței juridice și a procedurilor judiciare viitoare, precum și procesul decizional în curs.

Evaluarea Ombudsmanului în urma propunerii de soluție

20. Deși Ombudsmanul salută răspunsul pozitiv al Consiliului la propunerea sa de soluție și decizia sa de a acorda un acces public larg la documentele în cauză, acesta ia act de faptul că Consiliul își menține poziția potrivit căreia, la momentul adoptării deciziei sale de confirmare, refuzul accesului era justificat. Numai trecerea timpului și faptul că discuțiile interinstituționale s-au încheiat și că ambele texte legislative au fost adoptate au determinat Consiliul să convină asupra divulgării documentelor solicitate.

21. Ombudsmanul își reiterează opinia potrivit căreia motivele pe care Consiliul și-a întemeiat decizia de a refuza accesul la documentele legislative relevante, la momentul adoptării deciziei sale de confirmare, nu au fost convingătoare.

22. Ombudsmanul reamintește că accesul în timp util la documentele legislative, care includ documente elaborate de serviciile juridice ale instituțiilor referitoare la o procedură legislativă [19], este esențial pentru ca cetățenii să își exercite dreptul de a participa la viața democratică a Uniunii, prevăzut în tratat.

23. Din cauza trecerii a mai mult de un an de la data la care reclamantul și-a prezentat pentru prima dată cererea, reclamantul nu poate utiliza informațiile care au fost divulgate în prezent în scopul pe care și l-a propus, și anume acela de a informa cetățenii cu privire la cele două procese legislative în curs.

24. Ombudsmanul invită încă o dată Consiliul să pună la dispoziție documente legislative într-un moment care să permită publicului să participe efectiv la procesul decizional în curs.

25. În acest context, ea observă că Curtea de Justiție a confirmat recent că, în cazul în care documentele fac parte dintr-un proces legislativ, excepțiile prevăzute la articolul 4 din Regulamentul 1049/2001 trebuie să fie aplicate cu mai multă strictețe.[20] Curtea a afirmat, de asemenea, că simplul fapt că un aviz al Serviciului juridic al Consiliului a fost elaborat într-un stadiu incipient al procesului decizional în cauză nu este de natură să justifice aplicarea excepției.[21] În mod similar, simpla posibilitate ca părțile interesate să influențeze procedura nu este suficientă pentru a dovedi că divulgarea unui document solicitat ar aduce gravă atingere procesului decizional [22].

26. În plus, Curtea de Justiție a confirmat că, în contextul examinării caracterului deosebit de sensibil al avizului solicitat, trebuie luat în considerare conținutul acestuia [23]. Prin urmare, în cazul în care un aviz juridic nu conține informații sensibile sau nu se referă la fapte confidențiale, pe lângă aprecierile juridice, nu se poate considera că aprecierile juridice în sine nu trebuie divulgate, pentru simplul motiv că privesc o inițiativă legislativă controversată [24].

27. Curtea de Justiție a reiterat faptul că deschiderea permite instituțiilor UE să aibă o mai mare legitimitate și să fie mai eficace și mai responsabile în fața cetățenilor UE. Permiterea dezbaterii deschise a divergențelor dintre diferitele puncte de vedere contribuie la creșterea încrederii cetățenilor în instituții [25].

Concluzie

Pe baza anchetei, Ombudsmanul închide acest caz cu următoarea concluzie:

Consiliul a acceptat propunerea de soluție a Ombudsmanului și a acordat publicului cel mai larg acces posibil la documentele solicitate.

Ombudsmanul invită încă o dată Consiliul să pună la dispoziție documentele legislative într-un moment care să permită publicului să participe efectiv la procesul decizional în curs.

Reclamantul și Consiliul vor fi informați cu privire la această decizie.

Emily O'Reilly Ombudsmanul
European

Strasbourg, 26/06/2023

[1] Disponibilă la adresa: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=uriserv%3AOJ.L_.2021.253.01.0001.01.ENG&toc=OJ%3AL%3A2021%3A253%3ATOC

[2] Disponibilă la adresa: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/en/TXT/?uri=COM%3A2020%3A825%3AFIN

[3] În noiembrie 2021, Consiliul și-a adoptat abordarea generală pentru cele două acte legislative și a ajuns la un acord politic cu Parlamentul European în primăvara anului 2022. Ambele acte au intrat în vigoare în noiembrie 2022. Mai multe informații sunt disponibile la adresa: https://www.consilium.europa.eu/en/policies/digital-services-package/timeline-digital-services-package/

[4] În temeiul Regulamentului (CE) nr. 1049/2001 privind accesul public la documentele Parlamentului European, ale Consiliului și ale Comisiei: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:32001R1049&from=EN

[5] Articolul 4 alineatul (2) a doua liniuță din Regulamentul 1049/2001.

[6] Articolul 4 alineatul (3) primul paragraf din Regulamentul 1049/2001.

[7] articolul 10 din Tratatul privind Uniunea Europeană (TUE); disponibilă la adresa: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=celex%3A12012M%2FTXT

[8] Articolul 1 și articolul 10 alineatul (3) TUE.

[9] Considerentul 6 din Regulamentul 1049/2001.

[10] Articolul 15 alineatul (2) din Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene; disponibil la adresa https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A12016E%2FTXT&qid=1685619902236

[11] Articolul 12 alineatul (2) și considerentul 6 din Regulamentul 1049/2001.

[12] A se vedea hotărârea Curții din 4 septembrie 2018, ClientEarth/Comisia, C-57/16, punctul 100: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?num=C-57/16&language=en

[13] Trilogul se referă la reuniuni informale între Parlament, Consiliu și Comisie. Aceste reuniuni urmăresc să ajungă la un acord cu privire la o serie de amendamente, referitoare la un anumit dosar legislativ, care să fie acceptabile pentru Parlament și Consiliu. Reuniunile tripartite nu se desfășoară în public.

[14] A se vedea hotărârile Tribunalului din 25 ianuarie 2023, De Capitani/Consiliul, T-163/21, punctul 78: https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=269684&pageIndex=0&doclang=EN&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=6000 și din 22 martie 2011, Access Info Europe/Consiliul, T-233/09, punctele 69 și 76: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?language=en&num=T-233/09; și a Curții din 17 octombrie 2013, Consiliul/Access Info Europe, punctul 60: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?num=C-280/11&language=EN

[15] A se vedea hotărârile Tribunalului din 25 ianuarie 2023, De Capitani/Consiliul, T-163/21, punctul 85; și din 22 martie 2018, Emilio de Capitani/Parlamentul European, T-540/15, punctul 99: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?num=T-540/15

[16] Hotărârea Tribunalului din 21 aprilie 2021, Pech/Consiliul, T-252/19, punctul 85: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?num=T-252/19&language=en

[17] A se vedea hotărârea Tribunalului din 6 aprilie 2017, Republica Franceză/Comisia, T-344/15, punctul 76: și hotărârea Tribunalului din 21 aprilie 2021, Pech/Consiliul, T-252/19, punctul 89.

[18] Textul integral al propunerii de soluție și evaluarea care a condus la aceasta sunt disponibile la adresa: https://www.ombudsman.europa.eu/en/solution/en/170465

[19] A se vedea hotărârea Curții de Justiție din 8 iunie 2023, Consiliul/Pech, C-408/21 P, punctele 92 și 93; disponibil la adresa https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf;jsessionid=63A8160567DEC5058A69B3FB0B3DDBE3?num=C-408/21&language=en

[20] A se vedea hotărârea Curții de Justiție din 8 iunie 2023, Consiliul/Pech, C-408/21 P, punctul 82; disponibil la adresa https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf;jsessionid=63A8160567DEC5058A69B3FB0B3DDBE3?num=C-408/21&language=en

[21] Ibidem, punctul 88

[22] Ibidem, punctul 81

[23] Ibidem, punctul 61

[24] Ibidem, punctul 67

[25] Ibidem, punctul 31