Contextul plângerii

1. Reclamantul, deputat în Parlamentul European, și-a exprimat îngrijorarea cu privire la conduita profesională a trimisului special al UE [1] de atunci pentru promovarea libertății de religie sau de convingere în afara Uniunii Europene.

2. Președintele Comisiei Europene a creat funcția de trimis special printr-o decizie luată în 2016. Mandatul trimisului special include sprijinirea promovării și protecției libertății de religie sau de convingere în țările terțe, colaborarea și dialogul cu organizațiile internaționale, cu societatea civilă și cu actorii religioși, precum și sprijinirea coordonării UE pe această temă. Trimisul Special a fost primul de acest gen. Din punct de vedere administrativ, trimisul special este consilier special [2] al comisarului pentru cooperare internațională și dezvoltare.

3. Reclamantul consideră că trimisul special nu și-a îndeplinit mandatul deoarece nu a promovat o noțiune incluzivă de libertate religioasă și nici respectarea tuturor drepturilor omului pentru credincioși și necredincioși. În special, reclamantul a susținut că trimisul special s-a întâlnit și a recunoscut public activitatea a două organizații ale societății civile despre care reclamantul a susținut că sunt „de la periferia ultraconservatoare a creștinismului” și despre care a susținut că urmăresc o „agendă împotriva drepturilor omului”. În special, reclamantul a subliniat că trimisul special a mulțumit public uneia dintre organizații prin intermediul platformelor de comunicare socială.

4. Reclamantul și-a exprimat preocupările direct trimisului special într-un schimb de scrisori în perioada ianuarie-iunie 2019. Ea i-a cerut trimisului special să se distanțeze de organizațiile în cauză. Reclamantul a solicitat, de asemenea, Comisiei să acorde acces la toate documentele referitoare la contactele pe care trimisul special le-a avut cu persoane și organizații începând din 2018.[3]

5. Nemulțumită de răspunsurile pe care le-a primit cu privire la preocupările sale, reclamanta s-a adresat Ombudsmanului în august 2019.

Ancheta

6. Întrucât Ombudsmanul investighează instituțiile UE, și nu membri individuali ai personalului acestor instituții ale UE, această anchetă s-a axat pe modul în care Comisia Europeană a abordat preocupările legate de trimisul special și pe modul în care a monitorizat rolul acestuia.

7. În cursul anchetei, Ombudsmanul a solicitat Comisiei să furnizeze clarificări cu privire la normele aplicabile trimisului special în ceea ce privește rolul, conduita profesională și reuniunile acestuia cu terții. Ombudsmanul a întrebat, de asemenea, Comisia cum monitorizează modul în care trimisul special își îndeplinește rolul. Comisia a trimis Ombudsmanului răspunsul său la plângere, precum și două documente interne care stabilesc mandatul și planul de lucru al trimisului special. Ulterior, reclamantul a prezentat observații ca răspuns la răspunsul Comisiei.

Argumente prezentate Ombudsmanului

8. Reclamantul a susținut că unele dintre organizațiile cu care trimisul special a colaborat militează împotriva drepturilor persoanelor LGBTI, a căsătoriilor între persoane de același sex sau a drepturilor femeilor în materie de sănătate. Prin urmare, reclamantul a susținut că faptul că trimisul special a ales să se prezinte și să ia cuvântul la evenimente alături de astfel de organizații afectează grav încrederea în independența funcției sale. Reclamantul a susținut, de asemenea, că, întrucât trimisul special acționează în calitate de consilier special al unui comisar, aparenta sa apropiere de astfel de organizații ar putea influența deciziile luate în țări terțe în ceea ce privește sănătatea sexuală și reproductivă și drepturile aferente sau drepturile LGBTI.

9. În răspunsul său, Comisia a afirmat următoarele:

• Mandatul trimisului special este prevăzut în decizia președintelui Comisiei din 6 mai 2016, precum și în „Mandatul și planul de lucru al trimisului special privind libertatea de religie sau de convingere” din 26 septembrie 2016. Comisia a actualizat planul de lucru al trimisului special la 23 noiembrie 2017. Mandatul și planul de lucru includ sprijinirea promovării libertății de religie sau de convingere la nivel de țară, implicarea în cadrul forurilor internaționale, sprijinirea coordonării UE și implicarea într-un dialog cu o gamă largă de actori ai societății civile și religioși.
• Mandatul și planul de lucru conferă, de asemenea, trimisului special sarcina de a sprijini punerea în aplicare a "Orientărilor UE privind promovarea și protecția libertății de religie sau de convingere",^[4] aprobate de statele membre ale UE în 2013. Prezentele orientări oferă instrumente de sprijinire a libertății de religie sau de convingere în relațiile externe ale UE și în cooperarea internațională și dezvoltarea UE. Acestea stabilesc cadrul în care trimisul special ar trebui să acționeze pentru a pune în aplicare o abordare echilibrată în ceea ce privește libertatea de religie sau de convingere, concentrându-se asupra respectării diversității și a toleranței religioase.
• Trimisul special raportează direct comisarului pentru cooperare internațională și dezvoltare. Acesta își coordonează și își pregătește activitățile, misiunile și discursurile în cooperare cu mai multe departamente ale Comisiei și cu Serviciul European de Acțiune Externă (SEAE). Pentru fiecare vizită oficială, trimisul special întocmește un raport care este apoi evaluat de Comisie și de SEAE. Potrivit Comisiei, aceste rapoarte au arătat că trimisul special acționa în conformitate cu mandatul său.
• Trimisul special nu a considerat necesar să se distanțeze public de organizațiile menționate în plângere, deoarece interacțiunile cu aceste organizații au avut loc exclusiv cu privire la promovarea libertății de religie sau de convingere și nu cu privire la aspecte legate de agenda mai amplă privind drepturile omului. Trimisul special a acționat în conformitate cu mandatul său, respectând principiile imparțialității și transparenței.

10. În observațiile sale cu privire la răspunsul Comisiei, reclamantul a susținut că incapacitatea trimisului special de a se distanța de organizațiile în cauză împiedică angajamentul Comisiei față de agenda UE privind drepturile omului, care este imperativă pentru orice acțiune externă a UE, astfel cum se subliniază la articolul 21 din Tratatul UE. Ea a respins argumentul Comisiei potrivit căruia trimisul special ar fi interacționat cu organizațiile numai pe tema libertății religioase. Ea consideră că Comisia ar fi trebuit să evalueze organizațiile din perspectiva respectării mai largi a drepturilor omului și a valorilor UE. În cazul în care Comisia ar fi efectuat o astfel de evaluare, aceasta ar fi constatat că uneia dintre organizații i-a fost refuzat statutul de participant la Consiliul Europei deoarece nu aderă la valorile Consiliului Europei. Comisia ar fi constatat, de asemenea, că o altă organizație a desfășurat o campanie activă împotriva LGBTI și a drepturilor privind sănătatea sexuală și reproductivă.

Evaluarea Ombudsmanului

11. Funcția de trimis special pentru promovarea libertății de religie sau de convingere este o caracteristică unică a administrației UE.

12. Având în vedere unicitatea funcției, Ombudsmanul consideră surprinzător faptul că mandatul și planul de lucru al trimisului special nu sunt puse la dispoziția publicului [5]. Fără informații complete cu privire la acest rol unic, cetățenii riscă să nu înțeleagă în mod clar mandatul și sarcinile relevante. Este posibil ca unele dintre preocupările reclamantului legate de discursul public al trimisului special și de colaborarea cu organizațiile societății civile să fi primit răspuns imediat, dacă mandatul și planul de lucru al trimisului special ar fi fost puse la dispoziția publicului. Ombudsmanul va face o sugestie de îmbunătățire în acest sens.

13. Mandatul și planul de lucru al trimisului special prevăd în mod clar că trimisul special se poate angaja într-un dialog cu actorii religioși, cu organizațiile societății civile și cu părțile interesate. Nimic nu sugerează că interacțiunile pe care trimisul special le-a avut cu cele două organizații menționate în plângere nu intră în sfera unui astfel de dialog și, prin urmare, a mandatului trimisului special.

14. Cu toate acestea, deoarece drepturile fundamentale sunt exprimate, în principal, destul de general, interpretările contradictorii pot duce la ciocniri între, de exemplu, libertatea religioasă și anumite drepturi în materie de egalitate sau libertatea de exprimare și drepturile în materie de egalitate. Acesta este un domeniu sensibil și contestat, care a dat naștere unor hotărâri judecătorești care încearcă să definească unde pot fi plasate limite adecvate în ceea ce privește exprimarea libertății religioase pentru a proteja alte drepturi fundamentale. Într-adevăr, punctul 26 din Orientările UE din 2013 privind promovarea și protecția libertății de religie sau de convingere, care constituie cadrul de politică pentru activitatea trimisului special, prevede:

„Anumite practici asociate cu manifestarea unei religii sau a unei convingeri sau percepute ca atare pot constitui încălcări ale standardelor internaționale în domeniul drepturilor omului. Dreptul la libertatea de religie sau de convingere este uneori invocat pentru a justifica astfel de încălcări. UE se opune cu fermitate unei astfel de justificări, rămânând în același timp pe deplin angajată față de protecția și promovarea solidă a libertății de religie sau de convingere în toate părțile lumii. Încălcările afectează adesea femeile, membrii minorităților religioase, precum și persoanele pe baza orientării lor sexuale sau a identității de gen.

Prin urmare, este important ca trimisul special să evite orice percepție de instrumentalizare de către organizații care ar putea utiliza promovarea libertății religioase pentru a promova agende care contravin angajamentului UE față de standardele internaționale în domeniul drepturilor omului. Un eșec în acest sens riscă, de asemenea, să submineze activitatea importantă de protejare a celor persecutați în întreaga lume din cauza convingerilor lor religioase sau de altă natură.

15. În calitate de consilier special, trimisul special trebuie să respecte normele și obligațiile prevăzute în Statutul funcționarilor UE. În special, articolul 12 din Statutul funcționarilor prevede că „[f]uncționarul se abține de la orice acțiune sau comportament care ar putea aduce atingere poziției sale.” Jurisprudența UE a interpretat în mod constant această dispoziție ca referindu-se la insulte grave la adresa altor persoane, care le afectează demnitatea de ființe umane, sau la abateri grave. Ombudsmanul consideră că mesajul trimisului special pe platformele de comunicare socială, care mulțumește unei organizații în termeni generali în legătură cu o chestiune care intră sub incidența mandatului trimisului special, nu se încadrează în această categorie. Ombudsmanul ia act de faptul că trimisul special a declarat ulterior, într-o scrisoare adresată reclamantului, că mesajul de pe platformele de comunicare socială se referea numai la activitatea organizației în ceea ce privește libertatea de religie sau de convingere. Chiar dacă aceasta este situația, Ombudsmanul consideră - având în vedere interpretările contradictorii prezentate la punctul 14 de mai sus - că este posibil să fi fost necesară o mai mare prudență și că însăși Comisia ar fi trebuit să dea dovadă de mai multă vigilență.

16. Problema percepției publice este de cea mai mare importanță în raport cu o figură proeminentă precum trimisul special. Nu trebuie să existe nicio îndoială în mintea publicului că membrii personalului UE cu un rol proeminent, cum ar fi trimisul special, aderă pe deplin la valorile UE, care includ toate drepturile omului. Acest lucru este deosebit de important, deoarece anumite organizații active în domeniul libertății de religie sau de convingere ar putea avea opinii care sunt într-adevăr percepute ca fiind în contradicție cu standardele internaționale privind drepturile omului, în special drepturile femeilor sau drepturile LGBTI.

17. Ombudsmanul nu are competența de a evalua dacă o organizație a societății civile respectă valorile UE și drepturile omului. Cu toate acestea, este foarte important ca Comisia să demonstreze o vigilență cu privire la sensibilitățile și provocările generate de crearea postului de trimis special și la riscul ca orice ambiguități legate de termenul „libertatea de religie și de convingere” să poată fi exploatate. Ombudsmanul consideră că se pot aduce îmbunătățiri în ceea ce privește modul în care Comisia ar trebui să abordeze această chestiune în viitor. Prin urmare, Ombudsmanul sugerează Comisiei să ofere orientări mai clare cu privire la această chestiune în mandatul și planul de lucru al oricărui viitor trimis special și să aibă în vedere, de asemenea, o monitorizare mai atentă a acestei chestiuni. Acest lucru ar fi în deplină conformitate cu mandatul actual al trimisului special, care reamintește că „UE se angajează să sprijine o abordare a drepturilor omului bazată pe principiul protecției tuturor drepturilor omului, inclusiv a libertății religioase sau de convingere și a libertății de exprimare, sub toate aspectele lor”(sublinierea noastră). Ombudsmanul va face o sugestie de îmbunătățire în acest sens.

18. În cele din urmă, nici decizia de stabilire a poziției de trimis special, nici mandatul și planul de lucru al trimisului special nu oferă suficientă claritate pentru a stabili dacă ar trebui să se considere că trimisul special ia cuvântul în numele Comisiei și, prin urmare, al UE. În ceea ce privește Ombudsmanul, trebuie să se înțeleagă că acesta face acest lucru. Prin urmare, Comisia ar trebui să ofere o mai mare claritate cu privire la acest aspect pentru viitor, astfel încât să nu existe nicio îndoială nici în mintea publicului, nici pentru consilierul special însuși. Ombudsmanul va face, de asemenea, Comisiei o sugestie de îmbunătățire în această privință.

19. Ombudsmanul ia act de faptul că, la 8 iulie 2020, Comisia a anunțat că va reînnoi funcția de trimis special pentru promovarea libertății religioase sau de convingere în afara UE. Ombudsmanul are încredere că Comisia va lua în considerare sugestiile sale de îmbunătățire atunci când va pregăti noul mandat și noul plan de lucru al viitorului trimis special.

Concluzie

Pe baza anchetei, Ombudsmanul închide acest caz cu următoarea concluzie:

Deși această anchetă a identificat deficiențe care ar trebui abordate în viitor, în această etapă nu sunt justificate alte anchete.

Reclamantul și Comisia vor fi informați cu privire la această decizie.

Sugestii de îmbunătățire

Ombudsmanul adresează Comisiei următoarele sugestii de îmbunătățire:

1. Comisia ar trebui să monitorizeze mai îndeaproape și să ofere orientări mai clare viitorilor trimiși speciali în ceea ce privește necesitatea de a ține seama de toate drepturile omului atunci când fac declarații și interacționează cu părțile interesate, ținând seama, de asemenea, de importanța percepției publice.
2. Comisia ar trebui să clarifice măsura în care viitorii trimiși speciali au mandatul de a vorbi în numele Comisiei sau de a reprezenta instituția atunci când interacționează cu părțile interesate.
3. Comisia ar trebui să se asigure că documentele-cheie care stabilesc mandatul și planul de lucru al viitorilor trimiși speciali pentru promovarea libertății religioase sau de convingere sunt puse la dispoziția publicului.

Emily O'Reilly Ombudsmanul
European

Strasbourg, 30.7.2020

[1] Mandatul trimisului special s-a încheiat în noiembrie 2019.

[2] Consilierii speciali sunt persoane care, datorită calificărilor speciale, sunt angajate pentru a asista instituțiile UE fie în mod regulat, fie pentru o perioadă determinată. Consilierii speciali sunt considerați membri ai personalului instituției UE și, ca atare, li se aplică Statutul funcționarilor UE. A se vedea: Statutul funcționarilor și Regimul aplicabil celorlalți agenți ai Comunității Economice Europene și ai Comunității Europene a Energiei Atomice: http://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A01962R0031-20140501

[3] Reclamantul a depus cererea de acces public la documente în temeiul Regulamentului 1049/2001. Întrucât nu a solicitat Comisiei să își revizuiască decizia de a acorda doar un acces parțial la anumite documente (prin formularea unei „cereri de confirmare”), Ombudsmanul nu a putut investiga acest aspect al plângerii sale.

[4] Orientările sunt disponibile la adresa: https://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/docs/pressdata/EN/foraff/137585.pdf

[5] Planul de lucru precizează că documentul este destinat uzului intern și că ar trebui publicată o „versiune adaptată” pe site-ul web al Comisiei.

[6] A se vedea nota de subsol 4.