Contextul plângerii

1. Grupul de personalități pentru acțiunea pregătitoare privind cercetarea legată de politica de securitate și apărare comună („Grupul de personalități”) a fost convocat în martie 2015 de comisarul pentru piața internă, industrie, antreprenoriat și IMM-uri ca „grup la nivel înalt format din politicieni, cadre universitare, grupuri de reflecție și directori generali ai unor societăți de apărare pentru a oferi consiliere cu privire la modul în care UE poate sprijini cercetarea legată de politica de securitate și apărare comună” [1]. Grupul a fost prezidat de comisar. Grupul era format din șaisprezece membri, dintre care majoritatea lucrau la momentul respectiv pentru industria de apărare, organizații de cercetare și tehnologie. Doi au fost membri ai parlamentelor naționale, unul a fost membru al Parlamentului European („deputat”), iar unul a fost membru al Comisiei (Înaltul Reprezentant al UE pentru afaceri externe și politica de securitate și vicepreședinte al Comisiei). Membrii grupului au numit, de asemenea, un grup „Sherpa” pentru a pregăti discuțiile. Grupul personalităților s-a reunit de trei ori și a fost dizolvat în urma publicării raportului său la 23 februarie 2016.[2]

2. Reclamantul, Rețeaua europeană împotriva comerțului cu arme, a scris Comisiei la 23 mai 2016 cu privire la transparența Grupului de personalități și, în special, cu privire la faptul că acesta nu a fost inclus în Registrul grupurilor de experți și al altor entități similare al Comisiei („registrul”).

3. La 25 noiembrie 2016, Comisia a răspuns reclamantului, afirmând că grupul de personalități și-a încheiat activitatea și nu mai există. Acesta a adăugat că informațiile privind activitatea Grupului de personalități au fost distribuite pe scară largă, inclusiv Parlamentului European și tuturor reprezentanțelor permanente ale statelor membre sub forma unui raport. Comisia a furnizat reclamantului un link către raportul respectiv.

4. În martie 2017, răspunzând unei întrebări adresate de un deputat în Parlamentul European [3], Comisia a prezentat argumente suplimentare pentru neînregistrarea Grupului de personalități ca grup de experți, invocând natura politică și strategică a consilierii solicitate din partea acestuia și faptul că nu a inclus experți tehnici. 

5. Reclamantul a fost nemulțumit de răspunsul Comisiei și a depus o plângere la Ombudsman la 12 mai 2017.

Ancheta

6. Ombudsmanul a deschis o anchetă cu privire la plângere. Reclamantul a susținut că grupul ar fi trebuit să fie înregistrat ca grup de experți și că ar trebui publicate informații privind grupul de personalități, inclusiv datele reuniunilor, lista participanților la reuniunile grupului de personalități și ale șerpilor, precum și procesele-verbale ale acestor reuniuni.

7. În cursul anchetei, Ombudsmanul a invitat Comisia să abordeze problemele ridicate de reclamant într-un răspuns mai detaliat. Ombudsmanul a primit răspunsul Comisiei și, ulterior, observațiile reclamantului cu privire la acest răspuns. Decizia Ombudsmanului ia în considerare argumentele și opiniile prezentate de părți.

Evaluarea Ombudsmanului

Dacă Comisia ar fi trebuit să înregistreze Grupul de personalități ca „grup de experți”

8. Comisia consideră că Grupul de personalități nu s-a calificat drept „grup de experți” în temeiul normelor privind grupurile de experți aplicabile la momentul creării sale [4] sau în temeiul normelor actuale adoptate la 30 mai 2016.[5] Comisia susține, în esență, că acest lucru se datorează faptului că i) Grupul de personalități a avut o importanță politică clară și ii) consilierea oferită de acesta a fost de natură politică și strategică.

I. Calitatea de membru al grupului de personalități

9. Comisia susține că, având în vedere componența lor efectivă de-a lungul anilor și dispozițiile care reglementează rolul și componența acestora, „grupurile de experți ale Comisiei” trebuie considerate organisme consultative care funcționează la nivel tehnic și/sau administrativ. Potrivit Comisiei, deși normele nu exclud în mod explicit prezența membrilor guvernului sau a membrilor parlamentului în grupurile de experți, modul de redactare și spiritul acestor norme indică în mod clar în această direcție. În acest sens, Comisia afirmă că dispozițiile privind componența grupurilor de experți prevăd că Comisia poate interacționa cu „autoritățile statelor membre”, ceea ce, în opinia sa, exclude nivelul politic.

10. Comisia consideră că, în schimb, apartenența la Grupul personalităților a avut o importanță politică clară, indicând cinci dintre membrii săi care au avut un mandat politic.

11. Comisia precizează, de asemenea, că nici grupul Sherpa – care a pregătit reuniunile Grupului de personalități – nu s-a calificat drept „grup de experți” al Comisiei, deoarece membrii săi au fost numiți de Grupul de personalități și au fost raportați acestuia, și nu Comisiei. 

12. Reclamantul subliniază faptul că raportul Grupului de personalități se referă la grup ca la un „grup de experți”. În observațiile sale, reclamantul remarcă faptul că se poate argumenta că doar patru dintre cei șaisprezece membri ai grupului de personalități ar putea fi considerați, de fapt, ca având un mandat politic. Într-adevăr, în timp ce un alt membru este un fost ministru, acesta era la momentul respectiv membru al consiliului de administrație al unei organizații de cercetare non-profit.

13. Pe baza celor de mai sus, Ombudsmanul concluzionează că este corect ca patru membri (un deputat în Parlamentul European, doi membri ai parlamentelor naționale și un comisar) să fie considerați „membri politici” care participă la Grupul personalităților.

14. Ombudsmanul observă, de asemenea, că atât normele „orizontale” anterioare privind grupurile de experți – aplicabile la momentul creării grupului de personalități –, cât și normele actuale specifică diferitele tipuri de membri din care pot fi compuse grupurile de experți. Atunci când se analizează poziția „membrilor politici” ai grupului de personalități, sunt relevante trei dintre diferitele tipuri de membri ai grupului de experți.

15. Primul tip se referă la „persoanele numite cu titlu personal”.[6] Normele actuale adaugă faptul că acești membri trebuie să acționeze în mod independent și în interesul public. Ombudsmanul ia act de faptul că procesul de selecție pentru acest tip de membru ar trebui să se desfășoare, în mod normal, prin intermediul unor cereri publice de candidaturi. Ombudsmanul consideră că este puțin probabil ca persoane cu mandate politice specifice (deputați în Parlamentul European/membri ai parlamentelor naționale/comisari) să fi putut fi selectate pentru a participa la un grup de experți prin intermediul unei cereri publice de propuneri.

16. Celelalte două tipuri de membri relevanți ai grupurilor de experți sunt (1) „agenții ale Uniunii” și „organisme ale Uniunii” și (2) „autorități ale statelor membre, la nivel național, regional sau local”[7]. Comisia consideră că trimiterea la „autoritățile statelor membre” nu include nivelul politic. Ombudsmanul ia act de faptul că această interpretare este explicită în normele actuale, care specifică faptul că reprezentanții autorităților statelor membre sau ai organelor, oficiilor sau agențiilor Uniunii trebuie să fie funcționari publici sau angajați publici [8]. Faptul că normele prevăd reprezentarea agențiilor, oficiilor sau organismelor Uniunii [9] sugerează că persoanele fizice - cum ar fi un deputat în Parlamentul European sau un comisar - nu trebuie să fie considerate membri ai unui grup de experți [10].

17. Pe baza celor de mai sus, Ombudsmanul este, în general, de acord cu Comisia că formularea și spiritul normelor privind grupurile de experți, precum și componența lor efectivă de-a lungul anilor, indică faptul că grupurile de experți nu sunt menite să implice „membri politici”. Ombudsmanul observă, de asemenea, că, întrucât „grupurile de experți” trebuie să ofere Comisiei consiliere specializată cu privire la chestiuni de politică și legislative, care este menită să informeze factorii de decizie, nu ar fi util ca membrii Comisiei și factorii de decizie să fie incluși în acestea.

18. Prin urmare, Ombudsmanul consideră că, având în vedere componența sa, ar fi dificil - strict vorbind - ca Grupul personalităților să fie considerat un „grup de experți”.

II. Rolul grupului de personalități

19. În ceea ce privește natura politică și strategică a consilierii oferite de Grupul personalităților, Comisia susține că grupul a formulat recomandări la nivel înalt, care au necesitat o elaborare suplimentară în vederea dezvoltării acțiunii pregătitoare privind cercetarea legată de politica de securitate și apărare comună („acțiunea pregătitoare”) și a viitorului program de cercetare în domeniul apărării. În acest sens, Comisia recunoaște că a utilizat recomandările Grupului personalităților ca „sursă strategică și politică de contribuții” pentru Planul de acțiune european în domeniul apărării („EDAP”), adoptat la 30 noiembrie 2016. Cu toate acestea, ea afirmă că grupul de personalități nu a fost consultat în pregătirea PAED, întrucât acesta a încetat să existe în februarie 2016. Comisia adaugă că două grupuri de experți, care sunt incluse în registru, au fost înființate ulterior pentru a detalia consilierea privind acțiunea pregătitoare furnizată de Grupul personalităților [11].

20. Cu privire la această chestiune, reclamantul subliniază din nou faptul că raportul Grupului de personalități afirmă că grupul a prezentat „propuneri specifice” și „o viziune clară asupra domeniului de aplicare al acțiunii pregătitoare, un format funcțional pentru punerea sa în aplicare”. Prin urmare, reclamantul consideră că aceasta constituie o consiliere privind „pregătirea propunerilor legislative și a inițiativelor de politică”[12].

21. Ombudsmanul reiterează observațiile făcute în scrisoarea sa de deschidere a anchetei, în care a remarcat că Grupul personalităților pare să fi jucat un rol semnificativ în pregătirea PAED al Comisiei, în special în ceea ce privește Fondul european de apărare.

22. De exemplu, Ombudsmanul ia act de faptul că raportul Grupului personalităților a propus un buget total de cel puțin 3,5 miliarde EUR pentru perioada 2021-2027, pentru a asigura credibilitatea Programului european de cercetare în domeniul apărării. Deși Comisia susține că Grupul personalităților nu a fost consultat în pregătirea EDAP, întrucât acesta a încetat să existe în februarie 2016, această propunere a fost urmată într-un raport al Parlamentului European privind Uniunea Europeană a Apărării [13] și a fost inclusă de Comisie în EDAP. Ombudsmanul consideră că aceasta este, fără îndoială, o propunere specifică care depășește consilierea strategică generală.

23. Ombudsmanul observă, de asemenea, în ceea ce privește acțiunea pregătitoare, că raportul Grupului de personalități include, de asemenea, recomandări privind domeniul său de aplicare, guvernanța, modalitățile, principiile și resursele.

24. Ombudsmanul consideră că toate recomandările de mai sus constituie „consiliere” cu privire la pregătirea unei inițiative de politică.

25. Ombudsmanul subliniază că o mai mare transparență în elaborarea politicilor contribuie la o mai mare legitimitate a acestor politici.

26. Prin urmare, Ombudsmanul consideră că, deși Grupul de personalități pare să fi fost o structură ad-hoc, pe care ar fi dificil să o considere un „grup de experți” având în vedere componența sa, acesta ar fi trebuit să facă în continuare obiectul unor cerințe adecvate în materie de transparență.

27. Acest lucru este deosebit de important în cazul în care consilierea oferită de Grupul de personalități este „la nivel înalt” sau „strategică” și în cazul în care se referă la pregătirea de „propuneri legislative și inițiative de politică”. Chiar dacă Grupul de personalități nu ar fi trebuit să fie înregistrat ca grup de experți având în vedere componența sa, este deosebit de important ca aceste organisme consultative să fie cât mai transparente posibil, având în vedere impactul lor potențial asupra direcției adoptate de legislația și politica UE.

28. Ombudsmanul remarcă, de asemenea, că, în cazul în care entităților hibride, cum ar fi Grupul de personalități, li se permite să funcționeze în întregime în afara cerințelor de transparență adecvate, pur și simplu din cauza prezenței „membrilor politici”, acest lucru ar face relativ ușoară eludarea normelor și principiilor privind transparența. Într-adevăr, sfidează bunul simț că Comisia ar putea evita respectarea standardelor privind transparența prin simpla numire a unui comisar, a unui deputat în Parlamentul European sau a unui membru al unui parlament național în cadrul unui organism consultativ.

29. De asemenea, în ceea ce privește grupul Sherpa care a consiliat Grupul de Personalități. Activitatea sa nu ar trebui lăsată să scape controlului public doar pentru că raportează Grupului de personalități și nu direct Comisiei.

30. Ombudsmanul ia act de faptul că, în temeiul actualului regim de transparență pentru grupurile de experți, Comisia „[...] pune la dispoziție toate documentele relevante ale grupurilor și subgrupurilor de experți, inclusiv ordinile de zi, procesele-verbale și contribuțiile participanților, fie în Registrul grupurilor de experți, fie prin intermediul unui link din registru către un site web dedicat unde pot fi găsite aceste informații. Accesul la un astfel de site web nu este supus înregistrării utilizatorului sau oricărei alte restricții. În special, serviciile asigură publicarea ordinii de zi și a altor documente de referință relevante în timp util înainte de reuniune, urmată de publicarea în timp util a proceselor-verbale. Se prevăd excepții de la publicare numai în cazul în care se consideră că divulgarea unui document ar submina protecția oricărui interes public sau privat, astfel cum este definit la articolul 4 din Regulamentul (CE) nr. 1049/2001”.[14]

31. Ombudsmanul consideră că ar trebui să se aplice un grad echivalent de transparență pentru Grupul de personalități și pentru orice alte organisme cu un rol consultativ similar, care nu sunt înregistrate ca grupuri de experți. În cazul grupului de personalități și al grupurilor similare, măsurile de transparență ar trebui să includă publicarea ordinilor de zi și a proceselor-verbale ale reuniunilor, precum și a observațiilor participanților, cu excepția cazurilor în care divulgarea ar submina protecția unui interes public sau privat, astfel cum este definit la articolul 4 din Regulamentul (CE) nr. 1049/2001.

32. Normele actuale privind grupurile de experți prevăd că selecția membrilor [15] se efectuează prin intermediul unor cereri publice de candidaturi, care prezintă în mod clar criteriile de selecție, inclusiv expertiza necesară și, dacă există, interesele care trebuie reprezentate. În cazul în care Comisia decide că o cerere publică de propuneri nu este un instrument adecvat, alegerea experților se face pe baza unor criterii verificabile în mod obiectiv, care sunt publicate în registru [16].

33. Normele actuale prevăd, de asemenea, că, atunci când selectează membrii grupurilor, serviciile Comisiei urmăresc să asigure, pe cât posibil, un nivel ridicat de expertiză, un echilibru geografic, precum și o reprezentare echilibrată a „knowhow-ului” și a domeniilor de interes relevante, ținând seama de sarcinile specifice ale grupului de experți, de tipul de expertiză necesară și de răspunsul primit la cererile de candidaturi.[17] Ombudsmanul consideră că aceste norme și principii ar fi trebuit să se aplice în mod transparent la selectarea membrilor apolitici ai grupului de personalități.

34. Transparența în această privință ar fi trebuit să fie deosebit de importantă în cazul grupului de personalități, având în vedere că societățile reprezentate în cadrul grupului ar putea fi eligibile pentru finanțare în cadrul programelor pe care le consilia. De fapt, societățile reprezentate în cadrul grupului au primit ulterior o astfel de finanțare [18].

Concluzie

Ombudsmanul concluzionează că decizia Comisiei de a nu înregistra Grupul de personalități ca grup de experți nu constituie un caz de administrare defectuoasă, având în vedere că ar fi dificil să fie considerat un „grup de experți”, având în vedere componența sa, care a inclus persoane cu un mandat politic la nivelul statelor membre sau la nivelul instituțional al UE. Cu toate acestea, asigurarea unei transparențe adecvate în ceea ce privește activitatea grupului de personalități nu ar trebui să depindă de clasificarea grupului respectiv drept „grup de experți”. Ombudsmanul nu reușește să constate un caz de administrare defectuoasă din cauza faptului că Comisia nu a asigurat o transparență adecvată în ceea ce privește activitatea grupului. Cu toate acestea, având în vedere rolul grupului, este clar că ar fi fost adecvat un nivel de transparență, în linii mari echivalent cu cel aplicabil în cazul unui „grup de experți”. Ombudsmanul face o sugestie în acest sens mai jos.

În plus, Ombudsmanul consideră că, pe viitor, Comisia ar trebui să ia măsuri pentru a se asigura că grupurile care influențează dezvoltarea politicii UE, cum ar fi Grupul de personalități, fac obiectul unor cerințe adecvate în materie de transparență.

Sugestii de îmbunătățire

În cazul grupului de personalități, Comisia ar trebui să publice în prezent ordinile de zi și procesele-verbale ale reuniunilor sale, precum și observațiile participanților săi [cu excepția cazului în care divulgarea ar submina protecția unui interes public sau privat, astfel cum este definit la articolul 4 din Regulamentul (CE) nr. 1049/2001].

În viitor, Comisia ar trebui să se asigure că normele de transparență care se aplică grupurilor de experți sau norme în linii mari echivalente ar trebui să se aplice oricărei noi versiuni a grupului de personalități și oricăror organisme similare care influențează dezvoltarea politicii UE.

Emily O'Reilly

Ombudsmanul European

Strasbourg, 19/09/2018

[1] https://ec.europa.eu/growth/content/commissioner-bie%C5%84kowska-launches-high-level-group-defence-research-0_en

[2] Institutul pentru Studii de Securitate al Comisiei Europene, Grupul de personalități: European Defence Research – The case for an EU-funded defence R&T programme (Cercetarea europeană în domeniul apărării – Cazul unui program de cercetare și testare în domeniul apărării finanțat de UE), februarie 2016, disponibil la următoarea adresă: https://www.iss.europa.eu/sites/default/files/EUISSFiles/GoP_report.pdf

[3] Răspunsul oferit de Comisie la 14 martie 2017 la întrebarea parlamentară nr. E-009217/16, disponibil la următorul link: http://www.europarl.europa.eu/sides/getAllAnswers.do?reference=E-2016-009217&language=EN

[4] Comunicarea Președintelui către Comisie din 10 noiembrie 2010, Cadru pentru grupurile de experți ale Comisiei: Normele orizontale și registrul public, C(2010) 7649 final. 

[5] Decizia Comisiei din 30 mai 2016 de instituire a unor norme orizontale privind crearea și funcționarea grupurilor de experți ale Comisiei, C(2016) 3301 final.

[6] C(2010) 7649, articolul 8 alineatul (1) și C(2016) 3301, articolul 7 alineatul (2) litera (a).

[7] C(2010) 7649, articolul 8 alineatele (3), (4) și C(2016) 3301, articolul 7 alineatul (2) literele (d) și (e).

[8] C(2016) 3301, articolul 9 alineatul (2).

[9] Termenul „birouri” apare în normele actuale, dar nu și în normele anterioare.

[10] Normele anterioare și actuale privind grupurile de experți se referă la posibila participare a „experților Parlamentului European” la reuniunile grupurilor de experți. Cu toate acestea, nu este clar în ce calitate urmează să aibă loc această participare, deoarece normele aplicabile prevăd că aceștia pot fi invitați să „asiste” la reuniuni. În orice caz, denumirea de „experți ai Parlamentului European” nu este, fără îndoială, destinată să acopere deputații în Parlamentul European.

[11] „Comitetul pentru programul As-If de cercetare în domeniul apărării” (E03524); „Grupul consultativ pentru acțiunea pregătitoare privind cercetarea în materie de apărare” (E03523).

[12] C (2010) 7649, articolul 3 (Rolul grupurilor de experți) - C (2016) 3301, articolul 3 alineatul (1) litera (a).

[13] Raportul Parlamentului European din 31 octombrie 2016 privind Uniunea Europeană a Apărării, 2016/2052(INI).

[14] C(2016) 3301, articolul 26.

[15] Cu excluderea anumitor categorii de membri, astfel cum se subliniază în C(2016) 3301, articolul 10 alineatul (1).

[16] C(2016) 3301, articolul 10 alineatele (1), (2) și (4).

[17] C(2016) 3301, articolul 10 alineatul (5).

[18] Potrivit site-ului web al reclamantului, cel mai mare proiect atribuit în cadrul acțiunii pregătitoare, Ocean2020, a fost acordat unui consorțiu condus de societatea Leonardo S.p.A (anterior Finmeccanica). Directorii generali/Președinții companiei de top și ai altor beneficiari au fost membri ai Grupului de Personalități.