(A norma dell'articolo 3, paragrafo 6, dello statuto del Mediatore europeo(1))

LA DENUNCIA

Antefatti

Il 31 gennaio 2002(2), il Centro comune di ricerca ("CCR") della Commissione europea ha pubblicato una gara d'appalto per lavori edili di costruzione, ristrutturazione e manutenzione di piccola e media entità, di fabbricati diversi e fognature del CCR, sito in Ispra.

La società italiana M.P.M. Costruzioni Edili s.r.l. ("M.P.M."), una delle assistite del denunciante(3), ha costituito un consorzio con altre tre imprese ("il consorzio") e ha partecipato alla gara d'appalto. Il consorzio, tuttavia, non è risultato aggiudicatario.

Nella denuncia presentata al Mediatore il 25 luglio 2002 (1368/2002/IP), il ricorrente ha lamentato una mancanza di trasparenza nella procedura d'appalto e l'assenza di risposte adeguate, da parte del CCR, alla sua corrispondenza dal 17 giugno 2002 in poi. Il denunciante ha asserito, inoltre, che sulla base delle norme relative alla gara d'appalto, M.P.M. avrebbe dovuto ottenere il contratto.

Il 30 agosto 2002, il Mediatore ha trasmesso la denuncia alla Commissione, unitamente alla richiesta di fornire un parere entro la fine di novembre 2002. La Commissione ha inviato il suo parere il 12 novembre 2002, parere che è stato trasmesso al denunciante, il quale ha inviato le sue osservazioni il 31 dicembre 2002.

Dalle osservazioni del denunciante, risulta che il 12 novembre 2002, M.P.M. ha presentato un ricorso relativo alla controversia con la Commissione europea presso il Tribunale amministrativo regionale (TAR) della Lombardia.

Sulla base di tali informazioni, il Mediatore ha deciso di chiudere il caso ai sensi dell'articolo 2, paragrafo 7, dello statuto del Mediatore(4). Tuttavia, nelle sue osservazioni del 31 dicembre 2002, il denunciante ha formulato una nuova accusa in merito alla gestione, da parte della Commissione, della sua richiesta di accesso a documenti, avanzata il 31 luglio 2002. Poiché tale aspetto non era parte della denuncia originale, il Mediatore ha informato il denunciante che non l'avrebbe trattato nell'ambito della decisione sulla causa 1368/2002/IP. Il Mediatore ha altresì informato il denunciante che, se lo riteneva opportuno, poteva comunque presentare una nuova denuncia su questo specifico aspetto.

Denuncia 617/2003/IP

Il 1° aprile 2003, il denunciante ha presentato una nuova denuncia al Mediatore, protocollata con il numero di riferimento 617/2003/IP.

Secondo il denunciante, i fatti alla base della nuova denuncia sono i seguenti.

Il 31 luglio 2002, il denunciante ha chiesto alla Commissione di poter accedere alla documentazione relativa alla procedura della gara d'appalto per lavori edili di costruzione, ristrutturazione e manutenzione di piccola e media entità, di fabbricati diversi e fognature del CCR, sito in Ispra, pubblicata dalla Commissione il 31 gennaio 2002. Il 28 agosto 2002, la Commissione lo ha autorizzato ad accedere ad alcuni dei documenti richiesti, negandogli tuttavia l'accesso ai documenti relativi alle offerte presentate dalle aziende partecipanti alla gara, diverse dalla M.P.M. La Commissione ha motivato il proprio rifiuto affermando che tali documenti rientrano nell'eccezione di cui all'articolo 4, paragrafo 2, del regolamento (CE) n. 1049/2001, che recita: "Le istituzioni rifiutano l'accesso a un documento la cui divulgazione arrechi pregiudizio alla tutela degli interessi commerciali di una persona fisica o giuridica (…)".

Il 6 settembre 2002, il denunciante ha presentato una domanda di conferma al segretario generale della Commissione per ottenere il pieno accesso alla documentazione richiesta. Nella sua domanda di conferma, il denunciante ha asserito quanto segue:

(i) la richiesta di accesso ai documenti è stata avanzata dopo la conclusione della procedura. La direttiva 93/37/CEE del 14 giugno 1993(5), modificata dalla direttiva 97/52/CEE(6) relativa al coordinamento delle procedure di aggiudicazione degli appalti pubblici di lavori, stabilisce che sia salvaguardata la riservatezza delle offerte in attesa della loro valutazione. Tuttavia, secondo il denunciante, nessuna disposizione giuridica stabilisce che tale riservatezza debba essere mantenuta anche dopo la conclusione della relativa procedura. Per giunta, ai sensi dell'articolo 4, paragrafo 7, del regolamento (CE) n. 1049/2001, le eccezioni al principio generale di accesso ai documenti si applicano unicamente al periodo nel quale la protezione è giustificata sulla base del contenuto del documento. (ii) Come sancito dall'articolo 4, paragrafo 4, del regolamento (CE) n. 1049/2001, per quanto concerne i documenti di terzi, l'istituzione consulta il terzo al fine di valutare se sia applicabile una delle eccezioni, a meno che non sia chiaro che il documento può o non deve essere divulgato.

(iii) M.P.M. aveva uno speciale interesse ad accedere ai relativi documenti, poiché, in primo luogo, era una delle imprese partecipanti alla procedura d'appalto e, in secondo luogo, riteneva che ciò fosse rilevante per i propri diritti di difesa.

Con lettera del 13 novembre 2002, la Commissione ha respinto la domanda di conferma del denunciante.

Nella sua denuncia al Mediatore, il denunciante ha asserito che: (i) nel trattare la sua domanda di conferma, la Commissione non ha rispettato il termine previsto dal regolamento (CE) n. 1049/2001 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 30 maggio 2001, relativo all'accesso del pubblico ai documenti del Parlamento europeo, del Consiglio e della Commissione(7); (ii) la decisione della Commissione di negargli il pieno accesso ai documenti richiesti è ingiusta e inadeguatamente motivata.

Secondo il denunciante, la Commissione dovrebbe rivedere la propria posizione e concedergli il pieno accesso ai documenti richiesti.

L'INDAGINE

Il parere della Commissione europea

Nel suo parere sulla denuncia, la Commissione ha espresso le seguenti opinioni.

Il 31 luglio 2002, il denunciante, in qualità di rappresentante legale di M.P.M., società partecipante alla gara d'appalto indetta dal CCR, ha avanzato una richiesta di accesso a documenti.

Il 5 agosto 2002, il CCR ha chiesto al denunciante di specificare la sua richiesta, poiché formulata in termini troppo generici. Nella sua replica del 6 agosto 2002, il denunciante ha specificato i documenti che desiderava consultare, sottolineando che la sua richiesta si fondava anche sulla legge italiana in materia di diritto all'informazione, volta a tutelare gli interessi dei cittadini nei confronti dell'amministrazione.

Il 28 agosto 2002, il CCR ha risposto al denunciante, fornendogli la relazione integrale dei servizi tecnici del CCR al comitato consultivo per gli appalti pubblici, corredata dei relativi allegati. Tale documentazione comprendeva:

• il processo verbale di una riunione tecnica alla quale hanno partecipato i rappresentanti delle imprese offerenti;
• un elenco delle imprese offerenti;
• la relazione del comitato di selezione;
• la relazione del comitato di valutazione;
• il parere del comitato consultivo per gli appalti pubblici; e
• la bozza del contratto.

Tuttavia, al denunciante è stato negato l'accesso alle offerte delle altre imprese partecipanti, poiché il CCR ha ritenuto che la divulgazione delle informazioni contenute nelle suddette offerte avrebbe compromesso la tutela degli interessi commerciali degli offerenti.

Il 6 settembre 2002, il denunciante ha inviato una domanda di conferma al segretario generale della Commissione, chiedendo di poter accedere ai documenti che non gli erano stati forniti dal CCR il 28 agosto 2002. Il denunciante ha aggiunto che la propria richiesta si fondava anche sulla legislazione italiana e che M.P.M. aveva un diritto privilegiato ad accedere a tali documenti poiché rilevanti ai fini della sua difesa nel quadro della procedura giudiziaria istruita dinnanzi al Tribunale amministrativo regionale della Lombardia. Secondo il denunciante, inoltre, il CCR avrebbe dovuto consultare le altre aziende coinvolte, prima di decidere che la divulgazione dei documenti richiesti avrebbe arrecato pregiudizio ai loro interessi commerciali.

A seguito di ciò, la Commissione ha consultato le aziende coinvolte e sulla base di tale consultazione ha ritenuto che la divulgazione delle offerte avrebbe influito sui loro interessi commerciali.

Quanto all'accusa del denunciante di mancata osservanza, da parte della Commissione, del termine di replica alla sua domanda di conferma, stabilito dall'articolo 8 del regolamento (CE) n. 1049/2001, si constata un effettivo ritardo. La domanda di conferma per l'accesso a documenti presentata dal denunciante è pervenuta a mezzo fax il 6 settembre 2002. Tuttavia, in vista dei tempi necessari per la consultazione delle imprese coinvolte nella richiesta, la Commissione ha deciso di prorogare il termine per poter fornire una risposta al denunciante entro 15 giorni lavorativi. Il denunciante è stato informato di tale decisione con lettera del 26 settembre 2002. Il termine definitivo per la risposta è stato fissato dunque al 18 ottobre 2002. Ciononostante, la risposta è stata inviata al denunciante il 13 novembre 2002, 17 giorni lavorativi più tardi. La Commissione si è rammaricata di tale ritardo, dovuto, come ha spiegato, al tempo necessario per la consultazione. Tale ritardo, tuttavia, non ha pregiudicato i diritti del denunciante, considerato che, come sancito dall'articolo 8 del regolamento (CE) n. 1049/2001, in assenza di risposta nei termini da parte dell'istituzione, la domanda s'intende respinta e il richiedente ha il diritto di ricorrere in giudizio dinnanzi al tribunale di primo grado o presentare una denuncia al Mediatore .

In merito all'affermazione del denunciante, secondo cui la decisione di non concedergli il pieno accesso ai documenti richiesti è ingiusta e inadeguatamente motivata, la normativa italiana alla quale egli fa riferimento nella sua denuncia non si applica ai documenti custoditi dalla Commissione. La legislazione applicabile in questo caso è il regolamento (CE) n. 1049/2001, che non garantisce specifici diritti di accesso alle parti interessate. A norma dell'articolo 6, paragrafo 1, di detto regolamento, il richiedente non è tenuto a motivare la domanda. La decisione di concedere o negare l'accesso ai documenti richiesti, pertanto, non può essere basata sugli interessi specifici del richiedente. Quando un documento viene divulgato ai sensi del regolamento (CE) n. 1049/2001, diventa pubblico e può essere consultato da qualsiasi altro richiedente.

L'eccezione di cui all'articolo 4, paragrafo 2, primo trattino, del regolamento (CE) n. 1049/2001, tutela gli interessi commerciali di una persona fisica o giuridica. La documentazione fornita dalle imprese partecipanti al presente appalto contiene informazioni aziendali riservate, la cui divulgazione influenzerebbe negativamente gli interessi commerciali di tali aziende. L'interesse di M.P.M. nell'ottenere l'accesso a tali documenti era di natura privata e non poteva essere invocato come interesse pubblico prevalente. Nel decidere in merito alla richiesta del denunciante, la Commissione ha dovuto trovare un giusto equilibrio tra l'interesse legittimo dell'assistita del denunciante a comprendere le ragioni dell'aggiudicazione del contratto ad un'altra azienda e la legittima aspettativa delle imprese offerenti di ottenere un trattamento adeguato delle informazioni fornite ai fini della partecipazione alla gara d'appalto. Secondo la Commissione, il CCR ha fornito al denunciante tutta la documentazione pertinente, che illustra la procedura seguita, i criteri di valutazione delle offerte e l'esame della proposta, nonché la conclusione definitiva del comitato consultivo.

Inoltre, come stabilito dall'articolo 4, paragrafo 4, del regolamento (CE) n. 1049/2001, per quanto concerne i documenti di terzi, l'autore del documento deve essere consultato al fine di valutare la possibile divulgazione del documento, "a meno che non sia chiaro che il documento può o non deve essere divulgato". Nel trattare la richiesta iniziale del denunciante, il CCR non aveva consultato gli autori dei documenti richiesti, poiché riteneva che tali documenti rientrassero nell'eccezione di cui all'articolo 4, paragrafo 2, primo trattino. Tuttavia, quando il denunciante ha presentato una domanda di conferma, si è proceduto alla consultazione per valutare nuovamente se la divulgazione dei documenti richiesti potesse pregiudicare gli interessi commerciali delle imprese interessate.

La Commissione ha ricordato, infine, che M.P.M. non è risultata aggiudicataria, poiché non ha soddisfatto uno dei criteri di selezione previsti nel bando di gara. Sotto questo profilo, pertanto, il contenuto della documentazione presentata dalle altre aziende non sarebbe rilevante.

Le osservazioni del denunciante

Nelle sue osservazioni, il denunciante rileva che la Commissione ha fornito il suo parere in inglese e non in italiano, lingua che egli ha scelto a norma dell'articolo 21 del trattato CE. Pertanto, il denunciante ha dovuto tradurre il parere della Commissione in italiano per la sua assistita, M.P.M., a nome della quale ha denunciato il fatto al Mediatore.

Il denunciante riconosce che la Commissione ha ammesso di aver risposto in ritardo alla sua domanda di conferma, precisando, tuttavia, che l'istituzione lo ha informato dell'impossibilità di rispondere entro il termine previsto, ma a termine già decorso e senza motivare il ritardo, contrariamente a quanto stabilito dall'articolo 8, paragrafo 2, del regolamento (CE) n. 1049/2001, che recita: "(…) il termine di cui al paragrafo 1 può essere prorogato di 15 giorni lavorativi, purché il richiedente ne sia previamente informato mediante comunicazione motivata in modo circostanziato". Il denunciante afferma inoltre di aver ricevuto la risposta della Commissione solo il 27 novembre 2002. Diversamente da quanto asserito dalla Commissione nel suo parere, il denunciante afferma che la propria assistita, M.P.M., ha subito dei danni a causa della mancata risposta della Commissione entro i termini previsti, poiché l'azienda non è venuta a conoscenza di elementi pertinenti, potenzialmente considerabili al momento dell'istruzione della procedura giudiziaria presso il TAR, in Italia, il cui termine era fissato per il 12 novembre 2002. Il denunciante, pertanto, definisce errata l'affermazione della Commissione secondo cui tale ritardo non avrebbe pregiudicato i diritti del denunciante.

Per quanto concerne l'accusa relativa alla decisione della Commissione sulla richiesta di accesso a documenti, il denunciante afferma che l'istituzione ha mantenuto la stessa posizione assunta nella sua lettera del 13 novembre 2002. La Commissione, a suo avviso, non ha spiegato in che modo la divulgazione dei documenti richiesti avrebbe potuto pregiudicare gli interessi commerciali delle imprese offerenti, visto che ormai la procedura d'appalto era conclusa. Secondo il denunciante, si sarebbe potuto arrecare pregiudizio agli interessi di tali aziende durante la procedura di gara, ma non al termine della stessa. Il denunciante rileva altresì che il bilancio d'esercizio aziendale, uno dei documenti ai quali la Commissione ha negato l'accesso, è un documento pubblico in Italia, quindi ritiene che il rifiuto dell'istituzione di concedere l'accesso ad un documento pubblico costituisca una contraddizione. A suo avviso, inoltre, vista la natura dei documenti richiesti, non era necessario che la Commissione consultasse i terzi, autori dei documenti.

Il denunciante, infine, ha chiesto al Mediatore di utilizzare tutti gli strumenti previsti dal suo statuto e dalle disposizioni di esecuzione per i casi di cattiva amministrazione.

Ulteriori indagini
La richiesta di maggiori informazioni

Il Mediatore ha ritenuto necessario chiedere ulteriori informazioni alla Commissione, al fine di proseguire le proprie indagini sulla presente denuncia. L'8 dicembre 2004, pertanto, ha scritto alla Commissione chiedendole di commentare le osservazioni del denunciante e, in particolare, l'affermazione di quest'ultimo, secondo cui alcuni dei documenti (o parte di essi) ai quali ha chiesto di accedere sono considerati documenti pubblici in Italia e, pertanto, il rifiuto della Commissione di concedere l'accesso ad un documento pubblico costituisce una contraddizione.

La risposta della Commissione

Nella sua risposta alla lettera del Mediatore dell'8 dicembre 2004, la Commissione ha asserito che, ai sensi del diritto italiano, la maggior parte delle società deve depositare il proprio bilancio d'esercizio presso il Registro delle Imprese e ogni cittadino può presentare richiesta di accesso ai bilanci presso qualsiasi Camera di Commercio in Italia, a prescindere dal luogo di registrazione dell'impresa. Chiunque sia interessato, pertanto, può ottenere facilmente qualsiasi informazione sui bilanci d'esercizio di un'azienda rivolgendosi alla Camera di Commercio locale.

La Commissione ha spiegato che, sebbene la documentazione presentata dalle imprese offerenti potesse includere i bilanci d'esercizio, essa non era in grado di determinare quali documenti fossero stati o avessero dovuto essere depositati presso il Registro delle Imprese. Per la Commissione, infatti, era impossibile distinguere tra documenti ai quali il pubblico può avere accesso tramite le Camere di Commercio e documenti che non possono essere divulgati, al fine di tutelare gli interessi commerciali delle società offerenti.

La Commissione afferma di aver applicato correttamente il regolamento (CE) n. 1049/2001, ritenendo che i documenti in questione rientrassero nella relativa eccezione(8).

Le osservazioni del denunciante

Nelle sue osservazioni sulla risposta della Commissione, il denunciante asserisce che l'istituzione ha sostanzialmente confermato la sua posizione. A suo avviso, la posizione della Commissione sulla sua richiesta di accesso ai relativi documenti non è ammissibile. Egli, infatti, ritiene che l'affermazione della Commissione, secondo cui essa non era in grado di distinguere tra documenti ai quali il pubblico può accedere tramite le Camere di Commercio e documenti che non possono essere divulgati, è inaccettabile, a meno che non si riconosca che la Commissione non è tenuta ad essere a conoscenza del diritto nazionale applicabile negli Stati membri. Secondo il denunciante, la Commissione aveva la possibilità, in termini di risorse umane e strutture, di ottenere le relative informazioni in merito alle richieste di accesso ai documenti.

Per quanto concerne la presunta inosservanza, da parte della Commissione, del termine previsto dal regolamento (CE) n. 1049/2001 nel trattamento della domanda di conferma, il denunciante rileva che l'istituzione non ha espresso ulteriori osservazioni in merito a tale aspetto.

Il denunciante ha mantenuto la propria denuncia e ha insistito affinché il Mediatore utilizzasse tutti gli strumenti previsti dal suo statuto e dalle disposizioni di esecuzione per i casi di cattiva amministrazione.

LA DECISIONE

1 Osservazioni preliminari

1.1 Il Mediatore rileva che, secondo quanto asserito dal denunciante nelle sue osservazioni, la Commissione ha fornito il parere in inglese e non in italiano, lingua scelta dal denunciante a norma dell'articolo 21 del trattato CE, e che pertanto il ricorrente ha dovuto tradurre il parere della Commissione in italiano per la sua assistita M.P.M., a nome della quale egli ha denunciato il fatto al Mediatore.

1.2 A tal proposito, il Mediatore desidera precisare che, di norma, la Commissione presenta i pareri in inglese o francese, facendo seguire una traduzione nella lingua della denuncia.

1.3 È evidente che si sarebbe dovuto trasmettere al denunciante la traduzione in italiano del parere della Commissione e non la versione inglese, che sembra essere stata inviata per errore. Alla luce del fatto che il denunciante, nelle sue osservazioni, aveva specificato di aver già fornito una traduzione del parere della Commissione a M.P.M, il Mediatore ha supposto che egli non fosse più interessato a ricevere la versione italiana del parere della Commissione. Il Mediatore si scusa con il denunciante per l'errore occorso nella trasmissione del parere della Commissione.

2 Presunta inosservanza, da parte della Commissione, del termine previsto per il trattamento della domanda di conferma del denunciante

2.1 La società italiana M.P.M., assistita del denunciante, ha costituito un consorzio con altre tre aziende e ha partecipato ad una gara d'appalto indetta dalla Commissione. Il consorzio, tuttavia, non è risultato aggiudicatario del contratto.

Il denunciante ha chiesto pertanto alla Commissione di poter accedere ai documenti relativi alle altre offerte nell'ambito della procedura d'appalto in questione. La Commissione lo ha autorizzato ad accedere ad alcuni dei documenti richiesti, negandogli tuttavia l'accesso ai documenti relativi alle offerte presentate dalle aziende partecipanti alla gara d'appalto, diverse dalla M.P.M., inclusa l'impresa aggiudicataria. Il denunciante ha presentato una domanda di conferma. Nella sua risposta del 13 novembre 2002, la Commissione ha mantenuto la propria posizione.

Nella denuncia, il ricorrente ha affermato che, nel trattare la sua domanda di conferma, la Commissione non ha rispettato il termine previsto dal regolamento (CE) n. 1049/2001 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 30 maggio 2001, relativo all'accesso del pubblico ai documenti del Parlamento europeo, del Consiglio e della Commissione(9).

2.2 La Commissione ha ammesso di aver risposto in ritardo. La domanda di conferma per l'accesso ai documenti le era pervenuta a mezzo fax il 6 settembre 2002. Tuttavia, in vista del tempo necessario per la consultazione delle aziende coinvolte nella richiesta, la Commissione ha deciso di prorogare il termine per poter fornire una risposta al denunciante entro 15 giorni lavorativi. Il denunciante è stato informato di tale decisione con lettera del 26 settembre 2002. Secondo la Commissione, il termine definitivo per la risposta era dunque il 18 ottobre 2002. Ciononostante, la risposta è stata trasmessa al denunciante il 13 novembre 2002, 17 giorni lavorativi più tardi. La Commissione si è rammaricata del ritardo, dovuto, come ha spiegato, al tempo necessario per la procedura di consultazione.

Secondo la Commissione, tale ritardo non ha pregiudicato i diritti del denunciante, considerato che, come sancito dall'articolo 8 del regolamento (CE) n. 1049/2001, in assenza di risposta nei termini da parte dell'istituzione, la domanda s'intende respinta e il richiedente ha il diritto di ricorrere in giudizio dinnanzi al tribunale di primo grado o presentare una denuncia al Mediatore.

2.3 Nelle sue osservazioni, il denunciante ha asserito che la Commissione lo aveva informato dell'impossibilità di rispondere entro il termine previsto, ma a termine già decorso e senza motivare il ritardo, contrariamente a quanto previsto dall'articolo 8, paragrafo 2, del regolamento (CE) n. 1049/2001, che recita: "(…) il termine di cui al paragrafo 1 può essere prorogato di 15 giorni lavorativi, purché il richiedente ne sia previamente informato mediante comunicazione motivata in modo circostanziato".

2.4 Come già affermato dal Mediatore in precedenti decisioni(10), l'obiettivo della norma secondo cui la mancata risposta ad una domanda di conferma costituisce un responso negativo è quello di tutelare la parte in causa da un ulteriore ritardo nel caso in cui l'autorità non agisca entro il limite temporale previsto dal regolamento (CE) n. 1049/2001. Il Mediatore ritiene, tuttavia, che in base ai principi di buona condotta amministrativa, le istituzioni debbano rispondere alle richieste avanzate dai cittadini e motivare le proprie decisioni. La norma sopraccitata non consente all'autorità di derogare al proprio obbligo di seguire i principi di buona condotta amministrativa(11).

2.5 Il Mediatore ritiene altresì che, sebbene la mancanza di risposta ad una domanda di conferma non impedisca al richiedente di istruire una procedura giudiziaria o di proseguire la sua azione dinnanzi al Mediatore, al verificarsi di tale circostanza il denunciante non può conoscere le ragioni sostanziali alla base del rifiuto della sua richiesta di accesso ai documenti. La mancata risposta ad una domanda di conferma, pertanto, potrebbe osteggiare la capacità del richiedente di portare avanti il proprio caso.

2.6 Il Mediatore è dell'avviso che, di norma, la mancanza di una risposta motivata da parte di un'istituzione ad una domanda di conferma entro il limite di tempo di 15 giorni lavorativi costituisca un caso di cattiva amministrazione.

2.7 Nel caso in oggetto, il denunciante ha presentato una domanda di conferma per l'accesso a documenti il 6 settembre 2002. In vista del tempo necessario per la consultazione delle aziende coinvolte nella richiesta, la Commissione ha deciso di prorogare il termine per la risposta al denunciante, informandolo di tale decisione con lettera del 26 settembre 2002. Secondo la Commissione, il termine definitivo per la risposta era dunque il 18 ottobre 2002. Tuttavia, come ha ammesso dall'istituzione nel suo parere, la risposta alla domanda di conferma è stata inviata al denunciante il 13 novembre 2002, 17 giorni lavorativi più tardi.

2.8 Alla luce di quanto sopra, sembra che vi sia stato un sostanziale ritardo nel trattamento, da parte della Commissione, della domanda di conferma del denunciante e che l'istituzione non abbia agito a norma dell'articolo 8, paragrafo 2, del regolamento (CE) n. 1049/2001. Ciò costituisce un caso di cattiva amministrazione.

2.9 Per quanto riguarda l'affermazione del denunciante, secondo cui quando la Commissione lo ha informato di non poter rispondere entro il termine previsto, tale termine era già decorso, il Mediatore osserva che l'istituzione non ha affrontato questo aspetto della causa né nel suo parere, né nella sua risposta alla richiesta di ulteriori informazioni del Mediatore.

Ciononostante, considerata la formulazione delle lettere inviate dal Mediatore alla Commissione all'atto dell'apertura della presente indagine e della richiesta di ulteriori informazioni, è possibile che la Commissione non abbia compreso di dover rispondere anche in merito a tale aspetto.

2.10 Tuttavia, poiché si ravvisa comunque un caso di cattiva amministrazione da parte della Commissione nel trattamento della domanda di conferma per l'accesso a documenti (cfr. supra, punto 2.8), il Mediatore non ritiene necessario proseguire la propria indagine su quest'aspetto della causa.

3 Decisione della Commissione sulla domanda di accesso a documenti avanzata dal denunciante e la richiesta di quest'ultimo

3.1 Il denunciante ha affermato nella sua denuncia che il rifiuto della Commissione di concedergli il pieno accesso ai documenti richiesti è ingiusto e inadeguatamente motivato. A suo avviso, la Commissione dovrebbe rivedere la propria posizione e concedergli il pieno accesso ai documenti richiesti.

3.2 Nel suo parere, la Commissione ha asserito che la normativa applicabile al presente caso è il regolamento (CE) n. 1049/2001 e che la legge italiana alla quale fa riferimento il denunciante nella sua richiesta di accesso a documenti e nella sua denuncia al Mediatore non è pertinente e, come tale, non può essere presa in considerazione.

Quanto al merito della decisione sulla richiesta di accesso a documenti, la Commissione ha affermato che il regolamento (CE) n. 1049/2001 non garantisce diritti specifici d'accesso alle parti interessate. La decisione di concedere o negare l'accesso ai documenti richiesti, pertanto, non può basarsi sull'interesse specifico del richiedente. La Commissione ha motivato la propria decisione di non divulgare tutti i documenti richiesti dal denunciante sulla base dell'eccezione di cui all'articolo 4, paragrafo 2, primo trattino, del regolamento (CE) n. 1049/2001, che tutela gli interessi commerciali di una persona fisica o giuridica. La Commissione ha ritenuto che la documentazione fornita dalle imprese partecipanti alla gara d'appalto in questione contenesse informazioni aziendali confidenziali, la cui divulgazione avrebbe influenzato negativamente gli interessi commerciali di tali imprese. Nel decidere in merito alla richiesta del denunciante, la Commissione ha dovuto trovare un giusto equilibrio tra l'interesse legittimo dell'assistita del denunciante a comprendere le ragioni dell'aggiudicazione del contratto ad un'altra azienda e la legittima aspettativa delle imprese offerenti di ottenere un trattamento adeguato delle informazioni fornite ai fini della partecipazione alla gara d'appalto. Secondo la Commissione, inoltre, il CCR ha fornito al denunciante tutta la documentazione pertinente, che illustra la procedura seguita per l'aggiudicazione, i criteri di valutazione delle offerte, l'esame della proposta e la conclusione definitiva del comitato consultivo.

Inoltre, la Commissione ha asserito che, ai sensi dell'articolo 4, paragrafo 4, del regolamento (CE) 1049/2001, per quanto concerne i documenti di terzi, l'istituzione è tenuta a consultarne l'autore al fine di valutare la possibile divulgazione del documento, "a meno che non sia chiaro che il documento può o non deve essere divulgato". La Commissione ha precisato che, nel trattare la domanda di conferma del denunciante, essa ha proceduto a tale consultazione per valutare se la divulgazione dei documenti richiesti potesse pregiudicare gli interessi commerciali delle imprese interessate.

Infine, la Commissione ha ricordato che l'assistita del denunciante, M.P.M., non è risultata aggiudicataria, poiché non ha soddisfatto uno dei criteri di selezione previsti nel bando di gara. Sotto questo profilo, pertanto, il contenuto della documentazione trasmessa dalle altre imprese non avrebbe alcuna rilevanza.

3.3 Nelle sue osservazioni, il denunciante ha affermato che la Commissione non ha spiegato in che modo la divulgazione dei documenti richiesti avrebbe potuto pregiudicare gli interessi commerciali delle imprese offerenti, visto che la procedura d'appalto si era già conclusa. Il denunciante ha osservato che si sarebbe potuto arrecare pregiudizio durante la procedura di gara, ma non dopo la sua conclusione. Inoltre, ha precisato che il bilancio d'esercizio, uno dei documenti ai quali la Commissione ha negato l'accesso, è un documento pubblico in Italia. Pertanto, egli ritiene che il negato accesso ad un documento pubblico da parte della Commissione costituisca una contraddizione. A suo avviso, inoltre, vista la natura dei documenti richiesti, non era necessario che la Commissione consultasse i terzi, autori dei documenti.

3.4 Nella sua risposta alla richiesta di ulteriori informazioni del Mediatore dell'8 dicembre 2004, la Commissione ha spiegato che, ai sensi del diritto italiano, la maggior parte delle società deve depositare il proprio bilancio d'esercizio presso il Registro delle Imprese e che ogni cittadino può presentare richiesta di accesso ai bilanci presso qualsiasi Camera di Commercio in Italia. Chiunque sia interessato, pertanto, può ottenere facilmente qualsiasi informazione sui bilanci di esercizio di un'azienda rivolgendosi alla Camera di Commercio locale.

La Commissione ha spiegato che, sebbene la documentazione presentata dalle imprese offerenti potesse includere i bilanci d'esercizio, essa non era in grado di determinare quali documenti fossero stati o avessero dovuto essere depositati presso il Registro delle Imprese. Per la Commissione, infatti, era impossibile distinguere tra documenti ai quali il pubblico può avere accesso tramite le Camere di Commercio e documenti che non possono essere divulgati, al fine di tutelare gli interessi commerciali delle società offerenti.

3.5 Nelle sue osservazioni sulla risposta della Commissione, il denunciante afferma che l'istituzione ha sostanzialmente confermato la sua posizione. A suo avviso, la posizione della Commissione sulla sua richiesta di accesso ai relativi documenti non è ammissibile. Egli, infatti, ritiene che l'affermazione dell'istituzione, secondo cui essa non era in grado di distinguere tra documenti ai quali il pubblico può accedere tramite le Camere di Commercio e documenti che non possono essere divulgati, è inaccettabile, a meno che non si riconosca che la Commissione non è tenuta ad essere a conoscenza del diritto nazionale applicabile negli Stati membri. Secondo il denunciante, la Commissione aveva la possibilità, in termini di risorse umane e strutture, di ottenere le relative informazioni in merito alla questione in oggetto.

3.6 Per quanto concerne l'affermazione del denunciante, secondo cui il rifiuto della Commissione di concedere il pieno accesso ai documenti richiesti è ingiusto, il Mediatore osserva che l'accusa di iniquità mossa dal denunciante sembra essere dovuta ad un'errata interpretazione del regolamento (CE) n. 1049/2001 relativo all'accesso del pubblico ai documenti del Parlamento europeo, del Consiglio e della Commissione.

Il Mediatore osserva inoltre che la Commissione, nel suo parere, ha affermato che la normativa applicabile al presente caso è il regolamento (CE) n. 1049/2001 e che la legge italiana alla quale fa riferimento il denunciante nella sua richiesta di accesso a documenti e nella sua denuncia al Mediatore non è pertinente e, come tale, non può essere presa in considerazione. Nelle sue osservazioni, il denunciante non ha commentato l'asserzione della Commissione su tale aspetto. La posizione della Commissione appare corretta.

Viste le circostanze, pertanto, l'esame del Mediatore si limita a determinare se il regolamento (CE) n. 1049/2001 sia stato rispettato.

3.7 L'obiettivo del regolamento (CE) n. 1049/2001 è definire i principi generali e le limitazioni che disciplinano il diritto di accesso ai documenti sancito dall'articolo 255, paragrafo 2, del trattato CE e garantire l'accesso più ampio possibile a tale diritto. Tuttavia, il suddetto regolamento prevede determinate eccezioni che, come coerentemente affermato dai tribunali comunitari, devono essere interpretate e applicate restrittivamente, in modo da non vanificare l'applicazione del principio generale consistente nel fornire al pubblico il più ampio accesso possibile ai documenti di cui dispone la Commissione(12).

Una di tali eccezioni è prevista dall'articolo 4, paragrafo 2, primo trattino, del regolamento (CE) n. 1049/2001, che recita: "Le istituzioni rifiutano l'accesso a un documento la cui divulgazione arrechi pregiudizio alla tutela degli interessi commerciali di una persona fisica o giuridica (…)".

3.8 Alla luce della posizione del denunciante, secondo cui, vista la natura dei documenti richiesti, non era necessario che la Commissione consultasse i terzi, autori di tali documenti, il Mediatore discuterà in primo luogo gli aspetti procedurali relativi al trattamento, da parte dell'istituzione, della domanda di conferma del denunciante, prima di affrontare l'aspetto sostanziale della decisione della Commissione.

3.9 Per quanto concerne gli aspetti procedurali relativi al trattamento, da parte della Commissione, della domanda di conferma del denunciante, il Mediatore ritiene che la decisione dell'istituzione di effettuare tale consultazione per fugare ogni dubbio sulla natura dei documenti in questione e valutare la possibilità di concedere un accesso più ampio di quello accordato in fase iniziale non sia in contraddizione con il regolamento (CE) n. 1049/2001. Il Mediatore, pertanto, non ravvisa un caso di cattiva amministrazione da parte della Commissione in merito a tale aspetto della causa e fa notare che il denunciante stesso, nella sua domanda di conferma, sembra aver suggerito alla Commissione di consultare i terzi coinvolti al fine di valutare l'applicabilità di un'eccezione nel caso in oggetto.

3.10 Per quanto concerne il merito della causa, i documenti ai quali la Commissione ha negato l'accesso consistono essenzialmente nelle offerte presentate dalle società partecipanti alla gara d'appalto in questione, diverse dalla M.P.M. Considerata la natura di tali documenti, è ragionevole immaginare che essi contengano informazioni (quali, ad esempio, l'offerta del prezzo), la cui divulgazione potrebbe influenzare gli interessi commerciali delle imprese interessate. Il Mediatore ritiene, pertanto, che il parere della Commissione, secondo cui l'eccezione prevista dall'articolo 4, paragrafo 2, primo trattino, del regolamento (CE) n. 1049/2001 si applica alla richiesta in questione, sia in linea di principio corretta.

3.11 Quanto all'osservazione del denunciante, secondo cui gli interessi commerciali delle altre imprese partecipanti alla stessa gara d'appalto cui ha preso parte la propria assistita potessero essere influenzati da una divulgazione delle informazioni solo durante la procedura d'appalto, ma non dopo la sua conclusione, il Mediatore ritiene che, alla luce delle informazioni contenute nei documenti, non sembra irragionevole presumere che il rischio di arrecare pregiudizio agli interessi commerciali delle imprese partecipanti ad una gara d'appalto persista anche dopo la conclusione della procedura di aggiudicazione.

Si ritiene opportuno precisare che tale asserzione è rivolta alla decisione della Commissione del 13 novembre 2002, che respinge la domanda di conferma del denunciante per l'accesso ai documenti inerenti alla gara d'appalto in oggetto. L'indagine del Mediatore, pertanto, dev'essere volta a determinare se tale decisione sia corretta. Tuttavia, sembra che la procedura d'appalto si sia conclusa solo il 17 luglio 2002, ovvero meno di quattro mesi prima che la Commissione adottasse la decisione. Il tempo trascorso dall'adozione di tale decisione, pertanto, è irrilevante per determinare se vi sia stata cattiva amministrazione in relazione alla decisione della Commissione del 13 novembre 2002.

3.12 Per quanto concerne l'eccezione di cui all'articolo 4, paragrafo 2, primo trattino, del regolamento (CE) n. 1049/2001, si osservi che, ai sensi dello stesso articolo, in presenza di un interesse pubblico prevalente alla divulgazione, l'accesso ai documenti deve essere concesso al richiedente anche nel caso in cui si applichi un'eccezione.

Come già sostenuto dal Mediatore in precedenti decisioni, dalla struttura e dalla formulazione della disposizione in oggetto si evince che la presenza di un interesse pubblico prevalente alla divulgazione debba essere dimostrata normalmente dalla persona che richiede l'accesso ai documenti(13). Nel caso in oggetto, il Mediatore ritiene che il denunciante non abbia dimostrato l'esistenza di un interesse pubblico prevalente alla divulgazione dei documenti richiesti.

Il Mediatore osserva che, nella domanda di conferma per l'accesso ai documenti, il denunciante ha affermato che l'azienda aveva uno speciale interesse ad ottenere l'accesso ai documenti in oggetto, poiché, da un lato, aveva partecipato alla gara d'appalto e, dall'altro, l'accesso a tali documenti era rilevante per i suoi diritti di difesa. Tuttavia, quest'eventuale interesse (se dimostrato) non costituisce in ogni caso un interesse pubblico in grado di prevalere sull'eccezione di cui all'articolo 4, paragrafo 2, del regolamento (CE) n. 1049/2001.

3.13 Il Mediatore desidera altresì sottolineare che, come giustamente precisato dalla Commissione, il regolamento (CE) n. 1049/2001 non garantisce diritti specifici di accesso alle parti interessate . Le ragioni alla base della richiesta di accesso, pertanto, sono irrilevanti ai sensi di detto regolamento e la richiesta d'accesso, non dipende quindi dall'esistenza di un interesse specifico o legittimo del richiedente.

Per tale ragione, il Mediatore è dell'avviso che l'argomentazione della Commissione, secondo cui il contenuto della documentazione trasmessa dalle altre imprese partecipanti alla stessa gara d'appalto cui ha preso parte M.P.M non era rilevante per l'assistita del denunciante, non ha alcuna importanza nel caso in oggetto.

3.14 Il Mediatore rammenta, tuttavia, che l'articolo 4, paragrafo 6, del regolamento (CE) n. 1049/2001 così recita: "Se solo alcune parti del documento richiesto sono interessate da una delle eccezioni, le parti restanti del documento sono divulgate".

Nella sua risposta alla domanda di conferma del denunciante, la Commissione ha asserito che l'accesso parziale non era possibile, poiché i documenti pertinenti rientravano interamente nell'eccezione di cui all'articolo 4, paragrafo 2, primo trattino, del regolamento (CE) n. 1049/2001.

3.15 Tuttavia, nella sua risposta alla lettera del Mediatore dell'8 dicembre 2004, la Commissione ha ammesso che la documentazione trasmessa dalle imprese offerenti potesse includere i bilanci d'esercizio, accessibili al pubblico ai sensi del diritto italiano. Il Mediatore ritiene, pertanto, che per quanto concerne tali documenti non vi fosse ragione di negare l'accesso al denunciante.

3.16 Il Mediatore prende atto dell'argomentazione della Commissione, secondo cui essa non era in grado di distinguere tra documenti ai quali il pubblico può avere accesso tramite le Camere di Commercio e documenti che non possono essere divulgati, al fine di tutelare gli interessi commerciali delle società offerenti.

Tuttavia, a norma dell'articolo 4, paragrafo 2, primo trattino, del regolamento (CE) n. 1049/2001, la Commissione può rifiutare l'accesso solo a quei documenti la cui divulgazione pregiudicherebbe la tutela degli interessi commerciali delle persone fisiche o giuridiche coinvolte. L'onere della prova, pertanto, ricade chiaramente sulla Commissione, la quale è tenuta a concedere l'accesso ogniqualvolta non riesca a dimostrare l'applicabilità di detta eccezione. Si noti, inoltre, che la Commissione aveva la possibilità di rivolgersi alle società che avevano trasmesso i documenti in questione o alle autorità italiane, se riteneva di aver bisogno di ulteriori chiarimenti a tal proposito per esaminare la richiesta di accesso del denunciante.

3.17 Per quanto concerne la possibilità di garantire l'accesso a parti dei documenti richiesti, diversi dai bilanci d'esercizio disponibili al pubblico ai sensi del diritto italiano, la Commissione si è limitata ad affermare che l'accesso parziale non era possibile, poiché i documenti richiesti dal denunciante contenevano informazioni che avrebbero influenzato gli interessi commerciali delle aziende interessate e, come tali, rientravano nell'eccezione di cui all'articolo 4, paragrafo 2. In virtù del principio di buona amministrazione, tuttavia, una decisione che si ripercuota negativamente su un individuo deve contenere una spiegazione sufficientemente dettagliata delle motivazioni sulle quali è basata, al fine di consentire alle persone interessate di valutare le ragioni di tale decisione e permettere alle autorità competenti di esercitare il loro potere di riesame.

Nel presente caso, il Mediatore osserva che la Commissione si è limitata ad affermare che l'accesso parziale non poteva essere concesso, senza spiegare se l'eccezione invocata interessasse ogni singola parte dei documenti richiesti.

3.18 Alla luce di quanto sopra, il Mediatore è dell'avviso che la Commissione non abbia gestito opportunamente la richiesta di accesso a documenti avanzata dal denunciante. Tale conclusione si basa sulle seguenti considerazioni: in primo luogo, la Commissione stessa ha ammesso che tra i documenti in suo possesso ve ne potevano essere alcuni considerati documenti pubblici ai sensi del diritto italiano, per i quali il negato accesso non sembra quindi essere giustificato; in secondo luogo, la Commissione non ha fornito adeguate motivazioni del proprio rifiuto di concedere un parziale accesso ad altre parti dei documenti pertinenti.

Il Mediatore comprende che, esaminare singolarmente tutti i documenti richiesti al fine di determinare quali possano essere divulgati comporti un ingente onere amministrativo per la Commissione. Tuttavia, la Commissione non ha dimostrato che tale esame avrebbe costituito un onere amministrativo sproporzionato nel caso in oggetto. Si noti, inoltre, che ai sensi dell'articolo 6, paragrafo 3, del regolamento (CE) n. 1049/2001, nel caso di una domanda relativa a un documento molto voluminoso o a un numero elevato di documenti, l'istituzione in questione può contattare informalmente il richiedente onde trovare una soluzione equa.

4 Conclusione

In considerazione di quanto summenzionato, il Mediatore ha formulato il seguente progetto di raccomandazione alla Commissione, a norma dell'articolo 3, paragrafo 6, dello statuto del Mediatore europeo.

Progetto di raccomandazione

La Commissione dovrebbe riesaminare la propria decisione del 13 novembre 2002 sulla domanda di conferma per l'accesso a documenti presentata dal denunciante e concedere l'accesso a quei documenti, o parte di essi, che non rientrano nell'eccezione di cui all'articolo 4, paragrafo 2, primo trattino, del regolamento (CE) n. 1049/2001, oppure fornire spiegazioni sufficientemente dettagliate a dimostrazione del fatto che tutti i documenti, o parte di essi, rientrano nella suddetta eccezione.

La Commissione e il denunciante saranno informati del presente progetto di raccomandazione. A norma dell'articolo 3, paragrafo 6, dello statuto del Mediatore europeo, la Commissione invierà un parere circostanziato entro il 28 febbraio 2006. Tale parere deve contenere l'accettazione della decisione del Mediatore e descrivere le specifiche misure adottate per attuare il progetto di raccomandazione.

Strasburgo, 16 novembre 2005

 

P. Nikiforos DIAMANDOUROS

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(1) Decisione 94/262 del 9 marzo 1994 del Parlamento europeo sullo statuto e le condizioni generali per l'esercizio delle funzioni del Mediatore europeo, GU L 113 del 4.5.1994, pag. 15.

(2) GU S 22 del 31.1.2002.

(3) Il denunciante è un avvocato italiano.

(4) L'articolo 2, paragrafo 7, dello statuto del Mediatore così recita: "Allorché il Mediatore, a causa di un procedimento giurisdizionale in corso o concluso sui fatti addotti, deve dichiarare inaccettabile una denuncia o porre fine al suo esame, i risultati delle indagini da lui eventualmente svolte in precedenza sono archiviati".

(5) GU L 199 del 9.8.1993, pagg. 54-83.

(6) GU L 328 del 28.11.1997, pagg. 1-59.

(7) GU L 145 del 31.05.2001, pagg. 43-48.

(8) Articolo 4, paragrafo 4, del regolamento (CE) n. 1049/2001.

(9) GU L 145 del 31.5.2001, pagg. 43-48.

(10) Il Mediatore ha assunto una posizione analoga nella causa 322/2003/IP. Il testo di tale decisione è disponibile sul sito web del Mediatore (http://www.ombudsman.europa.eu).

(11) Il Mediatore ha assunto una posizione analoga nelle cause 1479/99/(OV)MM e 729/2000/OV sull'assenza di risposta ad una denuncia presentata a norma dell'articolo 90, paragrafo 2, dello statuto dei funzionari. I testi di tali decisioni sono disponibili sul sito web del Mediatore (http://www.ombudsman.europa.eu).

(12) Causa T-309/97 Bavarian Lager Company Ltd contro Commissione delle Comunità europee, raccolta delle giurisprudenza 1999, pagina II-3217, paragrafo 39.

(13) Cfr. decisioni del Mediatore europeo 412/2003/GG e 2403/2003/MF, disponibili sul sito web del Mediatore (http://www.ombudsman.europa.eu).