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Raccomandazioni della Mediatrice europe nel caso 758/2017/MDC sulla politica linguistica asseritamente discriminatoria di FRONTEX e sull'indisponibilità di una versione italiana di due documenti

A norma dell'articolo 3, paragrafo 6, dello statuto del Mediatore europeo[1]

L'indagine è partita dalla denuncia di un cittadino italiano che ha richiesto una versione in lingua italiana di un documento dell'Agenzia europea della guardia di frontiera e costiera (Frontex). Il Mediatore ha ritenuto opportuno concentrare l'indagine sulla politica linguistica di Frontex nelle sue comunicazioni esterne.

Il Mediatore raccomanda a Frontex di pubblicare sul suo sito web informazioni generali sull'Agenzia e anche la sua politica linguistica in tutte le lingue ufficiali dell'UE.

Antefatti della denuncia

1.  Nel marzo 2017 il denunciante, un cittadino italiano, ha chiesto all'Agenzia europea della guardia di frontiera e costiera ("Frontex") di rendere disponibile in italiano un documento intitolato "Risk Analysis for 2017" (d´ora in poi “Analisi dei rischi per il 2017”), pubblicato in inglese sul sito web di Frontex[2]. Ha chiesto inoltre che la pagina web del sito di Frontex e le informazioni relative alla politica linguistica dell'Agenzia siano rese disponibili in lingua italiana[3].

2. Nella sua risposta del 18 aprile 2017 Frontex ha dichiarato di non avere una versione italiana del documento richiesto, indicando che la sua lingua di lavoro è l'inglese e che quindi di norma produce documenti in tale lingua. Frontex ha precisato, tuttavia, che alcuni dei video disponibili sul suo sito web sono sottotitolati in italiano. Ha aggiunto che si sta adoperando per fornire informazioni generali sull'Agenzia in cinque lingue ufficiali dell'Unione, compreso l'italiano.

3. Nella sua risposta del 22 aprile 2017 il denunciante ha sottolineato che la pubblicazione del documento in inglese costituisce una discriminazione ai sensi dell'articolo 21 della Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea. Ha inoltre chiesto accesso alla decisione di Frontex che stabilisce che la lingua di lavoro è l'inglese, sottolineando che tale decisione deve essere resa disponibile in lingua italiana.

4. Nella risposta del 26 aprile 2017 Frontex ha nuovamente dichiarato di non disporre della versione italiana del documento “Analisi dei rischi per il 2017”. Ha altresì informato il denunciante che la decisione n. 2014/86 del direttore esecutivo relativa al regime linguistico interno[4] non era disponibile in lingua italiana. Frontex gli ha quindi fornito la versione inglese.

5.  Insoddisfatto della replica di Frontex, il denunciante ha presentato una denuncia presso la Mediatrice europea.

L'indagine

6. Nell'aprire l'indagine, la Mediatrice ha osservato che la politica linguistica delle istituzioni dell'UE deve essere ragionevole e obiettivamente giustificata. Inoltre, la politica linguistica delle istituzioni dell'UE dovrebbe essere pubblicata online in tutte le lingue ufficiali dell'UE. In tale contesto la Mediatrice ha rilevato che la politica linguistica di Frontex non è disponibile online. Ha inoltre osservato che nel settembre 2013 Frontex si è impegnata, nell’ambito di una precedente indagine del Mediatore[5], a mettere a disposizione sul proprio sito Internet entro i primi mesi del 2014 informazioni generali in francese, tedesco, spagnolo, italiano, greco e polacco riguardanti il suo mandato e le sue attività e a compiere ogni sforzo per ampliare l'elenco delle lingue affinché comprenda tutte le 24 lingue ufficiali dell'UE entro la fine del 2014. La Mediatrice ha chiesto a Frontex di i) chiarire il contenuto della sua politica linguistica e le ragioni ad essa sottese e ii) spiegare il motivo per cui non aveva messo in atto gli impegni precedentemente assunti con il Mediatore.

7. Nel corso dell'indagine, la Mediatrice ha ricevuto la risposta di Frontex e successivamente le osservazioni del denunciante in proposito. Nelle sue raccomandazioni la  Mediatrice ha tenuto conto delle argomentazioni e dei pareri presentati dalle parti.

Politica linguistica di FRONTEX e impegno assunto con il Mediatrice di mettere a disposizione sul proprio sito web informazioni generali in varie lingue

Argomentazioni presentate alla Mediatrice

8.  Frontex ha precisato che, conformemente all'articolo 73, paragrafo 1, del suo regolamento istitutivo[6], essa applica le disposizioni del regolamento 1/1958 sul multilinguismo[7] e ritiene che tutte le lingue ufficiali dell'Unione europea siano sue lingue ufficiali. Ha sostenuto di aver agito conformemente all'articolo 6 del regolamento n. 1/1958 in sede di adozione della decisione n. 2014/86 relativa al regime linguistico interno, che stabilisce quali lingue devono essere utilizzate in casi specifici. Ha precisato che la presente decisione stabilisce che l'inglese è l'unica lingua di lavoro di Frontex, il che è giustificato dagli obiettivi di efficienza e di rapporto costi/benefici. Stando a Frontex, si tratta di una pratica condivisa da altri organismi dell'UE.

9. Frontex ha dichiarato di produrre tutti i documenti in inglese, in quanto ciò consente rapidità nel processo decisionale interno. Ha aggiunto che le attività operative sono condotte in inglese dalle guardie di frontiera. Per quanto riguarda la relazione di analisi dei rischi richiesta dal denunciante, Frontex ha sostenuto che [c]onsiderando che le attività di Frontex si fondano sull´ intelligence, l'analisi dei rischi condotta dall'Agenzia consente il processo decisionale relativ[o] alla pianificazione di attività operative e di formazione atte a prevenire e combattere il crimine trasnfrontaliero e l´immigrazione irregolare verso l´UE, così come salvare vite umane” . Frontex ha ritenuto che tradurre in altre lingue il documento richiesto non conseguirebbe tale obiettivo.

10. Frontex ha affermato inoltre che il suo mandato consiste nell'assistere i funzionari degli Stati membri dell'UE incaricati del rispetto della legge nella gestione delle frontiere esterne dell'Unione. Ha sottolineato che l'inglese è la lingua di comunicazione obbligatoria nell'ambiente marittimo e aereo e che pertanto tutte le comunicazioni e la pertinente documentazione nelle attività operative coordinate da Frontex sono in inglese.

11. Frontex ha inoltre richiamato l'attenzione sul fatto che il modulo di denuncia che ha messo a disposizione nel contesto del suo Meccanismo di Denuncia è disponibile in inglese, arabo, francese, pashtu, tigrino e urdu[8]. Frontex ha ritenuto che ciò dimostri chiaramente che la sua politica linguistica è ambiziosa, ove possibile.

12. Per quanto riguarda le informazioni disponibili sul suo sito web, Frontex ha dichiarato di essere ancora impegnata a mettere a disposizione le informazioni generali riguardanti il suo mandato e le sue attività in lingue diverse dall'inglese.

13. Ha sostenuto tuttavia che “[l]a  ripetuta crisi migratoria del  2014-2016 e l'attuale crisi della sicurezza hanno significato, negli ultimi anni, riprioritizzazione e adattamento a necessità costantemente in cambiamento. A misure operative a sostegno degli Stati Membri dell´UE è stata inevitabilmente data la massima importanza, mentre le questioni in sospeso, quali la traduzione di sezioni del sito web, sono state per necessità procastinate”.

14. Ha fatto presente che si tratta di un'agenzia in fase di trasformazione che nel corso degli anni ha subito drastici cambiamenti per quanto riguarda non solo i propri compiti, personale e struttura organizzativa, ma anche il proprio mandato. Questi cambiamenti hanno a loro volta influenzato il contenuto del sito web dell'Agenzia.

15. Alla luce di tali mutamenti, Frontex ha dichiarato che sta attualmente lavorando a una versione riveduta del suo sito web, che dovrebbe rendere l'Agenzia più accessibile al pubblico grazie alla più facile reperibilità delle informazioni. Nel nuovo sito web figurerà inoltre la politica linguistica di Frontex. L'Agenzia ha sostenuto che, una volta portata a termine la revisione del sito web, le informazioni di carattere generale concernenti il suo mandato e le sue attività saranno disponibili in francese, tedesco, italiano, spagnolo e polacco. Le prime quattro lingue sono state scelte per la loro prevalenza nei lavori del consiglio di amministrazione di Frontex, nelle successive attività operative e nell'UE in generale, la quinta, il polacco, perché è la lingua dello Stato membro che ospita l'Agenzia. L'Agenzia ha aggiunto che il nuovo sito web conterrà anche brevi animazioni e video informativi sottotitolati in cinque lingue.

16. Alla luce di quanto sopra, l'Agenzia ha dichiarato di sostenere la diversità linguistica e si è impegnata a compiere passi concreti in tale direzione.

17. Il denunciante ha ritenuto insoddisfacente la risposta di Frontex, sostenendo che l'Agenzia, nel menzionare la revisione in corso del sito web, non ha indicato una data entro la quale il sito sarà disponibile e già in passato aveva mostrato di non ottemperare agli impegni assunti verso il Mediatore europeo.

18. Il denunciante ha altresì sostenuto di essere vittima di discriminazione linguistica, dal momento che Frontex gli impedisce di informarsi sul contenuto del documento richiesto, ponendolo in una situazione di svantaggio rispetto ai cittadini dell'UE che capiscono l'inglese. Secondo il denunciante, l'argomentazione di Frontex – stando alla quale tradurre il documento richiesto in altre lingue non consentirebbe all'Agenzia di raggiungere il suo obiettivo di prevenire e combattere la criminalità transfrontaliera e l'immigrazione irregolare nell'UE, nonché di contribuire a salvare vite umane – non solo è priva di base giuridica, ma è anche estremamente offensiva.

Valutazione della Mediatrice derivante in una raccomandazione

19. È opportuno operare una distinzione tra la politica linguistica interna di Frontex, che è essenzialmente contenuta nella decisione 2014/86 sul regime linguistico interno, e la sua politica linguistica esterna, vale a dire le lingue utilizzate nelle comunicazioni di Frontex con il pubblico, in particolare sul proprio sito Internet.

Politica linguistica interna

20. I considerando 3 e 4 della decisione 2014/86 affermano che:

"(3) L'articolo 27, paragrafo 2, del regolamento Frontex obbliga l'Agenzia a pubblicare la relazione generale e il programma di lavoro in tutte le lingue ufficiali dell'UE. Al contrario, è a discrezione di Frontex decidere quali lingue utilizzare in altri casi specifici.

(4) Frontex persegue costantemente gli obiettivi di efficienza ed efficacia in termini di costi, il che giustifica l'adozione dell'inglese come unica lingua di lavoro dell'Agenzia".

21. La Mediatrice osserva che, nella sua risposta, Frontex ha fornito ulteriori motivi alla base della sua decisione di utilizzare l'inglese come unica lingua di lavoro (in sostanza, la necessità di rapidità nel processo decisionale interno e l'utilizzo dell'inglese per le attività operative). La Mediatrice ritiene che Frontex abbia fornito giustificazioni ragionevoli e obiettive per la sua politica linguistica interna e ritiene che quest'ultima cerchi di trovare un giusto equilibrio tra l'interesse dei cittadini dell'UE a essere informati circa le attività annuali dell'Agenzia e l'interesse pubblico a utilizzare in modo efficace le risorse limitate e a mantenere l'efficienza. Visti i compiti e la missione di Frontex, che implicano la necessità di decidere e agire con rapidità, è ragionevole e adeguato che, per quanto riguarda i documenti ufficiali, solo le relazioni generali e i programmi di lavoro siano disponibili in tutte le lingue ufficiali dell'UE. La scelta di Frontex non può pertanto essere considerata discriminatoria.

Analisi dei rischi per il 2017

22. Per quanto riguarda il documento che ha dato luogo alla denuncia di cui trattasi, ossia l'”Analisi dei rischi per il 2017”, la Mediatrice osserva che, secondo una pubblicazione di Frontex intitolata "Common Integrated Risk Analysis Model" (modello comune di analisi integrata dei rischi)[9], "l'analisi dei rischi ha lo scopo di fornire informazioni e analisi che consentano di prendere decisioni su come ridurre e mitigare i rischi laddove le risorse e le capacità sono limitate. [...], consentendo ai decisori di prendere decisioni informate, l'analisi dei rischi contribuirà a colmare le lacune più profonde esistenti tra rischio e capacità" (enfasi aggiunta). Inoltre, dal summenzionato documento, a pagina 2 della pubblicazione si evince che "l'analisi dei rischi di Frontex si prefigge di essere al centro delle attività operative e di fornire una base affidabile per il loro svolgimento"[10].

23. Il documento fornisce un "quadro situazionale", ponendo l'accento sulle tendenze migratorie individuate e sulle attività di sorveglianza, e utilizzando una serie di indicatori affidabili sulla migrazione irregolare. Analizza inoltre i principali rischi che incidono sulla sicurezza delle frontiere esterne e/o sulla sicurezza interna. Il documento intende fornire una panoramica che aiuti a prendere decisioni informate sia sugli investimenti comuni europei che sulle azioni concertate per migliorare la gestione delle frontiere esterne e rafforzare la sicurezza interna dell'Unione. L'”Analisi dei rischi per il 2017”, pertanto, si rivolge principalmente a uno specifico pubblico professionale: i decisori. Tuttavia, la sua presentazione e la sua impaginazione, il linguaggio utilizzato e il fatto che il tema trattato nell' ”Analisi dei rischi per il 2017” sia di interesse per il pubblico in generale, portano a concludere che il documento sia rivolto anche ad esso.

24. La Mediatrice sottolinea che non vi è alcun obbligo giuridico, a norma del regolamento 1/1958 sul multilinguismo o di qualsiasi altro strumento giuridico, che imponga a Frontex di rendere disponibile un documento analogo a quello di cui trattasi in tutte le lingue ufficiali dell'UE. Tuttavia, se detta analisi si rivolge anche al pubblico in generale, è opportuno che Frontex vagli la possibilità di renderlo disponibile in più lingue.

25. La Mediatrice è perfettamente consapevole della possibile esistenza di vincoli di bilancio che ostacolano la pubblicazione in più lingue e che è difficile trovare il giusto equilibrio in questo settore. Sta attualmente valutando quale contributo possa apportare alla questione dell'uso delle lingue dell'UE da parte di tutte le istituzioni e gli organi dell'Unione, data l'importanza di conciliare i diritti linguistici dei cittadini dell'UE e i relativi obblighi nei confronti delle istituzioni e degli organi dell'Unione, con la necessità di efficienza amministrativa e la tutela del bilancio dell'Unione. Alla luce di tali circostanze, non indagherà ulteriormente sull'opportunità di rendere disponibile in altre lingue il documento “Analisi dei rischi per il 2017”.

Politica linguistica esterna

26. L'articolo 6 del regolamento n. 1/1958 sul multilinguismo, che dispone che "[L]e istituzioni possono determinare le modalità di applicazione del presente regime linguistico nei propri regolamenti interni"[11], non giustifica necessariamente l'adozione di una politica linguistica esterna molto restrittiva.

27. Il sito web di Frontex non fornisce informazioni circa la politica linguistica esterna dell'Agenzia. Per quanto riguarda la disponibilità delle informazioni in diverse lingue sulla pagina iniziale, è deplorevole che la situazione non sia migliorata, nonostante la precedente indagine condotta da questo Ufficio[12] che si occupava, tra l'altro, della politica linguistica del sito web di Frontex. Non è chiaro al Mediatore se Frontex abbia effettivamente una politica relativa alle lingue da utilizzare nelle sue comunicazioni esterne.

28. Nonostante Frontex si sia impegnata (in una lettera al Mediatore in data 10 settembre 2013) a mettere a disposizione sul proprio sito web entro i primi mesi del 2014 informazioni generali sull’Agenzia in francese, tedesco, spagnolo, italiano, greco e polacco e a compiere ogni sforzo per ampliare l'elenco delle lingue affinché comprenda tutte le 24 lingue ufficiali dell'UE entro la fine del 2014, l'Agenzia in quasi cinque anni non è stata in grado di portare a termine ciò che avrebbe dovuto compiere in pochi mesi.

29.  La Mediatrice rileva che da un lato, a seguito della crisi migratoria, Frontex ha subito una profonda trasformazione. D'altro canto, tuttavia, è anche vero che dalla lettera inviata dall'Agenzia nel 2013 si evinceva che sarebbe stato possibile tradurre solo la pagina iniziale del sito web di Frontex in tutte le lingue ufficiali dell'UE in un breve lasso di tempo[13]. È deplorevole che a distanza di molti anni dall'impegno assunto nei confronti del Mediatore, Frontex non abbia neppure incluso una nota sul suo sito web scusandosi del fatto che la pagina iniziale del suo sito web non sia disponibile in altre lingue dell'UE.

30. La Mediatrice ricorda la spiegazione fornita dal suo predecessore a Frontex a riguardo del ruolo della sua pagina iniziale, ossia: "accogliere tutti i cittadini dell'UE nelle loro lingue e indicare loro quali sezioni o documenti sono disponibili in tutte le lingue dell'UE e quali, invece, possono essere consultati solo in determinate lingue. Questa selezione di lingue potrebbe inoltre essere spiegata sulla pagina iniziale in termini di politica linguistica dall'Agenzia, consentendo così ai cittadini di comprendere, se necessario, i motivi per cui determinati documenti sono disponibili solo in alcune lingue..."[14].

31. La Mediatrice si compiace degli sforzi compiuti nell'aver reso disponibile il modulo di denuncia Frontex (da utilizzare nel contesto del meccanismo di denuncia) nelle lingue più comuni parlate dai rifugiati e dai richiedenti asilo. Tuttavia, è altresì importante fornire ai cittadini dell'UE informazioni generali su Frontex nella loro lingua sul sito web dell'Agenzia. La Mediatrice rileva con soddisfazione che siano in corso modifiche importanti  del sito web, ma sottolinea che sarebbe opportuno che Frontex annunci una data entro cui prevede di completare tale operazione.

32. Alla luce di quanto precede, la Mediatorice ritiene che il mancato rispetto da parte di Frontex degli impegni assunti nel 2013 costituisca un caso di cattiva amministrazione e pertanto, a norma dell'articolo 3, paragrafo 6, dello statuto del Mediatore europeo, formula la relativa raccomandazione illustrata di seguito.

33. Come indicato dal Mediatrice all'apertura dell'indagine, la politica linguistica esterna delle istituzioni dell'UE dovrebbe essere pubblicata online in tutte le lingue ufficiali dell'Unione. La Mediatrice prende atto della dichiarazione di Frontex secondo cui il nuovo sito web includerà la politica linguistica di Frontex. Non è chiaro se si tratti di un riferimento alla politica in materia di comunicazione esterna, e quando l'Agenzia preveda di attuare tale dichiarazione né se intenda pubblicare la politica linguistica solo in inglese. Ad ogni modo, la Mediatrice considera un caso di cattiva amministrazione il fatto che la politica linguistica esterna di Frontex non sia attualmente disponibile al pubblico in tutte le lingue ufficiali dell'UE. A norma dell'articolo 3, paragrafo 6, dello statuto del Mediatore europeo, formula la relativa raccomandazione illustrata di seguito.

34. A seconda della risposta fornita da Frontex alle raccomandazioni, la Mediatrice può decidere di riferire la questione al Parlamento europeo.

Raccomandazioni

In base all'indagine condotta in merito alla presente denuncia, la Mediatrice formula le seguenti raccomandazioni a Frontex:

È opportuno che Frontex pubblichi senza indugio la sua politica linguistica esterna sul suo sito web in tutte le lingue ufficiali dell'UE. Qualora tale politica non sia già stata messa a punto, è opportuno che Frontex ne elabori immediatamente una.

Non appena concluso il rifacimento del sito web, Frontex dovrebbe mettere a disposizione su di esso informazioni generali sull'Agenzia in tutte le lingue ufficiali dell'UE e dovrebbe informare la Mediatrice della data entro cui prevede completare tale operazione.

Le presenti raccomandazioni saranno trasmesse a Frontex e al denunciante. A norma dell'articolo 3, paragrafo 6, dello statuto del Mediatore europeo, Frontex è tenuta a inviare un parere circostanziato entro tre mesi a decorrere dalla data di queste raccomandazioni.

 

Emily O'Reilly

Mediatrice europea

Strasburgo, 23 luglio 2018

 

[1] Decisione del Parlamento europeo, del 9 marzo 1994, sullo statuto e le condizioni generali per l'esercizio delle funzioni del Mediatore (94/262/CECA, CE, Euratom), GU L 113 del 4.5.1994, pag. 15.

[2] https://frontex.europa.eu/publications/?pq=&year=2017&category=riskanalysis

[3] Il denunciante si è basato in particolare sull'articolo 21 della Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea, ma ha altresì citato gli articoli 22, 41 e 42 della Carta, nonché l'articolo 74 del regolamento (UE) 2016/1624 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 14 settembre 2016, relativo alla guardia di frontiera e costiera europea che modifica il regolamento (UE) 2016/399 del Parlamento europeo e del Consiglio e che abroga il regolamento (CE) n. 863/2007 del Parlamento europeo e del Consiglio, il regolamento (CE) n. 2007/2004 del Consiglio e la decisione 2005/267/CE del Consiglio (GU L 251 del 16.9.2016, pag. 1).

[4] Decisione n. 2014/86  del 17 dicembre 2014 del direttore esecutivo relativa al regime linguistico interno.

[5] Decisione del Mediatore europeo recante chiusura dell'indagine di propria iniziativa OI/13/2012/MHZ (Visita all'Agenzia europea per la gestione della cooperazione operativa alle frontiere esterne degli Stati membri dell'Unione europea – Frontex), disponibile sul sito: hhttps://www.ombudsman.europa.eu/cases/decision.faces/it/51885/html.bookmark

[6] Regolamento (UE) 2016/1624 del 14 settembre 2016 relativo alla guardia di frontiera e costiera europea, GU L 251 del 16.9.2016, pag. 1.

[7] Regolamento n. 1 del 15 aprile 1958 che stabilisce il regime linguistico della Comunità economica europea, GU 17 del 6.10.1958, pag. 385.

[8] La Mediatrice ricorda che successivamente all'invio della risposta di Frontex, il modulo di denuncia è stato messo a disposizione anche in albanese, russo, serbo e spagnolo. Tali informazioni sono state fornite alla Mediatrice nel contesto del Quesito Q3/2017/MDC.

[9] Consultabile al seguente indirizzo: https://europa.eu/capacity4dev/ibm-eap/document/71-common-integrated-risk-analysis-model-ciram-comprehensive-update

[10] A pagina 11 del documento "Analisi dei rischi per il 2017", le attività operative di Frontex sono descritte come intese a "rafforzare la sicurezza delle frontiere mediante azioni coordinate degli Stati membri relativamente all'attuazione delle misure dell'UE per la gestione delle frontiere esterne. Il coordinamento delle attività operative contribuisce a una più efficiente assegnazione delle risorse degli Stati membri e a una migliore protezione dello spazio di libertà, sicurezza e giustizia. In questo contesto, l'analisi dei rischi per il 2017 si concentra sull'ambito delle attività operative di Frontex e, in particolare, sulla migrazione irregolare alle frontiere esterne dell'UE e dei paesi associati a Schengen".

[11]Il Mediatore sottolinea che Frontex deve esercitare il suo potere discrezionale per quanto riguarda le lingue utilizzate "nei casi specifici", entro i limiti stabiliti dalle norme e dai principi applicabili.

[12] Indagine di propria iniziativa OI/13/2012 MHZ, disponibile al seguente indirizzo: https://www.ombudsman.europa.eu/it/cases/case.faces

[13] Cfr. paragrafo 13 della decisione recante chiusura della succitata indagine di propria iniziativa OI/13/2012 MHZ.

[14] Cfr. paragrafo 12 della decisione recante chiusura della succitata indagine di propria iniziativa OI/13/2012 MHZ.