Documento temático [i]

A. Introdução

O presente documento descreve o papel dos inquéritos de iniciativa própria no trabalho do Provedor de Justiça Europeu. A base jurídica das OII está estabelecida no artigo 228.o do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia (TFUE). Tal habilita o Provedor de Justiça a realizar inquéritos que considere justificados não só com base em queixas, mas também por sua própria iniciativa.

A forma como a Provedora de Justiça exerce o seu poder de conduzir OII é uma questão fundamental na forma como utiliza o seu mandato para ajudar a detetar casos de má administração nas instituições da UE. O quadro jurídico que rege as atividades do Provedor de Justiça deixa uma ampla margem de apreciação quanto à forma de exercer este poder. O TFUE inclui a disposição aberta segundo a qual o Provedor de Justiça deve realizar as IIO «para as quais considere justificado». O Estatuto do Provedor de Justiça Europeu especifica que o Provedor de Justiça, “por sua própria iniciativa ou na sequência de uma queixa, procederá a todos os inquéritos que considere justificados para esclarecer qualquer suspeita de má administração na actividade das instituições e organismos comunitários”.

Do ponto de vista processual, as disposições de execução do OE estipulam que «[o]s procedimentos aplicáveis aos inquéritos abertos na sequência de uma queixa aplicam-se, na medida em que sejam pertinentes, às [OII]».

B. Contexto histórico

Tradicionalmente, o OE fez uso do poder de conduzir OIIs em dois casos principais. Em primeiro lugar, investigar alegações de má administração feitas em queixas que não preenchem todas as condições de admissibilidade, como as queixas apresentadas pelos chamados queixosos não autorizados (não cidadãos ou não residentes). Tais IIO são, em substância, tratadas como se fossem queixas. Em segundo lugar, para abrir OIIs depois de receber uma série de reclamações sobre o mesmo assunto. Estas OII visam ajudar a descobrir se existem problemas sistémicos que deem origem ao problema e, em caso afirmativo, encontrar uma solução geral.

O OE também utilizou, embora de forma mais esporádica, um OII para abrir um inquérito com base em material apresentado anonimamente. As OII foram também utilizadas como estrutura para a realização de visitas às agências da UE, a fim de promover uma boa administração e partilhar boas práticas.

C. Mais recentemente: «inquéritos estratégicos»

A ênfase nas OII no trabalho do OE intensificou-se desde a adoção da Estratégia – Rumo a 2019, sob a égide de Emily O'Reilly. A identificação proativa de domínios de importância estratégica através das OII é um pilar central da estratégia da OE para alcançar um maior impacto, atuando como motor de mudança em domínios fundamentais relacionados com a qualidade do trabalho das instituições da UE.

Os «inquéritos estratégicos» são geralmente realizados sobre questões de interesse público significativo, em que o OE tem um contributo único a dar e em que é provável que provoquemos mudanças. Permitem à OE investigar o que parecem ser problemas sistémicos nas instituições da UE e promover desenvolvimentos positivos em domínios fundamentais, como a governação da UE, a capacitação dos cidadãos e os direitos fundamentais.

Para complementar os inquéritos estratégicos, a OE pode também lançar «iniciativas estratégicas»[1], em que persegue temas importantes sem lançar um inquérito. O objetivo é incentivar a administração da UE a ser tão aberta, responsável, ética e reativa aos cidadãos quanto possível. As iniciativas estratégicas assumem normalmente a forma de uma carta dirigida ao chefe da instituição em causa. Permitem ao Provedor de Justiça levantar questões importantes sem ter de abrir um inquérito formal e/ou alegar má administração. A OE pode igualmente notar, ao lançar uma iniciativa estratégica, que pode ponderar a abertura de uma OII para a questão numa fase posterior, se a resposta da instituição às suas sugestões não for satisfatória.

D. Por que OIIs?

O poder de realizar OII é uma das distinções cruciais entre o papel do OE e o de outros organismos envolvidos na supervisão das atividades das instituições da UE, em especial do Tribunal de Justiça da UE.

A maior utilização de OII por parte do OE tem, sem dúvida, vantagens significativas para a promoção de uma boa administração. Acima de tudo, as OII permitem à OE concentrar-se em questões de importância estratégica no seu trabalho. Ao procurarem identificar e resolver potenciais problemas sistémicos na administração da UE, as OII devem, de um modo geral, gerar benefícios para o público em geral e aumentar o impacto do trabalho do OE. As OII permitem igualmente à OE chamar a atenção do público para questões de interesse público significativo e, por conseguinte, expor as políticas e práticas administrativas ao debate público. Permitem igualmente ao OE reagir rapidamente a eventos externos, se necessário. Uma vez que muitos dos inquéritos estratégicos do Provedor de Justiça receberam muita atenção do público, a maior utilização das IIO também contribuiu para aumentar a sensibilização para os princípios da boa administração e tornou o Provedor de Justiça, enquanto mecanismo de recurso, mais visível. Tudo isto deverá ajudar a Provedora de Justiça a cumprir o seu mandato para detetar casos de má administração nas instituições da UE da forma mais eficaz possível.

Uma vantagem significativa do poder da OII é o facto de permitir ao Provedor de Justiça investigar problemas importantes que podem nunca ser suscitados através de queixas. Tal pode dever-se ao facto de as pessoas em causa terem dificuldades em apresentar queixa (por exemplo, grupos vulneráveis) ou à falta de interesses concentrados no controlo de atividades específicas das instituições da UE. As OII devem, por um lado, ajudar a antecipar futuras queixas, resolvendo potenciais problemas de forma sistémica. No entanto, podem também resultar num maior escrutínio público e em queixas no futuro, sensibilizando o OE para os domínios em que não foram tradicionalmente recebidas muitas queixas.

Reclamações e OIIs: encontrar o equilíbrio certo

Os provedores de justiça tendem a ser retratados, por sua vez, como (i) uma solução para as pessoas que enfrentam problemas com a administração pública e (ii) um cão de guarda que promove a melhoria sistémica do nível de administração.

A nível da UE, o direito fundamental de apresentar queixa ao Provedor de Justiça, consagrado no artigo 43.o da Carta dos Direitos Fundamentais, juntamente com o facto de o Provedor de Justiça Europeu ter sido criado como parte da secção relativa à cidadania ao abrigo do TFUE, leva a que seja dada grande ênfase ao papel de recurso individual.

No entanto, o Parlamento Europeu congratulou-se e apoiou plenamente a abordagem do Provedor de Justiça no sentido de utilizar mais as IIO para resolver questões sistémicas na administração da UE [2].

Ao mesmo tempo, na ausência de uma queixa (que, pela sua própria natureza, ajuda a legitimar uma decisão de investigar uma questão), é necessário um esforço especial para explicar por que razão o OE opta por prosseguir uma OII.

No entanto, o Provedor de Justiça deve continuar a salvaguardar os direitos dos cidadãos e oferecer um meio não judicial de resolver problemas com a administração da UE. Por conseguinte, a função central do Provedor de Justiça continuará a ser as centenas de inquéritos realizados todos os anos através dos quais o Provedor de Justiça resolve litígios em matéria de pagamentos em projetos da UE, obtém documentos, corrige erros de direitos e corrige injustiças sofridas por queixosos individuais. O facto de o OE não abrir normalmente mais do que algumas OII em grande escala por ano pode ser visto como uma forma de procurar encontrar o equilíbrio certo entre as duas funções.

Qualquer que seja a força motriz para um inquérito, o fato permanece que, uma vez aberto, é um inquérito EO. Inquéritos baseados em reclamações e OIIs não devem ser considerados como opções binárias. Ambos servem para detetar casos de má administração e melhorar a administração da UE. Pode igualmente ser iniciado um inquérito com base numa queixa, que só pode prosseguir por iniciativa própria do Provedor de Justiça se o queixoso decidir retirar a queixa inicial. O âmbito de um inquérito baseado em queixas pode também ser alargado de modo a incluir outros elementos que possam conduzir à deteção de má administração por iniciativa própria do Provedor de Justiça. Tal parece ser confirmado pela redação do artigo 228.o do TFUE, que remete para o facto de o Provedor de Justiça realizar inquéritos relativamente aos quais considera que existem motivos não só com base em queixas, mas também por sua própria iniciativa.  

E. Anexo

Quadro jurídico que rege as OII:

Artigo 228.o do TFUE: “No exercício das suas funções, o Provedor de Justiça procederá aos inquéritos que considere justificados, quer por sua própria iniciativa, quer com base nas queixas que lhe forem apresentadas […].”

Artigo 3.o, n.o 1, do Estatuto do Provedor de Justiça Europeu: “O Provedor de Justiça procederá, por sua própria iniciativa ou na sequência de uma queixa, a todos os inquéritos que considere justificados para esclarecer qualquer suspeita de má administração na actividade das instituições e organismos comunitários.”

Artigo 8.o das Disposições de Aplicação do Provedor de Justiça Europeu: «O Provedor de Justiça realizará inquéritos de iniciativa própria que considere justificados. Os procedimentos aplicáveis aos inquéritos abertos na sequência de uma queixa aplicam-se, na medida em que sejam pertinentes, aos inquéritos de iniciativa própria.»

[1] Está disponível uma lista de iniciativas estratégicas em: http://www.ombudsman.europa.eu/pt/activities/strategicinitiatives.faces.

[2] Ver, por exemplo, http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?type=TA&reference=P8-TA-2016-0062&language=EN&ring=A8-2016-0020

[i] O presente documento foi elaborado pela Unidade de Inquéritos Estratégicos e concluído em 20 de setembro de 2017.