Senhor Presidente, ilustres convidados, Senhoras e Senhores Deputados.

Permitam-me que comece por agradecer à Transparency International Ireland e a John Devitt, em particular, por me terem convidado a dirigir-me a vocês esta manhã. Tenho de felicitar a TI Ireland pelo trabalho que tem vindo a desenvolver neste domínio e pela sua decisão de convocar este importante evento. Devo também mencionar que o Gabinete da Transparência Internacional na UE em Bruxelas tem sido particularmente ativo neste tema em Bruxelas e incentivou o meu Gabinete, entre outros, a fazer mais para proteger os denunciantes na administração da UE.

Mas antes de falar sobre a denúncia de irregularidades, quero partilhar convosco algumas reflexões de uma visita que fiz no início desta semana à Dinamarca, onde me encontrei com o Provedor de Justiça dinamarquês, alguns políticos e outros altos funcionários da administração, bem como estudantes, ONG e académicos.

Ao contrário deste país, ou mesmo de muitas das instituições da UE, a Dinamarca é relativamente ligeira no que diz respeito à regulamentação do que consideramos serem questões éticas.  Não têm um registo de lóbis como nós, não têm regras sobre «portas giratórias» nem regras para a proteção dos denunciantes. Embora as suas práticas administrativas gerais estejam fortemente codificadas, isso não se estende a algumas das áreas de que estamos a falar hoje, áreas em que nós, na Irlanda, começámos a regulamentar fortemente na última década.

O primeiro indício da disparidade cultural surgiu quando descrevi casos de jornalistas dinamarqueses com que tinha lidado, envolvendo altos funcionários da UE que se deslocavam para o setor privado, por vezes, para áreas muito próximas das que tinham regulado enquanto funcionários públicos.  Falei também do caso do antigo Presidente da Comissão, Durão Barroso, e da sua decisão, no ano passado, de assumir um cargo superior no banco Goldman Sachs. «E o quê», respondeu o jornalista ,, «está errado em tudo isso».

E, embora, é claro, fosse um defensor do diabo, o mantra «o que há de errado com isso» perseguiu-me durante o resto da minha visita dinamarquesa.

Mais tarde, durante a minha visita ao Provedor de Justiça e a alguns altos funcionários que trabalham em boas práticas administrativas na função pública dinamarquesa, observei a ausência de regulamentação nos domínios que mencionei anteriormente.  Resumindo, foi-me dito que tal não aconteceu porque existe um elevado grau de confiança na sociedade dinamarquesa, um elevado grau de expectativa de que as pessoas façam o seu trabalho no interesse público e a convicção de que as competências e os talentos das pessoas devem ser utilizados onde são mais necessários em qualquer momento específico e se tal significar a rotação entre o setor público e o setor privado, então, desde que não se verifiquem danos, não há problema.

Devo dizer que um membro da Transparência Internacional que também esteve na reunião não estava tão entusiasmado com a visão da sociedade dinamarquesa que me foi apresentada, mas, no entanto, quando, mais tarde nesse dia, falei a um grupo de estudantes sobre a descrição dos níveis de confiança na sociedade dinamarquesa, reparei que muitos jovens estavam de acordo.

Não sei o suficiente sobre o funcionamento interno da administração dinamarquesa para avaliar tudo ou parte disso, mas o facto é que não houve, pelo menos, qualquer sentido de urgência em introduzir o tipo de reformas éticas que nós e outros introduzimos ao longo dos últimos tempos.

Quando, a caminho de casa, examinei um pouco mais o fenómeno dinamarquês através de algumas leituras, aprendi que a confiança é algo que é uma norma social na Dinamarca e noutras culturas nórdicas, que é algo inculcado desde a infância através dos sistemas familiares e escolares e algo que é difícil de mudar, mesmo quando os dinamarqueses e outros dessas culturas migram para culturas muito diferentes.  É, como o ADN deles, algo embutido. Confiança, escreveu-se que é o ouro dinamarquês.

Por isso, penso que sempre que consideramos questões como a denúncia de irregularidades, ou conflitos de interesses, ou a transparência ,, precisamos de refletir sobre as forças mais profundas que nos empurraram para um tempo ou uma cultura em que sentimos que a melhor forma de fazer as pessoas se comportarem é através da adoção de regras, é através de um controlo mais apertado.  E, embora esses controlos sejam geralmente bem-vindos, uma vez que, muitas vezes, surgem em resposta a um escândalo, talvez devêssemos também sentir-nos inquietos por ainda não nos termos tornado no tipo de pessoas em quem se pode confiar, do ponto de vista cultural, que fazem a coisa certa.  Sublinha também, como é evidente, a importância primordial da cultura quando se trata de avaliar a fiabilidade de uma instituição pública, e que a cultura – boa ou má – é invariavelmente uma das pessoas de topo.

Vou falar esta manhã sobre o trabalho que o meu Gabinete tem feito e continua a fazer para ajudar a proteger os denunciantes que comunicam irregularidades graves nas instituições, órgãos, organismos e agências da UE. Mas permitam-me começar com algumas reflexões sobre a denúncia de irregularidades em geral.

IIt pode ajudar a começar com algo muito simples:

«Tudo o que precisa de saber sobre denúncias, aprendeu no jardim de infância.» 

Isto é de acordo com o professor de governo da Universidade de Maryland, C Fred Alford, autor de Whistleblowers: Vidas Quebradas e Poder Organizacional e o que ele está a tentar transmitir, penso eu, é que, em geral, os denunciantes são conduzidos por um sentido simples, mesmo inato, do certo e do errado. Aqueles de entre vós que têm crianças pequenas ouvem-nas frequentemente falar de algo que é «justo» ou não «justo».  Por vezes, podem não ser capazes de explicar exatamente porquê, simplesmente sentem que algo no seu universo não está certo.

Eventos recentes de alto nível em todo o mundo geraram um interesse público significativo nesta questão, mas enquanto a palavra evoca profunda intriga política, a realidade do dia-a-dia está muitas vezes longe do drama de Julian Assange e Wikileaks ou Edward Snowden ou Chelsea Manning e é muito mais mundana.

Tendemos apenas a ouvir as histórias de denunciantes que são ameaçados com penas de prisão e grandes multas, cujas carreiras estão em farrapos, cujas vidas estão arruinadas, famílias devastadas.

No entanto, nem todos os atos de denúncia de irregularidades são calamitosos para o denunciante e constato que tem uma sessão esta tarde intitulada «Getting it Right», durante a qual os participantes ouvirão o que eu esperaria que fossem «histórias de sucesso» dos setores público, privado e sem fins lucrativos.

É claro que há riscos que têm de ser devidamente abordados, mas trata-se de uma questão complexa e o reconhecimento da sua complexidade é vital. Ser um denunciante em um nível é lançar-se fora de sua tribo, seja ela sua tribo pessoal, comunitária ou de trabalho.  O próprio acto corre o risco de ostracização e pior.

Colegas de denunciantes, mesmo aqueles que não são diretamente afetados por suas ações, são relatados frequentemente para ligar o denunciante, pedindo a pergunta estabelecida em um excelente artigo de 2014 no Guardian por Andrew Smith: «Por que idealizamos os denunciantes em abstrato e, ao mesmo tempo, os denunciamos tão facilmente em carne e osso?» 

Poderia ser a insegurança causada pela quebra da comunidade tácita omerta? A ameaça à instituição é vista também como uma ameaça a indivíduos não envolvidos? Em certas circunstâncias, as pessoas são afetadas pelo resultado das alegações de denúncia, mesmo que pessoalmente não tenham feito nada de errado.

A experiência sugere que o que frequentemente motiva um indivíduo a apresentar-se é a simples lealdade à instituição aliada à profunda frustração de que as suas preocupações não estão a ser adequadamente tratadas pelos responsáveis. Sentem-se, portanto, compelidos a procurar ajuda externa.

Por conseguinte, o desafio consiste em evitar a necessidade de expulsar o denunciante através do desenvolvimento de estruturas não só para proteger as pessoas que se manifestam sobre irregularidades graves, mas também para garantir que o conteúdo da sua queixa é plenamente investigado e que são mantidas informadas sobre as medidas que serão tomadas para corrigir a situação. E é um desafio porque força as instituições a deixarem de lado o interesse próprio institucional e a fazerem alguns movimentos corajosos, que podem ter consequências significativas para os indivíduos e para a própria instituição.

Em 2014, um dos meus primeiros inquéritos estratégicos ou de iniciativa própria, após a minha entrada em funções, abrangeu a denúncia de irregularidades.

O contexto foi, em parte, o primeiro relatório anticorrupção da UE, que observou que a denúncia de irregularidades […] enfrenta dificuldades, dada a relutância geral em denunciar tais atos no seio da própria organização e o receio de retaliação. A este respeito, a construção de uma cultura de integridade dentro de cada organização, a sensibilização e a criação de mecanismos de proteção eficazes que dariam confiança aos potenciais denunciantes são fundamentais […].

O contexto foi também moldado por novas disposições das regras aplicáveis ao pessoal da UE que abrangem todos os funcionários públicos da UE e que entraram em vigor em janeiro de 2014. Estas novas disposições abrangiam i) a necessidade de informar os funcionários sobre o tratamento dos assuntos por eles comunicados; ii) a proteção dos interesses legítimos desses funcionários e da sua privacidade; iii) o procedimento de tratamento das queixas dos funcionários relativas à forma como foram tratadas.

Reclamações

A importância destas disposições específicas é evidenciada pela minha experiência no tratamento de queixas de denunciantes. A maioria dos casos que tratei provêm de pessoas que alegam que não foram levadas suficientemente a sério, que a sua administração não deu um seguimento adequado às suas denúncias, que não foram mantidas informadas de quaisquer medidas de acompanhamento (por outras palavras, não têm qualquer opinião sobre se tinham ou não razão em denunciar) e que enfrentaram retaliações.

Permitam-me que vos dê dois exemplos.

Na primeira, o autor da denúncia, um engenheiro, levantou preocupações em matéria de segurança e conflitos de interesses com a Autoridade Europeia para a Segurança da Aviação (AESA) no que diz respeito a um tipo específico de aeronave, cujo projeto tinha estado envolvido. A AESA certificou a aeronave, mas respondeu apenas a uma parte das preocupações do autor da denúncia.

Durante o nosso inquérito, a AESA forneceu ao queixoso respostas adequadas a alguns dos seus argumentos anteriormente não respondidos. No entanto, o meu Gabinete criticou a AESA por não ter dado uma resposta adequada às preocupações do queixoso quanto à existência de um conflito de interesses no procedimento de certificação. O meu Gabinete observou igualmente que as regras internas da AESA para o tratamento das informações dos denunciantes apenas permitem a prestação de informações genéricas aos denunciantes, o que é insuficiente. O Tribunal incentivou a AESA a alterar essas regras ou a interpretá-las de forma a garantir que os denunciantes recebem informações úteis sobre os resultados das investigações da AESA com base nas suas preocupações.

O segundo caso também envolveu a AESA, mas centrou-se nas ações do Organismo Europeu de Luta Antifraude (OLAF) após ter recebido um relatório de denúncia que associava a AESA à alegada manipulação de um relatório de inspeção de segurança da aviação. Na sequência de uma avaliação preliminar, fiquei preocupado com o que parecia ser a decisão do OLAF de arquivar o processo e de devolver o assunto à AESA, apesar de o denunciante ter optado conscientemente por apresentar o seu relatório ao OLAF e não à Autoridade para a Segurança da Aviação. Considerei, a título preliminar, que essa decisão poderia ter um impacto negativo na eficácia das disposições em matéria de denúncia de irregularidades em geral e decidi investigar a questão.

Na sequência de uma inspeção dos processos do OLAF, constatei que o OLAF tinha considerado adequadamente a oportunidade de abrir um inquérito. Verificou-se igualmente que o OLAF não tinha, de facto, encerrado o processo, mas tinha solicitado à Autoridade para a Segurança da Aviação que examinasse a questão e apresentasse um relatório sobre os resultados da sua investigação. Além disso, o OLAF reservou-se o direito de abrir um inquérito formal numa fase posterior. Neste contexto, verifiquei que o OLAF tinha tratado adequadamente o relatório de denúncia do queixoso. Registei que o OLAF deveria ter informado o queixoso de forma mais explícita de que o facto de ter remetido o assunto para a AESA não significava que o OLAF não tomaria quaisquer outras medidas sobre o assunto e referi este ponto ao OLAF.

Regras internas

Dada a experiência do Provedor de Justiça no tratamento de queixas, considerei particularmente importante que o meu Gabinete assumisse a liderança na aplicação das novas disposições das regras aplicáveis ao pessoal da UE.

Na elaboração das regras internas, o meu Gabinete orientou-se pelo seguinte:

Uma política eficaz de denúncia de irregularidades deve dissuadir e detetar irregularidades antes que seja tarde demais.

Deve demonstrar que os quadros superiores querem ouvir as preocupações numa fase precoce e responderão de forma adequada.

Deve indicar ao pessoal a forma adequada de suscitar preocupações.

Deve tranquilizar o pessoal de que será protegido caso suscite preocupações.

Deve indicar que existem vias externas seguras para suscitar preocupações (no caso das instituições da UE, que é, em primeiro lugar, o Organismo Europeu de Luta Antifraude, o OLAF).

E deve reduzir o risco de divulgações públicas mais amplas.

Trabalhei em estreita colaboração com o pessoal na elaboração das regras. O nosso Comité do Pessoal consultou todo o pessoal para o ajudar a sentir-se responsável pelas regras, para que o pessoal as compreenda e se sinta confiante na proteção que proporcionam. O Tribunal solicitou o parecer do seu responsável interno pela proteção de dados e da Autoridade Europeia para a Proteção de Dados. Em seguida, publiquei o projeto de regras para comentário público. Após a análise das observações do público, realizou-se uma reunião do pessoal e o Comité do Pessoal foi novamente informado. No âmbito dos nossos esforços para informar e envolver o pessoal, convidámos Nicole Marie Meyer, da Transparency International France, para a nossa reunião de pessoal, a fim de partilhar a sua experiência como denunciante na administração pública francesa e explicar o trabalho que tem vindo a realizar para melhorar a proteção dos denunciantes em França.

A versão final das regras foi adotada em fevereiro de 2015 e está disponível no nosso sítio Web.

As nossas regras destinam-se a permitir que os denunciantes cumpram o seu dever de se manifestarem se tiverem conhecimento de faltas graves ou irregularidades no Gabinete do Provedor de Justiça, servindo assim o interesse público, promovendo a integridade, a transparência, a responsabilização e, em última análise, a legitimidade no Gabinete do Provedor de Justiça e do Gabinete do Provedor de Justiça.

As regras refletem a ideia de que a integridade é um princípio essencial da função pública europeia. O público espera que os membros do pessoal das instituições, órgãos e organismos da UE se comportem com o mais elevado grau de integridade. Por conseguinte, é não só desejável, mas também essencial que o pessoal comunique qualquer suspeita razoável de falta grave ou irregularidade no Gabinete do Provedor de Justiça.

As regras definem os termos mais importantes, como denunciante e má conduta grave. Definem, em pormenor, o procedimento a seguir pelos denunciantes. Descrevem os direitos de que goza um denunciante, nomeadamente orientação e apoio, garantias de informação, proteção, confidencialidade, mobilidade, avaliação e promoção e vias de recurso. Mencionam sanções para as pessoas que retaliem contra os denunciantes. Por último, as regras do Provedor de Justiça contêm artigos sobre o abuso do processo de denúncia de irregularidades, os direitos das pessoas implicadas, a formação e a comunicação de informações, a proteção de dados e os denunciantes externos.

Inquérito estratégico

Depois de lançar o processo para completar as nossas próprias regras, realizei uma investigação de iniciativa própria para verificar se nove instituições da UE, incluindo o Parlamento, a Comissão, o Conselho e o Serviço Europeu para a Ação Externa, tinham tomado medidas semelhantes.

Registei que apenas a Comissão Europeia e o Tribunal de Contas Europeu tinham adotado as regras necessárias; quando encerrei o inquérito, em fevereiro de 2015, as outras instituições ainda estavam em processo de elaboração de regras. Entretanto, as outras sete instituições da UE introduziram ou atualizaram as regras pertinentes.

Com as regras e políticas em matéria de denúncia de irregularidades em vigor, estamos agora a refletir sobre as próximas etapas. Por exemplo, uma possibilidade poderia ser obter mais informações sobre a experiência das instituições da UE na aplicação das regras no que diz respeito à proteção do seu próprio pessoal nessas circunstâncias.

Antes de concluir, devo referir também que o Parlamento Europeu está atualmente a debater e a elaborar um relatório sobre a forma de proteger os denunciantes quando divulgam informações confidenciais de empresas e organismos públicos na Europa. Como sabemos, a proteção dos denunciantes ainda não está garantida em muitos Estados-Membros da UE e, por conseguinte, o resultado é uma proteção fragmentada, o que dificulta a descoberta dos seus direitos e a forma de denunciar e cria insegurança jurídica em cenários transfronteiriços que estão a tornar-se mais comuns. O projeto de relatório insta a Comissão Europeia a apresentar uma proposta legislativa para proteger eficazmente os denunciantes na UE. Insta igualmente os Estados-Membros a criarem um organismo independente responsável pela recolha de denúncias, pela verificação da sua credibilidade e pela orientação dos denunciantes, em especial na ausência de uma resposta positiva por parte da sua organização.

Além disso, a Comissão Europeia está a ouvir estas preocupações do Parlamento e da sociedade civil e lançou, no início deste ano, uma consulta pública sobre os benefícios e os inconvenientes da proteção dos denunciantes; descobrir os elementos importantes para uma proteção eficaz dos denunciantes; tomar conhecimento dos problemas decorrentes, tanto a nível nacional como da UE, das lacunas e insuficiências da proteção existente dos denunciantes, bem como da necessidade de normas mínimas de proteção. Devem publicar em breve os resultados desta consulta pública.

Por último, em março deste ano, a Comissão lançou igualmente um novo instrumento para facilitar o alerta dos europeus para cartéis secretos e outras violações das regras anti-trust. As pessoas podem optar por dar os seus nomes ou utilizar uma ferramenta de denúncia que garanta o seu anonimato. A Comissão explica a sua decisão referindo-se ao valor óbvio das informações privilegiadas ao alertá-la para práticas anticoncorrenciais.

Portanto, para concluir, diria que a confiança dos cidadãos no sector público não pode ser alcançada num ambiente em que aqueles com informações sobre fraude ou corrupção tenham medo de se manifestar. Ao indicar com precisão o que se pode esperar do pessoal em cada fase do processo e ao formar os gestores sobre a forma adequada de lidar com as informações comunicadas, cada pessoa na cadeia beneficia de segurança e proteção.

Os denunciantes desempenham um papel essencial na ajuda a qualquer tipo de organização para dissuadir violações do princípio da integridade, bem como para detetar quaisquer violações que possam ocorrer.  Agem como canários na mina, sinalizando perigo para que outros possam ser protegidos.  Claro, se o veneno na mina é realmente mau, o canário muitas vezes encontra um final triste. Portanto, o verdadeiro trabalho é evitar a acumulação de veneno em uma organização em primeiro lugar.

Permitam-me que felicite mais uma vez a TI Ireland por esta importante iniciativa e espero que tenham um dia de debate enriquecedor.

Obrigado.