O Papel do Provedor de Justiça nas Democracias Parlamentares Modernas
Introdução - 18 de novembro de 2015
Emily O'Reilly

Boa tarde,

Congratulo-me com a abertura deste seminário sobre uma questão muito importante e numa semana em que os Provedores de Justiça e outros defensores dos valores humanos universais são chamados a desempenhar o nosso papel na resposta aos múltiplos desafios que a Europa enfrenta hoje.

Quero começar por apresentar as minhas condolências às vítimas e às famílias daqueles que morreram nos atentados de Paris e expressar o meu profundo desejo de que todos os nossos líderes encontrem a coragem, a sabedoria e a humanidade para encontrar um caminho através destas crises e ajudar não só aqueles de nós na Europa, mas as muitas pessoas fora das nossas fronteiras cujas vidas estão a ser destruídas pela violência, pela pobreza e pelo terror.

Estou muito grato ao Parlamento Europeu, e em especial à sua unidade de ações de pré-adesão, por organizar a importante reunião de hoje em cooperação com o meu gabinete. Os Provedores de Justiça dos países candidatos à adesão são membros da Rede de Provedores de Justiça Europeus e é para mim um prazer especial encontrar-me convosco, Provedores de Justiça e Membros do Parlamento, nesta ocasião, e dar-vos as boas-vindas.

Estou também consciente dos desafios que muitos de vós enfrentaram nos últimos tempos com a actual crise migratória. Reconheceu, com razão, que a solução não se encontra dentro das fronteiras de nenhum país em particular, mas também desempenhou corajosamente o seu papel na tentativa de garantir que os direitos humanos daqueles que tentam entrar nos seus países e permanecer, ou passar a caminho de outro, sejam respeitados. Não é uma tarefa fácil, e reconheço os desafios específicos que enfrentastes. Esta crise tem mostrado rachaduras em todas as nossas democracias e, se formos sábios, podemos usar essas experiências para aprender lições para as nossas práticas futuras.

Qual é o papel de um Provedor de Justiça numa democracia parlamentar? Há muitas respostas, mas, para mim, a mais simples é que um Provedor de Justiça desempenha um papel semelhante ao que outrora desempenhou um pequeno pássaro cantante, um canário, em minas de carvão há muito tempo. O canário foi enviado para a mina para verificar se era seguro, para ver se o ar que os mineiros respiravam era ar saudável.

É o que fazem os provedores de justiça. Eles controlam a saúde de uma democracia através da verificação do ar da administração. Verificam se as leis estão a ser seguidas, mas também se as pessoas estão a ser tratadas de forma justa, se a administração é justa, ética e responsável. E desde que a ideia de um Provedor de Justiça foi desenvolvida pela primeira vez na Suécia, há mais de 200 anos, tornou-se um indicador tão vital de uma democracia que a União Europeia faz da existência de uma instituição do tipo Provedor de Justiça um dos critérios de adesão.

Ao abrigo dos critérios de Copenhaga e dos programas de apoio ao alargamento da UE, o Provedor de Justiça é considerado uma instituição essencial, que garante a democracia, o Estado de direito e a proteção dos direitos humanos. Isto, por si só, é um profundo reconhecimento do seu valor numa democracia moderna.

Uma democracia, como bem sabem, não é uma coisa estática e nunca pode ser considerada um dado adquirido. Tem de ser constantemente alimentada e protegida, e isto é verdade quer estejamos a falar a nível europeu ou nacional, sobre os Estados-Membros da UE ou sobre os países que ainda não se tornaram Estados-Membros.

As democracias saudáveis têm um sistema de equilíbrio de poderes, a nível executivo, legislativo e judicial, e cada uma delas desempenha o seu papel único e vital neste equilíbrio democrático.

E, a par deste sistema, está o Provedor de Justiça, um nível de responsabilização adicional, mas não concorrencial, que verifica se o sistema está a funcionar em benefício dos cidadãos. O papel de um Provedor de Justiça é deixar que aqueles que fazem as leis, e aqueles que as administram, saibam como essas leis realmente se sentem na prática para as pessoas.

Através das nossas queixas, podemos detetar quaisquer falhas e injustiças e, destacando-as e fazendo recomendações sobre a forma como podem ser corrigidas, estamos essencialmente a melhorar a qualidade de vida democrática do Estado.

A nossa força fundamental e indispensável reside no facto de sermos independentes e separados dos outros ramos do Estado. Mas não basta que a nossa independência esteja consagrada no estatuto ou na Constituição. As próprias pessoas devem sentir que somos independentes, que as decisões que tomamos não são influenciadas pela pressão da administração e que podem confiar em nós para sermos justos e imparciais, mesmo que outros não o tenham sido.

Um Provedor de Justiça é inútil se não for um Provedor de Justiça verdadeiramente independente. E isso significa que não só os Provedores de Justiça devem tomar decisões imparciais, mas também devem ser dotados de recursos para gerir um cargo eficiente e eficaz, e não devem temer represálias ou demissão se uma decisão ou uma série de decisões desagradar aqueles que estão no poder.

Nas democracias que funcionam bem, o Provedor de Justiça, o povo, o parlamento e a administração devem formar um círculo essencial de confiança. As pessoas têm de confiar no Provedor de Justiça e a administração tem de confiar no Provedor de Justiça. Por sua vez, o Provedor de Justiça deve confiar na administração para aceitar as suas recomendações na maioria dos casos e, caso contrário, deve confiar no apoio do Parlamento. Se essa confiança for prejudicada em qualquer parte desse círculo, o Provedor de Justiça não pode funcionar como deveria.

E um Provedor de Justiça que funcione bem também permite que as pessoas saibam o que devem esperar de um Estado democrático. Devem saber que têm direito a uma administração pública aberta e justa, a saber como são tomadas as decisões políticas e porquê. Têm o direito de saber quem procura influenciar a tomada de decisões. E têm direito a reparação. Uma administração pública que não se baseie nestes princípios não é uma boa administração pública.

Mas, embora nós, enquanto Provedor de Justiça, possamos ter uma noção muito forte do que significa ser justo, do que significa ser aberto, do que significa ser verdadeiramente responsável, pode ser um trabalho muito difícil garantir que a administração partilha este entendimento. A tradução destas belas palavras em actos administrativos reais nem sempre funciona bem, mas é precisamente tarefa do Provedor de Justiça ajudar a desenvolver essa consciência partilhada e permitir que uma administração faça as coisas não porque lhe é dito para o fazer pelos tribunais ou pelo Provedor de Justiça, mas porque instintivamente, sem hesitação, sabe que é a coisa certa a fazer. E é por isso que o desenvolvimento de códigos de boas práticas pelos Provedores de Justiça é tão importante para o êxito do nosso trabalho.

Mas isso não pode acontecer da noite para o dia. Pode levar muitos, muitos anos para mudar uma cultura e mudar uma mentalidade e muitos de vós aqui nesta sala irão apreciar a verdade disso. Sim, podemos fazer com que as recomendações individuais sejam aceites, mas a menos que tragamos mudanças culturais, nunca conseguiremos criar uma administração verdadeiramente centrada no cidadão e responsável.

Todos os dias, enquanto Provedor de Justiça da UE, deparo-me com este desafio. Estou grato pelo facto de a administração pública da UE ser, de um modo geral, de nível muito elevado, mas isso não significa que, em todas as instituições ou em todos os Estados-Membros, exista um entendimento comum sobre questões como a transparência, a ética, a abertura, a proteção de dados e a responsabilização.

Existem diferentes sensibilidades – muitas vezes por razões históricas – entre os Estados-Membros sobre as virtudes da transparência e da legislação aberta, o que significa que alcançar um nível elevado e partilhado pode ser um desafio. Mas não impossível.

As coisas evoluem à medida que o tempo passa e o nível de transparência nas grandes instituições da UE atualmente, teria sido inconcebível há 20 anos, ou mesmo há dez anos. O mais recente documento de política comercial da UE, por exemplo, tem agora a transparência como um valor fundamental, ao passo que o último mal lhe fez referência.

Na semana passada, lembrei-me da oposição significativa que houve há duas décadas até à criação do Gabinete do Provedor de Justiça Europeu, mas agora é visto apenas como uma parte normal e normal de uma administração que funciona bem e, embora tenhamos, por vezes, divergências com as instituições, penso que o círculo de confiança de que falei anteriormente existe e o Parlamento Europeu desempenhou um papel enorme para garantir isso.

Portanto, aqueles de vocês que podem lutar com suas próprias administrações, podem até se desesperar às vezes, ou questionar o valor do trabalho que fazem, por favor, levem uma mensagem positiva do que acabei de dizer. Um trabalho concentrado, ético e diligente fará a diferença, talvez não hoje, ou amanhã, mas com o tempo vereis o grande contributo que um gabinete do Provedor de Justiça pode dar e o poder que tendes, como Provedores de Justiça individuais, para efectuar grandes e positivas mudanças nos vossos países.

Imagino que, nos últimos meses, ao tentarem verificar certos comportamentos de algumas agências sob a sua alçada em relação ao tratamento de refugiados e migrantes, alguns de vós possam ter sentido que a vossa intervenção era limitada ou pequena. Mas confiem em mim quando digo que o que fizeram é importante, porque irá basear-se noutras intervenções e outras mudanças ao longo do tempo até que, esperançosamente, deixem de ter de fazer certas recomendações porque o bom comportamento será automático.

E, em tempos de dificuldade, é sempre útil procurar aconselhamento ou simplesmente ouvir os seus colegas do Provedor de Justiça na Rede ou noutro local. Enquanto Provedor de Justiça irlandês, recebi um grande apoio e conselhos úteis dos meus colegas do Provedor de Justiça em toda a Europa e encorajo-vos a contactar e a estabelecer contactos.

Temos vindo a fazê-lo juntos na Rede há muito tempo, mas estou agora a tentar tornar o nosso trabalho partilhado ainda mais útil e mais dinâmico e apoiarmo-nos mutuamente de formas ainda mais concretas.

O âmbito do trabalho do Provedor de Justiça Europeu e do Provedor de Justiça nacional é diferente, mas os princípios subjacentes ao serviço dos cidadãos continuam a ser os mesmos.

Isso significa que onde podemos trabalhar juntos devemos fazê-lo. Há muitas questões gerais que dizem respeito tanto à UE como às administrações nacionais e que exigem o controlo do Provedor de Justiça a ambos os níveis.

O meu gabinete e a Rede Europeia de Provedores de Justiça já trabalharam em conjunto para realizar uma investigação paralela sobre as condições em que os migrantes, não aceites para asilo na UE, são repatriados para os seus países de origem.

A Rede analisou se os direitos fundamentais destas pessoas estão a ser respeitados a nível nacional. O meu gabinete analisou a forma como a Frontex, a agência de fronteiras da UE, estava a defender estes direitos no seu trabalho quotidiano e vários colegas analisaram a situação nos seus próprios países.

O êxito deste primeiro esforço de colaboração encorajou-me a procurar outras áreas em que possamos trabalhar em conjunto a nível da UE, dando assim um peso ainda maior ao nosso trabalho individual em prol de todos os cidadãos que servimos.

Queremos que as pessoas digam: «Operam de acordo com estes elevados padrões neste país, por que razão não é esse o caso no meu país?».

Este é também um bom momento para observar que o trabalho de um provedor de justiça nunca acabou.

Nunca há um ponto em que possamos sentar-nos e relaxar e dizer que alcançámos o auge do que podemos alcançar. Não só porque a democracia é frágil, mas também porque o contexto administrativo em que trabalhamos está em constante mudança.

Para dar um exemplo: Estou atualmente a analisar as negociações informais sobre a legislação da UE. Estes vão pelo nome de "trílogos". Trata-se, essencialmente, de negociações entre a Comissão Europeia, o Parlamento Europeu e os Estados-Membros para acelerar o processo legislativo, de modo a que a legislação seja aprovada antecipadamente, por exemplo, após uma leitura parlamentar.

Isto significa que a máquina legislativa é mais rápida e mais eficiente. Basta olhar para o grande volume de leis que saem da UE durante o auge da crise financeira para ver isso e vê-lo como positivo.

Mas esta velocidade levantou questões sobre se o processo é suficientemente transparente e é exactamente esta questão que estou a analisar. Mas esta é uma questão recente. O rápido acompanhamento só aconteceu nos últimos anos e, para os meus antecessores, isto não era de todo um problema ou, na melhor das hipóteses, só começava a atrair a atenção real da sociedade civil.

A minha investigação sobre a transparência das negociações sobre a proposta de acordo comercial UE-EUA, a TTIP, foi naturalmente também um produto das atuais circunstâncias políticas e económicas. Houve uma grande preocupação sobre a forma como as negociações entre Washington e Bruxelas estavam a ser conduzidas. Isto, juntamente com o que meu escritório já tinha ouvido de várias partes interessadas, levou-me a abrir o inquérito.

Na sequência deste inquérito e de muito trabalho do Parlamento Europeu e da sociedade civil, a Comissão Europeia tornou-se muito mais proativa na publicação de documentos relacionados com a TTIP. Penso que poderia haver ainda mais abertura em relação aos grupos de pressão em torno da TTIP, mas vale a pena salientar que foram realizados verdadeiros progressos. No mês passado, por exemplo, como referi anteriormente, o novo documento comercial da Comissão classificou a transparência como um dos três pilares da estratégia. Foi a primeira vez.

Antes de terminar, gostaria de fazer algumas observações com base nos meus 12 anos como Provedor de Justiça, na Irlanda e na UE. O principal é que, para ser eficaz, o Provedor de Justiça nunca deve acreditar que tem poderes limitados simplesmente porque as recomendações, em geral, não são vinculativas por definição.

Um Provedor de Justiça tem, pelo contrário, grandes poderes potencialmente à sua disposição. O poder da sua própria personalidade, o poder da qualidade do pessoal da sua instituição, o poder dos seus instrumentos de investigação, o poder da autoridade moral do próprio papel, o poder das suas alianças com o parlamento e com a sociedade civil, o poder da opinião pública e o poder dos meios de comunicação social.

Um Provedor de Justiça bem sucedido, como já disse em muitas ocasiões, é como o maestro de uma orquestra. Sabem que instrumentos tocar e quando tocá-los. Eles sabem quando lançar os tambores, ou apenas a flauta macia. E, às vezes, sabem quando fazer uma pausa e refletir.

Como Provedor de Justiça, testamos continuamente a saúde das nossas democracias. Trata-se de um papel vital e importante, reconhecido como tal pela União Europeia. Uma democracia e os seus cidadãos são mais bem servidos quando aqueles que detêm o poder para prestar contas estão continuamente a perguntar: Porque é que algo está a ser feito assim? Quem beneficia? Poderia fazer-se melhor?

Um bom Provedor de Justiça faz sempre estas perguntas. Uma "boa" democracia permite-lhes fazê-lo. Sem medo. Sem favor.

Obrigado pelo vosso tempo. Aguardo com expectativa uma conferência de muito êxito.