# «FOI: a European Perspective», Discurso do Provedor de Justiça Europeu, Professor P. Nikiforos Diamandouros, na 4.a Conferência Internacional dos Comissários para a Informação, Manchester, Reino Unido, 23 de Maio de 2006
- Autor: Provedor de Justiça Europeu
- Data : 2006-05-23T00:00+02:00[Europe/Paris]
- [URL](https://www.ombudsman.europa.eu/pt/speech/pt/344)
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1 Introdução
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É com grande satisfação e honra que me dirijo a esta 4a Conferência Internacional dos Comissários para a Informação.

Permitam-me que comece por tecer algumas observações preliminares sobre o título que me foi atribuído para a minha apresentação: \<\<A FOI: uma perspetiva europeia\>\>.

O termo \<\<liberdade de informação\>\> -- abreviação de FoI -- não é muito utilizado nas instituições da União Europeia. Em vez disso, fala-se de transparência, ou de abertura. No início deste mês, por exemplo, saudei a \<\<Iniciativa Europeia em matéria de Transparência\>\> da Comissão.

Embora tenha havido tentativas de distinguir entre elas, , \<\<transparência\>\> e \<\<abertura\>\> tendem a ser utilizadas indistintamente. (A melhor explicação que ouvi sobre a razão pela qual existem dois termos em vez de um é que a transparência foi utilizada para traduzir o francês \<\<transparence\>\>, porque os tradutores não estavam familiarizados com a palavra inglesa \<\<openness\>\> neste contexto.)

Outra frase que é amplamente utilizada é o acesso público, especialmente a documentos. Tal reflete a forte influência nórdica sobre a forma como o princípio da abertura foi aplicado a nível da UE.

Assim, embora o título mencione \<\<IdC\>\>, falarei de transparência, abertura e acesso do público.

Gostaria também de fazer uma advertência preliminar sobre o outro elemento do título: "Uma Perspectiva Europeia". Trata-se, de facto, ++de uma++ perspetiva europeia, e não ++da++ perspetiva europeia, por três razões.

Em primeiro lugar, 46 países pertencem agora ao Conselho da Europa, que elaborou recomendações úteis sobre o acesso do público a informações e documentos oficiais[(1).](#(1)){#Footnote1} No entanto, concentrar-me-ei na União Europeia, que tem 25 Estados-Membros, com mais dois - a Bulgária e a Roménia - programados para se juntarem e outros a baterem à porta.

Em segundo lugar, falarei -- pelas razões que explicarei mais adiante -- sobre a abertura e o acesso do público ao nível das instituições da União Europeia, e não ao nível dos Estados‐Membros.

Por último, o Provedor de Justiça Europeu é apenas uma das instituições europeias e poderá ter uma perspetiva diferente de outras instituições, como o Conselho ou a Comissão.

Tenciono falar não mais do que meia hora, de modo a deixar tempo suficiente para as perguntas e os debates.

Na primeira parte da minha apresentação, explicarei o significado da abertura para a União Europeia e a forma como esta evoluiu nos cerca de doze anos que decorreram desde a entrada em vigor do Tratado de Maastricht.

Em seguida, apresentarei uma panorâmica do quadro jurídico relativo ao acesso do público aos documentos na posse das instituições da União. Tal não será exaustivo, uma vez que me concentrarei apenas em determinadas questões fundamentais.

Por último, explicarei o sistema de vias de recurso, que oferece aos requerentes uma escolha explícita entre a fiscalização jurisdicional pelo Tribunal de Justiça e a fiscalização não jurisdicional pelo Provedor de Justiça Europeu.

2 Por que razão a abertura é importante para a UE e como se desenvolveu
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*Natureza da União Europeia e das suas instituições*   

Explicar a importância da abertura para a União Europeia exige uma breve explicação do que ++é++ a União , ou melhor, do que ++não++ é .

A União Europeia não é um Estado. Talvez seja melhor descrito como um sistema de governação a vários níveis. As administrações dos Estados-Membros, a nível nacional, regional e local, desempenham o papel principal na aplicação de muitos aspetos da legislação e das políticas da UE.

A Comissão é frequentemente descrita como o \<\<executivo\>\> europeu, mas não é um governo. Embora a Comissão seja, em muitos aspectos, uma burocracia clássica, grande parte da sua relação com o mundo externo é conduzida através de redes que envolvem uma variedade de organizações públicas e privadas a diferentes níveis.

Por seu lado, o Conselho não tem apenas uma, mas duas, identidades duplas.

Em primeiro lugar, é simultaneamente supranacional e intergovernamental. Ou seja, é uma instituição da União, mas a sua estrutura faz com que funcione também como uma espécie de processo permanente de negociação diplomática entre os Estados-Membros, através de uma densa estrutura de comités.

Em segundo lugar, o Conselho é um órgão legislativo, mas também tem um papel ++executivo,++ especialmente em relação à cooperação policial e judiciária e à política externa e de segurança comum.

O Parlamento Europeu é eleito por sufrágio direto, mas existe um consenso generalizado de que a União Europeia no seu conjunto padece de um \<\<défice democrático\>\>, sendo percecionada como tecnocrática, elitista e independente dos cidadãos comuns.

Embora o diagnóstico do défice democrático seja amplamente partilhado, há menos consenso quanto à solução.

A ideia de uma Europa federal ainda tem os seus defensores. Os críticos salientam que, atualmente, faltam condições prévias para a legitimidade de uma estrutura federal, em especial uma esfera pública europeia e uma identidade europeia amplamente partilhada. No extremo, esta ideia é empurrada ao ponto de dizer que a democracia europeia é impossível porque não há *demos* europeus, ou pessoas.

A Constituição para a Europa é uma tentativa de reconhecer explicitamente e racionalizar o sistema de governação a vários níveis que foi criado na União Europeia ao longo dos últimos cinquenta anos. Para simplificar até à caricatura, a Constituição representa não mais Europa, ou menos Europa, mas um reconhecimento da Europa que temos agora. No entanto, ainda não foi possível chegar a acordo sobre esta questão.
*Abertura e democracia*   

Os problemas que a União Europeia enfrenta actualmente - resumidos na expressão "défice democrático" - já eram visíveis em linhas gerais quando o Tratado de Maastricht foi negociado no início dos anos 90.

Parte da resposta nessa altura foi um compromisso com a abertura; a ideia é que a abertura do processo de tomada de decisão reforça a natureza democrática das instituições da UE e que o acesso à informação promove uma opinião pública informada, permitindo aos cidadãos acompanhar e controlar o exercício dos poderes conferidos às instituições da UE[(2).](#(2)){#Footnote2}

O tempo não me permite envolver-me numa discussão detalhada do conceito de democracia. Direi apenas que a abertura e o acesso público à informação desempenham um papel essencial numa versão pluralista da democracia, marcada por controlos e equilíbrios institucionais que medeiam o exercício do poder público e promovem a sua responsabilização perante os cidadãos, não só ++nas++ eleições periódicas, mas também ++entre++ eles.

A conceção pluralista também mantém um equilíbrio entre princípios igualitários e libertários e proporciona condições ótimas para a observância do Estado de direito e o respeito pelo gozo dos direitos e obrigações que lhe estão associados.

A qualidade de uma democracia pluralista depende, em grande medida, da sua capacidade de oferecer opções, tanto políticas como pessoais. É, ou deve ser, óbvio que a escolha é mais significativa quando aqueles que a exercem têm acesso às informações que consideram relevantes para a sua escolha.
*Acesso do público como direito legal*   

Embora haja pouca ou nenhuma oposição aberta a nível da UE à ideia de que a abertura está ligada à democracia nas formas que descrevi, há um debate sobre a natureza jurídica precisa dos direitos de acesso aos documentos e à informação.

Alguns dos argumentos apresentados a favor do acesso do público são fundamentais: por exemplo, que reduz a corrupção e aumenta a eficiência e a eficácia das autoridades públicas, como afirma o Conselho da Europa na sua Recomendação de 2002 sobre o acesso aos documentos oficiais[(3).](#(3)){#Footnote3}

Além disso, embora o Tribunal Europeu dos Direitos do Homem proteja firmemente o papel da imprensa na transmissão de informações e ideias ao público[(4)](#(4)){#Footnote4}, não reconhece um dever geral das autoridades públicas de facultar o acesso a informações oficiais, nem qualquer direito de obter tais informações[(5)](#(5)){#Footnote5}.

O facto de existirem razões instrumentais para favorecer o acesso do público e a falta de reconhecimento do acesso do público como um direito humano no âmbito da Convenção Europeia dos Direitos do Homem levaram algumas pessoas a argumentar, em substância, que o acesso do público é apenas uma escolha política do legislador, e não um direito ++fundamental.++

Por outro lado, alguns comentadores argumentam que a jurisprudência do Tribunal de Justiça implica logicamente que o acesso do público é, de facto, um direito fundamental ao abrigo do direito da UE. No entanto, o Tribunal de Justiça não o definiu expressamente, ou pelo menos ainda não o definiu expressamente como tal.

Isto é mais do que semântica. Se o acesso do público fosse um direito fundamental ao abrigo do direito da União, esse direito seria vinculativo não só para as instituições da União, mas também para os Estados-Membros quando apliquem o direito da União.

No entanto, atualmente, as obrigações do direito da UE de os Estados-Membros facultarem o acesso do público estão limitadas a domínios específicos. O domínio mais importante é o ambiente, para o qual a diretiva pertinente foi atualizada em 2003, a fim de ter em conta a Convenção de Aarhus[(6).](#(6)){#Footnote6}

Na sua recente iniciativa em matéria de transparência, a Comissão levanta igualmente a questão de saber se os Estados-Membros devem ser legalmente obrigados a divulgar os beneficiários de determinados fundos da UE.

No entanto, em geral, o quadro jurídico da UE em matéria de acesso do público não se aplica aos Estados-Membros e existe uma grande variedade de legislações e práticas nacionais nesta matéria.
*Desenvolvimento do direito de acesso a nível da UE*   

Como referi há alguns minutos, o compromisso da União Europeia com a abertura remonta ao Tratado de Maastricht. O primeiro referendo dinamarquês que rejeitou esse Tratado deu um novo impulso aos esforços no sentido de uma maior abertura como forma de reforçar a legitimidade da União.

Pouco depois da entrada em vigor do Tratado, em Novembro de 1993, o Conselho e a Comissão adoptaram um código de conduta comum relativo ao acesso do público aos documentos[(7).](#(7)){#Footnote7} Embora o Código constituísse um importante passo em frente, tinha três grandes limitações:

1. Em primeiro lugar, aplicava-se apenas ao Conselho e à Comissão, e não às outras instituições e órgãos da União;
2. Em segundo lugar, apenas abrangia documentos de que a Comissão ou o Conselho eram autores. Foram excluídos os documentos recebidos do exterior -- de entidades privadas, de outras instituições ou de Estados-Membros, por exemplo[(8)](#(8)){#Footnote8};
3. Por último, não era exigida a apresentação de registos públicos de documentos. Esta situação limitou consideravelmente a utilidade das regras, em especial num sistema de governação marcado por uma forte dependência de redes e comités difíceis de cartografar a partir do exterior -- ou mesmo do interior.

O Provedor de Justiça Europeu abordou a primeira destas limitações através de dois inquéritos de iniciativa própria em 1996 e 1999. o que levou a que quase todas as outras instituições e organismos da UE (incluindo, por exemplo, o Tribunal de Contas e o Banco Central Europeu) adotassem regras em matéria de acesso do público.

O Provedor de Justiça tratou igualmente queixas contra o Conselho e a Comissão relativas à falta de registos[(9).](#(9)){#Footnote9}

A resposta do Conselho consistiu em informar o Provedor de Justiça de que tinha concordado em criar um registo a partir do início de 1999.

A Comissão reagiu a um projeto de recomendação no sentido de criar um registo, aceitando o princípio, mas solicitando mais tempo. Em resposta, o Provedor de Justiça sugeriu que os registos públicos poderiam fazer parte da aplicação pela Comissão do artigo 255.o do Tratado CE, introduzido pelo Tratado de Amesterdão.

Este artigo prevê que qualquer cidadão da União, bem como qualquer pessoa singular ou coletiva com residência ou sede social num Estado-Membro, tem direito de acesso aos documentos do Parlamento Europeu, do Conselho e da Comissão, sob reserva dos princípios gerais a estabelecer pelo direito derivado.

Em devido tempo, a Comissão incluiu, de facto, na sua proposta de regulamento, a obrigação de os registos públicos aplicarem o artigo 255.o e a medida finalmente adoptada - o Regulamento n.o 1049/2001[(10)](#(10)){#Footnote10} - inclui essa obrigação.

3 Principais características do quadro jurídico
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O Regulamento (CE) n.o 1049/2001 constitui agora o quadro jurídico de base para a análise do direito de acesso do público aos documentos na posse das instituições e organismos da UE.

O regulamento aplica-se diretamente ao Conselho, à Comissão e ao Parlamento Europeu e foi alargado *ad hoc* para abranger determinadas agências da UE. Muitas das outras instituições e organismos que adotaram regras em matéria de acesso do público na sequência dos inquéritos de iniciativa própria do Provedor de Justiça procederam posteriormente à sua revisão em conformidade com os princípios do regulamento.

Ao contrário do anterior Código de Conduta, o Regulamento (CE) n.o 1049/2001 aplica-se a ++todos os++ documentos na posse da instituição ou do organismo em causa, incluindo os recebidos do exterior.

O artigo 4.o do regulamento prevê exceções ao direito de acesso. A maioria das exceções inclui um \<\<critério dos danos\>\>: ou seja, a exceção aplica-se se a divulgação ++prejudicar++ a proteção do interesse em causa.

Algumas exceções estão, além disso, sujeitas à possibilidade de um interesse público superior na divulgação. É o caso da proteção de: interesses comerciais; processos judiciais e consultas jurídicas; e os objetivos das inspeções, investigações e auditorias. Se existir um interesse público superior, existe uma \<\<exceção à exceção\>\> e o acesso do público deve ser concedido.

No entanto, não existe qualquer possibilidade de um interesse público superior na divulgação no que diz respeito às exceções para: segurança pública; defesa e questões militares; relações internacionais; política financeira, monetária ou económica; e a proteção da vida privada e da integridade do indivíduo.

Aplica-se uma versão mais forte do teste do dano à exceção que se destina a permitir às instituições um chamado \<\<espaço de reflexão\>\>. A exceção só se aplica se a divulgação prejudicar ++gravemente++ o processo decisório da instituição. Existe também a possibilidade de um interesse público superior na divulgação.

O regulamento estabelece uma distinção entre os casos em que a instituição ainda não terminou a sua reflexão; ou seja, quando ainda não tomou uma decisão sobre a matéria a que se refere o documento e aqueles em que o período de reflexão terminou porque a decisão já foi tomada.

Se a decisão ainda não tiver sido tomada, a exceção aplica-se aos documentos elaborados pela instituição para uso interno e a todos os documentos recebidos.

Se a decisão tiver sido tomada, a exceção aplica-se apenas aos documentos que contenham (citação) \<\<pareceres para uso interno no âmbito de deliberações e consultas preliminares na instituição\>\> (citação final).
*Domínios problemáticos na aplicação do Regulamento (CE) n.o 1049/2001*   

Dada a natureza da União Europeia, não é surpreendente que a interface entre as legislações nacionais em matéria de acesso e o direito da UE se tenha revelado um dos pontos de conflito em relação ao Regulamento n.o 1049/2001.

O Tribunal de Primeira Instância resolveu a principal controvérsia a favor da concessão a cada Estado-Membro do direito de veto sobre o acesso do público a qualquer documento de que seja autor, quer no momento do envio do documento a uma instituição da UE, quer posteriormente, sem indicação de motivo[(11)](#(11)){#Footnote11}.

Este direito aplica-se não só no que diz respeito às contribuições para a elaboração de políticas, mas também aos documentos que o Estado-Membro apresenta à Comissão quando esta investiga uma eventual violação do direito da UE no âmbito do chamado processo \<\<artigo 226.o\>\>.

Outra questão que se revelou controversa, mas que já foi objeto de resolução judicial, diz respeito aos pareceres dos serviços jurídicos das instituições.

Num relatório especial ao Parlamento Europeu, o Provedor de Justiça considerou que a exceção relativa aos \<\<processos judiciais e aconselhamento jurídico\>\> só deveria aplicar-se aos pareceres emitidos pelo serviço jurídico de uma instituição no contexto de eventuais processos judiciais futuros.

Em contrapartida, os pareceres de um serviço jurídico elaborados durante o processo de elaboração de legislação só devem, segundo o Provedor de Justiça, ser isentos de divulgação se estiverem abrangidos pela exceção que protege o \<\<espaço de reflexão\>\> da instituição. Tal significaria que, uma vez adotada a legislação, o acesso do público aos pareceres dos serviços jurídicos ficaria sujeito à versão \<\<gravemente prejudicial\>\> do critério do dano, com a possibilidade de um interesse público superior na divulgação.

No entanto, o Tribunal de Primeira Instância deu uma interpretação diferente num acórdão relativo a outro processo, declarando que a excepção "processos judiciais e consultas jurídicas" se aplica a todos os pareceres dos serviços jurídicos. Por conseguinte, a Provedora de Justiça sugeriu ao Parlamento Europeu que não fosse dado seguimento ao Relatório Especial e, em conformidade com a interpretação do Tribunal, encerrou o inquérito relativo a outra queixa em que um projeto de recomendação se baseava no mesmo raciocínio que o Relatório Especial[(12).](#(12)){#Footnote12}

Por último, as questões relativas aos registos públicos de documentos continuam a dar origem a litígios. Isto não é surpreendente, uma vez que a densidade das redes e a complexidade das várias estruturas dos comités tornam a disponibilização de registos abrangentes um desafio administrativo significativo, mas, ao mesmo tempo, significa também que os registos públicos são essenciais para que o direito de acesso do público seja utilizado de forma eficaz.

Como já referi, o Regulamento 1049/2001 prevê a obrigação de cada instituição facultar o acesso do público a um registo de documentos.

Num caso que decidi no início deste ano, o queixoso alegou que o registo de documentos da Comissão está incompleto. No seu parecer, a Comissão aceitou, com efeito, que ainda não dispõe de um registo completo. Afirmou que tinha começado por enumerar documentos que abrangem as suas atividades legislativas e que a cobertura do registo seria alargada gradualmente. Acrescentou que nunca poderia haver um registo exaustivo da Comissão, uma vez que a definição de documento constante do regulamento é extremamente ampla. Considerei que estas observações gerais não justificavam as deficiências apontadas pelo autor da denúncia no que diz respeito aos documentos envolvidos na denúncia e fiz uma observação crítica sobre este ponto[(13)](#(13)){#Footnote13}.

Por último, esperava-se que a relação entre o acesso do público e a proteção de dados gerasse controvérsia. Na prática, contudo, surgiram poucos problemas. No ano passado, o Comissário Hustinx, Autoridade Europeia para a Protecção de Dados, elaborou um excelente documento sobre a relação[(14).](#(14)){#Footnote14} Uma vez que teremos o privilégio de ouvi-lo esta tarde, não vou desenvolver o assunto na minha apresentação.

4 Vias de recurso
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No que diz respeito aos procedimentos de apresentação de um pedido de acesso e às vias de recurso contra uma recusa, o Regulamento (CE) n.o 1049/2001 mantém o sistema estabelecido ao abrigo do Código de Conduta.

Existe um procedimento administrativo em duas fases para a apresentação de pedidos: um pedido inicial, seguido de um pedido confirmativo se o acesso aos documentos solicitados não for facultado. Os prazos tanto para os pedidos iniciais como para os pedidos confirmativos são de 15 dias úteis, com uma eventual prorrogação de mais 15 dias úteis para um pedido relativo a um documento muito extenso ou a um número muito elevado de documentos.

Se um pedido confirmativo for recusado, no todo ou em parte, o requerente pode optar por uma via de recurso. Pode interpor recurso judicial da decisão ou apresentar queixa ao Provedor de Justiça Europeu.

Na prática, o Provedor de Justiça e o Tribunal recebem um número aproximadamente comparável de casos. As últimas estatísticas comparativas disponíveis datam de 2004, ano em que foram apresentados nove processos ao Tribunal, tendo o Provedor de Justiça tomado decisões sobre 11 queixas.

No ano passado, tomei 14 decisões ao abrigo do Regulamento 1049/2001, das quais 11 diziam respeito à Comissão, duas ao Conselho e uma ao Parlamento Europeu. Dois outros processos diziam respeito à aplicação, pelo Banco Central Europeu e pelo Banco Europeu de Investimento, das suas próprias regras em matéria de acesso aos documentos.

Quanto a ++quem++ opta por apresentar queixa ao Provedor de Justiça, juntando os números de 2004 e 2005, houve 14 queixas de ONG, 10 de particulares, uma de uma associação industrial e duas de empresas.
*As características distintivas do recurso do Provedor de Justiça*   

A disponibilidade de uma via de recurso alternativa com características diferentes permite aos requerentes escolher a via de recurso mais adequada para o seu caso.

Duas vantagens óbvias da escolha do Provedor de Justiça são o facto de o serviço ser relativamente rápido e gratuito para o queixoso. A vantagem mais óbvia da fiscalização jurisdicional é o facto de as decisões do Tribunal de Justiça serem juridicamente vinculativas. Por conseguinte, pode pronunciar-se com autoridade sobre questões de interpretação jurídica, ao passo que a interpretação da lei pelo Provedor de Justiça não é vinculativa, como, por exemplo, no processo que mencionei anteriormente sobre pareceres dos serviços jurídicos.

Não tendo o poder de tomar decisões juridicamente vinculativas, a eficácia do Provedor de Justiça baseia-se, em última análise, na autoridade moral e na capacidade de persuadir a opinião pública. Uma vez que as instituições europeias são sensíveis à necessidade de melhorar as suas relações com os cidadãos, considero que a perspectiva de uma publicidade adversa é bastante eficaz para os incentivar a cumprir as minhas recomendações.

Existem também algumas vantagens positivas para os queixosos decorrentes do facto de as minhas decisões não serem juridicamente vinculativas. Estas vantagens dizem respeito tanto aos critérios de revisão como aos procedimentos. Desenvolverei ambos os aspetos de forma mais pormenorizada, começando pelos critérios.
*Legalidade e má administração*   

O mandato do Provedor de Justiça Europeu consiste em investigar casos de má administração.

As instituições e organismos europeus devem respeitar o Estado de direito, pelo que, se agirem de forma ilegal, tal constitui má administração. No entanto, o inverso não é necessariamente verdadeiro, uma vez que os princípios da boa administração exigem mais das instituições do que apenas evitar comportamentos ilícitos. Como gosto de dizer, há vida além da legalidade. Permitam-me que vos dê dois exemplos para ilustrar o que quero dizer.

A primeira diz respeito ao acesso à informação e não aos documentos. O Regulamento (CE) n.o 1049/2001 diz respeito ao acesso do público aos documentos existentes. Não exige que as instituições criem novos documentos que contenham informações que alguém gostaria de ter. No entanto, há alguns anos, o Provedor de Justiça elaborou um Código de Boa Conduta Administrativa, que contém, nomeadamente, a obrigação de prestar informações aos cidadãos mediante pedido[(15).](#(15)){#Footnote15}

Tal obrigação não pode, evidentemente, ser absoluta. Enquanto princípio da boa administração, equivale, essencialmente, à presunção de que as informações devem ser fornecidas, a menos que haja uma boa razão para não o fazer.

No ano passado, apliquei este princípio num caso em que o queixoso tinha perguntado ao Banco Central Europeu se tinha intervindo para atenuar a queda do valor do dólar americano e o aumento do valor do euro. Considerei que, se o Banco não estivesse disposto a divulgar estas informações, deveria fornecer ao cidadão razões suficientemente específicas para demonstrar de forma clara e inequívoca os motivos da recusa. O Banco apresentou efetivamente essas razões e não detetei qualquer caso de má administração[(16).](#(16)){#Footnote16}

O segundo exemplo, que demonstra que a ilegalidade e a má administração não são necessariamente idênticas, é uma acusação contra o Conselho relativa ao facto de este nem sempre se reunir em público quando legisla.

Considerei que o princípio consagrado no artigo 1.o, n.o 2, do Tratado da União Europeia, segundo o qual as decisões devem ser tomadas \<\<de forma tão aberta quanto possível\>\>, se aplica ao Conselho e que as ações do próprio Conselho no passado tornaram claro que as medidas destinadas a aumentar a transparência da sua atividade legislativa tinham de, e podiam, ser tomadas ao abrigo do direito da UE na sua forma atual. Uma vez que o Conselho não apresentou razões válidas para que não se reunisse em público sempre que legislasse, constatei a existência de má administração e apresentei um relatório especial ao Parlamento Europeu, que adotou uma resolução em que aprovava a minha recomendação no sentido de o Conselho rever a sua posição[(17).](#(17)){#Footnote17}
*Procedimentos flexíveis*   

No que diz respeito aos procedimentos, já mencionei o poder do Provedor de Justiça para realizar inquéritos de iniciativa própria, o que levou muitas instituições e organismos da UE a adotar regras em matéria de acesso aos documentos. A flexibilidade processual do Provedor de Justiça pode também ser valiosa para os queixosos individuais.

Num caso, por exemplo, uma ONG apresentou à Comissão um pedido bastante genérico de acesso a documentos relativos a determinadas negociações no âmbito da Organização Mundial do Comércio. O resultado da queixa foi uma solução amigável em que a Comissão forneceu ao queixoso uma lista completa dos documentos pertinentes, facilitando assim uma aplicação mais precisa[(18).](#(18)){#Footnote18}

Dois outros exemplos são fornecidos por casos em que a Comissão recusou conceder ao queixoso o acesso a um documento de um Estado-Membro. Num dos casos, o documento em causa era a resposta das autoridades do Reino Unido aos pedidos de informações da Comissão no âmbito de uma investigação ao abrigo do artigo 226.o. O outro caso dizia respeito a uma carta enviada à Comissão pelo Ministro das Finanças português no âmbito do procedimento relativo aos défices excessivos.

Ao tratar destes casos no ano passado, adoptei uma nova abordagem. Para além de solicitar um parecer à Comissão, pedi também às autoridades dos Estados-Membros em causa que me transmitissem os seus pontos de vista. Em ambos os casos, o resultado foi que a Comissão alterou a sua posição e concordou em facultar o acesso aos documentos em causa[(19).](#(19)){#Footnote19}

5 Conclusão
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Para concluir, gostaria de salientar que, embora me tenha concentrado no Provedor de Justiça no debate sobre as vias de recurso, o direito à ação judicial é a garantia fundamental do Estado de direito.

A possibilidade de recurso judicial é, portanto, essencial para o estatuto do acesso do público enquanto direito jurídico executório a nível da União.

O papel do Provedor de Justiça é complementar ao do Tribunal de Justiça, proporcionando uma via de recurso alternativa que os requerentes podem escolher se o considerarem adequado ao seu caso.

Como já referi, a eficácia do Provedor de Justiça depende da autoridade moral e da capacidade de persuadir a opinião pública. Isto implica que a instituição funciona melhor num ambiente democrático.

Além disso, o Provedor de Justiça não só promove o respeito pelos direitos jurídicos e, por conseguinte, pelo Estado de direito, como também desenvolve e aplica princípios de boa administração.

Estes princípios proporcionam, na frase abreviada que já utilizei, uma espécie de \<\<vida para além da legalidade\>\>. Na minha opinião, estão estreitamente ligadas, ou talvez decorram mesmo, da ideia democrática de que existem instituições públicas ao serviço do cidadão e não *vice‐versa*. (Não tenho tempo para desenvolver este argumento agora, mas gostaria de fazê-lo a tempo de perguntas e discussões.)

Assim, o Provedor de Justiça intervém no domínio do Estado de direito e da democracia num sentido institucional, ao passo que o princípio da abertura os liga a um nível conceptual.

Por conseguinte, considero particularmente adequado que as pessoas que pretendam contestar uma recusa de acesso a documentos ou informações a nível da União tenham a possibilidade de escolher uma via de recurso. Penso também que, enquanto Provedor de Justiça Europeu, tenho uma responsabilidade especial de ajudar a combater o défice democrático, incentivando uma maior abertura, sempre que possível.

Obrigado pela vossa atenção.

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[(1)](#Footnote1){#(1)} Recomendação n.o 854 (1979) da Assembleia de 1 de Fevereiro de 1979; Recomendação n.o R (81) 19 do Comité de Ministros, de 25 de novembro de 1981, relativa ao acesso à informação na posse das autoridades públicas; Recomendação Rec(2002)2 aos Estados-Membros sobre o acesso aos documentos oficiais, adoptada pelo Comité de Ministros do Conselho da Europa em 21 de Fevereiro de 2002.

[(2)](#Footnote2){#(2)} O presente número baseia-se, em especial, nos seguintes elementos: Declaração 17 anexa ao Tratado de Maastricht; as conclusões do Advogado-Geral Tesauro no processo C-58/94, Países Baixos/Conselho, Col. 1996, p. I-2169 e no processo T-92/98, Interporc Im- und Export GmbH/Comissão ("Interporc II"), Col. 1999, p. II-3521.

[(3)](#Footnote3){#(3)} Recomendação Rec(2002)2 aos Estados-Membros sobre o acesso aos documentos oficiais, adoptada pelo Comité de Ministros do Conselho da Europa em 21 de Fevereiro de 2002.

[(4)](#Footnote4){#(4)} The Observer and the Guardian contra Reino Unido, 14 EHRR 153.

[(5)](#Footnote5){#(5)} Leander/Suécia 9 EHRR 433: O Tribunal observa que o direito à liberdade de receber informações proíbe basicamente um governo de restringir uma pessoa de receber informações que outros desejem ou possam estar dispostos a transmitir-lhe.

[(6)](#Footnote6){#(6)} V. Diretiva 2003/4/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 28 de janeiro de 2003, relativa ao acesso do público às informações sobre ambiente e que revoga a Diretiva 90/313/CEE do Conselho (JO L 41, p. 26).

[(7)](#Footnote7){#(7)} Código de Conduta do Conselho e da Comissão relativo ao acesso do público, JO 1993, L 340, p. 41; Decisão 93/731 do Conselho, de 20 de Dezembro de 1993, relativa ao acesso do público aos documentos do Conselho (JO L 340, p. 43); O Código foi aplicado através de decisões tomadas separadamente pelas duas instituições: Decisão 94/90 da Comissão, de 8 de Fevereiro de 1994, relativa ao acesso do público aos documentos da Comissão (JO L 46, p. 58).

[(8)](#Footnote8){#(8)} A validade da regra do autor foi confirmada pelo Tribunal de Primeira Instância no processo T-92/98, Interporc Im- und Export GmbH/Comissão, Col. 1999, p. II-3521.

[(9)](#Footnote9){#(9)} Processos 633/97/PD e 634/97/PD.

[(10)](#Footnote10){#(10)} Regulamento (CE) n.o 1049/2001 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 30 de Maio de 2001, relativo ao acesso do público aos documentos do Parlamento Europeu, do Conselho e da Comissão (JO L 145, p. 43).

[(11)](#Footnote11){#(11)} Processo T-187/03, Isabella Scippacercola/Comissão, acórdão de 17 de Março de 2005, n.os 57-58. O artigo 4.o, n.o 5, do Regulamento n.o 1049/2001 estabelece o seguinte: \<\<Um Estado-Membro pode solicitar à instituição que não divulgue um documento emanado desse Estado-Membro sem o seu prévio acordo.\>\>

[(12)](#Footnote12){#(12)} O relatório especial do Provedor de Justiça foi elaborado no processo 1542/2000/(PB)SM em 18 de Outubro de 2001 e o projecto de recomendação no processo 2371/2003/GG em 14 de Abril de 2004. O acórdão do TPI foi proferido em 23 de Novembro de 2004 no Processo T-84/03, Turco contra Conselho.

[(13)](#Footnote13){#(13)} Processo 1764/2003/ELB, decisão de 12 de Janeiro de 2006.

[(14)](#Footnote14){#(14)} Documento de referência n.o 1, Acesso do público aos documentos e protecção de dados, Julho de 2005.

[(15)](#Footnote15){#(15)} Artigo 22.o do Código Europeu de Boa Conduta Administrativa.

[(16)](#Footnote16){#(16)} Processo 3054/2004/TN, decisão de 1 de Julho de 2005.

[(17)](#Footnote17){#(17)} Processo 2395/2003/GG, Relatório Especial de 4 de Outubro de 2005.

[(18)](#Footnote18){#(18)} Processo 415/2003/TN, decisão de 27 de Fevereiro de 2004.

[(19)](#Footnote19){#(19)} Processos 3381/2004/TN, decisão de 6 de Setembro de 2005, e 116/2005/MHZ, decisão de 20 de Dezembro de 2005.