1 Introdução

Congratulo-me com o facto de a sessão plenária final desta Conferência ser dedicada ao papel do Provedor de Justiça Europeu. Estou grato a Ann Abraham e a Gordon Adams por me terem dado esta oportunidade de falar a um público tão vasto e variado de praticantes e estudantes de provedoria da República da Irlanda e do Reino Unido.

O Reino Unido exercerá a Presidência da União Europeia durante o segundo semestre deste ano e tenciono fazer uma visita de informação ao Reino Unido durante a sua Presidência.

Essas visitas são normalmente uma ocasião para me encontrar com cidadãos e potenciais queixosos para explicar o papel do Provedor de Justiça, trocar pontos de vista com funcionários públicos para sublinhar a importância das vias de recurso extrajudiciais e debater com os meus colegas Provedor de Justiça a melhor forma de defender e promover os direitos dos cidadãos. Nas reuniões com representantes governamentais e altos funcionários públicos, sou normalmente acompanhado pelo Provedor de Justiça nacional do Estado-Membro em causa, para que as nossas competências respectivas, bem como a importância da nossa cooperação, possam ser sublinhadas.

A participação nesta conferência bem organizada, em que o nível de debate tem sido muito elevado, será de grande valor para mim na preparação da minha visita de informação ao Reino Unido.

Nesta reunião plenária, tenciono falar durante cerca de 20-25 minutos, a fim de deixar tempo para perguntas e debates.

Vou começar com um breve resumo do que é o meu escritório e o que ele faz.

Em seguida, explicarei alguns elementos-chave da minha filosofia de provedoria, centrando-me no âmbito dos meus inquéritos sobre má administração e na relação entre o Provedor de Justiça e os tribunais europeus.

Concluirei olhando para o futuro e, em especial, para o desenvolvimento da cooperação através da rede europeia de provedores de justiça.

2 Provedor de Justiça Europeu

O Gabinete do Provedor de Justiça Europeu foi criado pelo Tratado de Maastricht para reforçar as relações entre os cidadãos e o nível de governação da União Europeia.

O primeiro Provedor de Justiça foi eleito pelo Parlamento Europeu em 1995 e começou a trabalhar em Setembro desse ano. Portanto, estamos agora na preparação para as nossas celebrações do 10o aniversário.

Ainda somos uma operação relativamente pequena. Em 2004, recebemos pouco mais de 3 700 queixas, o que representa um aumento de 53% em relação a 2003. Nos dois primeiros meses e meio deste ano, registou-se um novo aumento de 30% em comparação com o mesmo período de 2004, pelo que as queixas estão agora a decorrer a uma taxa anual de cerca de 5000.

Inicialmente, o mandato limitava-se às instituições e organismos da Comunidade Europeia, mas, em 1997, o Tratado de Amesterdão incluía também o chamado “terceiro pilar” da cooperação policial e judiciária em matéria penal. Neste momento, portanto, posso investigar queixas contra a Europol e a Eurojust.

O Tratado que estabelece uma Constituição para a Europa, sobre o qual, segundo julgo saber, se realizarão referendos tanto na Irlanda como no Reino Unido, define o mandato como a «União, instituições, órgãos e organismos». Isto trará para o mandato do Provedor de Justiça Europeu a Agência Europeia de Defesa, que foi criada no âmbito da Política Externa e de Segurança Comum, bem como - talvez surpreendentemente - o Conselho Europeu, que é composto pelos Chefes de Estado ou de Governo.

2.1 Principais tipos de queixas admissíveis

Na prática, cerca de 70% das queixas admissíveis são contra a Comissão Europeia. Isto é compreensível, uma vez que a Comissão é o principal organismo da UE que tem relações directas com os cidadãos e residentes da União, que são as pessoas que têm o direito de me queixar.

Como descobrirá mais tarde, 70% parece ser uma figura mágica para o Provedor de Justiça.

As queixas admissíveis dizem principalmente respeito a cinco tipos de matérias:

1. Em primeiro lugar, existem litígios sobre concursos e contratos. Esta categoria inclui todos os tipos de contratos públicos, bem como os contratos ao abrigo dos quais a Comissão concede subvenções ou subsídios;
2. Uma segunda categoria diz respeito ao papel da Comissão enquanto «guardiã do Tratado», que significa aplicar o direito europeu contra um Estado-Membro que não o cumpra. Chamamos a estas «queixas ao abrigo do artigo 226.o», a seguir ao número do artigo do Tratado que contém os poderes de execução da Comissão contra os Estados-Membros.
3. Em terceiro lugar, há queixas sobre questões de pessoal: Recrutamento e reclamações do pessoal existente.
4. A quarta categoria diz respeito à falta de abertura, em especial à recusa de acesso aos documentos.
5. Por último, a quinta categoria abrange as queixas abrangidas pelo conceito genérico de má administração (irregularidades administrativas, injustiça, discriminação, abuso de poder, falta de resposta, recusa de informação, atrasos desnecessários, etc.).

Recebemos também um número crescente de queixas sobre as atividades de investigação do Organismo Europeu de Luta Antifraude (OLAF). No próximo mês, a Agência das Fronteiras da UE (ou, para lhe dar o título completo, a Agência Europeia de Gestão da Cooperação Operacional nas Fronteiras Externas dos Estados-Membros da União Europeia) começará a trabalhar. Surpreender-me-ia se isso não gerasse também um número significativo de queixas em devido tempo.

2.2 Reclamações inadmissíveis

Recebemos também uma elevada percentagem de queixas que não podemos investigar, principalmente porque são contra as administrações nacionais, regionais ou locais dos Estados-Membros. Dei-lhe o devido aviso, para que não fique surpreendido quando lhe disser que estes casos inadmissíveis representam cerca de 70% do total de queixas.

Em cerca de 70% dos 70% (eu disse-lhe que era uma figura mágica) somos capazes de dar conselhos ao queixoso quanto ao organismo adequado para lidar com o assunto. Se possível, transferimos o caso diretamente. Por exemplo, o Médiateur de la République francês dispõe de uma disposição específica na sua lei que o habilita a receber queixas transferidas do Provedor de Justiça Europeu. Trata-se de um caso em que o filtro parlamentar relativo às queixas apresentadas ao Provedor de Justiça francês não é aplicável. Muitos outros provedores de justiça nacionais, regionais e locais da União também podem receber queixas transferidas do Provedor de Justiça Europeu, mesmo sem uma disposição jurídica específica.

No ano passado, por exemplo, aconselhámos os queixosos do Reino Unido a contactar, entre outros, o Provedor de Justiça Parlamentar, o Provedor do Serviço de Saúde (- um dos outros chapéus de Ann Abraham, é claro -), o Serviço do Provedor de Justiça Financeiro e o Provedor do Governo Local. Também aconselhámos os queixosos sobre procedimentos de reclamação de vários tipos, como os da Comissão de Serviços Jurídicos e do Departamento de Trabalho e Pensões.

3 Má administração

O critério de revisão estabelecido no Tratado para os meus inquéritos é a «má administração». Evidentemente, isso só acontece na versão inglesa, que é uma das 21 versões linguísticas do Tratado que fazem igualmente fé.

A «má administração», tal como os termos equivalentes nas outras 20 línguas, não está definida no Tratado. Não preciso de dizer aos outros profissionais da provedoria que qualquer definição de má administração tem um valor limitado e que uma explicação dos tipos de assuntos que a má administração abrange é muito mais útil.

Desde o primeiro relatório anual de 1995, o Provedor de Justiça Europeu tem sistematicamente considerado que três tipos de falhas podem dar origem a uma constatação de má administração:
- inobservância de uma regra ou princípio jurídico
- inobservância dos princípios da boa administração, ou
- inobservância dos direitos humanos ou fundamentais.

Estas três categorias sobrepõem-se. Por exemplo, o Tribunal de Justiça estabeleceu que os direitos humanos, tal como garantidos pela Convenção Europeia dos Direitos do Homem e pelas tradições constitucionais comuns aos Estados-Membros, são também princípios gerais do direito comunitário.

Por outro lado, a Carta dos Direitos Fundamentais ainda não é juridicamente vinculativa, mas considero que não seria uma boa administração que as instituições da União que proclamaram solenemente a Carta em Dezembro de 2000 não respeitassem as suas disposições.

Verifica-se também uma certa sobreposição entre as normas e os princípios jurídicos e os princípios da boa administração. Por exemplo, o Tribunal de Justiça e o Tribunal de Primeira Instância das Comunidades Europeias incluem por vezes nas suas decisões (que são, evidentemente, juridicamente vinculativas) uma referência a um conceito de "boa" ou "sã" administração.

Esta observação leva-me ao tema geral da relação entre o Provedor de Justiça e os tribunais.

4 A relação entre o Provedor de Justiça e os tribunais

A primeira observação a fazer sobre este tema é que o meu mandato não inclui o Tribunal de Justiça e o Tribunal de Primeira Instância no exercício das suas funções jurisdicionais. Assim, por exemplo, posso investigar queixas sobre recrutamento para os tribunais, ou contratos que estes adjudicam, mas não queixas sobre o seu tratamento de casos.

O Tratado impede-me igualmente de investigar «sempre que os factos alegados sejam ou tenham sido objeto de um processo judicial». Os termos decisivos desta disposição não são «poderiam ou poderiam ter sido», mas «são ou foram». Isto significa que, em muitos casos, os cidadãos têm uma opção de recurso: podem recorrer ao Tribunal ou ao Provedor de Justiça.

4.1 O Provedor de Justiça como alternativa aos tribunais

Ao fazerem a sua escolha, os cidadãos terão, sem dúvida, em conta que não há custos em recorrer ao Provedor de Justiça e que, normalmente, somos mais rápidos do que o Tribunal. Apesar dos constrangimentos impostos pela necessidade de tradução, pretendemos concluir os inquéritos no prazo de um ano e alcançámos essa meta em cerca de 95% dos casos.

Existem também dois outros factores que contribuem para tornar o Provedor de Justiça Europeu uma verdadeira alternativa ao Tribunal.

Em primeiro lugar, os critérios de fiscalização que aplico coincidem, mas não são idênticos, aos do Tribunal de Justiça. Como o Tribunal de Primeira Instância reconheceu recentemente, a má administração não constitui necessariamente uma ilegalidade (ver decisão de 28 de Outubro de 2004, nos processos apensos T-219/02 e T-337/02, n.o 101). Infringir a lei é uma forma de má administração, mas os princípios da boa administração exigem mais instituições do que simplesmente não infringir a lei.

Em segundo lugar, a nossa forma de trabalhar é muito mais flexível do que a dos tribunais. No que diz respeito à admissibilidade, por exemplo, não é exigido que o queixoso seja pessoalmente afetado pela má administração ou que exista um ato oficial a impugnar. É por esta razão que posso investigar queixas ao abrigo do artigo 226.o, apesar de não ser possível a um queixoso recorrer ao Tribunal.

Posso também utilizar o poder de inquirir por minha própria iniciativa para tratar queixas de pessoas que não são nem cidadãos nem residentes, se penso que há uma questão de má administração por parte de uma instituição ou organismo comunitário que deve ser investigada.

Além disso, sempre que deteto má administração, procuro uma solução amigável, se possível. A mudança para o modo de solução amigável cria espaço de manobra que posso utilizar para tentar garantir um resultado mutuamente vantajoso, satisfazendo tanto o cidadão como a instituição em causa.

O facto de as minhas decisões não serem juridicamente vinculativas é fundamental para estas características da Provedoria de Justiça. Portanto, vejo a não vinculação como uma força, não uma fraqueza. O cidadão que pretenda uma decisão juridicamente vinculativa sobre os seus direitos e obrigações pode recorrer ao Tribunal. O caráter não vinculativo permite ao Provedor de Justiça ser uma verdadeira alternativa ao Tribunal.

A disponibilidade desta alternativa aumenta a escolha para os cidadãos. O cidadão pode decidir qual é a forma adequada de resolução de litígios - tribunal ou provedor de justiça - nas suas circunstâncias.

A disponibilidade de escolha para os cidadãos aumenta a qualidade da democracia.

4.2 O Provedor de Justiça como complemento dos tribunais

Complementamos igualmente os tribunais, trabalhando proativamente para melhorar a qualidade da administração pública. Por exemplo, o meu gabinete elaborou o Código Europeu de Boa Conduta Administrativa e recomendou a sua adoção por todas as instituições e organismos da União como guia tanto para os cidadãos como para os funcionários.

A rede europeia de provedores de justiça desempenhou um papel importante no fornecimento de informações e recursos para ajudar a elaborar o Código: por exemplo, o então Provedor de Justiça irlandês Kevin Murphy disponibilizou o seu Guia de Normas de Boas Práticas para Agentes Públicos como fonte de inspiração, do qual o meu gabinete se inspirou amplamente.

Vários provedores de justiça da rede também utilizaram o Código como um recurso para melhorar a qualidade da administração pública nos seus próprios países, especialmente nos Estados que aderiram recentemente à União, ou estão a negociar fazê-lo. Tencionamos publicar o Código em 13 novas línguas antes do verão deste ano, elevando assim o total para 24 (as 20 línguas oficiais da UE e as quatro línguas dos países candidatos à adesão à UE).

5 Olhar para o futuro

Gostaria de concluir esta apresentação com alguns comentários sobre a forma como vejo o futuro do meu gabinete e, em particular, a cooperação na rede europeia de provedores de justiça, que é informal e multifacetada.

Tanto a Irlanda como o Reino Unido tencionam realizar um referendo sobre o Tratado que estabelece uma Constituição para a Europa. Pessoalmente, sou muito favorável à Constituição, uma vez que considero que poderia ter benefícios reais para os cidadãos, tanto em termos de aumentar a protecção dos seus direitos como de facilitar a compreensão do que é a União e do seu funcionamento.

Mas qualquer que seja o destino da Constituição, acredito que a cooperação das administrações nacionais com as instituições da UE e a cooperação entre as administrações nacionais através das instituições da UE continuarão a desenvolver-se.

5.1 Reforço da cooperação e, eventualmente, inquéritos conjuntos

Para proteger os cidadãos contra a má administração, a cooperação entre as administrações nacionais tem de ser acompanhada pela cooperação entre os provedores de justiça.

Deixem-me dar-vos apenas um exemplo. Recebi e continuo a receber muitas queixas contra a Comissão Europeia de cidadãos espanhóis que acreditam que a Comissão está a tentar fazer com que as autoridades espanholas ponham termo ao empréstimo gratuito de bibliotecas públicas.

Tomei conhecimento pelo Provedor de Justiça espanhol de que está a tratar de queixas, argumentando que as autoridades espanholas estão a optar por aplicar uma directiva da UE através da imposição de taxas sobre o comodato de bibliotecas públicas, em vez de adoptarem outras soluções possíveis.

O Provedor de Justiça espanhol e eu concordámos em partilhar informações sobre os nossos respetivos inquéritos e solicitámos informações a outros provedores de justiça nacionais da rede sobre a situação nos seus países.

Espero que, desta forma, possamos, pelo menos, esclarecer exactamente quem é responsável por quê e, se for caso disso, utilizar os nossos poderes para garantir que toda a gama de soluções juridicamente possíveis seja adequada e devidamente examinada.

No futuro, gostaria de explorar com os colegas nacionais a viabilidade e utilidade de alargar este tipo de cooperação informal a inquéritos conjuntos em algumas situações.

Para dar um exemplo: a nova Agência das Fronteiras da UE, que mencionei anteriormente, trabalhará em cooperação com as administrações nacionais. Se imaginarmos possíveis cenários que possam dar origem a queixas relacionadas com este organismo da UE, é possível que apenas um inquérito possa ajudar a esclarecer quem é responsável pelo que ocorreu: a Agência, as autoridades nacionais, ou ambas.

Nesse caso, seria certamente do interesse do queixoso que os provedores de justiça envolvidos se debruçassem sobre o assunto, possivelmente através de um inquérito conjunto, em vez de perderem tempo a debater questões de competência com a Agência e as autoridades nacionais em causa.

5.2 Interesse comum em promover e proteger a ideia de Provedoria
de Justiça

Creio também que, no futuro, teremos de ponderar em conjunto a melhor forma de promover e proteger a ideia de provedoria.

Tenho uma forte aversão a usar a linguagem do mercado quando falo de cidadania ou dos direitos dos cidadãos. Mas devemos também reconhecer que o termo «ombudsman» constitui uma espécie de marca. Representa uma promessa implícita aos cidadãos, incluindo os cidadãos que exercem o direito de livre circulação de um Estado-Membro para outro, sobre a natureza da instituição. As conotações positivas da palavra «ombudsman» são também um importante trunfo político e cultural para todos nós, enquanto profissionais.

Temos, portanto, um interesse comum em defender a integridade da marca de provedor de justiça.

Neste contexto, poderia justificar-se procurar proteger os interesses dos cidadãos, bem como o interesse público em geral, regulando o direito de utilizar o termo «ombudsman» e o seu equivalente noutras línguas, como, por exemplo, já acontece na Dinamarca, em Malta, na Grécia, no meu país, e na Nova Zelândia.

Temos também de evitar sobrecarregar os provedores de justiça, criando assim um risco de fracasso que poderia ter repercussões na credibilidade do provedor de justiça enquanto fórmula institucional.

Penso em dois tipos de sobrecarga potencial.

A primeira é em alguns países onde o Estado de direito e a democracia (que, obviamente, não são os mesmos) têm raízes rasas, ou não têm raízes nenhumas. A criação de instituições de provedoria nesses países pode muito bem ajudá-los a avançar na direção certa e a melhorar o número de cidadãos. É, portanto, um empreendimento que vale a pena.

No entanto, é importante não criar expetativas exageradas sobre o que a instituição pode alcançar. Em especial, duvido que seja realista pensar que um provedor de justiça pode efetivamente servir de solução para falhas sistémicas no sistema judicial.

Dito de outra forma, é pouco provável que a instituição Provedora de Justiça seja capaz de estabelecer sozinha o Estado de direito onde este não existe.

O segundo tipo de sobrecarga é talvez mais familiar: grande volume de queixas. Penso que não se trata apenas de recursos adequados, embora os provedores de justiça devam, de facto, dispor de recursos adequados para lidar com o volume de queixas que recebem.

O que tenho em mente é que, enquanto o Provedor de Justiça deve agir como um primeiro recurso quando comparado com os tribunais, os cidadãos só devem recorrer ao Provedor de Justiça depois de terem esgotado todos os procedimentos internos de resolução de litígios. Nesta perspetiva, parte do papel do Provedor de Justiça consiste em incentivar, tanto com cenoura como com pau, o estabelecimento de procedimentos de reclamação eficazes na linha da frente, em vez de servir como tal.

6 Conclusão

Por último, gostaria de salientar que a «Europa» diz respeito apenas de forma limitada ao que acontece em Bruxelas ou Estrasburgo.

Desde o Tratado de Maastricht, que criou, entre outras coisas, o Provedor de Justiça Europeu, os negócios da Europa têm envolvido cada vez mais a chamada cooperação intergovernamental, o que também significa cooperação entre as administrações nacionais. Mesmo no domínio do método comunitário tradicional, a aplicação é, em grande medida, da competência das autoridades nacionais.

O contributo dos provedores de justiça nacionais, regionais e especializados, o seu contributo, é, por conseguinte, tão importante como o meu para garantir que os cidadãos gozam de uma boa administração em relação a questões «europeias». Estou disposto a trabalhar convosco de qualquer forma que possa para ajudar a alcançar este objectivo.

Obrigado pela vossa atenção.