Senhoras e senhores, amigos e colegas!

Gostaria de agradecer ao Provedor de Justiça Parlamentar da Dinamarca, Hans Gammeltoft-Hansen, e ao Comissário para os Direitos Humanos do Conselho da Europa, Álvaro Gil-Robles, por me terem dado a oportunidade de vos apresentar as minhas reflexões sobre o papel do Provedor de Justiça na Europa do futuro e os mandatos dos Provedores de Justiça na Europa do futuro.

O contexto nórdico, a 9.a reunião da Mesa-Redonda dos Provedores de Justiça Europeus e do Comissário para os Direitos Humanos do Conselho da Europa, é particularmente adequado para essa apresentação. Como todos sabem, a Suécia criou o primeiro provedor parlamentar do mundo em 1809 e a Finlândia seguiu o exemplo em 1919. Em 1955, ajudada pelo momento histórico definido pelas crescentes preocupações pós-Segunda Guerra Mundial com a democracia, os direitos humanos e o papel social do Estado, a Dinamarca criou o que viria a tornar-se o modelo internacionalmente emulado de ombudsmanship parlamentar. Nesse sentido, o 50.o aniversário do Provedor de Justiça dinamarquês não é apenas um aniversário importante para a Dinamarca, mas também para os provedores de justiça de todo o mundo, para os quais o modelo dinamarquês da instituição moderna do Provedor de Justiça tem sido uma inspiração.

O sucesso do modelo dinamarquês tem sido muitas vezes atribuído à sua combinação atrativa de características básicas facilmente identificáveis e a uma flexibilidade muito considerável que lhe permite adaptar-se ao contexto jurídico, político e institucional em que está inserido. Este êxito está ligado ao facto de as condições que inicialmente favoreceram a sua emergência se terem repercutido numa vasta gama de países da Europa. Atualmente, mais de 100 países, incluindo todos os Estados-Membros da UE com exceção de um, dispõem de um provedor de justiça parlamentar ou instituição semelhante, existindo provedores de justiça regionais em muitos países, incluindo seis dos Estados-Membros da UE.

As recentes transições para a democracia na Europa Central e Oriental conduziram a um aumento acentuado do número de provedores de justiça parlamentares. Todos os novos Estados-Membros da UE desta região têm uma instituição deste tipo, e os países candidatos à adesão à UE, incluindo a Turquia, ou tencionam criar um provedor de justiça ou já o fizeram.

Para fazer projecções qualificadas sobre o futuro da provedoria de justiça na Europa é necessário um breve exame do que a "ombudsmanship europeia" - se é que faz sentido usar esse termo - implica actualmente, e como se desenvolveu nos últimos anos.

É evidente que não é possível proceder aqui a uma análise pormenorizada desta questão. O método simples que proponho adoptar, a fim de, pelo menos, obter uma panorâmica indicativa, é perguntar em que medida as características básicas do protótipo do modelo de Provedor de Justiça são geralmente reconhecíveis nas instituições de Provedor de Justiça na Europa de hoje.

Estou certo de que todos conhecem as características essenciais da Provedoria de Justiça, mas vou, no entanto, tentar resumi-las brevemente para efeitos desta apresentação. A meu ver, as principais características são:

• a dimensão pessoal do cargo, construída em torno de um titular de cargo reconhecido publicamente;
• a independência do seu trabalho;
• acesso livre e fácil para o cidadão;
• um foco principal no tratamento de reclamações (ou seja, o seu modo reativo);
• utilização de meios proativos para alcançar os objetivos;
• uma função de revisão que englobe regras e princípios jurídicos; princípios da boa administração; e direitos fundamentais e humanos;
• um mandato geral para supervisionar todo o alcance da administração pública (mas raramente alargando-se aos tribunais); e
• a falta de poder para emitir decisões vinculativas; e uma preferência distinta, em vez disso, por trabalhar através do uso da persuasão, da autoridade moral e, em alguns casos, da autoridade do governo ou da assembleia através da qual o Provedor de Justiça é nomeado.

As minhas visitas a todos os Estados-Membros da UE, bem como aos países candidatos à adesão à UE, deixaram-me com a forte impressão de que os provedores de justiça na Europa têm, em grande medida, estas características básicas em comum. Existem variações importantes, mas na maioria dos casos estas podem ser atribuídas ao contexto particular em que o provedor opera, ou a tentativas de melhorar o modelo protótipo.

Fiquei também impressionado com o elevado nível de importância atribuído à instituição em muitos países. À luz das novas instituições de provedor de justiça que foram criadas na Europa ao longo dos últimos 10-15 anos, penso que é seguro dizer que o cargo de provedor de justiça parlamentar continua a ser reconhecido como uma fonte central e eficaz de protecção para os indivíduos nas suas relações com a administração.

Isto é claramente ilustrado pelo facto de quase todos os provedores de justiça das novas democracias da Europa Central e Oriental terem sido incumbidos de promover os direitos humanos. A sensibilidade das questões relacionadas com os direitos humanos nestes países não pode ser sobrestimada. Por conseguinte, os seus provedores de justiça não só têm a importante tarefa específica de assegurar o respeito pelos direitos humanos em casos individuais, como também têm a responsabilidade geral de contribuir para o restabelecimento da confiança no governo e para a promoção e capacitação da sociedade civil.

A conclusão geral destas breves observações introdutórias é, por conseguinte, que faz todo o sentido falar de "ombudsmanship europeu". Congratulo-me, pois, com a decisão de incluir uma referência à Provedoria de Justiça no projecto de Tratado Constitucional da União Europeia. A primeira parte da Constituição menciona o Provedor de Justiça Europeu tanto no artigo I-10.o do título relativo à cidadania e aos direitos fundamentais como no artigo I-49.o do título relativo à vida democrática da União. A Provedoria de Justiça é, assim, reconhecida como um elo essencial entre os compromissos da União em matéria de direitos humanos e fundamentais e os seus compromissos e aspirações democráticos.

Para abordar a questão de como a Provedoria de Justiça Europeia poderá evoluir no futuro, optei por me concentrar em dois temas na minha intervenção de hoje: a natureza proativa da provedoria de justiça e a forma como os provedores de justiça podem obter resultados através de parcerias com outras instituições e organismos.

O trabalho proativo dos provedores de justiça manifesta-se tanto na função de revisão das instituições dos provedores de justiça como na forma como estes funcionam.

No que se refere ao conteúdo da análise dos provedores de justiça, gostaria de sublinhar, em particular, a frequente aplicação de princípios abertos de boa administração. Estes princípios permitem geralmente ao Provedor de Justiça avaliar as questões de forma mais flexível e orientada para o futuro do que os tribunais, por exemplo. Como o meu antecessor, o primeiro Provedor de Justiça Europeu, Jacob Söderman, afirmou no seu Relatório Anual de 1997, "... a natureza aberta do termo [má administração] é uma das coisas que distingue o papel do Provedor de Justiça do de um juiz." De facto, a aplicação de tais princípios abertos de boa administração pode até influenciar o desenvolvimento e a aplicação de regras e princípios jurídicos reconhecíveis.

Estou ciente de que a experiência dinamarquesa é um excelente exemplo de como um provedor de justiça pode contribuir proativamente para o desenvolvimento de normas jurídicas. Fui mesmo informado de que várias das normas jurídicas contidas na Lei da Administração Pública dinamarquesa de 1985 são essencialmente normas codificadas que tinham sido formuladas em decisões e recomendações emitidas pelo Provedor de Justiça dinamarquês.

A este respeito, gostaria de recordar uma pergunta colocada pelo antigo Provedor de Justiça dinamarquês, o falecido Professor Lars Nordskov Nielsen, por ocasião do 40.o aniversário do Provedor de Justiça dinamarquês, que continua a ser igualmente actual dez anos mais tarde. O Professor Nielsen perguntou "...se a Lei da Administração Pública deve... constituir a única base para a avaliação do Provedor de Justiça sobre se uma questão foi tratada correctamente".

A mesma questão poderia hoje ser colocada à Europa em termos mais gerais, onde, nos últimos anos, assistimos a uma tendência muito notável para criar instrumentos escritos - vinculativos ou não - que contenham regras em matéria de boa administração. O culminar deste processo foi, sem dúvida, a introdução de um direito a uma boa administração na Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia (artigo 41.o).

Tais esforços para clarificar e reforçar os princípios da boa administração em instrumentos escritos só podem ser benéficos para os cidadãos. No entanto, para os provedores de justiça, levantam a questão de saber se estamos a entrar numa fase em que nos contentaremos apenas em supervisionar a correta aplicação das regras jurídicas já formuladas de boa administração, ou se continuaremos a aplicar um conceito amplo e flexível de boa administração capaz de contribuir para a melhoria contínua do comportamento administrativo.

O falecido Professor Nielsen defendeu firmemente a importância de salvaguardar o princípio da boa administração como base flexível para a revisão, e eu, pela minha parte, sigo certamente esse conselho na minha prática diária como Provedor de Justiça Europeu. Tenho a impressão de que esta abordagem também é aplicada por provedores de justiça nacionais em toda a Europa, que, na sua maioria, parecem afastar-se de um modelo legalista de revisão. Além disso, senti-me encorajado pelas recentes decisões do Tribunal de Primeira Instância do Tribunal de Justiça das Comunidades Europeias no Luxemburgo, em que o próprio Tribunal - que aplica um conceito de "boa" ou "boa" administração - pareceu reconhecer a importância de manter um princípio flexível de "boa administração" tal como aplicado pelos provedores de justiça.

Pessoalmente, congratulo-me com este facto, em particular tendo em conta que os provedores de justiça funcionam como a ligação entre os princípios mais elevados e fundamentais - como a dignidade humana e a igualdade perante a lei - e as normas, talvez prosaicas mas de importância crucial, do comportamento administrativo quotidiano em relação aos cidadãos (recorrendo à carta, à cortesia, ao espírito de serviço, etc.). Com efeito, esta combinação distingue o Provedor de Justiça dos muitos organismos especializados que vimos criados nos últimos anos (fiscais da proteção de dados e serviços antifraude, para dar apenas dois exemplos).

Assim, não é apenas a minha expectativa, mas também a minha esperança de que um importante papel de provedoria na futura Europa seja contribuir para o desenvolvimento de culturas administrativas baseadas em princípios flexíveis de boa administração e capazes de reforçar a capacidade da administração pública para aderir às melhores práticas e prestar serviços de elevada qualidade ao utilizador.

No que diz respeito aos métodos de trabalho dos provedores de justiça, é sabido que a maioria dos provedores de justiça dispõe de poderes de inquérito proativos formais, para além da sua principal responsabilidade no tratamento das queixas. Estes incluem o poder de realizar inspeções e o poder de iniciar os chamados inquéritos de iniciativa própria. Além disso, a maioria dos provedores de justiça tem o poder de recomendar alterações à legislação e às práticas administrativas. Para além dos poderes proativos formais, os provedores de justiça também têm, naturalmente, o importante papel de fornecer aos funcionários públicos orientações sobre a forma como eles próprios e as administrações públicas em que atuam podem melhorar continuamente as suas relações com os indivíduos. Este é o que às vezes é referido como o papel "educativo" de um provedor de justiça.

A impressão que tenho ao visitar colegas a nível nacional em toda a Europa é que estes poderes pró-activos são muito amplamente utilizados nas novas instituições de provedoria de justiça e estão a ser cada vez mais utilizados também pelas instituições mais antigas. Com efeito, estou ciente de que uma alteração de 1996 às leis de execução do gabinete do Provedor de Justiça dinamarquês introduziu uma competência explícita para realizar inquéritos de iniciativa própria, uma prática que já tinha começado em 1988.

Particularmente importantes a este respeito são as questões de legitimidade, suscitadas, de certa forma inevitavelmente, pela utilização de métodos de trabalho proactivos cada vez mais utilizados pelos provedores de justiça. Um primeiro aspeto diz respeito à perceção que os funcionários públicos têm da utilização que o Provedor de Justiça faz dos seus poderes proativos. Ao contrário do tratamento de queixas - em que o Provedor de Justiça está simplesmente a responder ao exercício dos seus direitos por parte de um indivíduo - a utilização de métodos de trabalho proactivos implica inevitavelmente o risco de os funcionários se interrogarem se as acções do Provedor de Justiça são verdadeiramente necessárias e justificadas. Na minha opinião, a resposta cada vez mais positiva das administrações públicas a essas atividades proativas por parte dos provedores de justiça sugere não só que as iniciativas reais são bem percecionadas, mas também que um amplo papel proativo dos provedores de justiça é geralmente considerado natural e legítimo.

Um segundo aspeto diz respeito às recomendações gerais, ou seja, recomendações que abordam questões sistémicas e não decisões administrativas específicas relativas a pessoas singulares. Na abordagem clássica, o cumprimento das recomendações gerais do Provedor de Justiça, que se aproximam dos 100%, é considerado essencial. A preocupação subjacente a tal opinião é que, se a administração começar a rejeitar as recomendações do Provedor de Justiça, a autoridade da instituição pode sofrer danos irreparáveis.

A evolução atual sugere que parece estar a emergir uma abordagem de reforma mais orientada para o risco no que diz respeito às recomendações gerais. Neste caso, a lógica é que o papel do Provedor de Justiça enquanto catalisador de uma reforma contínua reduz a relevância de uma taxa de conformidade próxima dos 100 %. Com efeito, há quem defenda que um provedor cujas recomendações são sempre aceites é suscetível de ser entendido como um provedor que está excessivamente preocupado em assegurar que as suas recomendações estão dentro dos limites do que a administração aceitará.

Tenho a impressão de que muitos provedores de justiça nacionais, especialmente os que foram criados mais recentemente, estão a avançar no sentido de uma abordagem orientada para o risco. Por conseguinte, pode muito bem acontecer que uma evolução interessante na Provedoria de Justiça Europeia seja a emergência de modelos de Provedor de Justiça caracterizados por uma maior vontade de criar mais riscos no cálculo das decisões relativas a recomendações gerais destinadas a resolver questões relativas à má administração sistémica.

Estas observações, devo salientar, referem-se apenas a recomendações gerais - no que diz respeito a recomendações em casos relativos a queixas e alegações individuais, a opinião continua a ser de que tais recomendações devem normalmente ser sempre seguidas.

Afirmar que os provedores de justiça não trabalham sozinhos, que dependem dos seus interlocutores institucionais e que devem ser mantidas e desenvolvidas relações boas e construtivas com esses interlocutores é talvez o óbvio.

Apesar disso, a dimensão e a natureza dessas parcerias são um dos domínios em que existem variações particularmente significativas entre as instituições de provedoria de justiça na Europa. Por conseguinte, gostaria de tentar brevemente identificar questões-chave e propor um ou dois objectivos modestos para o futuro.

Os tribunais constituem, naturalmente, o mecanismo de recurso fundamental para garantir o respeito do Estado de direito. Nos casos em que existam provedores de justiça, os cidadãos podem escolher a via de recurso não judicial como alternativa ao recurso aos tribunais. No entanto, os tribunais e os provedores de justiça estão, ou podem estar, ligados de várias formas diretas e indiretas.

Uma importante ligação indireta entre os tribunais e os provedores de justiça é a utilização mútua das decisões. Ou seja, os provedores de justiça aplicam a jurisprudência dos tribunais e estes podem recorrer aos relatórios do provedor de justiça para obter inspiração para a sua interpretação da lei. É extremamente difícil fazer quaisquer previsões sobre se este intercâmbio indirecto irá desenvolver-se na Europa futura. O máximo que podemos dizer é que uma evolução nesse sentido parece ser uma eventualidade plausível, dado que os princípios da boa administração têm sido cada vez mais formalizados em instrumentos escritos.

Tal desenvolvimento pode, de facto, ser também apoiado pelas experiências positivas com a ligação direta que pode ser encontrada em alguns, embora apenas em alguns, países europeus. Em Espanha, Portugal e na Polónia, por exemplo, o Provedor de Justiça tem o poder de submeter questões relativas à validade da legislação a um tribunal constitucional. Compreendo, com base nos meus colegas desses países, que este poder é extremamente útil e que contribui para a eficácia do seu trabalho global. Este poder requer naturalmente o exercício de grande cuidado e habilidade para evitar o aparecimento de tomar partido em controvérsias políticas.

Tenho a impressão de que a Provedoria de Justiça Europeia atingiu uma fase de maturidade, se assim o desejarem, o que torna oportuno rever a questão do acesso dos Provedores de Justiça aos tribunais. Se forem incorporadas salvaguardas relevantes num tal sistema de acesso direto - por exemplo, permitindo que os tribunais rejeitem o pedido de interpretação do Provedor de Justiça - o acesso aos tribunais poderá ser aceitável e útil na maioria das jurisdições europeias.

No que se refere às relações dos provedores de justiça com os governos e os parlamentos, referir-me-ei apenas à questão da legislação. Em consonância com as minhas observações anteriores sobre a tendência para uma maior ênfase em métodos de trabalho proativos, como os inquéritos de iniciativa própria, pode prever-se a possibilidade de um maior diálogo entre os provedores de justiça e os respetivos governos e/ou parlamentos quando estiver a ser elaborada e debatida legislação relacionada com as preocupações gerais do provedor de justiça. Estou ciente de que, por exemplo, o Provedor de Justiça sueco é sistematicamente consultado sobre a legislação pertinente e que o Provedor de Justiça estónio tem o direito de usar da palavra nas sessões do Parlamento e do Governo quando discutem propostas legislativas.

Mais uma vez, em alguns países, tal prática pode muito bem ser entendida como constituindo um envolvimento demasiado estreito no processo político e nas potenciais controvérsias a ele frequentemente associadas. Por outro lado, tenho a impressão de que os provedores de justiça são cada vez mais vistos como fontes de informação altamente relevantes na aplicação das leis. A título de exemplo, os relatórios dos provedores de justiça dos países candidatos à adesão à UE foram, em várias ocasiões, utilizados pela Comissão Europeia para obter informações sobre o estado de aplicação da legislação relativa aos direitos.

Por conseguinte, é possível que os conhecimentos e a experiência acumulados dos provedores de justiça no que diz respeito à aplicação das leis sejam cada vez mais tidos em conta ao nível da elaboração das leis.

Os interlocutores finais que gostaria de referir são, de facto, melhor designados por colegas. São a família de provedores de justiça, a nível europeu, nacional, regional e local, cuja cooperação é exemplificada pelos acontecimentos desta semana em Copenhaga. Como a maioria de vós sabe, os provedores de justiça na Europa têm-se reunido regularmente em seminários organizados pelo Provedor de Justiça Europeu e em mesas-redondas organizadas pelo Conselho da Europa, para debater questões de interesse comum.

A rede europeia de provedores de justiça, que foi criada pelo meu antecessor, Jacob Söderman, é hoje constituída por quase 90 gabinetes em 29 países e coopera diariamente no tratamento de casos e, numa base contínua, na partilha de experiências e melhores práticas através de seminários e reuniões, de um boletim informativo bianual, de um fórum de discussão electrónico e de um serviço noticioso diário electrónico. A intensidade dessa cooperação continuará a aumentar no futuro, tanto a nível geográfico, à medida que a UE cresce, como a nível substantivo, à medida que a aplicação do direito da UE a nível nacional se torna um domínio de preocupação cada vez mais importante para os provedores de justiça nacionais. A futura cooperação entre os provedores de justiça a nível europeu, nacional, regional e local poderá assumir cada vez mais a forma de inquéritos conjuntos, a criação de canais comuns para a prestação de informações e aconselhamento e o desenvolvimento de novas formas de partilha de informações e de boas práticas.

Ao concluir estas reflexões sobre a Provedoria de Justiça na Europa do futuro, é importante recordar mais uma vez duas grandes realizações que nos afetam a todos: em primeiro lugar, o reconhecimento inequívoco da provedoria na Constituição para a Europa e, em segundo lugar, a incorporação na Constituição de uma Carta dos Direitos Fundamentais que contenha o direito a uma boa administração. Gostaria de prestar homenagem aos esforços incansáveis do meu antecessor, Jacob Söderman, para ajudar a obter estes dois importantes êxitos.

O facto de os decisores políticos europeus terem optado por reforçar de forma tão significativa a Provedoria de Justiça não se baseia apenas numa visão partilhada para o futuro. É também uma resposta à credibilidade muito elevada que os provedores de justiça na Europa têm, ao longo das últimas décadas, dado ao conceito de provedoria através da sua promoção eficaz do Estado de direito e da boa administração.

Na minha opinião, o facto de podermos agora referir a Provedoria de Justiça como parte da tradição jurídica e política europeia implica também que sejam envidados esforços para garantir que os direitos dos cidadãos sejam igualmente bem protegidos, independentemente do Provedor de Justiça a que se dirijam. É certo que os provedores de justiça continuarão a aplicar diferentes métodos de trabalho, adaptando prudentemente os seus gabinetes individuais aos respetivos ambientes e culturas político-institucionais. No entanto, o nível de direitos de que gozam os cidadãos deve ser o mesmo em todos os domínios. Para tal, é evidente que não se trata apenas da tarefa dos próprios provedores de justiça, mas também de um diálogo contínuo com os legisladores, que, em última análise, serão chamados a dotar os provedores de justiça dos poderes e recursos jurídicos necessários para alcançar este objetivo.

Pela minha parte, aguardo com expectativa a oportunidade de intensificar a minha cooperação com os meus colegas do Provedor de Justiça em toda a Europa, para que todos possamos, em conjunto, ajudar a tornar os direitos uma realidade viva para todos os cidadãos.

Obrigado pela vossa atenção!