Introdução

1. Em Julho de 1995, o Parlamento Europeu elegeu-me o primeiro Provedor de Justiça Europeu e, em Setembro do mesmo ano, assumi perante o Tribunal de Justiça o compromisso solene de exercer as minhas funções com absoluta independência e imparcialidade. Estou no cargo há pouco mais de um ano.

A minha apresentação de hoje é composta essencialmente por três partes. Em primeiro lugar, explicar-vos-ei a posição do Provedor de Justiça Europeu no sistema de protecção jurídica dos direitos conferidos aos cidadãos europeus pelos Tratados fundadores. Em seguida, partilharei convosco as minhas experiências ao longo do último ano e, por último, comentarei o futuro da cidadania europeia e a posição do Provedor de Justiça Europeu.

O Provedor de Justiça no sistema de proteção jurídica

2. A protecção jurídica dos direitos conferidos aos particulares pelo direito comunitário é assegurada, em primeiro lugar, pelo Tribunal de Justiça, pelo Tribunal de Primeira Instância e pelos órgãos jurisdicionais nacionais. O artigo 173.° do Tratado que institui a Comunidade Europeia só permite aos particulares interpor recursos contra actos adoptados pelas instituições comunitárias, no entanto, relativamente a actos de alcance geral, na condição difícil de o acto impugnado dizer directa e individualmente respeito ao recorrente. Na medida em que a execução de tais actos é da competência das instituições comunitárias, o particular poderá normalmente impugnar o acto executório perante os dois órgãos jurisdicionais comunitários no Luxemburgo e, no âmbito desse recurso, invocar a inaplicabilidade do acto de alcance geral. Na medida em que compete às autoridades nacionais praticar actos de alcance geral - e sublinho que a maior parte da legislação comunitária é administrada pelas autoridades nacionais - a , poderá impugnar perante os órgãos jurisdicionais nacionais as medidas através das quais as autoridades nacionais aplicam a legislação comunitária e, no âmbito dessa acção, afirmar que o acto comunitário de alcance geral subjacente à medida de execução nacional é ilegal. Para responder a esta questão, o órgão jurisdicional nacional pode recorrer ao processo previsto no artigo 177.° do Tratado de Roma para submeter questões prejudiciais ao Tribunal de Justiça.

2.1. Se o particular considerar que um Estado-Membro viola os direitos que lhe são conferidos pelo direito comunitário, deve, em princípio, dirigir-se igualmente aos órgãos jurisdicionais nacionais ou, se for caso disso, ao Provedor de Justiça nacional. O particular pode igualmente considerar que os seus interesses estão salvaguardados através da apresentação de uma queixa à Comissão Europeia, que, nos termos do artigo 155.o do Tratado, é obrigada a assegurar a aplicação do direito comunitário; a fim de facilitar a apresentação de denúncias, a Comissão publicou um formulário-tipo no Jornal Oficial (JO 1989, C 26, p. 6). As queixas apresentadas por particulares são, de facto, a fonte mais importante da Comissão para detetar os incumprimentos dos Estados-Membros. Tal denúncia pode, em última análise, levar a Comissão a decidir intentar uma acção nos termos do artigo 169.° contra o Estado-Membro em causa. A questão de saber se a Comissão é obrigada a tratar uma denúncia apresentada é contestada; no entanto, resulta da jurisprudência do Tribunal de Justiça que um particular não pode intentar uma acção contra a Comissão pelo facto de esta não ter intentado uma acção por incumprimento contra um Estado-Membro (v., nomeadamente, acórdão de 13 de Março de 1990, Sonito, C-87/89, Colect., p. I-1981). Com efeito, é comum que a Comissão informe os denunciantes de que, por um lado, compete aos órgãos jurisdicionais nacionais assegurar a aplicação da regulamentação comunitária pelas autoridades nacionais, desde que as disposições em causa sejam directa e imediatamente aplicáveis, e, se necessário, condenar o Estado-Membro em causa a reparar o prejuízo que o particular possa ter sofrido devido à violação das disposições comunitárias em causa.

2.2. Se a pessoa considerar que os seus direitos foram violados, pode igualmente optar por apresentar uma petição ao Parlamento Europeu. Até ao Tratado de Maastricht, o direito de apresentar petições ao Parlamento Europeu só estava previsto no Regimento do Parlamento. Este direito foi formalmente reconhecido pelo Tratado de Maastricht e está agora previsto nos artigos 8.o-D e 138.o-D do Tratado de Roma, pelo que faz parte integrante da noção de cidadania europeia. As petições são tratadas por uma das comissões parlamentares permanentes do Parlamento, que muitas vezes solicita à Comissão Europeia que investigue o assunto. Em caso de incumprimento por parte de um Estado-Membro, a pessoa pode ter interesse em remeter a questão para o Parlamento e não diretamente para a Comissão Europeia, devido a qualquer pressão que o Parlamento possa exercer sobre a Comissão para prosseguir a questão em relação ao Estado-Membro em causa.

2.3. Finalmente, chegamos ao cargo de Provedor de Justiça Europeu, que também foi criado pelo Tratado de Maastricht como uma componente da noção de cidadania europeia. No Tratado de Roma, foram inseridos os artigos 8.o-D e 138.o-E, nos termos dos quais todos os cidadãos da União têm direito de acesso ao Provedor de Justiça em caso de má administração na actuação dos órgãos e instituições da Comunidade, com excepção do Tribunal de Justiça e do Tribunal de Primeira Instância no exercício das suas funções jurisdicionais.

Vemos, assim, que o papel que o Provedor de Justiça pode desempenhar no controlo da correcta aplicação do direito comunitário é seriamente limitado, no sentido de que a aplicação levada a cabo pelas autoridades nacionais foi excluída da esfera de competência. Repito que a maior parte da legislação comunitária é gerida pelas autoridades nacionais. Por conseguinte, o controlo desta administração tem de ser exercido a nível nacional pela entidade competente, como o Provedor de Justiça nacional, o que salienta a necessidade de algum tipo de cooperação entre o Provedor de Justiça Europeu e os seus homólogos nacionais; Este é um tema ao qual voltarei mais tarde neste artigo.

O trabalho realizado durante o último ano

3. Esta limitação do âmbito de competências do Provedor de Justiça Europeu, a que acabámos de fazer referência, explica em grande medida o grande número de queixas inadmissíveis que foram recebidas. Parece que muitos cidadãos não perceberam a limitação e, por conseguinte, recorrem ao Provedor de Justiça Europeu quando confrontados com um problema comunitário nas mãos da administração nacional. Para remediar esta situação, eu e o meu gabinete dedicámos um esforço considerável à informação do público sobre a nova instituição e a sua área de competência.

3.1. Até à data, foram recebidas cerca de 1000 queixas, das quais cerca de 700 foram tratadas. Destes 700, cerca de 150 foram enviados a uma instituição comunitária para decidir sobre o assunto da queixa e quase todos estes 150 dizem respeito à Comissão Europeia, o que não é surpreendente, uma vez que a Comissão é a instituição comunitária que toma principalmente decisões que têm um impacto direto nos cidadãos. Até ao final de setembro deste ano, tinham sido concluídos 27 processos; em 11 casos, foi alcançado um acordo amigável entre a instituição em causa e o queixoso e, em apenas um caso, considerei adequado fazer uma observação crítica sobre a instituição. Esta situação deve-se, em grande medida, ao facto de a Comissão Europeia ter adoptado uma atitude muito positiva. A razão pela qual o tratamento foi concluído apenas em tão poucas reclamações deve-se, em especial, aos prazos aplicáveis ao procedimento. A instituição contra a qual a reclamação é dirigida dispõe de um prazo de três meses civis completos (4 meses com tradução) para apresentar as suas primeiras observações sobre a reclamação e, em seguida, o autor da reclamação dispõe de um mês civil completo para apresentar as suas observações sobre as observações. Estes prazos tiveram como consequência que só neste Outono foi possível iniciar ensaios para encontrar soluções amigáveis entre o queixoso e a instituição em questão ou iniciar investigações mais aprofundadas. É evidente que só no final do ano é que a totalidade dos casos em que o requerente obteve algum tipo de sucesso pode ser apreciada; As experiências nacionais mostram que isso acontece em 10 a 15% dos casos.

No material que lhe foi distribuído, encontrará mais pormenores sobre (alguns?) casos específicos, bem como mais elementos estatísticos.

Quanto aos objetos mais comuns das queixas, é difícil extrair esta informação das estatísticas. Entre os objectos mais comuns, penso que é possível mencionar alegados atrasos no tratamento dos processos, alegadas recusas de fornecer informações e alegações relativas a irregularidades nos processos de recrutamento para a função pública europeia.

No que diz respeito à distribuição geográfica dos créditos, verifica-se que os seguintes países têm proporcionalmente mais créditos do que a sua parte na população total da Comunidade: Espanha, Portugal, Inglaterra, Irlanda, Áustria, Bélgica, Luxemburgo, Finlândia e Dinamarca. No caso da Bélgica e do Luxemburgo, isso explica-se provavelmente pelo facto de as instituições comunitárias estarem localizadas nestes dois países.

3.2. O Tratado prevê que o Provedor de Justiça possa realizar inquéritos "por sua própria iniciativa". Entretanto, iniciei três investigações por minha própria iniciativa. O mais importante diz respeito à transparência na Comunidade, e não à variante da transparência denominada acesso do público. No âmbito da assinatura do Tratado de Maastricht, os Estados-Membros adoptaram uma declaração em que expressam o seu empenhamento na transparência (1). A fim de aplicar esta declaração, o Conselho e a Comissão adoptaram, no final de 1993, um código de conduta que rege o acesso do público aos seus documentos. No entanto, as outras instituições e corpos comunitários continuaram a viver na escuridão. Tendo em conta o que precede e o facto de muitas das queixas apresentadas ao meu gabinete dizerem respeito a recusas de informação, dirigi-me, no Verão deste ano, às outras instituições e órgãos comunitários para lhes perguntar se tencionavam adoptar regras semelhantes às da Comissão e do Conselho. As primeiras respostas recebidas são positivas e espero que as que ainda faltam possam ser caracterizadas da mesma forma.

Pela minha parte, determinei que, no meu gabinete, o público pode ter acesso às queixas, a menos que o queixoso tenha solicitado confidencialidade. Previ também o acesso do público às primeiras observações formuladas pela instituição em causa sobre uma queixa. No entanto, durante o resto do processo até tomar a minha decisão final no processo, o princípio do acesso do público não se aplica para facilitar a possibilidade de chegar a um acordo amigável entre o queixoso e a instituição. Descrevi esta prática no meu relatório anual de 1995, que foi apresentado ao Parlamento na Primavera deste ano, e o Parlamento não levantou quaisquer objecções; Pelo contrário, as reações foram positivas. No entanto, o Parlamento considera que se poderia recorrer mais frequentemente ao poder de iniciar inquéritos por sua própria iniciativa.

Das duas outras iniciativas, uma diz respeito ao direito à informação no âmbito de concursos organizados pelas instituições comunitárias e a outra diz respeito aos direitos do queixoso em processos conduzidos pela Comissão com vista a determinar se um Estado-Membro não cumpriu ou não as suas obrigações quando esses processos se baseiam numa denúncia (procedimentos ex artigo 169o).

3.3. No que diz respeito às questões já concluídas, penso que vale a pena referir o seguinte: Como já referi, a Comissão Europeia tem a tarefa de assegurar a aplicação da legislação comunitária. Quando se trata de assegurar a execução pelos Estados-Membros, a Comissão afirmou que dispõe de uma margem de apreciação para determinar se existe incumprimento por parte de um Estado-Membro e que, por conseguinte, esta atividade da Comissão não pode ser objeto de uma investigação por parte de mim. Pela minha parte, afirmei a opinião de que, apesar de um poder discricionário, os princípios jurídicos e a boa conduta administrativa têm de ser respeitados e que tenho competência para investigar se foi esse o caso num caso específico. Por outro lado, é evidente que a minha competência cede na medida em que o poder discricionário da Comissão reflete elementos de natureza bastante política que a Comissão pode legitimamente ter em conta. Parece que a minha opinião prevaleceu.

3.4. Quanto às queixas inadmissíveis, como já referi, uma grande parte diz respeito às autoridades nacionais, ou quando estas actuam ao abrigo de regras comunitárias ou em domínios regidos exclusivamente pelo direito nacional. Isto inspirou-me a iniciar a cooperação com provedores de justiça nacionais ou organismos equivalentes. A maioria dos Estados-Membros dispõe de um provedor de justiça nacional; foi criada uma comissão parlamentar das petições no Luxemburgo e na Alemanha. A Bélgica tem dois provedores de justiça regionais, um para a Flandres e outro para a Valónia. Existem também provedores de justiça regionais em Itália, embora estejam a ser planeados gabinetes nacionais tanto em Itália como na Grécia.

Num seminário que organizei no final de Setembro em Estrasburgo, no qual estavam representados todos os provedores de justiça nacionais ou organismos equivalentes, acordámos em iniciar uma cooperação com vista a promover a correcta aplicação do direito comunitário em benefício dos cidadãos europeus. A Comissão Europeia e a Comissão das Petições do Parlamento Europeu também estiveram presentes.

A cooperação realizada em plena igualdade e com grande flexibilidade visa, em especial, poder encaminhar o cidadão o mais rapidamente possível para o órgão competente para tratar do seu caso. Além disso, será explorada a possibilidade de organizar seminários conjuntos, realizar visitas mútuas e trocar informações, a fim de aumentar o conhecimento do direito comunitário a todos os níveis. Todos os gabinetes nomearão um membro do pessoal que será particularmente responsável pela promoção da cooperação com os outros gabinetes.

Espero que esta cooperação, que foi plenamente concebida no espírito da iniciativa espanhola original de 1990, seja o mais bem sucedida possível e contribua para a correcta aplicação do direito comunitário a todos os níveis, tanto nas instituições comunitárias como nos Estados-Membros.

Reflexões finais

4. Perguntam-me muitas vezes se o âmbito das competências atribuídas ao Provedor de Justiça Europeu é demasiado restrito. Nesta intervenção, espero ter dado uma resposta a esta pergunta no sentido de que a limitação não impede uma cooperação construtiva com os outros organismos que asseguram a correcta aplicação da legislação comunitária, nomeadamente a Comissão das Petições do Parlamento Europeu, a Comissão Europeia ou os provedores de justiça dos Estados-Membros. Com efeito, um destes organismos é quase sempre competente para prestar assistência ao cidadão e, por conseguinte, o importante é poder cooperar de forma flexível e eficaz para prestar essa assistência ao cidadão. Farei tudo o que estiver ao meu alcance para que a cooperação seja bem sucedida.

Em caso de insucesso da cooperação, caberá às autoridades competentes ponderar se o âmbito de competências do Provedor de Justiça Europeu deve ser alargado. Mesmo que assim o decidisse, o Provedor de Justiça só poderia exercer as suas competências em estreita cooperação com os organismos nacionais, em primeiro lugar com os provedores de justiça dos Estados-Membros; poderá ser ponderada a possibilidade de prever que o Provedor de Justiça só lhes submeta a questão se os seus esforços não forem bem sucedidos.

Tanto quanto sei, a Conferência Intergovernamental não está interessada na questão de um eventual alargamento do âmbito de competências.

4.1. No entanto, a Conferência abordará questões que possam ser de interesse para o Provedor de Justiça Europeu, por exemplo em termos de transparência. Pessoalmente, penso que seria adequado que o princípio do acesso do público aos documentos das instituições fosse formalmente reconhecido no Tratado. Não se pode excluir que esse reconhecimento possa levar as administrações comunitárias a adoptar uma atitude mais positiva em relação aos pedidos de acesso do público.

Infelizmente, durante o meu primeiro ano como Provedor de Justiça, tive a impressão de que o exercício efectivo dos direitos conferidos aos cidadãos pelo Tratado se depara, na prática, com muitos obstáculos, por exemplo, no reconhecimento de diplomas e diplomas. Não se deve excluir que seria útil examinar mais pormenorizadamente a forma como os direitos dos cidadãos, por exemplo, à livre circulação, poderiam ser aplicados.

Outra questão que me interessa pessoalmente é a possibilidade de a União aderir à Convenção Europeia dos Direitos do Homem, mesmo que uma adesão tenha pouco impacto no exercício das minhas funções de Provedor de Justiça, dado que, nos termos da jurisprudência do Tribunal - e agora também nos termos do artigo F do Tratado da União Europeia -, as instituições comunitárias têm sido obrigadas, durante anos, a respeitar os direitos humanos tal como garantidos pela Convenção. No entanto, penso que é importante que a União demonstre a sua vontade de fazer parte da comunidade jurídica internacional.

Trata-se de propostas que, a meu ver, devem ser bem sucedidas, porque se destinam a tornar a União mais humana e social.

Eu, ao meu nível, lidarei com queixas e tomarei iniciativas bem fundamentadas, trabalharei para o mesmo objetivo.

Agradeço-lhe a sua atenção.

(1) Declaração n.o 17 relativa ao direito de acesso à informação:
"A Conferência considera que a transparência do processo de decisão reforça o carácter democrático das instituições, bem como a confiança do público na administração. A Conferência recomenda, por conseguinte, que a Comissão apresente ao Conselho, até 1993, um relatório sobre as medidas destinadas a melhorar o acesso do público à informação de que dispõem as instituições."