(Saudações)

A cidadania da União foi instituída pelo Tratado de Maastricht. A cidadania da União não substitui, mas complementa, a cidadania nacional.

O Tratado de Amesterdão contribui para um maior desenvolvimento da cidadania da União, reafirmando os princípios constitucionais em que assenta a União. O artigo A do Tratado da União, conforme alterado, refere:

uma união cada vez mais estreita entre os povos da Europa, em que as decisões sejam tomadas de forma tão aberta quanto possível e ao nível mais próximo possível dos cidadãos.

E como a ministra da Justiça da Suécia, Laila FREIVALDS, lembrou-nos na sessão de abertura deste Congresso, o Artigo F afirma que:

a União funda-se nos princípios da liberdade, da democracia, do respeito pelos direitos humanos e pelas liberdades fundamentais, bem como do Estado de direito...

As sessões de trabalho sobre o tema "O cidadão, a administração e o direito comunitário" foram presididas por Elizabeth PALM, presidente do Tribunal Administrativo de Recurso de Gotemburgo, e pelo Dr. Hans RAGNEMALM, juiz do Tribunal de Justiça das Comunidades Europeias. Gostaria também de agradecer a todos os relatores nacionais e ao relator comunitário, o senhor deputado GARZÓN CLARIANA, pelos seus excelentes relatórios.

As sessões de trabalho analisaram a forma de dar vida à ideia de cidadania através de uma administração do direito comunitário mais responsável, mais aberta, mais humana e mais orientada para o serviço a todos os níveis da União.

Naturalmente, tivemos plenamente em conta o facto de a administração do direito comunitário ser, em parte, directa - efectuada pelas instituições e organismos comunitários - e, em parte, indirecta - efectuada pelas autoridades administrativas dos Estados-Membros.

Cada uma das quatro sessões de trabalho foi dedicada a um tema específico.

O primeiro tema foi o das normas de boa administração a nível comunitário.

O segundo tema foi o papel da Comissão enquanto "guardiã do Tratado". Em especial, o Tribunal examinou os procedimentos administrativos que a Comissão utiliza para tratar queixas apresentadas por cidadãos sobre infracções ao direito comunitário por parte dos Estados-Membros.

Na terceira sessão de trabalho, analisámos o acesso dos cidadãos aos documentos na posse das instituições e organismos comunitários.

Na sessão de trabalho final, o Tribunal examinou as vias de recurso judiciais e extrajudiciais que os cidadãos podem utilizar para proteger os seus direitos.

Apresentarei separadamente os debates em cada uma das quatro sessões de trabalho.

1 Normas de boa administração a nível comunitário.

Na primeira sessão de trabalho, foram geralmente acordados dois princípios relativos às normas de administração. A primeira é que todas as autoridades públicas devem estar sujeitas ao Estado de direito: Nunca pode ser uma boa administração deixar de agir em conformidade com a lei. A segunda é que a administração existe para servir os cidadãos e não vice-versa: a administração deve, por conseguinte, ser orientada para o serviço.

Verificou-se também um consenso geral quanto ao facto de um Código de Boas Práticas Administrativas poder desempenhar um papel valioso no aumento da qualidade da administração, sensibilizando tanto os cidadãos como os funcionários para o nível de serviço que deve ser prestado.

O relatório geral chamava a atenção para a intenção da Comissão de adoptar um código de boa conduta administrativa, destinado a reger o comportamento dos seus funcionários. Alguns participantes na sessão de trabalho consideraram que era indesejável que uma instituição adotasse ela própria essas regras. Consideraram que o Provedor de Justiça Europeu deveria ser responsável pela elaboração de um código. No entanto, o facto de a própria Comissão adotar um código, em vez de o impor a partir do exterior, sublinharia o seu empenho numa administração virada para o serviço.

De um modo geral, foi acordado que as disposições de um código passariam a ser juridicamente vinculativas, independentemente de terem sido adotadas como lei «dura» ou «suave». Algumas pessoas temiam que a lei "dura" fosse menos aberta ao desenvolvimento progressivo de padrões novos e melhorados. No entanto, a melhor forma de satisfazer os desejos dos cidadãos em termos de direitos claros e executórios seria a Comissão adotar o seu Código sob a forma de uma decisão.

2 A Comissão como "guardiã do Tratado".

A segunda sessão analisou o papel da Comissão enquanto "guardiã do Tratado" ao abrigo do artigo 155.o e o procedimento previsto no artigo 169.o para tratar as infracções ao direito comunitário cometidas pelos Estados-Membros.

Foi salientado que o sistema de vias de recurso na União, tal como o sistema de administração, se baseia no princípio da proximidade com o cidadão. No entanto, no âmbito do desenvolvimento da União, verifica-se uma tendência para uma maior utilização do procedimento previsto no artigo 169.o.

Além disso, a Comissão reconheceu que os cidadãos que se queixam de violações do direito comunitário por parte dos Estados-Membros não são apenas uma valiosa fonte de informação, mas também têm direito a garantias processuais, que continuará a desenvolver e a melhorar.

Foi feita uma distinção clara na discussão entre, por um lado, os procedimentos administrativos da Comissão no tratamento de uma denúncia e, por outro, a sua decisão discricionária de intentar ou não uma acção por incumprimento no Tribunal de Justiça.

Vários relatores nacionais criticaram os atuais procedimentos administrativos da Comissão. Argumentou-se que era necessária uma maior transparência e que deveriam ser tomadas novas medidas no sentido de tratar os queixosos como se fossem partes no processo. Sugeriu-se que o ponto de partida fosse uma comparação com os direitos processuais dos autores das denúncias, por exemplo, em processos de concorrência, e que os direitos inferiores dos autores das denúncias ao abrigo do artigo 169.o fossem expressamente justificados. Não é de excluir que os direitos processuais dos queixosos possam beneficiar de proteção judicial.

Foi geralmente reconhecido que a Comissão dispõe de um amplo poder discricionário para intentar ou não uma ação por incumprimento no Tribunal de Justiça. Sugeriu-se, no entanto, que a Comissão fundamentasse uma decisão de não interposição de recurso. Outro ponto de vista era o de que poderiam existir razões políticas válidas para não intentar uma ação, mas que, por vezes, poderia ser demasiado embaraçoso revelar publicamente essas razões. Não ficou claro de que forma isso poderia ser conciliado com a ideia de cidadania de uma União baseada no princípio do Estado de direito.

3 Acesso dos cidadãos aos documentos

O relatório geral contém uma secção sobre transparência, mas contém um debate pormenorizado sobre apenas um aspeto do assunto: Acesso do público aos documentos. Nas sessões de trabalho, a discussão variou mais amplamente. Muitos participantes salientaram a necessidade de os procedimentos legislativos serem mais transparentes. Em especial, houve um debate considerável sobre a comitologia. Foram expressas opiniões divergentes sobre a relação entre a comitologia e o papel reforçado do Parlamento Europeu no processo legislativo na sequência dos Tratados de Maastricht e Amesterdão.

A questão do acesso aos documentos de comitologia retomou o debate sobre o tema principal da sessão. O debate centrou-se nas regras comunitárias actuais. Trata-se das decisões adoptadas pela Comissão e pelo Conselho que dão execução ao seu código de conduta comum sobre o acesso aos documentos. Outras instituições e órgãos comunitários adoptaram igualmente regras baseadas nas da Comissão e do Conselho.

Foram formuladas várias críticas às regras em vigor em matéria de acesso do público aos documentos. Em especial: não se aplicam aos documentos recebidos; não exijam a criação de registos de documentos; os prazos para tomar uma decisão sobre o acesso são demasiado longos; e as exceções são demasiado restritivas.

No que diz respeito aos registos, foi explicado que o Conselho dispõe de um registo de documentos e que o publicará durante o ano de 1998: espera-se que outras instituições e órgãos comunitários sigam este bom exemplo.

Foram expressas opiniões divergentes sobre os prazos. Algumas pessoas apoiaram a ideia de que o acesso deve, em princípio, ser imediato - especialmente para facilitar o trabalho dos jornalistas na informação do público.

Outros salientaram que os processos de tomada de decisão, nomeadamente do Conselho, dificultavam o acesso rápido. Argumentou-se igualmente que a jurisprudência do Tribunal de Justiça que exige uma ponderação de interesses na aplicação de algumas das exceções deveria implicar tempo para uma reflexão adequada.

Foram feitas muitas outras observações interessantes, das quais só tenho tempo para referir três.

Em primeiro lugar, foi sublinhado que uma instituição deve sempre considerar se pode dar acesso a um documento mesmo que não seja obrigada a fazê-lo pelas suas regras. Naturalmente, no entanto, o princípio da igualdade exige que, se o acesso for dado a um cidadão, não deve ser negado a outros.

Em segundo lugar, foi suscitada a questão de saber como contestar uma recusa de acesso a documentos por parte de uma agência ou de outro organismo comunitário não mencionado como potencial demandado no artigo 173.° CE. Verificou-se que, através de um ou outro procedimento, estaria disponível um recurso judicial, para além da possibilidade de apresentar queixa ao Provedor de Justiça.

Em terceiro lugar, foi feita uma observação importante sobre o futuro: embora o novo artigo 191.o-A do Tratado CE, relativo ao direito de acesso aos documentos, se refira apenas ao Parlamento Europeu, à Comissão e ao Conselho, o princípio da transparência que ele consagra deve aplicar-se a toda a administração comunitária.

4 Acesso dos cidadãos a vias de recurso judiciais e extrajudiciais

A sessão final analisou as vias de recurso judiciais e extrajudiciais que os cidadãos podem utilizar para proteger os seus direitos. O ponto de partida para o debate foi o acordo geral de que os cidadãos devem dispor de mecanismos de recurso eficazes se os seus direitos ao abrigo do direito comunitário não forem respeitados e de que esses mecanismos devem ser tão próximos quanto possível dos cidadãos.

Foi referido o valioso trabalho realizado pelo sistema Euro-Jus de advogados a tempo parcial que prestam aconselhamento aos cidadãos nos gabinetes da Comissão nos Estados-Membros.

Verificou-se um consenso geral quanto à possibilidade de os provedores de justiça nacionais tratarem as queixas relativas ao direito comunitário e de informarem os cidadãos desse direito. Devem também receber o aconselhamento necessário em matéria de direito comunitário que lhes permita ajudar os cidadãos, em especial no que se refere à liberdade de circulação e - quando o Tratado de Amesterdão entrar em vigor - às questões de asilo, imigração e vistos.

Sublinhou-se, no entanto, que os Provedores de Justiça são um complemento, e não uma alternativa, à protecção jurisdicional dos direitos conferidos pelo direito comunitário que, de acordo com uma jurisprudência constante do Tribunal de Justiça, devem estar sempre disponíveis. No entanto, a cooperação entre o Provedor de Justiça Europeu e os provedores de justiça nacionais para criar um sistema eficaz de protecção não judicial poderia ajudar a aliviar os encargos tanto para os tribunais como para a Comissão no seu papel de guardiã do Tratado.

Para concluir, gostaria de agradecer ao Presidente da FIDE, Professor Dr. Ulf BERNITZ, e a todos os seus colaboradores na organização do Congresso pelo trabalho árduo para fazer da ocasião um sucesso e pela sua amável hospitalidade.

Obrigado pela vossa atenção.

O Provedor de Justiça Europeu, Jacob Söderman, foi o relator geral para o tema "O cidadão, a administração e o direito comunitário" no XVIII Congresso da FIDE (Fédération internationale de droit européen), realizado em Estocolmo, de 3 a 6 de Junho de 1998. O seu relatório geral está disponível em inglês e francês.