Feito em conformidade com o artigo 2.o, n.o 10, do Estatuto do Provedor de Justiça Europeu [1]

Antecedentes da denúncia

1. O Estado de direito é um dos valores fundadores da UE [2]. A Comissão Europeia dispõe de vários instrumentos para garantir o respeito pelo Estado de direito nos Estados-Membros da UE. Em 2021, foi aditado como instrumento o Regulamento Condicionalidade [3] ou «regime de condicionalidade».[4] O regime de condicionalidade permite à Comissão propor ao Conselho da UE a adoção de medidas destinadas a proteger os interesses financeiros da UE contra violações dos princípios do Estado de direito.

2. Em dezembro de 2022, o Conselho, deliberando sob proposta da Comissão [5], adotou pela primeira vez uma decisão de execução [6] ao abrigo do Regulamento Condicionalidade. Concretamente, o Conselho decidiu suspender cerca de 6,3 mil milhões de EUR de fundos da UE atribuídos à Hungria para a proteção do orçamento da UE à luz das violações dos princípios do Estado de direito em matéria de contratos públicos e investigações e ações penais anticorrupção [7]. Em dezembro de 2023 e 2024, a Comissão decidiu manter estas medidas [8].

3. Uma das medidas [9] tomadas para proteger os interesses financeiros da UE é a suspensão do financiamento da UE a fundos fiduciários de interesse público húngaros ou a qualquer entidade mantida por esses fundos fiduciários de interesse público. A Comissão e o Conselho estão preocupados com a falta de transparência da gestão dos fundos da UE por estes fundos fiduciários e com o facto de as regras em matéria de contratos públicos e conflitos de interesses não lhes serem aplicáveis [10].

4. Em março de 2023, seis universidades/instituições de ensino superior mantidas por fundos fiduciários de interesse público húngaros interpuseram um recurso de anulação [11] junto do Tribunal de Justiça da UE (TJUE) contra a disposição pertinente da decisão de execução do Conselho. Algumas destas instituições também contestaram [12] uma declaração conjunta dos Comissários competentes e das comunicações da Comissão sobre o mesmo tema.

5. Neste contexto, em dezembro de 2023, o autor da denúncia apresentou um pedido de acesso do público aos documentos [13] referidos na exposição de motivos ou no texto principal da proposta da Comissão relativa ao Regulamento Condicionalidade. Mais especificamente, o autor da denúncia solicitou à Comissão o acesso do público ao «Pedido de informações» da Comissão, à «Notificação escrita» e à «Carta de intenção» enviadas à Hungria. Além disso, o pedido de acesso do autor da denúncia abrangia um estudo sobre os dados relativos aos contratos públicos húngaros, «todos os documentos que contêm informações sobre o «exame de determinados dados do concurso» e «relatórios dos meios de comunicação social e das partes interessadas», tal como referido na proposta, e documentos relacionados com auditorias pertinentes e recomendações financeiras da Comissão.

6. Não tendo recebido uma resposta da Comissão, em fevereiro de 2024, o autor da denúncia solicitou à Comissão que reexaminasse esta recusa implícita do seu pedido (através de um «pedido confirmativo»).

7. Em março de 2024, a Comissão enviou ao autor da denúncia uma resposta inicial ao seu pedido de acesso. A Comissão concedeu acesso parcial ao «Pedido de informações», à «Notificação escrita» e à «Carta de intenção». Ao fazê-lo, invocou exceções ao abrigo da legislação da UE relativa ao acesso do público aos documentos (Regulamento 1049/2001), alegando que a divulgação integral prejudicaria a proteção dos processos judiciais [14] e o seu processo decisório [15].

8. Além disso, a Comissão deu pleno acesso ao estudo e a seis documentos que continham informações sobre o exame de determinados dados relativos à contratação pública. A Comissão forneceu igualmente ao autor da denúncia várias hiperligações para relatórios publicamente disponíveis dos meios de comunicação social e das partes interessadas. Quanto aos documentos relacionados com auditorias e recomendações financeiras, a Comissão indicou que se seguiria uma resposta separada.

9. Em abril de 2024, a Comissão encerrou o pedido confirmativo do autor da denúncia e informou-o de que poderia apresentar um novo pedido se pretendesse contestar o mérito da resposta da Comissão de março de 2024.

10. No mesmo mês, insatisfeito com a resposta da Comissão ao seu pedido de acesso e com a sua decisão de encerrar o seu pedido confirmativo, o queixoso dirigiu-se ao Provedor de Justiça.

O inquérito

11. A Provedora de Justiça abriu um inquérito sobre a recusa da Comissão em conceder pleno acesso ao abrigo do Regulamento (CE) n.o 1049/2001.

12. No decurso do inquérito, a equipa de inquérito do Provedor de Justiça inspecionou os documentos em causa e analisou os pontos de vista adicionais [16] apresentados pela Comissão. A equipa de inquérito do Provedor de Justiça reuniu-se igualmente com representantes da Comissão em duas ocasiões para obter esclarecimentos adicionais sobre a recusa da Comissão em conceder pleno acesso aos documentos solicitados e a sua decisão de encerrar o pedido confirmativo do queixoso.

13. Em seguida, o Provedor de Justiça partilhou com o queixoso os pontos de vista adicionais da Comissão e o relatório sobre as reuniões [17]. O autor da denúncia apresentou observações sobre ambos os documentos. 

Argumentos apresentados ao Provedor de Justiça

Sobre a aplicação da exceção relativa à proteção dos processos judiciais (artigo 4.o, n.o 2, segundo travessão, do Regulamento n.o 1049/2001)

14. A Comissão argumentou que algumas das informações incluídas nos documentos dizem respeito a questões atualmente contestadas perante o TJUE. Por conseguinte, considerou que estas partes dos documentos estão abrangidas pela exceção relativa aos processos judiciais.

15. O queixoso contestou a aplicação desta exceção pela Comissão na sua queixa ao Provedor de Justiça. Mais especificamente, afirmaram que a Comissão não demonstrou de que forma a divulgação prejudicaria específica e efetivamente a proteção dos processos judiciais de uma forma razoavelmente previsível e não puramente hipotética. Além disso, observaram que os documentos não foram especificamente elaborados para efeitos de processos judiciais e, por conseguinte, só podiam ser abrangidos pela exceção se revelassem posições internas que acabaram por ser ignoradas [18].

16. Na reunião com a equipa de inquérito da Provedora de Justiça, os representantes da Comissão especificaram que as ocultações correspondem à avaliação da Comissão dos fundos fiduciários de interesse público enviados à Hungria e às respostas da Hungria às perguntas da Comissão. A divulgação revelaria, assim, a linha de raciocínio da Comissão que esta deveria poder utilizar para defender o seu caso perante o TJUE. Além disso, a divulgação das informações colocaria os requerentes nestes casos em pé de igualdade com um Estado-Membro, ao qual as informações ocultadas foram dirigidas, e, por conseguinte, numa posição mais vantajosa para o processo judicial.

17. Segundo o autor da denúncia, os documentos em causa não são documentos internos, uma vez que foram enviados às autoridades húngaras. Por conseguinte, não podem conter posições internas e a divulgação não comprometeria a posição da Comissão perante o TJUE. Pelo contrário, o autor da denúncia salientou que, se a Comissão quiser utilizar as informações expurgadas para se defender perante o TJUE, estas informações não podem ser prejudiciais para o caso da Comissão. Por último, o autor da denúncia não considerou pertinente, do ponto de vista do acesso aos documentos, o argumento da Comissão de que os requerentes nos processos judiciais seriam colocados em pé de igualdade com o Estado-Membro em causa se fosse concedido pleno acesso aos documentos solicitados.

Sobre a aplicação da exceção relativa à proteção do processo decisório de uma instituição (artigo 4.o, n.o 3, do Regulamento (CE) n.o 1049/2001)

18. Outras partes dos documentos controvertidos estão, segundo a Comissão, abrangidas pela exceção prevista no artigo 4.°, n.° 3, primeiro parágrafo, do Regulamento n.° 1049/2001. A fim de proteger a Comissão e o processo decisório em curso do Conselho, a Comissão foi obrigada a expurgar «considerações adicionais relativas a determinados aspetos, sobre os quais a Comissão se reserva o direito de dar início a um procedimento ao abrigo do Regulamento Condicionalidade no futuro».

19. A este respeito, o queixoso alegou na sua queixa ao Provedor de Justiça que a exceção prevista no artigo 4.o, n.o 3, do Regulamento (CE) n.o 1049/2001 não se pode aplicar aos documentos destinados a comunicação externa e que foram enviados à Hungria. Além disso, o autor da denúncia considerou que o processo de tomada de decisão em causa foi encerrado quando a Comissão apresentou ao Conselho a sua proposta de aplicação do Regulamento Condicionalidade em relação à situação do Estado de direito na Hungria, em setembro de 2022. Segundo o autor da denúncia, a Comissão tem o dever de dar início ao procedimento sempre que estejam preenchidas as condições previstas no Regulamento Condicionalidade: «o que, por si só, não constitui um processo decisório em curso».

20. Na reunião com a equipa de inquérito do Provedor de Justiça, os representantes da Comissão esclareceram que as informações ocultadas com base nesta exceção dizem mais especificamente respeito a deficiências nos contratos públicos, riscos de conflito de interesses, cooperação com o OLAF (Organismo Europeu de Luta Antifraude), investigações e ações penais anticorrupção e independência judicial. Ao contrário dos aspetos em que a Comissão se reserva o direito de abrir um procedimento no futuro, os representantes da Comissão salientaram que tinham sido divulgadas informações sobre questões que constituíam a base da sua proposta ao abrigo do Regulamento Condicionalidade.

21. Os representantes da Comissão explicaram que algumas das ocultações dizem respeito a informações que continuam a ser pertinentes para todo o período de programação do atual quadro financeiro plurianual (QFP 2021-2027). Além disso, a Comissão considerou que o procedimento ao abrigo do Regulamento Condicionalidade não foi encerrado. Na medida em que as medidas adotadas ainda estão em vigor, a Comissão prossegue o seu acompanhamento e os seus intercâmbios com a Hungria. Além disso, adota uma reavaliação anual e poderá reabrir o procedimento para questões ainda não abrangidas pela atual decisão de execução do Conselho.

22. Os representantes da Comissão também explicaram os riscos que poderiam ocorrer se as informações ocultadas fossem divulgadas. Em primeiro lugar, salientaram que as informações ocultadas são objeto de um diálogo bilateral contínuo com o Estado-Membro em causa. À luz do princípio da cooperação leal, a Comissão deve preservar a confiança deste Estado-Membro e a confidencialidade do processo. Em segundo lugar, os representantes da Comissão alegaram que a divulgação aumentaria significativamente a pressão externa sobre os seus decisores e que responder a pedidos de informação adicionais, que podem ser desencadeados por uma maior divulgação, desviaria recursos da aplicação efetiva do Regulamento Condicionalidade [19]. Por último, os representantes da Comissão indicaram que se a Comissão divulgasse os setores específicos e as autoridades de gestão que a preocupam no futuro, determinados intervenientes nesses setores, ou nessas autoridades de gestão, poderiam começar a agir de forma diferente e, por exemplo, alterar as suas formas de trabalho para ocultar determinadas questões ou comportamentos.

23. Além disso, os representantes da Comissão consideraram que a estratégia da Comissão e a técnica de investigação que utiliza para a aplicação do Regulamento Condicionalidade não devem ser reveladas, uma vez que ainda está a desenvolver a sua prática. A este respeito, os representantes da Comissão observaram igualmente que as informações expurgadas podem continuar a ser pertinentes para futuras avaliações ao abrigo do Regulamento Condicionalidade.

24. Nas suas observações sobre o relatório da reunião, o autor da denúncia remeteu para a redação do artigo 4.o, n.o 3, do Regulamento n.o 1049/2001. Segundo o autor da denúncia, esta exceção só pode ser aplicada aos documentos «elaborados por uma instituição para uso interno ou recebidos por uma instituição» que não sejam os documentos solicitados. Além disso, indicaram que não estão convencidos da afirmação da Comissão de que todas as informações sobre questões que tinham constituído a base da sua proposta tinham sido divulgadas. Por exemplo, algumas ocultações [20] parecem dizer respeito a questões de contratação pública que poderiam muito bem constituir a base da proposta da Comissão.

25. O autor da denúncia também não estava convencido de que a divulgação seria impedida pela necessidade de assegurar a capacidade da Comissão para acompanhar e investigar questões pertinentes para a aplicação do Regulamento Condicionalidade no futuro. Se este argumento fosse aceite, conduziria a «um sigilo ilimitado no tempo», uma vez que a Comissão, enquanto «protetora do direito da UE e dos fundos da UE», deveria sempre acompanhar os aspetos relevantes para a aplicação do regulamento. Além disso, a Comissão teria sempre a possibilidade de explicar «por que razão considerou, em setembro de 2022, que determinados aspetos não mereciam sanções ao abrigo do Regulamento Condicionalidade e o que mudou para alterar a sua avaliação».

26. De acordo com o autor da denúncia, o argumento da Comissão de que a divulgação desencadearia novos pedidos de informação e, por conseguinte, desviaria recursos da aplicação do Regulamento Condicionalidade pela Comissão, «vai contra não só a letra, mas especialmente o espírito do Regulamento Acesso a Documentos». 

27. Por último, o autor da denúncia indicou que as autoridades húngaras têm acesso às partes expurgadas dos documentos solicitados e que, por conseguinte, já podem ocultar problemas ou comportamentos, se assim o desejarem. Na opinião do autor da denúncia, este argumento da Comissão diz respeito à eficácia global do Regulamento Condicionalidade e não à tomada de decisões em causa. Argumentaram que «mesmo que este risco exista na realidade, a resposta adequada da parte da Comissão não é manter as informações secretas, mas reforçar as suas capacidades de investigação, ou talvez propor alterações ao Regulamento Condicionalidade, a fim de garantir que nenhum interveniente possa causar danos financeiros à UE contornando as regras».

Quanto à apreciação da existência de um interesse público superior

28. A Comissão alegou que não conseguiu identificar um interesse público superior na divulgação e que o autor da denúncia não referiu esse interesse no seu pedido de acesso do público.

29. O queixoso não apresentou argumentos em relação à eventual existência de um interesse público superior na divulgação da sua queixa ao Provedor de Justiça.

30. Na reunião com a equipa de inquérito do Provedor de Justiça, os representantes da Comissão referiram a necessidade de proteger a confiança do Estado-Membro em causa. Além disso, afirmaram que a divulgação das informações ocultadas poderia afetar os mercados financeiros e os interesses de todos os contribuintes. Concretamente, «se a Comissão divulgar potenciais problemas na conduta de um Estado-Membro, tal poderá ter graves repercussões financeiras para o Estado-Membro (por exemplo, uma notação de risco mais baixa), independentemente de essas questões estarem incluídas numa proposta de decisão de execução do Conselho ao abrigo do Regulamento Condicionalidade».

31. Nas suas observações sobre o relatório da reunião, o autor da denúncia alegou que existe um interesse público superior na divulgação integral dos documentos. Mais especificamente, uma vez que a Comissão está a aplicar o Regulamento Condicionalidade pela primeira vez, a abertura relativamente às suas ações seria «necessária para garantir a previsibilidade, a confiança e a segurança jurídica».[21] O interesse público seria ainda mais premente, uma vez que alguns dos fundos poderiam ser permanentemente retidos à Hungria após dois anos.[22] Segundo o autor da denúncia, o interesse público superior não pode ser anulado por referência à confiança entre a Comissão e a Hungria ou às potenciais repercussões financeiras para a Hungria.

Avaliação do Provedor de Justiça

Sobre a aplicação da exceção relativa à proteção dos processos judiciais (artigo 4.o, n.o 2, segundo travessão, do Regulamento n.o 1049/2001)

32. Nos termos do Regulamento Condicionalidade, a Comissão pode solicitar a um Estado-Membro que forneça as informações de que necessita [23] para avaliar se estão preenchidas as condições de aplicação do regulamento. Antes de adotar uma proposta, a Comissão deve enviar ao Estado-Membro em causa uma notificação escrita "expondo os elementos factuais e os motivos específicos em que baseou as suas conclusões"[24] e deve dar a esse Estado-Membro a oportunidade de apresentar as suas observações [25]. Os documentos a que o autor da denúncia solicitou acesso - o «Pedido de informações», a «Notificação escrita» e a «Carta de intenção» - correspondem a estas etapas processuais formais ao abrigo do Regulamento Condicionalidade e, por conseguinte, não foram elaborados especificamente para efeitos de processos judiciais.  

33. Em conformidade com a jurisprudência da UE [26], a exceção relativa aos processos judiciais pode ser aplicada a documentos que não tenham sido elaborados no contexto de processos judiciais específicos, mas que apresentem uma ligação pertinente com esses processos em curso, se a sua divulgação comprometer seriamente a integridade dos processos judiciais e o princípio da igualdade de armas. Mais especificamente, o TJUE declarou que tal poderia ocorrer «se as partes beneficiassem de um acesso privilegiado a informações internas pertencentes à outra parte e estreitamente relacionadas com os aspetos jurídicos dos processos [...] pendentes»[27].

34. Segundo a Comissão, as informações constantes dos documentos solicitados abrangidos por esta exceção correspondem à avaliação, pela Comissão, dos fundos fiduciários de interesse público enviados à Hungria e às respostas da Hungria às perguntas da Comissão. Como tal, o Provedor de Justiça considera que existe uma ligação relevante com os processos judiciais instaurados por universidades/instituições de ensino superior mantidas por fundos fiduciários de interesse público húngaros.

35. No entanto, para invocar a exceção relativa aos processos judiciais, a Comissão deve também demonstrar que a integridade dos processos judiciais e o princípio da igualdade de armas ficariam comprometidos. A este respeito, a Comissão alegou que a divulgação das informações ocultadas nesses documentos impediria a sua capacidade de se defender nos processos judiciais pertinentes, revelando a evolução da sua linha de raciocínio. Além disso, a divulgação das informações colocaria os requerentes nestes casos em pé de igualdade com um Estado-Membro, ao qual as informações ocultadas foram dirigidas, e, por conseguinte, numa posição mais vantajosa para o processo judicial.

36. Embora o Provedor de Justiça reconheça que a divulgação das informações expurgadas daria aos requerentes nos processos judiciais acesso a informações adicionais, não é facilmente claro de que forma a igualdade de armas e a serenidade dos processos judiciais seriam impedidas. Com efeito, a exigência de demonstrar um prejuízo concreto e concreto para um processo judicial não está preenchida pelo facto de colocar os recorrentes no presente processo em pé de igualdade com um Estado-Membro.

37. O facto de os documentos solicitados terem sido trocados com as autoridades húngaras, através de canais oficiais e em conformidade com o Regulamento Condicionalidade, significa que não são «documentos puramente internos»[28]. Além disso, a Comissão não alegou que a divulgação a obrigaria a defender-se de opiniões divergentes a nível interno [29], o que perturbaria o equilíbrio vital entre as partes no litígio.

38. A análise dos documentos pela equipa de inquérito do Provedor de Justiça revelou que algumas das informações ocultadas são de natureza genérica e/ou factual. As passagens expurgadas também não contêm pontos de vista divergentes relacionados com uma questão jurídica contestada no Tribunal de Justiça. O Provedor de Justiça observa que o TJUE considerou que a divulgação de documentos que têm uma ligação com processos judiciais em curso, mas que «contêm elementos que constituem a base factual do exercício das competências da Comissão [...], pode revelar-se necessária para cumprir os objetivos»[30] do Regulamento n.o 1049/2001.

39. De um modo geral, o Provedor de Justiça não está convencido de que a divulgação de todas as informações ocultadas com base no artigo 4.o, n.o 2, segundo travessão, do Regulamento n.o 1049/2001 teria prejudicado a integridade dos processos judiciais e o princípio da igualdade de armas.  

40. O Provedor de Justiça observa igualmente que, pouco depois da resposta da Comissão ao pedido de acesso do queixoso, o Tribunal Geral da UE negou provimento [31] aos recursos dos recorrentes na medida em que eram dirigidos contra a Comissão. Por conseguinte, a Comissão já não é demandada no presente processo judicial. O Provedor de Justiça considera que a Comissão deve ter em conta esta alteração das circunstâncias ao responder a esta proposta de solução.

Sobre a aplicação da exceção relativa à proteção do processo decisório de uma instituição (artigo 4.o, n.o 3, do Regulamento (CE) n.o 1049/2001)

41. As restantes ocultações nos documentos solicitados dizem respeito à contratação pública, aos riscos de conflito de interesses, à cooperação com o Organismo Europeu de Luta Antifraude (OLAF), às investigações e ações penais em matéria de luta contra a corrupção e à independência judicial. Para recusar o acesso do público a estas informações, a Comissão invocou a necessidade de proteger o seu processo decisório em curso, nos termos do artigo 4.o, n.o 3, primeiro parágrafo, do Regulamento (CE) n.o 1049/2001. Mais especificamente, a Comissão argumentou que algumas das informações continuam a ser pertinentes para todo o período de programação do QFP e que o procedimento pertinente ao abrigo do Regulamento Condicionalidade ainda não está encerrado.

42. Em conformidade com a jurisprudência da UE [32], o artigo 4.o, n.o 3, estabelece uma distinção entre um processo decisório que foi encerrado e que continua em aberto. Assim, nos termos do primeiro parágrafo desta disposição, «qualquer documento elaborado por uma instituição para uso interno ou recebido por uma instituição, que diga respeito a uma matéria sobre a qual a instituição não tenha tomado uma decisão, está abrangido pela exceção relativa à proteção do processo decisório». O segundo parágrafo desta disposição prevê que, «após a adoção da decisão, a exceção em causa abrange apenas os documentos que contenham pareceres para uso interno no âmbito de deliberações e consultas preliminares na instituição em causa».

43. O Provedor de Justiça não pode concordar com o ponto de vista da Comissão e considera que o processo decisório em apreço deve ser considerado encerrado. É evidente que os documentos solicitados dizem respeito à proposta da Comissão de decisão de execução do Conselho ao abrigo do Regulamento Condicionalidade. A Comissão concluiu a sua proposta em setembro de 2022 e a decisão de execução pertinente do Conselho foi adotada em dezembro de 2022 (um ano antes do pedido de acesso do autor da denúncia). O facto de a Comissão dever continuar a acompanhar as medidas em vigor e de poder potencialmente reabrir o procedimento para questões ainda não abrangidas não significa que o processo de tomada de decisão em relação à sua proposta (e, por conseguinte, aos documentos solicitados) esteja em curso ^[33]. Como o TJUE declarou muito recentemente, «enquanto o objeto específico de uma decisão a tomar no futuro não estiver ainda definido, qualquer risco de prejuízo para o processo decisório destinado a adotar essa decisão [...] é, por definição, hipotético»[34].

44. Quanto ao argumento da Comissão de que o acesso a algumas das informações ocultadas não pode ser concedido durante a vigência do QFP, a Provedora de Justiça considera que seria desproporcionado excluir o controlo público até 2027 simplesmente porque algumas das informações são pertinentes para todo o período de programação do QFP. Com efeito, a Comissão deve demonstrar, com elementos de prova tangíveis, que o acesso é suscetível de prejudicar concreta e efetivamente o processo de tomada de decisão de uma forma razoavelmente previsível e não hipotética [35].

45. Por conseguinte, o Provedor de Justiça não está convencido dos argumentos da Comissão quanto ao risco para o seu processo decisório. Em primeiro lugar, o Provedor de Justiça salienta que o princípio da cooperação leal não diz apenas respeito à Comissão. Os Estados-Membros têm igualmente o dever de cooperar lealmente com as instituições da UE [36]. Consequentemente, se a Hungria pretender que as medidas ao abrigo do Regulamento Condicionalidade sejam levantadas, tem de fornecer à Comissão as informações de que necessita. Por conseguinte, a Hungria tem um incentivo financeiro para prosseguir também as suas trocas de pontos de vista com a Comissão.

46. Em segundo lugar, embora uma pressão externa direcionada possa constituir um motivo legítimo para recusar o acesso a um documento, a realidade dessa pressão externa deve ser determinada com certeza e deve ser demonstrado que existia um risco razoavelmente previsível de que o processo fosse substancialmente afetado devido a essa pressão externa [37]. A este respeito, o Provedor de Justiça declarou repetidamente [38] que uma referência a um risco genérico de «pressão externa» não pode, por si só, justificar a não divulgação. Embora a Comissão tenha fornecido algumas explicações confidenciais adicionais a este respeito, a Provedora de Justiça continua a não estar convencida de que uma divulgação adicional equivaleria a uma pressão externa tal que comprometeria a capacidade da Comissão para aplicar o regime de condicionalidade.

47. No que diz respeito à preocupação da Comissão de que a divulgação desencadeie novos pedidos de informação e desvie recursos, a Provedora de Justiça considera que os interesses financeiros da UE e o Estado de direito constituem um domínio de claro interesse público. Por conseguinte, a Comissão deve assegurar a existência de recursos adequados para tratar esses pedidos, em conformidade com o próprio objetivo do Regulamento (CE) n.o 1049/2001, e que as informações sobre as suas ações sejam disponibilizadas ao público.

48. No que diz respeito a questões não abrangidas pela Decisão de Execução do Conselho de 2022 mais especificamente, a Provedora de Justiça observa que a proposta da Comissão deixa, em grande medida, claro quais eram as preocupações da Comissão relativamente à situação do Estado de direito na Hungria. Por exemplo, a proposta da Comissão refere que «foram também colocadas questões relativas a questões potencialmente relacionadas com a independência do poder judicial»[39]. Por conseguinte, a Provedora de Justiça considera que uma maior divulgação das informações ocultadas não interferiria com as possibilidades da Comissão de justificar a forma como utiliza os seus instrumentos para proteger os interesses financeiros da UE e o Estado de direito.

49. Em terceiro lugar, a Provedora de Justiça reconhece a preocupação da Comissão de que o acesso a algumas das informações ocultadas possa conduzir à possibilidade de os intervenientes visados alterarem o seu comportamento. No entanto, estas preocupações parecem aplicar-se apenas a um número muito limitado de ocultações e não podem ser interpretadas de uma forma tão ampla que abranja todos os elementos que demonstrem a «estratégia» da Comissão para lidar com a aplicação do Regulamento Condicionalidade. Relativamente a estas ocultações limitadas, o Provedor de Justiça considera que a Comissão não fundamentou suficientemente a forma como são abrangidas pelo artigo 4.o, n.o 3, do Regulamento (CE) n.o 1049/2001 ou por outras exceções pertinentes. 

50. À luz da avaliação supra, o Provedor de Justiça propõe que a Comissão reveja a sua aplicação das exceções previstas no artigo 4.o, n.os 2 e 3, do Regulamento n.o 1049/2001, com vista a conceder um acesso mais amplo aos documentos em causa, à luz também dos despachos do Tribunal Geral sobre a admissibilidade dos recursos contra a Comissão. Se a Comissão mantiver a sua recusa de conceder pleno acesso aos documentos solicitados, deve explicar, de forma mais pormenorizada, por que razão quaisquer ocultações remanescentes são abrangidas pelas exceções invocadas.

Quanto à apreciação da existência de um interesse público superior

51. Tal como referido nos pontos 39 e 50, o Provedor de Justiça não está convencido de que a maioria das ocultações esteja abrangida pelas exceções invocadas. No entanto, a questão de saber se existe um interesse público superior na divulgação continua a ser relevante no que diz respeito às restantes ocultações.

52. Tendo em conta o atraso na adoção da resposta da Comissão, o autor da denúncia não estava ciente de que a Comissão se basearia em exceções relacionadas com a proteção dos processos judiciais e da tomada de decisões para justificar a sua recusa de divulgação, que só pode ser aplicada em circunstâncias em que não existe um interesse público superior na divulgação. Consequentemente, o autor da denúncia não teve a oportunidade, no seu pedido confirmativo, de apresentar argumentos quanto à existência de um interesse público superior na divulgação. Por conseguinte, o Provedor de Justiça convida a Comissão a analisar os argumentos do queixoso relativos à existência de interesse público na divulgação e a ponderar quaisquer interesses concorrentes, a fim de determinar se existe um interesse público superior na divulgação.

A proposta de solução

Com base nas conclusões acima expostas, a Provedora de Justiça propõe que a Comissão Europeia:

1) fiscalizar a sua aplicação das exceções previstas no artigo 4.°, n.os 2 e 3, do Regulamento n.° 1049/2001, a fim de conceder um acesso mais amplo aos documentos em causa, tendo igualmente em conta os despachos do Tribunal Geral sobre a admissibilidade dos recursos contra a Comissão.

2) Explicar, de forma mais pormenorizada, por que razão as redações remanescentes são abrangidas pelas exceções invocadas.

3) colaborar com os argumentos do autor da denúncia relativos à existência de interesse público na divulgação e equilibrar quaisquer interesses concorrentes para determinar se existe um interesse público superior na divulgação.

Convida-se a Comissão Europeia a informar a Provedora de Justiça, até 13 de maio de 2025, de quaisquer medidas que tenha tomado em relação à proposta de solução acima referida.

 

Emily O'Reilly Provedora
de Justiça Europeia

Estrasburgo, 13/02/2025

 

[1] Disponível em: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=uriserv%3AOJ.L_.2021.253.01.0001.01.ENG&toc=OJ%3AL%3A2021%3A253%3ATOC

[2] Artigo 2.o do Tratado da União Europeia.

[3] Regulamento (UE) 2020/2092 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 16 de dezembro de 2020, relativo a um regime geral de condicionalidade para a proteção do orçamento da União, disponível em: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=uriserv:OJ.LI.2020.433.01.0001.01.ENG&toc=OJ:L:2020:433I:TOC.

[4] Para mais informações, consultar: https://commission.europa.eu/strategy-and-policy/eu-budget/protection-eu-budget/rule-law-conditionality-regulation_en.

[5] Proposta de decisão de execução do Conselho, de 18 de setembro de 2022, relativa a medidas de proteção do orçamento da União contra violações dos princípios do Estado de direito na Hungria, disponível em: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A52022PC0485.

[6] Decisão de Execução (UE) 2022/2506 do Conselho, de 15 de dezembro de 2022, relativa a medidas para a proteção do orçamento da União contra violações dos princípios do Estado de direito na Hungria, disponível em: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:32022D2506.

[7] Para mais informações, consultar: https://www.consilium.europa.eu/en/press/press-releases/2022/12/12/rule-of-law-conditionality-mechanism/ (não traduzido para português).  

[8] Decisão da Comissão, de 13.12.2023, relativa à reavaliação, por iniciativa da Comissão, do cumprimento das condições previstas no artigo 4.o do Regulamento (UE, Euratom) 2020/2092 na sequência da Decisão de Execução (UE) 2022/2506 do Conselho, de 15 de dezembro de 2022, relativa à Hungria, disponível em: https://commission.europa.eu/document/83f08b3a-bf4a-4462-a361-88d44692452b_en; Decisão da Comissão de 16.12.2024 nos termos do artigo 7.o, n.o 2, do Regulamento (UE) 2020/2092, de 16 de dezembro de 2020, relativo a um regime geral de condicionalidade para a proteção do orçamento da União, relativa a uma notificação escrita da Hungria no que diz respeito ao artigo 2.o, n.o 2, da Decisão de Execução (UE) 2022/2506 do Conselho, de 15 de dezembro de 2022, disponível em: https://commission.europa.eu/document/8003e1ad-8e79-4238-bf76-af1fcd2b5efe_en. Enquanto a Hungria não tiver dado resposta a todas as preocupações em matéria de Estado de direito ao abrigo do regime de condicionalidade, também não pode solicitar desembolsos ao abrigo do Mecanismo de Recuperação e Resiliência.

[9] Artigo 2.o, n.o 2, da Decisão de Execução 2022/2506 do Conselho.

[10] Apreciação (11) da Decisão de Execução 2022/2506 do Conselho.

[11] Processo T-115/23, aplicação disponível em https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?docid=273772&mode=lst&pageIndex=1&dir=&occ=first&part=1&text=&doclang=EN&cid=13176582; Processo T-132/23, aplicação disponível em https://curia.europa.eu/juris/document/document/document.jsf?docid=275186&mode=req&pageIndex=1&dir=&occ=first&part=1&text=&doclang=EN&cid=13176615; Processo T-133/23, aplicação disponível em https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf;jsessionid=2A7D5D1EB8D80B6CC4A89430F3E259FA?text=&docid=275159&pageIndex=0&doclang=EN&mode=req&dir=&occ=first&part=1&cid=268780; Processo T‑138/23, aplicação disponível em https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?docid=274830&mode=req&pageIndex=1&dir=&occ=first&part=1&text=&doclang=EN&cid=13176662; Processo T‑139/23, aplicação disponível em https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=275197&pageIndex=0&doclang=en&mode=req&dir=&occ=first&part=1&cid=13461926; Processo T‑140/23, aplicação disponível em https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?docid=275179&mode=req&pageIndex=1&dir=&occ=first&part=1&text=&doclang=EN&cid=13176698. 

[12] Os recorrentes nos processos T-132/23, T-133/23, T‑139/23 e T‑140/23.

[13] Regulamento 1049/2001 relativo ao acesso do público aos documentos do Parlamento Europeu, do Conselho e da Comissão: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/en/TXT/?uri=CELEX%3A32001R1049.

[14] Artigo 4.o, n.o 2, segundo travessão, do Regulamento (CE) n.o 1049/2001.

[15] Artigo 4.o, n.o 3, primeiro parágrafo, do Regulamento (CE) n.o 1049/2001.

[16] Disponível em: https://www.ombudsman.europa.eu/doc/correspondence/199247.

[17] Disponível em: https://www.ombudsman.europa.eu/doc/inspection-report/199246.

[18] Referindo-se ao acórdão de 15 de setembro de 2016, Philip Morris/Comissão, T‑18/15: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?language=en&num=T-18/15 e Acórdão de 28 de setembro de 2022, Leino-Sandberg/Parlamento, T‑421/17 RENV: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?language=en&td=ALL&num=T-421/17%20RENV.

[19] A este respeito, os representantes da Comissão remeteram para um relatório do Tribunal de Contas Europeu que menciona os recursos humanos limitados disponíveis para aplicar o Regulamento Condicionalidade (ver: https://www.eca.europa.eu/ECAPublications/SR-2024-03/SR-2024-03_EN.pdf).

[20] Por exemplo, o anexo II da «Notificação escrita».

[21] A este respeito, o queixoso remeteu para a segunda recomendação do relatório pertinente do Tribunal de Contas Europeu que a Comissão mencionou durante a reunião com a equipa de inquérito do Provedor de Justiça (ver: https://www.eca.europa.eu/ECAPublications/SR-2024-03/SR-2024-03_EN.pdf).

[22] Entretanto, a Comissão decidiu manter todas as medidas ao abrigo do Regulamento Condicionalidade. Ver: https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/en/ip_24_6465.

[23] Artigo 6.o, n.o 4, do Regulamento 2020/2092.

[24] Artigo 6.o, n.o 1, do Regulamento 2020/2092.

[25] Artigo 6.o, n.o 7, do Regulamento 2020/2092.

[26] Acórdão de 24 de janeiro de 2024, Veneziana Energia Risorse Idriche Territorio Ambiente Servizi SpA (Veritas)/Comissão, T-602/22, n.o 58: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?num=T-602/22&language=EN; Acórdão de 6 de fevereiro de 2020, Compañía de Tranvías de la Coruña, SA/Comissão, T‑485/18, n.o 42: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A62018TJ0485_RES.

[27] Ibidem.

[28] Acórdão de 26 de julho de 2023, Troy Chemical Company/Comissão, T‑662/21, n.o 65: https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=275848&pageIndex=0&doclang=EN&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=1269378.

[29] Acórdão Philip Morris/Comissão, T‑18/15, n.o 73; Acórdão Leino‐Sandberg/Parlamento, já referido, n.° 51.

[30] Acórdão de 15 de setembro de 2016, Philip Morris/Comissão, T-796/14, n.o 97: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?num=T-796/14.

[31] Para o T-132/23, ver: https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=284519&pageIndex=0&doclang=en&mode=req&dir=&occ=first&part=1&cid=13463181; para o T-133/23, ver: https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?mode=req&pageIndex=1&docid=284520&part=1&doclang=EN&text=&dir=&occ=first&cid=13463406; para o documento T‑139/23, ver: https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=284522&pageIndex=0&doclang=en&mode=req&dir=&occ=first&part=1&cid=13463727;  e para o documento T‑140/23, ver: https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=284523&pageIndex=0&doclang=en&mode=req&dir=&occ=first&part=1&cid=13464049. 

[32] Acórdão de 21 de julho de 2011, Suécia/MyTravel e Comissão, C-506/08 P, n.o 78: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?language=en&num=C-506/08.

[33] Acórdão de 14 de setembro de 2022, Pollinis France/Comissão, processos apensos T-371/20 e T-554/20, n.os 55-60: https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?mode=DOC&pageIndex=0&docid=265442&part=1&doclang=EN&text=&dir=&occ=first&cid=22239, tal como confirmado no acórdão de 16 de janeiro de 2025, Comissão/Pollinis France, C-726/22 P: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?language=en&td=ALL&num=C-726/22%20P.

[34] Acórdão Comissão/Pollinis France, já referido, n.° 74.

[35] Acórdão do Tribunal Geral de 7 de junho de 2011, Toland/Parlamento, T-471/08, n.os 71 e 78: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?language=en&num=T-471/08.

[36] Artigo 4.o, n.o 3, do TUE. Ver também: Acórdão Pollinis France/Comissão, já referido, n.° 113.  

[37] Acórdão de 9 de setembro de 2014, MasterCard e o./Comissão, T-516/11, n.o 71: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?num=T-516/11&language=EN; Acórdão de 20 de setembro de 2016, PAN Europe/Comissão, T-51/15, n.os 30-33: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?num=T-51/15&language=EN. 

[38] Mais recentemente, ver, por exemplo, Decisão sobre a forma como o Parlamento Europeu, o Conselho da União Europeia e a Comissão Europeia tratam os pedidos de acesso do público a documentos legislativos (OI/4/2023/MIK), pontos 47-49, disponível em: https://www.ombudsman.europa.eu/en/decision/en/196680. Ver também Decisão sobre a forma como o Banco Europeu de Investimento divulga informações ambientais e sociais sobre projetos antes das decisões de financiamento (2252/2022/OAM), ponto 26, disponível em: https://www.ombudsman.europa.eu/en/decision/en/178093; Decisão sobre a forma como a Agência Europeia da Guarda de Fronteiras e Costeira (Frontex) tratou um pedido de acesso do público a documentos relativos à monitorização das redes sociais relacionados com as rotas migratórias (344/2023/PVV), n.o 22: https://www.ombudsman.europa.eu/en/decision/en/192720. 

[39] N.° 5 da exposição de motivos.