elaborado em conformidade com o artigo 2.o, n.o 10, do Estatuto do Provedor de Justiça Europeu ^[1]

Antecedentes da denúncia

1. O financiamento da UE é geralmente gerido pela Comissão Europeia («gestão direta»). Dependendo da natureza do financiamento, a gestão pode também ser efetuada em conjunto, juntamente com as autoridades nacionais («gestão partilhada»), ou indiretamente, por entidades privadas («gestão indireta»).[2] Grande parte do orçamento da UE afetado à ajuda humanitária e ao desenvolvimento internacional é executada em regime de gestão indireta.

2. Independentemente da modalidade de gestão, a Comissão continua a ser, em última instância, responsável pela correta execução do orçamento da UE. Se pretender recorrer à gestão indireta, a Comissão tem de verificar se a entidade em causa dispõe de sistemas, regras e procedimentos adequados para assegurar que os interesses financeiros da UE são protegidos da mesma forma que quando a Comissão executa o orçamento em regime de gestão direta [3].

3. A avaliação pertinente («avaliação por pilares») é realizada regularmente por um auditor externo, com base num conjunto de «termos de referência»[4] estabelecidos pela Comissão.

4. Devido à revisão do Regulamento Financeiro [5] em 2013 e 2018, a Comissão teve de solicitar às «organizações parceiras» que já tinham sido avaliadas que fossem objeto de novas avaliações por pilares, com base nas regras revistas.

5. O autor da denúncia, um jornalista, solicitou o acesso do público [6] a todos os documentos e correspondência relacionados com a avaliação por pilares de uma organização internacional que está a executar fundos da UE no domínio da migração em regime de gestão indireta.

6. A Comissão identificou 16 documentos como abrangidos pelo âmbito do pedido de acesso do autor da denúncia, incluindo dois relatórios de avaliação por pilares datados de 3 de dezembro de 2014 e 5 de outubro de 2020 e elaborados por um auditor externo. A Comissão concedeu acesso total ou parcial a catorze documentos que continham correspondência com a organização internacional em causa. No que diz respeito aos dois documentos restantes, ou seja, os dois relatórios, a Comissão recusou dar acesso, baseando-se na necessidade de proteger os dados pessoais [7] e os interesses comerciais [8].

7. O autor da denúncia está insatisfeito com a recusa da Comissão em dar acesso aos dois relatórios de avaliação, na medida em que se baseou na necessidade de proteger os interesses comerciais. Tendo recebido uma resposta negativa ao seu pedido confirmativo, o queixoso dirigiu-se à Provedora de Justiça em setembro de 2022.

O inquérito

8. O Provedor de Justiça abriu um inquérito sobre a recusa da Comissão em conceder acesso público aos dois relatórios de avaliação por pilares em causa, com base na necessidade de proteger os interesses comerciais.

9. No decurso do inquérito, a equipa de inquérito do Provedor de Justiça inspecionou os dois relatórios, bem como os intercâmbios da Comissão com a organização internacional em causa, que tinha consultado sobre o pedido de acesso do queixoso.

Argumentos apresentados

10. A Comissão alegou que a divulgação dos relatórios prejudicaria os direitos de propriedade intelectual do auditor externo em causa. Afirmou que o auditor tinha avaliado a conceção e a eficácia dos sistemas, controlos, procedimentos e regras pertinentes da organização internacional e que partes dos relatórios podem ser consideradas suficientemente criativas para serem consideradas trabalhos originais. A Comissão acrescentou que os relatórios tinham sido pagos e que apenas se destinavam a ser utilizados por ela própria e pela organização internacional em causa.

11. A Comissão argumentou igualmente que os relatórios contêm informações comercialmente sensíveis sobre a organização internacional em causa, tais como informações sobre metodologia e saber-fazer específicos, conhecimentos especializados, formação e investigação e desenvolvimento, bem como as conclusões e recomendações do auditor. A Comissão concluiu que a divulgação destas informações prejudicaria os interesses comerciais de ambas as entidades em causa.

12. Por último, a Comissão considerou que não existia um interesse público superior na divulgação e que os argumentos do autor da denúncia a este respeito eram de natureza demasiado geral.

13. O autor da denúncia alegou que a estrutura e a forma dos relatórios de avaliação por pilares são fortemente normalizadas, uma vez que se baseiam num modelo fornecido pela Comissão.

14. O autor da denúncia alegou igualmente que o público-alvo dos documentos era irrelevante. Afirmou que, uma vez que a maioria dos documentos na posse da Comissão foram produzidos para utilização interna ou interinstitucional, aceitar este argumento significaria que a maioria dos documentos na posse da Comissão não pode ser divulgada. 

15. Além disso, o autor da denúncia considerou que o risco de divulgação estabelecido pela Comissão era puramente hipotético, nomeadamente à luz da posição bem estabelecida da organização internacional enquanto organização parceira da Comissão.

16. O autor da denúncia afirmou igualmente que era necessária transparência devido ao papel central da organização internacional na execução da política de migração da UE e à escala significativa do financiamento que recebe da UE todos os anos.

Avaliação do Provedor de Justiça

17. As informações comerciais, incluindo a propriedade intelectual, podem ser protegidas ao abrigo da legislação da UE relativa ao acesso do público aos documentos (Regulamento 1049/2001)[9]. No entanto, as instituições da UE não podem invocar a necessidade de proteger os interesses comerciais pelo simples facto de as informações estarem relacionadas com uma empresa ou com o seu trabalho. A exceção pertinente serve para proteger informações comercialmente sensíveis, ou seja, informações que, se divulgadas, prejudicariam os interesses comerciais legítimos da entidade em causa. Tal pode ser o caso quando as informações dizem respeito à estratégia empresarial de uma empresa ou aos seus conhecimentos especializados (por exemplo, uma metodologia específica exclusiva de uma entidade e desconhecida dos concorrentes).

18. Ao aplicarem esta exceção, as instituições da UE têm, por conseguinte, de explicar de que forma a divulgação prejudicaria específica e efetivamente os interesses comerciais legítimos em causa. Além disso, o risco de ocorrência do dano suspeito deve ser razoavelmente previsível e não puramente hipotético [10].

19. Após ter examinado os dois relatórios controvertidos, bem como os catorze documentos aos quais a Comissão concedeu ao queixoso um amplo acesso parcial, o Provedor de Justiça não está convencido de que os argumentos da Comissão sejam suscetíveis de justificar a não divulgação dos relatórios na sua totalidade.

20. Especificamente, no que diz respeito ao interesse comercial do auditor externo [...]. Por conseguinte, é improvável que a divulgação destas partes possa prejudicar os direitos de propriedade intelectual do auditor. O facto de os relatórios serem dirigidos a um público específico e de o auditor ter prestado o seu serviço a troco de pagamento não é relevante para a questão de saber se os relatórios devem ser divulgados nos termos do Regulamento (CE) n.o 1049/2001.

21. Relativamente aos interesses comerciais da organização internacional [...]. Por conseguinte, não é claro para o Provedor de Justiça de que forma a divulgação destas partes dos relatórios poderia ter quaisquer implicações negativas para a organização internacional em questão.

22. No que diz respeito às partes dos relatórios que contêm observações, conclusões e recomendações pormenorizadas, é difícil ver de que forma estas podem ser consideradas sensíveis enquanto tal. [...] Por conseguinte, não é claro de que forma a divulgação destas informações poderia prejudicar os interesses comerciais da organização internacional. [...]

23. Tendo em conta o que precede, o Provedor de Justiça considera que apenas algumas partes limitadas dos relatórios podem razoavelmente ser consideradas como contendo segredos comerciais que merecem proteção nos termos do artigo 4.o, n.o 2, primeiro travessão, do Regulamento n.o 1049/2001. [...]

24. A exceção relativa à proteção dos interesses comerciais pode ser afastada se existir um interesse público na divulgação que seja considerado mais importante. No entanto, embora os argumentos apresentados pelo autor da denúncia apoiem a existência de um forte interesse público na transparência dos relatórios, não parecem ser de molde a estabelecer um interesse público superior. Tal só seria o caso se houvesse algo que sugerisse que as avaliações por pilares tinham sido de alguma forma incorretas.

25. Tendo em conta o que precede, o Provedor de Justiça considera que, na medida em que a Comissão baseou a sua decisão na exceção relativa à proteção dos interesses comerciais, não se justificava recusar o acesso do público à totalidade das partes pertinentes dos relatórios.

26. O queixoso não contestou a ocultação dos dados pessoais contidos nos relatórios.

A proposta de solução

Com base nas conclusões acima expostas, o Provedor de Justiça propõe que a Comissão Europeia reconsidere a sua decisão de recusar o acesso (na medida em que não diga respeito a dados pessoais) e faculte um amplo acesso parcial aos relatórios, explicando em pormenor, no que diz respeito a quaisquer partes que considere merecerem proteção nos termos do artigo 4.o, n.o 2, primeiro travessão, do Regulamento (CE) n.o 1049/2001, de que forma a respetiva divulgação prejudicaria específica e efetivamente os interesses comerciais da organização internacional em causa.

Convida-se a Comissão a informar a Provedora de Justiça, até 16 de janeiro de 2023, de quaisquer medidas que tenha tomado em relação à proposta de solução acima referida.

Emily O'Reilly

Provedor de Justiça Europeu

Estrasburgo, 04/11/2022

N.B. Algumas partes da proposta de solução são confidenciais e foram suprimidas.

[1] Disponível em: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=uriserv%3AOJ.L_.2021.253.01.0001.01.ENG&toc=OJ%3AL%3A2021%3A253%3ATOC

[2] Para obter mais informações sobre os diferentes tipos de gestão, visite: https://ec.europa.eu/info/funding-tenders/find-funding/funding-management-mode_en.

[3] Artigo 154.o do Regulamento 2018/1046 relativo às disposições financeiras aplicáveis ao orçamento geral da União («Regulamento Financeiro»): https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=celex%3A32018R1046.

[4] O caderno de encargos em vigor está disponível em: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:32019D0606(01)&from=EN.

[5] Ver nota de rodapé 3.

[6] Nos termos do Regulamento (CE) n.o 1049/2001 relativo ao acesso do público aos documentos do Parlamento Europeu, do Conselho e da Comissão:

https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/ALL/?uri=celex%3A32001R1049.

[7] Em conformidade com o artigo 4.o, n.o 1, alínea b), do Regulamento (CE) n.o 1049/2001.

[8] Em conformidade com o artigo 4.o, n.o 2, primeiro travessão, do Regulamento (CE) n.o 1049/2001.

[9] Em conformidade com o artigo 4.o, n.o 2, primeiro travessão, do Regulamento (CE) n.o 1049/2001.

[10] Ver, por exemplo, o acórdão do Tribunal de Primeira Instância de 13 de Abril de 2005, VKI/Comissão, T-2/03, n.o 69:

https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A62003TJ0002&qid=1666343897772.

[11] Ver ponto 16 supra.