Feito em conformidade com o artigo 3.o, n.o 6, do Estatuto do Provedor de Justiça Europeu [1]

Um jovem cidadão austríaco trabalhou como estagiário não remunerado numa delegação da UE na Ásia. Posteriormente, contactou o SEAE para se queixar da sua prática de não pagar um subsídio aos estagiários e da falta de informações pertinentes a este respeito.

O Provedor de Justiça inquiriu sobre a questão. Aceitou a observação do SEAE de que os estagiários de uma delegação valorizam o estágio, uma vez que essas oportunidades, que duram três a seis meses, podem, de facto, constituir um trampolim significativo nas suas carreiras. É por esta razão que considera que as oportunidades de estágio devem ser disponibilizadas a um leque tão vasto quanto possível de pessoas - e não apenas àqueles que as podem pagar. Na opinião do Provedor de Justiça, os estágios não remunerados podem conduzir a uma situação discriminatória, uma vez que as pessoas oriundas de meios menos privilegiados são suscetíveis de não dispor dos meios financeiros necessários para realizar um estágio. Por conseguinte, perderão esta valiosa oportunidade de melhorar as suas qualificações e competências. Além disso, a prática de ter estagiários não remunerados pode ser contraproducente na identificação dos candidatos mais adequados.

A Provedora de Justiça considera que a prática atual do SEAE de não pagar aos estagiários nas suas delegações constitui má administração e recomenda que o SEAE pague a todos os seus estagiários, incluindo os das delegações da UE, um subsídio adequado. A este respeito, refere o exemplo positivo do Parlamento Europeu, que aboliu os estágios não remunerados no seu secretariado.

No que diz respeito à prestação de informações sobre oportunidades de experiência profissional de curta duração nas delegações da UE, a Provedora de Justiça observa que o SEAE resolveu satisfatoriamente esta parte da queixa no decurso do seu inquérito.

Antecedentes da denúncia

1. Um jovem cidadão austríaco trabalhou como estagiário não remunerado numa delegação da UE na Ásia. Quando aceitou o estágio, não sabia que o Serviço Europeu para a Ação Externa (SEAE), que gere as delegações da UE, paga alguns dos seus estagiários. Posteriormente, contactou o SEAE para se queixar do facto de os estagiários nas delegações não serem remunerados. Observou que a prática normal é que os estagiários nas instituições da UE sejam remunerados. Afirmou que o sítio Web do SEAE não mencionava que os estagiários nas delegações da UE não são remunerados. Na sua opinião, a não remuneração dos estagiários constitui uma discriminação injustificada contra os jovens profissionais oriundos de meios menos favorecidos.

2. Uma vez que o SEAE não respondeu, o queixoso dirigiu-se ao Provedor de Justiça em março de 2014. Depois de receber um lembrete do Provedor de Justiça de que deveria responder à queixosa, o SEAE respondeu que a queixosa tinha recebido um estágio não remunerado «a seu pedido». A peticionária também assinou um acordo de estágio no qual afirmou que «sou voluntária na Delegação e não receberei salário, salário ou benefício […]».

3. A queixosa informou a Provedora de Justiça de que continuava a considerar que o SEAE não devia oferecer estágios não remunerados.

O inquérito

4. Em outubro de 2014, o Provedor de Justiça solicitou uma resposta do SEAE sobre as preocupações do queixoso de que não estava a garantir um grau suficiente de transparência no que diz respeito aos seus estágios e de que não oferecia estágios remunerados nas delegações da UE [2]. O queixoso desejava que o SEAE oferecesse apenas estágios remunerados e deixasse de oferecer estágios não remunerados. 

5. Em dezembro de 2014, o Provedor de Justiça recebeu a resposta do SEAE sobre a queixa. Em novembro de 2015, o Provedor de Justiça recebeu as observações do queixoso sobre a resposta do SEAE. A equipa de inquérito da Provedora de Justiça reuniu-se igualmente em três ocasiões com o SEAE para debater o caso, em maio, setembro e dezembro de 2016. Em janeiro de 2017, o SEAE apresentou informações adicionais por escrito. A recomendação do Provedor de Justiça tem em conta os argumentos e pontos de vista apresentados pelas partes.

Alegada incapacidade do SEAE de assegurar um grau suficiente de transparência no que diz respeito aos seus estágios e de pagar aos estagiários nas delegações da UE

Argumentos apresentados ao Provedor de Justiça

6. O queixoso afirmou que o sítio Web do SEAE não fornece quaisquer informações sobre estágios não remunerados. Por conseguinte, os jovens só aprenderão sobre estes estágios através de contactos informais, com o pessoal do SEAE ou com estagiários existentes.

7. Na sua resposta, o SEAE indicou que estava em vias de atualizar o seu sítio Web e que, até ao final de 2014, publicaria informações gerais sobre duas oportunidades de estágio separadas nas delegações, ou seja, para «jovens profissionais» nas delegações (que são remunerados) e para estágios não remunerados.

8. O SEAE afirmou igualmente que, em julho de 2014, já tinha fornecido às delegações novas orientações sobre estágios não remunerados. O objetivo destas orientações era tornar mais transparente a publicação das oportunidades de estágio não remunerado e assegurar a qualidade desses estágios oferecidos pelas delegações. As delegações que pretendam publicar ofertas de estágio nos seus sítios Web devem agora solicitar a aprovação prévia da sede do SEAE, que verificará se ficou claro que o estágio não é remunerado. Todos os anúncios de vagas de estágio publicados devem também descrever claramente o processo de seleção a seguir.

9. Na sequência da adoção, em março de 2014, da Recomendação do Conselho relativa a um Quadro de Qualidade para os Estágios [3], o SEAE elaborou um novo modelo para os acordos de estágio nas delegações da UE. O SEAE salientou que a presente recomendação não exclui os estágios não remunerados. Com vista a aumentar a transparência, o modelo define claramente os objetivos educativos a cumprir pelas delegações da UE e as tarefas a desempenhar pelo estagiário não remunerado. O SEAE descreveu os estagiários como jovens licenciados universitários que fazem a transição do ensino para o mercado de trabalho. O objetivo de um estágio é adquirir uma experiência prática que corresponda às suas competências.

10. O SEAE afirmou que as delegações da UE devem cumprir a legislação local aplicável. Se a legislação local não permitir estágios não remunerados, a delegação não pode ter estagiários não remunerados [4].

11. O SEAE observou que «um grande número de organizações, privadas e públicas, oferece legalmente e publicamente estágios não remunerados (por exemplo, Comissão Europeia, Nações Unidas, etc.)». O SEAE argumentou igualmente que existe uma diferença objetiva entre os seus próprios estágios remunerados (Bruxelas) e não remunerados (delegações). Estas diferenças dizem respeito à duração e à localização dos estágios, bem como à idade, ao nível de qualificação e à experiência dos estagiários. Afirmou que, em qualquer caso, muitos estagiários não remunerados nas delegações da UE têm direito a algum tipo de apoio financeiro, como bolsas de estudo. O SEAE sugeriu que, no futuro, as delegações assegurem que os candidatos a estágios não remunerados «tenham direito a algum tipo de compensação financeira [externa] antes de iniciarem um estágio». Mencionou igualmente a possibilidade de limitar os estágios nas delegações aos estudantes que realizam o estágio no âmbito dos seus estudos.

12. Nas suas observações, a queixosa alegou que os objetivos dos estágios remunerados em Bruxelas e dos estágios não remunerados nas delegações são essencialmente idênticos.

Avaliação do Provedor de Justiça que conduziu a uma recomendação

13. O queixoso está preocupado com o facto de o SEAE não fornecer informações suficientes sobre as oportunidades de estágio. Está igualmente preocupada com o facto de o SEAE oferecer estágios não remunerados, o que, na sua opinião, é discriminatório.

Informações sobre as oportunidades de estágio

14. O SEAE tomou medidas para resolver esta questão. O SEAE atualizou o seu sítio Web, que fornece agora informações sobre oportunidades de experiência profissional de curta duração nas delegações da UE [5]. É agora claro que existem duas formas de adquirir experiência profissional de curta duração nas delegações da UE.

15. Uma forma é participar no programa de jovens profissionais nas delegações, que é remunerado e tem uma duração de nove meses (com uma eventual prorrogação).[6] Segundo o SEAE, este programa «permite que os candidatos aprovados sejam contratados como membros efetivos do «pessoal administrativo e técnico» de uma delegação».[7] Os jovens profissionais nas delegações recebem uma subvenção de 1 300 euros por mês, uma contribuição de alojamento fixada em 1 000 euros, bem como uma contribuição para dificuldades. Recebem igualmente uma contribuição única de instalação de 2 000 euros «no início do estágio», uma contribuição para o custo da viagem «por cada período de estágio» e 500 euros para cobrir o custo do seguro por cada período de nove meses «de estágio»[8]. Os candidatos adequados são nomeados pelos Estados-Membros e os candidatos aprovados são selecionados posteriormente pelo SEAE e pela Comissão. De acordo com o sítio Web do SEAE, existem atualmente 75 jovens profissionais destacados nas delegações da UE [9].

16. A outra opção é o programa de estágios não remunerados para jovens licenciados que procuram adquirir experiência profissional. Estes estágios não remunerados duram entre três e seis meses [10]. As delegações da UE selecionam diretamente os candidatos, na sequência de uma aprovação geral do regime a partir da sede do SEAE em Bruxelas [11].

17. O SEAE também forneceu às delegações da UE orientações sobre estágios não remunerados. De acordo com estas orientações, as delegações são obrigadas a publicar os anúncios de vagas de estágio e a definir o processo de seleção a seguir. Além disso, o sítio Web deixa claro que estes estágios nas delegações da UE não são remunerados.

18. Por uma questão de exaustividade, é importante notar que o SEAE também oferece outro programa de estágios, ou seja, o chamado programa de estágios «Livro Azul».[12] Este tipo de estágio é remunerado [13] e oferecido (principalmente) em Bruxelas [14].

19. Com base no que precede, o Provedor de Justiça conclui que o SEAE resolveu esta parte da queixa de forma satisfatória.

Sobre a prática de realizar estágios não remunerados nas delegações da UE

20. A União Europeia funda-se no valor da igualdade [15]. Qualquer discriminação, como a discriminação em razão da origem social, é estritamente proibida nos termos da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia [16]. Além disso, a União deve proteger os jovens contra a exploração económica [17].  A administração da UE está vinculada por estas regras e princípios fundamentais nas suas atividades. O Provedor de Justiça, como sempre, insta a administração da UE a dar o exemplo.

21. De acordo com a Organização Internacional do Trabalho (OIT), «discriminação no emprego e na atividade profissional» refere-se a práticas que têm por efeito colocar determinadas pessoas numa posição de subordinação ou desvantagem no mercado de trabalho ou no local de trabalho devido à sua raça, cor, religião, sexo, opinião política, extração nacional, origem social ou qualquer outro atributo que não tenha qualquer relação com o trabalho a desempenhar. ... A discriminação indireta refere-se a situações, medidas ou práticas aparentemente neutras, mas que, de facto, têm um impacto negativo nas pessoas de um determinado grupo. ... A igualdade de oportunidades e de tratamento permite que todas as pessoas desenvolvam plenamente os seus talentos e competências de acordo com as suas aspirações e preferências e usufruam da igualdade de acesso ao emprego, bem como da igualdade de condições de trabalho."[18]

22. Embora um estágio não seja uma relação de trabalho, em sentido estrito, entre um empregador e um estagiário, o Provedor de Justiça considera que os princípios estabelecidos pela OIT fornecem orientações úteis.

23. O argumento do queixoso, segundo o qual os estágios não remunerados são discriminatórios em relação aos que provêm de um contexto social menos privilegiado, tem alguma substância. É inegável que um jovem licenciado que pretenda fazer um estágio não remunerado pode deparar-se com dificuldades práticas sem apoio financeiro, como por exemplo da sua família. Um estágio numa delegação da UE implica não só as despesas de viagem, mas também as despesas de alojamento, de subsistência e de seguro. Por conseguinte, os estágios não remunerados nas delegações da UE correm o risco de se tornarem um privilégio para alguns, nomeadamente os que dispõem de meios financeiros.

24. Durante as várias reuniões com a equipa de inquérito da Provedora de Justiça em 2016, o SEAE alegou que a oferta de estágios não remunerados não constitui discriminação com base na origem social. O SEAE argumentou que os estagiários não remunerados nas delegações da UE consideram que o estágio é útil para o seu futuro. Através destes estágios, adquirem uma experiência valiosa que contribui para reforçar o seu perfil profissional, tornando-os mais atrativos no mercado de trabalho.

25. O Provedor de Justiça não duvida de que os estagiários de uma delegação valorizam o estágio. Com efeito, essas oportunidades podem constituir um importante trampolim nas suas carreiras.  Com efeito, é por esta razão que as oportunidades de estágio devem ser disponibilizadas a um leque tão vasto quanto possível de pessoas - e não apenas àqueles que as podem pagar. Os estágios não remunerados podem perpetuar a exclusão social, uma vez que é provável que as pessoas oriundas de meios menos privilegiados não disponham de meios financeiros para realizar um estágio. Por conseguinte, perderão esta valiosa oportunidade de melhorar as suas qualificações e competências. Isso pode, eventualmente, levar a menos oportunidades futuras de emprego para os menos privilegiados, iniciando um círculo vicioso onde "privilégio segue privilégio". Não pagar estagiários pode muito bem ser uma prática que parece ser neutra, mas que, nas palavras da OIT, tem, de facto, um impacto negativo nas pessoas menos privilegiadas. Assegurar, tal como proposto pelo SEAE, que os candidatos a estágios não remunerados, licenciados ou estudantes recebam apoio financeiro de outras fontes que não o SEAE não resolve este problema. Na verdade, perpetua o problema.

26. O Conselho da União Europeia, na sua recomendação relativa a um Quadro de Qualidade para os Estágios (referida pelo próprio SEAE), embora não exclua totalmente os estágios não remunerados, reconhece, no entanto, os custos sociais que podem resultar desses estágios. Estes custos sociais incluem a limitação das oportunidades de carreira para as pessoas oriundas de meios desfavorecidos [19]. A recomendação do Conselho reconhece igualmente os problemas que surgem quando é oferecido pouco ou nenhum financiamento aos estagiários. Com efeito, manifesta a sua preocupação com o facto de os estagiários serem utilizados como mão de obra barata ou mesmo não remunerada [20]. O SEAE não abordou estes aspetos da recomendação do Conselho.

27. No entanto, este inquérito não se centra na questão de saber se os estagiários estão a ser explorados e utilizados como mão de obra barata ou não remunerada. O facto de poderem realizar um trabalho «real» como parte integrante da formação beneficia os formandos e atenua qualquer risco de exploração. O facto de os estagiários trazerem valor acrescentado às delegações reflete-se na nota do SEAE sobre estágios não remunerados, enviada às delegações da UE, que afirma que «os estágios não remunerados são criados em benefício dos estagiários, bem como no interesse da delegação»(sublinhado nosso). As delegações da UE beneficiam do contributo dos estagiários e podem até depender do seu contributo. Tendo em conta o que precede, a Provedora de Justiça observa que o sistema de estágios não remunerados pode conduzir à consequência indesejada de as delegações da UE não conseguirem atrair todos os melhores candidatos a estágios; atrairá apenas aqueles que dispõem de recursos financeiros suficientes para se pagarem a si próprios. É evidente que tal não é do interesse das delegações da UE.

28. É de salientar que o SEAE paga um subsídio aos seus estagiários em Bruxelas [21]. Segundo o SEAE, existem certas diferenças entre os estágios nas delegações e os estágios em Bruxelas, nomeadamente em termos de localização, duração e processo de seleção aplicado. Embora possam existir certas diferenças objetivas entre os estágios remunerados e não remunerados, tal não altera o facto de o principal objetivo dos estágios ser essencialmente o mesmo. Por um lado, os estágios proporcionam (principalmente) aos jovens licenciados experiência profissional em primeira mão no que é, de facto, o serviço externo da UE; e, por outro lado, os estagiários contribuem para o trabalho das delegações que podem mesmo, como acima referido, depender dos estagiários.

29. O SEAE não apresentou qualquer justificação objetiva para distinguir entre os seus estagiários sediados em Bruxelas, que são remunerados, e os seus estagiários nas delegações, que não são remunerados [22].

30. O Parlamento Europeu abordou a questão dos estágios não remunerados. Numa resolução de 2010, o Parlamento instou as instituições da UE a darem um bom exemplo, pagando um subsídio mínimo, baseado no custo de vida do local onde o estágio é realizado, a todos os seus estagiários [23]. O Provedor de Justiça observa que o Parlamento já não oferece estágios não remunerados, mesmo no caso de estágios estudantis. Atualmente, paga um subsídio a todos os seus estagiários, apesar das restrições orçamentais impostas às instituições da UE.

31. A Provedora de Justiça considera igualmente pertinente verificar em que medida o SEAE utiliza os estágios nas delegações da UE. O SEAE dispõe de uma rede de 139 delegações da UE que, entre o pessoal do SEAE e da Comissão, empregam 5 800 pessoas (dados relativos ao final de 2015).[24] Em 2016, o SEAE ofereceu cerca de 800 estágios não remunerados. Parece provável que o SEAE dependa, em certa medida, da disponibilidade de estagiários para complementar o trabalho do pessoal a tempo inteiro nas suas delegações. O Provedor de Justiça está ciente de que o pagamento de um número tão elevado de estagiários criará problemas orçamentais para o SEAE. No entanto, esta é uma questão que o SEAE pode decidir abordar com a autoridade orçamental.

32. Por uma questão de exaustividade, o Provedor de Justiça entende que a norma em todas as instituições da UE, com exceção do SEAE, é oferecer estágios remunerados. Embora algumas instituições possam também oferecer estágios de curta duração e não remunerados, tal está longe de ser a norma. O Provedor de Justiça analisará em que medida outras instituições da UE podem ter essa prática.

33.  Neste contexto, a Provedora de Justiça considera que a prática do SEAE de proporcionar estágios não remunerados nas suas delegações constitui má administração. Devido a esta má administração, o Provedor de Justiça recomenda ao SEAE que pague a todos os seus estagiários, incluindo os das delegações da UE, um subsídio adequado. O montante do subsídio a pagar poderá basear-se no custo de vida no país de afectação dos estagiários.

Recomendação

Com base no inquérito relativo a esta queixa, o Provedor de Justiça formula a seguinte recomendação ao SEAE:

O SEAE deve pagar a todos os seus estagiários, incluindo os das delegações da UE, um subsídio adequado. Embora a natureza deste subsídio seja da competência do SEAE, o Provedor de Justiça considera que o subsídio deve respeitar o princípio da não discriminação e assegurar que os jovens sejam incentivados a candidatar-se a um estágio, independentemente da sua situação financeira (ou da sua família).

O SEAE e o queixoso serão informados desta recomendação.  Nos termos do artigo 3.o, n.o 6, do Estatuto do Provedor de Justiça Europeu, o SEAE envia um parecer circunstanciado até 15 de maio de 2017.

Estrasburgo, 15/02/2017

Emily O’Reilly

Provedor de Justiça Europeu

 

[1] Decisão do Parlamento Europeu, de 9 de Março de 1994, relativa ao estatuto e às condições gerais de exercício das funções de Provedor de Justiça Europeu (94/262/CECA, CE, Euratom) (JO L 113, p. 15).

[2] O queixoso queixou-se igualmente de que o SEAE demorou demasiado tempo a dar uma resposta. No entanto, uma vez que o SEAE se desculpou pelo atraso na resposta ao queixoso, o Provedor de Justiça considera que esta questão não necessita de ser tratada de forma mais aprofundada. Do mesmo modo, não há motivos para investigar mais aprofundadamente a alegação de que o SEAE inicialmente não respondeu em alemão, uma vez que, em última análise, forneceu uma resposta nessa língua. Por conseguinte, estas questões não são abrangidas pelo âmbito do presente inquérito.

[3] https://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/docs/pressdata/en/lsa/141424.pdf.

[4] A Provedora de Justiça entende que, na prática, o SEAE não oferece estágios para as suas delegações nos países que não permitem estágios não remunerados.

[5] http://eeas.europa.eu/jobs/delegations/index_en.htm.

[6] http://eeas.europa.eu/jobs/delegations/junior-professional-delegations/index_en.htm.

[7] http://eeas.europa.eu/headquarters/headquarters-homepage/2466/working-in-an-eu-delegation_en.

[8] http://eeas.europa.eu/headquarters/headquarters-homepage/2463/junior-professional-in-delegation-jpd_en.

[9] Idem.

[10] http://eeas.europa.eu/jobs/delegations/index_en.htm#estágios.

[11] De acordo com os dados fornecidos pelo SEAE ao Provedor de Justiça, este ofereceu 603 estágios em 2014, 726 em 2015 e 477 no primeiro semestre de 2016. Esperava oferecer um total de cerca de 800 estágios não remunerados nas delegações da UE em 2016.

[12] O programa de estágios "Livro Azul" é gerido pela Comissão Europeia. Para mais informações, consultar: http://ec.europa.eu/stages/home_en.

[13] Os estagiários remunerados no SEAE recebem um subsídio de cerca de 1150 euros por mês.

[14] De acordo com as informações fornecidas pelos representantes do SEAE durante uma reunião realizada com a equipa de inquérito do Provedor de Justiça, os estagiários do «livro azul» foram ocasionalmente enviados para as delegações da UE no passado.

[15] Artigo 2.o do Tratado da União Europeia (TUE).

[16] Artigo 21.o da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia.

[17] Artigo 32.o da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia.

[18] http://www.ilo.org/empent/areas/business-helpdesk/faqs/WCMS_DOC_ENT_HLP_BDE_FAQ_EN/lang--en/index.htm#Q1.

[19] Ver, a este respeito, o considerando 4 da recomendação do Conselho relativa a um Quadro de Qualidade para os Estágios.

[20] Considerandos 9 e 10 da referida recomendação do Conselho.

[21] Além disso, se o estagiário não estiver coberto por qualquer outro regime de seguro de doença, estará coberto contra os riscos de doença nas condições previstas na apólice de seguro de doença de que as instituições dispõem junto de uma companhia de seguros. O SEAE também cobre parte do seguro de acidentes do estagiário. Os estagiários recrutados podem também receber um subsídio de viagem, sujeito à disponibilidade orçamental.

[22] Por razões de clareza, não é possível estabelecer uma comparação entre o programa de jovens profissionais remunerados nas delegações (JPD) e os estágios não remunerados nas delegações da UE. Em primeiro lugar, o programa JPD destina-se a jovens profissionais e não a jovens licenciados (como o programa de estágios não remunerados). Em segundo lugar, o SEAE não é coerente na sua definição do programa de DPC. Embora por vezes se refira a esta experiência como um «estágio», refere-se igualmente aos jovens profissionais como «membros de pleno direito do pessoal das delegações da UE» e, por conseguinte, como funcionários das delegações. Em terceiro lugar, o programa DPC não é um programa organizado exclusivamente pelo SEAE (os Estados-Membros e também a Comissão estão envolvidos).

[23] Resolução do Parlamento Europeu de 6 de Julho de 2010 (2009/2221(INI)), ponto 72, disponível em linha: http://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:52010IP0262&from=EN.

[24] https://eeas.europa.eu/sites/eeas/files/annual_activity_report_2015_en.pdf.