Contexto do inquérito de iniciativa própria

1. Ao tratar de uma queixa contra a Agência de Execução para a Competitividade e a Inovação (EACI) relativa a um pedido de revisão de uma proposta apresentada em resposta ao convite à apresentação de propostas «PCI-PEI-Ecoinovação-2012», o Provedor de Justiça tomou conhecimento de que a EACI não dispõe de um procedimento de revisão a que os candidatos cujos projetos tenham sido rejeitados possam recorrer. Tais procedimentos existem em algumas outras agências da UE, como a Agência de Execução para a Investigação (REA) e a Agência de Execução do Conselho Europeu de Investigação (ERCEA). À semelhança da EACI, estas últimas agências também tratam da avaliação das propostas científicas que lhes são apresentadas em resposta a convites à apresentação de propostas, em especial no âmbito do Programa-Quadro Horizonte 2020 [1].

2. Na ausência de um procedimento de recurso, os requerentes insatisfeitos não têm outra escolha senão instaurar um processo judicial ou apresentar uma queixa diretamente ao Provedor de Justiça Europeu.  Na opinião do Provedor de Justiça, cada instituição da UE que esteja em contacto frequente com pessoas que possam ter motivos para apresentar queixa deve instituir um procedimento que permita que as queixas sejam tratadas e resolvidas rapidamente pela própria instituição, se possível. Tal proporciona aos requerentes uma solução mais eficiente e eficaz do que a proporcionada pelos tribunais ou pelo Provedor de Justiça como primeira e única via de recurso.

3. Para que um procedimento de reclamação (ou «recurso») seja eficaz e credível, deve assegurar um exame imparcial das questões suscitadas pelo queixoso. No caso da EACI, o Provedor de Justiça considera que a forma mais adequada de o conseguir seria criar uma Comissão de Reexame ou de Recurso independente.

O inquérito

4. Em 16 de dezembro de 2013, o Provedor de Justiça abriu um inquérito de iniciativa própria e convidou a EACI a ponderar a criação de um procedimento que permitisse a um requerente insatisfeito recorrer a uma comissão de recurso independente.

5. A Provedora de Justiça salientou que a EACI poderia inspirar-se nos procedimentos de revisão em vigor na REA e na ERCEA. A Provedora de Justiça referiu-se igualmente a um relatório especial que apresentou ao Parlamento Europeu sobre uma questão semelhante suscitada em relação à Frontex ^[2].

6. Com efeitos a partir de 1 de janeiro de 2014, a EACI foi substituída e substituída pela EASME (v. nota de rodapé 1 supra). Por conseguinte, foi a EASME que enviou um parecer sobre a questão levantada pela Provedora de Justiça no seu inquérito de iniciativa própria. O projeto de recomendações do Provedor de Justiça a seguir apresentado tem em conta os factos e argumentos apresentados pela EASME.

Criação de um procedimento de revisão no âmbito da EASME

Argumentos apresentados ao Provedor de Justiça

7. No seu parecer, a EASME reconheceu a importância de dispor de um procedimento que permita aos requerentes solicitar a revisão das decisões negativas por si tomadas. No entanto, enquanto Agência de Execução da Comissão, a EASME tem de cumprir as regras e os regulamentos aplicáveis que estabelecem o quadro para a execução dos programas da UE. A EASME descreveu os três procedimentos de revisão atualmente disponíveis, nomeadamente i) o procedimento geral de revisão pela Comissão relativamente a todos os atos da EASME, ii) o procedimento de revisão das decisões da EASME tomadas no contexto do Programa Horizonte 2020 e iii) o procedimento de revisão das decisões da EASME tomadas no contexto de outros programas da UE.

8. No que diz respeito ao ponto i), a EASME explicou que as agências de execução são regidas pelo Regulamento (CE) n.o 58/2003 do Conselho, de 19 de dezembro de 2002, relativo às agências de execução [3] («Regulamento relativo às agências de execução»). Nos termos do artigo 22.o do referido regulamento, «qualquer ato de uma agência de execução que prejudique terceiros pode ser submetido à apreciação da Comissão por qualquer pessoa direta ou individualmente interessada ou por um Estado-Membro para controlo da sua legalidade». Prevê igualmente que «a Comissão pode suspender a execução do ato em causa ou impor medidas provisórias. Na sua decisão final, a Comissão pode confirmar o ato da agência de execução ou decidir que a agência o deve alterar, no todo ou em parte». Assim, o Regulamento relativo às agências de execução já prevê um procedimento para tratar e resolver queixas de terceiros, incluindo os requerentes que respondem a todos os convites à apresentação de propostas lançados pela EASME no âmbito de um programa da UE.

9. A EASME declarou que, em conformidade com o artigo 97.o (Meios de recurso) do Regulamento Financeiro revisto aplicável desde 1 de janeiro de 2013 [4], fornece informações sobre o procedimento de recurso acima referido nas cartas enviadas aos candidatos e proponentes preteridos. O modelo de carta aos requerentes não selecionados que a EASME anexou ao seu parecer também fornece pormenores sobre a possibilidade de recorrer ao Provedor de Justiça Europeu e ao Tribunal Geral da UE.

10. No que diz respeito ao ponto ii), a EASME explicou que é uma agência de execução encarregada pela Comissão Europeia da execução de partes de diferentes programas da UE. Por força do Ato de Delegação da Comissão de 23 de dezembro de 2013 [5], foi confiada à Agência a execução de partes dos programas Horizonte 2020, COSME [6], LIFE [7] e FEAMP. Cada programa tem a sua própria base jurídica e uma direção-geral (DG) responsável diferente.

11. O único programa gerido pela EASME, cuja base jurídica prevê um procedimento de revisão específico, é o Programa Horizonte 2020. O artigo 16.o do regulamento pertinente [8] prevê um «procedimento de revisão da avaliação» para os requerentes que «considerem que a avaliação da sua proposta não foi efetuada em conformidade com os procedimentos estabelecidos no presente regulamento, no programa de trabalho, no plano de trabalho ou no convite à apresentação de propostas em causa». No entanto, o exame do pedido de reexame abrange apenas os aspetos processuais da avaliação e não o mérito da proposta. Um comité de revisão da avaliação emite um parecer sobre os aspetos processuais do processo de avaliação e pode recomendar: a) a reavaliação da proposta principalmente por avaliadores não envolvidos na avaliação anterior, ou b) a confirmação da avaliação inicial.

12. A EASME declarou que a REA e a ERCEA gerem apenas partes do programa Horizonte 2020 e estabeleceram o procedimento de revisão do Horizonte 2020 em conformidade com as disposições jurídicas pertinentes. Uma vez que a gestão de outras partes do programa Horizonte 2020 foi confiada à EASME a partir de março de 2014, deve ser estabelecido um procedimento de revisão dos convites à apresentação de propostas do Horizonte 2020, em conformidade com o Regulamento (UE) n.o 1290/2013 e com as orientações da DG de tutela da EASME, a DG Investigação.

13. A EASME declarou que este procedimento de revisão estava atualmente a ser revisto pela DG Investigação. Uma vez concluída a revisão, a EASME estabelecerá um procedimento de revisão específico para o programa e um comité de revisão da avaliação. Entretanto, o procedimento geral de revisão previsto no Regulamento relativo às agências de execução (descrito no ponto 8 supra) é aplicável e pode ser utilizado por terceiros para contestar qualquer ato da EASME que as possa afetar negativamente.

14. No que diz respeito ao ponto iii), a EASME declarou que não existe uma base jurídica específica para o estabelecimento de um procedimento de revisão relativamente aos outros programas geridos pela EASME a partir de 2014 (nomeadamente os programas COSME, LIFE e FEAMP). Por conseguinte, a EASME aplica o procedimento de revisão (geral) previsto no Regulamento relativo às agências de execução. Os terceiros podem, assim, apresentar as suas queixas à DG de tutela responsável pelo programa e solicitar uma revisão do ato da EASME.

15. A EASME declarou que está atualmente a analisar a possibilidade de estabelecer um procedimento de revisão da avaliação semelhante ao exigido pelo programa Horizonte 2020, que poderia aplicar-se aos outros programas. Salientou, no entanto, que, se tal fosse exequível, a criação de um procedimento de revisão específico para efeitos desses programas exigiria a consulta e a aprovação prévia das DG de tutela pertinentes (nomeadamente a DG ENTR, a DG ENER, a DG CLIMA, a DG ENV, a DG CONNECT e a DG MARE) e poderia também implicar a alteração das bases jurídicas pertinentes, de modo a incorporar esse procedimento nesses programas.

Avaliação do Provedor de Justiça que conduziu aos projetos de recomendações

16. De acordo com a opinião constante do Provedor de Justiça, cada instituição da UE que esteja em contacto frequente com pessoas que possam ter motivos para apresentar queixa deve instituir um procedimento que preveja que as queixas sejam tratadas e resolvidas rapidamente pela própria instituição, antes de essas pessoas recorrerem a outros mecanismos de recurso, como o Provedor de Justiça e os tribunais, caso essa tentativa de resolução não seja bem sucedida.

17. Devido ao seu mandato, a EASME está em contacto frequente com os candidatos que respondem a convites à apresentação de propostas no âmbito de vários programas da UE. Com efeito, o artigo 3.o, n.o 1, da Decisão de Execução da Comissão, de 17 de dezembro de 2013, que estabelece a EASME («Decisão»)[9] prevê que, com efeitos a partir de 1 de janeiro de 2014, a EASME é responsável pela execução de partes dos seguintes quatro programas da UE: Horizonte 2020, COSME, LIFE e FEAMP. O artigo 3.o, n.o 2, da decisão prevê, além disso, que a EASME é responsável pela execução do legado de várias ações no âmbito do Programa-Quadro para a Competitividade e a Inovação (PCI) 2007-2013.

18. A lista pormenorizada das tarefas delegadas no âmbito dos programas acima referidos consta do artigo 4.o e dos anexos I a V do Ato de Delegação da Comissão de 23 de dezembro de 2013 [10]. Para todos os programas, a EASME foi incumbida de «conceder [subvenções] e gerir [o] acordo ou decisão subsequente, incluindo as operações necessárias para lançar e concluir os procedimentos de concessão de subvenções»[11]. No entanto, no que diz respeito à existência de um procedimento de revisão no contexto dos procedimentos de concessão de subvenções, o Provedor de Justiça observa que deve ser feita uma distinção entre 1) o Programa Horizonte 2020 e 2) todos os outros programas.

19. No que diz respeito, em primeiro lugar, à concessão de subvenções ao abrigo do Programa Horizonte 2020, o artigo 16.o do Regulamento (UE) n.o 1290/2013 prevê uma base jurídica clara para um procedimento de revisão. Esta disposição estabelece que a Comissão (e, por conseguinte, por delegação, a EASME) deve prever um «procedimento transparente de revisão da avaliação» e que um comité de revisão da avaliação deve emitir um parecer. O artigo 16.o estabelece que os requerentes que considerem que a avaliação da sua proposta não foi efetuada em conformidade com o procedimento e o programa de trabalho pertinentes podem solicitar essa revisão. O artigo 16.o prevê igualmente que a revisão pelo comité de revisão da avaliação deve abranger «apenas os aspetos processuais da avaliação», e não os méritos da própria proposta. No entanto, com base no seu parecer, a comissão de revisão da avaliação pode formular uma recomendação para uma reavaliação da proposta, principalmente por avaliadores não envolvidos na avaliação anterior.

20. Além disso, o anexo I do Ato de Delegação da Comissão prevê explicitamente que uma das tarefas da EASME no contexto do programa Horizonte 2020 é «assegurar a existência de um procedimento para os participantes apresentarem pedidos de informação ou queixas sobre a sua participação nos programas e que as informações sobre a forma de registar as queixas [...] sejam disponibilizadas a todos os participantes e publicadas em linha» e «gerir qualquer pedido de procedimento de revisão da avaliação»(sublinhado nosso).

21. No que diz respeito ao âmbito da revisão, o Provedor de Justiça observa que este procedimento de revisão é semelhante aos estabelecidos pela Agência Executiva CEI e pela REA, que também se limitam a «aspetos processuais» e não abrangem a avaliação do mérito das propostas. No entanto, a Provedora de Justiça observa que o facto de o artigo 16.o do Regulamento (UE) n.o 1290/2013 limitar o reexame pelo comité de avaliação a «aspetos processuais» não deve significar que o reexame se deva limitar a elementos puramente formais. Se fosse esse o caso, a possibilidade de apresentar um pedido de reexame não teria obviamente muito valor. Neste contexto, o Provedor de Justiça já salientou que existem três motivos que devem dar origem a uma reavaliação completa de uma proposta: i) se um requerente apresentar provas de erros processuais, por exemplo, se for evidente que uma etapa do procedimento foi ignorada; ii) se um requerente apresentar provas de erros factuais, por exemplo, se os peritos se referirem à proposta errada; ou iii) se o requerente apresentar provas de um erro manifesto de apreciação [12]. Por conseguinte, o Provedor de Justiça considera que o procedimento de revisão a estabelecer pela EASME no contexto do programa Horizonte 2020 deve abranger essas três eventualidades. 

22. O Provedor de Justiça entende, com base no parecer da EASME, que ainda não instituiu esse procedimento de revisão, uma vez que aguarda o resultado da revisão do procedimento pela DG Investigação.

23. A EASME não indicou ao Provedor de Justiça qualquer data até à qual espera que o procedimento de revisão esteja em vigor. Limitou-se a indicar que, «entretanto», os requerentes poderiam recorrer ao procedimento geral de reexame previsto no artigo 22.o do Regulamento relativo às agências de execução. O Provedor de Justiça não considera que a posição da EASME esteja em conformidade com o Regulamento (UE) n.o 1290/2013 e com o ato de delegação da Comissão. Uma vez que a gestão do programa Horizonte 2020 foi confiada à EASME a partir de março de 2014, é lógico presumir que, até essa data, deveria ter sido estabelecido um procedimento de revisão específico para os convites à apresentação de propostas do Horizonte 2020. No entanto, é evidente que tal não foi feito. Este procedimento de controlo específico também não parece ter sido entretanto instituído. É certo que esta omissão não priva as recorrentes da possibilidade de recorrerem ao procedimento geral de reexame na Comissão. No entanto, na opinião do Provedor de Justiça, este procedimento geral de reexame não pode compensar a ausência de um procedimento de reexame interno adequado. Em primeiro lugar, a inexistência de tal procedimento significa que, atualmente, os requerentes não podem beneficiar de um reexame por um comité de revisão da avaliação, ao passo que os requerentes que respondem a convites à apresentação de propostas semelhantes lançados pela REA e pela ERCEA podem. Em segundo lugar, e ainda mais importante, não existe qualquer garantia de que o procedimento geral de reapreciação abranja todos os aspetos que um procedimento de reapreciação adequado deve abordar (v. n.° 21, supra).  Por conseguinte, o Provedor de Justiça apresentará o projeto de recomendação infra, em conformidade com o artigo 3.o, n.o 6, do Estatuto do Provedor de Justiça Europeu.

24. No que diz respeito à existência de um procedimento de revisão da avaliação no contexto da concessão de subvenções ao abrigo dos programas COSME, LIFE e FEAMP, a Provedora de Justiça observa que a EASME declarou que estava a analisar a possibilidade de estabelecer um procedimento semelhante ao necessário para efeitos do programa Horizonte 2020. É certo que, como alega a EASME, não existe atualmente uma base jurídica específica para um procedimento de revisão das decisões tomadas no âmbito desses programas.

25. No entanto, o facto de não existir atualmente uma base jurídica específica para um procedimento de revisão desses programas não deverá impedir a EASME de estabelecer esse procedimento. Com efeito, uma boa administração exige que os candidatos que respondam a convites à apresentação de propostas lançados ao abrigo desses programas sejam tratados, na medida do possível, da mesma forma que os candidatos que respondam a convites à apresentação de propostas lançados ao abrigo do programa Horizonte 2020. Com efeito, constituiria um comportamento administrativo incoerente se os candidatos que respondem a convites à apresentação de propostas lançados ao abrigo do programa Horizonte 2020 pudessem beneficiar de um procedimento de revisão da avaliação (por um comité de revisão da avaliação), ao passo que os candidatos que respondem a convites à apresentação de propostas lançados ao abrigo de outros programas não teriam, e teriam, de recorrer ao procedimento geral de revisão previsto no artigo 22.o do Regulamento relativo às agências de execução (que não prevê uma revisão por um comité de revisão da avaliação).

26. O Provedor de Justiça observa que o artigo 22.o do Regulamento relativo às agências de execução prevê que qualquer recurso contra qualquer ato de uma agência de execução pode ser remetido à Comissão. No entanto, o regulamento relativo às agências de execução foi adotado há mais de 10 anos, ou seja, muito antes da criação da EASME. Uma vez que a tarefa de tratar os pedidos ao abrigo dos vários programas foi entretanto delegada na EASME (e noutras agências), só seria lógico e adequado que qualquer pedido de revisão das decisões tomadas ao abrigo dos vários programas - em conformidade com o que foi previsto para o Programa Horizonte 2020 - deixasse de ter de ser dirigido à Comissão, mas sim à própria EASME.

27. O Provedor de Justiça está ciente de que, para estabelecer esse procedimento de revisão, a EASME tem de cooperar estreitamente com as várias DG de tutela e necessitaria da aprovação da Comissão. No entanto, cabe à EASME tomar a iniciativa a este respeito e agir de forma proativa. Do ponto de vista da EASME, não parece que a EASME esteja a avançar tão rapidamente como deveria nesta matéria. Em todo o caso, o Provedor de Justiça não está convencido de que, para estabelecer esse procedimento de revisão específico, os regulamentos relativos aos programas pertinentes da UE tenham primeiro de ser alterados [13].  A Provedora de Justiça considera que a EASME deve estabelecer procedimentos de revisão semelhantes para todos os programas da UE ao abrigo dos quais concede subvenções, como medida de boa administração. Não deve aguardar um convite explícito do legislador para o fazer.

28. Com base no que precede, o Provedor de Justiça considera que, à luz do procedimento de revisão que deve ser estabelecido no âmbito do programa Horizonte 2020, a EASME deve, o mais rapidamente possível, tomar as medidas necessárias para estabelecer um procedimento de revisão semelhante para os convites à apresentação de propostas no âmbito dos outros programas da UE por si geridos. Por conseguinte, apresentará em seguida um projeto de recomendação correspondente.

Os projetos de recomendações

Com base no seu inquérito de iniciativa própria sobre esta matéria, a Provedora de Justiça apresenta à EASME os seguintes projetos de recomendações:

1. Em conformidade com o artigo 16.o do Regulamento (UE) n.o 1290/2013 e com o anexo I da Decisão C(2013) 9414 final da Comissão, a EASME deve, o mais rapidamente possível, tomar as medidas necessárias para estabelecer um procedimento de recurso de avaliação para os requerentes que respondam a convites à apresentação de propostas no âmbito do programa Horizonte 2020 e informar o Provedor de Justiça da data em que o procedimento de recurso estará em vigor.

Este procedimento de recurso deve abranger os casos em que os requerentes invocam i) erros processuais, ii) erros factuais ou iii) um erro manifesto de apreciação.

2. A EASME deve tomar as medidas necessárias para estabelecer um procedimento de recurso semelhante para os requerentes que respondam a convites à apresentação de propostas lançados ao abrigo de outros programas da UE e informar o Provedor de Justiça da data em que o procedimento de recurso estará em vigor.

A EASME será informada destes projetos de recomendações.  Em conformidade com o artigo 3.o, n.o 6, do Estatuto do Provedor de Justiça Europeu, a EASME deve enviar um parecer circunstanciado até 31 de janeiro de 2015. O parecer circunstanciado poderá consistir na aceitação dos projetos de recomendações e numa descrição da forma como foram aplicados.

Emily O'Reilly

Feito em Estrasburgo, em 17 de outubro de 2014