1.  Síntese

O Provedor de Justiça esforça-se por obter melhorias tangíveis para os queixosos e o público na administração da UE. No domínio do acesso do público aos documentos da UE, fá-lo garantindo um maior acesso dos requerentes, mas também ajudando a administração da UE a melhorar as suas práticas, a assegurar uma maior transparência proativa e a ser plenamente responsável perante o público.

O número de queixas de acesso público aumentou significativamente nos últimos anos: de uma média de 45 queixas por ano de 2014 a 2016, para uma média de 83 queixas por ano no período de 2017 a 2020, para 129 queixas, em média, nos anos de 2021 a 2023. Globalmente, 26 % de todos os inquéritos abertos pelo Provedor de Justiça nos últimos três anos diziam respeito à forma como as instituições da UE tratavam os pedidos de acesso do público a documentos.

A escolha do público de recorrer mais frequentemente ao Provedor de Justiça para obter reparação constitui uma evolução positiva. Tal pode dever-se a uma maior sensibilização para o papel do Provedor de Justiça, a requerentes que enfrentam problemas com mais frequência com a administração da UE, a um tratamento mais rápido dos processos pelo Provedor de Justiça neste domínio ou a uma combinação destes e de outros fatores.

Embora o número de queixas tenha aumentado, o Gabinete do Provedor de Justiça continuou a tratar as queixas relativas ao acesso do público muito mais rapidamente. O tempo médio para alcançar um resultado manteve-se estável nos últimos três anos, sendo três vezes mais rápido do que antes da introdução do procedimento acelerado (no período 2021-2023: 83 dias úteis, em 2016: 255 dias úteis).

A intervenção do Provedor de Justiça conduziu a um resultado útil para o queixoso na maioria dos casos. A maioria dos inquéritos foram encerrados como tendo sido resolvidos (muitos após um atraso da instituição em chegar a uma decisão final sobre o pedido) ou o Provedor de Justiça apresentou uma proposta de solução que foi aceite pela instituição, conduzindo assim a um acesso mais amplo do público.

O Gabinete do Provedor de Justiça consultou pessoas e organizações que apresentaram queixas após terem tido dificuldades em aceder aos documentos da UE. De um modo geral, os inquiridos mostraram-se satisfeitos com a experiência e afirmaram ser provável que contactassem o Provedor de Justiça da próxima vez que ficassem insatisfeitos com o resultado de um pedido de acesso do público. Apreciaram, nomeadamente, o facto de o Provedor de Justiça fornecer uma avaliação objetiva da posição da instituição.

Para além de chegar a conclusões sobre queixas individuais, entre 2021 e 2023, a Provedora de Justiça abordou questões estratégicas e sistémicas na administração da UE. Este trabalho visava assegurar o cumprimento do Regulamento (CE) n.o 1049/2001 e dos princípios da boa administração, sensibilizando, fornecendo orientações e melhorando as práticas gerais. Por exemplo, a Provedora de Justiça considerou que os atrasos sistémicos e significativos no tratamento pela Comissão dos pedidos de acesso do público a documentos constituem má administração. O Provedor de Justiça solicitou à Comissão que corrigisse esta situação com caráter prioritário e apresentou o assunto ao Parlamento Europeu. O Instituto continuará a acompanhar a questão, que parece persistir de acordo com as partes interessadas consultadas e as queixas recentes.

O Provedor de Justiça forneceu igualmente orientações ao público e às instituições da UE sobre o direito de acesso aos documentos da UE. O material está disponível no sítio Web do Provedor de Justiça e inclui um «guia de perguntas e respostas» em todas as línguas da UE, um recurso mais pormenorizado para peritos e um pequeno guia para a administração da UE sobre políticas e práticas.

2. Síntese: Processos de acesso do público a documentos e procedimento acelerado

a. Papel do OE no domínio do acesso do público aos documentos da UE

O direito de acesso do público aos documentos na posse das instituições, órgãos e organismos da UE está consagrado nos Tratados da UE e na Carta dos Direitos Fundamentais [1]. Desempenha um papel crucial para garantir que as instituições da UE funcionam de forma transparente, reforçando assim a legitimidade e a confiança do público na UE. As regras gerais que dão execução a este direito estão estabelecidas na legislação da UE relativa ao acesso do público aos documentos (Regulamento (CE) n.o 1049/2001).[2] Caso uma instituição da UE recuse o acesso do público a um documento específico, existem duas vias de recurso disponíveis para os requerentes de acesso. Os requerentes podem recorrer ao Tribunal de Justiça da UE ou ao Provedor de Justiça Europeu.

As pessoas que solicitam o acesso do público a documentos dependem normalmente de uma divulgação rápida, de modo a poderem utilizar os documentos para os fins a que se destinam. Por conseguinte, os requerentes esperam que o seu pedido de acesso seja tratado rapidamente. Tal aplica-se especialmente às organizações da sociedade civil, às empresas e aos cidadãos que pretendam participar no processo de tomada de decisões da UE, bem como aos jornalistas e investigadores que possam estar interessados em controlar a administração da UE.

Se o acesso não for rápido, os documentos podem perder a sua utilidade. O Provedor de Justiça Europeu tem defendido sistematicamente que o acesso atrasado é recusado.

b. A forma como o Provedor de Justiça Europeu trata os processos relativos ao acesso do público aos documentos da UE

Com base no princípio subjacente às regras da UE em matéria de acesso do público de que os pedidos devem ser tratados rapidamente, a Provedora de Justiça procurou sistematicamente assegurar que o seu Gabinete trata essas queixas o mais rapidamente possível. Por conseguinte, introduziu um procedimento acelerado para tratar as queixas relativas ao acesso do público. Após um período experimental de cinco meses, a Provedora de Justiça lançou formalmente o «procedimento acelerado» para o acesso a queixas relativas a documentos em fevereiro de 2018.

Ao receber uma queixa relativa à recusa de acesso do público a documentos, o Gabinete do Provedor de Justiça regista-a e examina se pode ser aberto um inquérito. Tal depende de vários fatores, incluindo se uma queixa é admissível [3] ou se o Provedor de Justiça encontra motivos para abrir um inquérito ^[4].

Se a abertura de um inquérito se afigurar justificada, o Organismo efetua igualmente uma primeira avaliação interna para decidir se a queixa pode ser tratada no âmbito do procedimento Fast-Track. É normalmente o caso quando a posição final da instituição em causa é conhecida, ou seja, quando existe uma decisão final explícita que recusa o acesso do público (uma «decisão confirmativa» explícita). O procedimento Fast-Track não é normalmente utilizado nos casos em que i) o queixoso contesta a inexistência de um documento, ii) são necessários esclarecimentos adicionais antes de a equipa de inquérito do Provedor de Justiça poder inspecionar os documentos em questão ou iii) a instituição em causa ainda não adotou a sua posição final (quando o prazo para a resposta confirmativa caducou e existe, por conseguinte, uma decisão negativa implícita). Em qualquer caso, o Provedor de Justiça tenta tratar todas as queixas relativas ao acesso aos documentos o mais rapidamente possível.

O caso é então atribuído a um inquiridor e é tomada uma decisão formal sobre a possibilidade de abrir um inquérito. O objetivo do Instituto para essas «decisões de admissibilidade» é de 30 dias de calendário. No entanto, se o caso for tratado no âmbito do procedimento Fast-Track, a meta é de 5 dias úteis a contar do registo da queixa.

Após a abertura de um inquérito no âmbito do procedimento Fast-Track, o Instituto toma uma série de medidas de inquérito. Começa com a consulta rápida dos documentos em questão, solicitando uma resposta à instituição competente e, em certos casos, uma reunião. A Provedora de Justiça celebrou acordos com as instituições da UE que lhe permitem aceder rapidamente aos documentos (no prazo de cinco dias úteis a contar da abertura do inquérito) e a eventuais observações adicionais das instituições (no prazo de 15 dias úteis).

Em seguida, a equipa de inquérito do Provedor de Justiça inspeciona os documentos em questão e pode consultar mais aprofundadamente a instituição da UE. O objetivo é fazer uma «avaliação» o mais rapidamente possível. Se o caso for tratado no âmbito do procedimento acelerado, o objetivo para finalizar a avaliação é o prazo de 40 dias úteis a contar do registo da queixa.

A avaliação pode ser de que há margem para alcançar uma solução rápida. Para o efeito, o Provedor de Justiça pode propor que a instituição divulgue (partes dos) documentos.

Se a Provedora de Justiça considerar que a instituição da UE não deveria ter recusado o acesso, pode concluir formalmente pela existência de má administração e recomendar que a instituição conceda (aumento) do acesso aos documentos em questão.

O Provedor de Justiça pode igualmente concluir que a decisão da instituição da UE de recusar o acesso se justificava tendo em conta uma ou várias exceções [5] previstas nas regras da UE em matéria de acesso do público aos documentos e encerrar o processo com a conclusão de que não houve má administração.

3. Análise do desempenho

Esta secção contém estatísticas sobre o tratamento de todas as queixas relativas ao acesso do público a documentos entre 1 de janeiro de 2021 e 31 de dezembro de 2023, incluindo as tratadas no âmbito do procedimento acelerado.

Em fevereiro de 2021, foi publicada uma análise anterior das queixas de acesso do público e da aplicação do procedimento Fast-Track para o período compreendido entre 1 de setembro de 2017 e 31 de agosto de 2020 [6].

a. Número de queixas

Entre 2021 e 2023, a Provedora de Justiça recebeu 386 queixas no domínio do acesso do público aos documentos. o que representa 16 % de todas as queixas no âmbito do mandato durante esse período.

O número de queixas de acesso público aumentou significativamente nos últimos anos: de uma média de 45 queixas por ano de 2014 a 2016, para uma média de 83 queixas por ano no período de 2017 a 2020, para 129 queixas, em média, nos anos de 2021 a 2023.

Os quadros que se seguem apresentam a repartição anual.

*Procedimento FT introduzido

b. Quais as instituições em causa?

A maioria das queixas relativas ao acesso do público a documentos recebidas entre 2021 e 2023 foram apresentadas contra a Comissão Europeia, que é a maior instituição da UE e recebe, de longe, o maior número de pedidos de acesso. As restantes queixas diziam respeito a uma grande variedade de outras instituições, órgãos e organismos da UE, nomeadamente a Agência Europeia da Guarda de Fronteiras e Costeira (Frontex) e a Agência Europeia de Medicamentos (EMA), bem como o Serviço Europeu para a Ação Externa (SEAE), o Parlamento Europeu e o Conselho da UE.

*Autoridade Europeia dos Seguros e Pensões Complementares de Reforma, Autoridade Europeia para a Segurança da Aviação, Comité Económico e Social Europeu, Agência da União Europeia de Cooperação dos Reguladores da Energia, Centro de Satélites da União Europeia, Agência da União Europeia para o Asilo, Conselho Europeu, Autoridade Bancária Europeia, Centro Europeu para o Desenvolvimento da Formação Profissional, Comité das Regiões Europeu, Agência de Execução Europeia da Saúde e do Digital, Agência de Execução do Conselho Europeu da Inovação e das PME, Serviço Europeu de Seleção do Pessoal, Agência Europeia da Segurança Marítima, Agência de Execução Europeia da Investigação, Agência da União Europeia para a Cooperação Judiciária Penal, Conselho Único de Resolução.

c. Quem são os queixosos?

d. Número de inquéritos

Entre 2021 e 2023, a Provedora de Justiça abriu inquéritos sobre 277 queixas no domínio do acesso do público a documentos [7] Globalmente, 26 % de todos os inquéritos abertos pela Provedora de Justiça entre 2021 e 2023 diziam respeito à forma como as instituições da UE tratavam os pedidos de acesso do público a documentos.

e. Tempo médio de processamento

O tempo médio necessário para tratar as queixas relativas ao acesso do público foi substancialmente reduzido ao longo dos anos. As três fases principais do tratamento das queixas são mais rápidas desde a introdução do procedimento acelerado: tomar a decisão de admissibilidade, adotar uma avaliação (pertinente para os inquéritos) e encerrar o processo.

O tempo médio para as decisões de admissibilidade de todas as queixas relacionadas com o acesso do público aos documentos é agora mais de três vezes mais rápido do que antes da introdução do procedimento acelerado (em 2023: 9 dias úteis, em 2016: 34 dias úteis).

No período 2021-2023, o tempo médio desde o registo até ao encerramento definitivo do processo para todas as queixas relativas ao acesso do público aos documentos foi de 69 dias úteis. Os quadros que se seguem apresentam a repartição anual.

Este gráfico diz respeito a todas as queixas relativas ao acesso do público a documentos (inadmissibilidade, ausência de fundamentos, inquéritos).

No que diz respeito às queixas recebidas em 2022, todas, com exceção de uma, foram encerradas, ao passo que, no que diz respeito às queixas recebidas em 2023, 116 foram encerradas (69 %). Os restantes processos estavam ainda em aberto no momento da presente revisão.

Apenas no que diz respeito aos inquéritos, uma vez concluída a avaliação, o Provedor de Justiça partilha-a com a instituição da UE em causa. Tal pode ser feito através de uma avaliação preliminar, de uma proposta de solução, de uma recomendação ou de uma decisão de encerramento do processo. O tempo médio para finalizar a avaliação foi mais de três vezes mais rápido do que no passado (no período 2021-2023: 83 dias úteis, em 2016: 255 dias úteis).

Para os inquéritos de 2023, a avaliação foi concluída em 77 casos (66 %). A avaliação dos restantes processos ainda estava pendente à data da presente revisão.

f. Inquéritos Fast-Track

Entre 2021 e 2023, a Provedora de Justiça tratou 70 queixas no âmbito do procedimento Fast-Track [8]. Embora o número de casos relativos ao acesso do público a documentos tenha aumentado significativamente, a percentagem de casos Fast-Track diminuiu. Globalmente, 25 % das queixas relativas ao acesso do público foram designadas como Fast-Track (em comparação com 47 % na revisão anterior, embora o Provedor de Justiça tivesse uma definição mais ampla de casos Fast-Track nessa altura).

Com base na experiência do Organismo com o procedimento Fast-Track e na revisão realizada em 2020, tornou-se claro que, para poder tratar adequadamente um caso através do procedimento Fast-Track, a posição final da instituição em causa deve ser conhecida. A principal razão para tal é que o Provedor de Justiça, enquanto mecanismo de recurso, procura, em primeiro lugar, verificar se a decisão de recusar o acesso do público se justificava.

No entanto, em muitos casos levados ao conhecimento do Provedor de Justiça durante o período de 2021 a 2023, a instituição em causa ainda não tinha adotado uma decisão confirmativa explícita quando a queixa foi apresentada. Por conseguinte, no momento da abertura de um inquérito, o Provedor de Justiça não podia rever a posição final da instituição, juntamente com os documentos controvertidos. Por conseguinte, estes casos não puderam ser tratados através do procedimento acelerado. Este aspeto foi particularmente relevante para os processos relativos à Comissão Europeia, que são, de longe, os mais numerosos a chegar ao Provedor de Justiça. A Provedora de Justiça acompanhou a questão dos atrasos e realizou um inquérito de iniciativa própria que conduziu a uma série de recomendações solicitando à Comissão que abordasse urgentemente a questão (mais pormenores infra).

O Provedor de Justiça conseguiu cumprir o objetivo de admissibilidade, ou seja, abrir um inquérito no prazo de cinco dias úteis, na maioria dos casos. Durante o período de referência, o tempo médio necessário para decidir sobre a admissibilidade de uma reclamação foi de quatro dias úteis.

Quanto à avaliação, em 27 % dos inquéritos Fast-Track, a avaliação do Provedor de Justiça foi emitida no prazo indicativo de 40 dias úteis. Em 47 % de todos os inquéritos, a avaliação foi emitida no prazo de 60 dias úteis. Globalmente, o tempo médio para tomar uma posição foi de 83 dias úteis. Isto mostra que continua a ser difícil cumprir o prazo de 40 dias úteis para as reclamações do Fast-Track.

A maioria dos inquéritos no âmbito do procedimento acelerado foi encerrada com a conclusão de que não houve má administração ou foi resolvida na sequência da intervenção do Provedor de Justiça. Em cerca de 43 % dos inquéritos Fast-Track em que a avaliação foi concluída à data do presente relatório, o Provedor de Justiça apresentou uma proposta de solução e/ou uma recomendação e/ou uma sugestão de melhoria (mais pormenores sobre os resultados são incluídos abaixo).

g. Resultado

Entre 2021 e 2023, a Provedora de Justiça formulou recomendações em 11 casos, propostas de soluções em 33 casos e sugestões de melhorias [9] em 17 casos. No que diz respeito ao cumprimento, em seis casos a recomendação foi aceite pela instituição, em quatro casos foi rejeitada e, em relação a uma recomendação, ainda não foi recebida uma resposta. Relativamente às propostas de soluções, em 17 casos foi alcançada uma solução, 10 propostas foram rejeitadas e, em seis casos, ainda estava pendente uma resposta. Quanto às sugestões de melhoria, 11 foram aceites, duas rejeitadas e quatro ainda não foram respondidas.

h. Trabalho relevante no domínio do acesso do público aos documentos

Para além de chegar a conclusões sobre queixas individuais, entre 2021 e 2023, a Provedora de Justiça também se esforçou por resolver questões estratégicas e sistémicas. Este trabalho visava assegurar o cumprimento do Regulamento (CE) n.o 1049/2001 e dos princípios da boa administração, sensibilizando, fornecendo orientações e melhorando as práticas gerais. A secção seguinte destaca alguns dos casos de importância pública tratados pelo Provedor de Justiça durante este período. Alguns deles basearam-se numa queixa; outros foram abertos pelo Instituto por sua própria iniciativa.

A Provedora de Justiça emitiu recomendações práticas relativas ao registo de mensagens de texto e instantâneas e à sua divulgação

A Provedora de Justiça realizou uma iniciativa estratégica sobre a forma como as instituições, órgãos, organismos e agências da UE registam as mensagens de texto e instantâneas enviadas/recebidas pelos membros do pessoal na sua qualidade profissional. A iniciativa surgiu após ter recebido queixas relativas a pedidos de acesso do público a mensagens de texto [10]. Com base nas informações recolhidas, a Provedora de Justiça identificou boas práticas que podem orientar a administração da UE no tratamento desta questão no futuro. A Provedora de Justiça partilhou estas «recomendações práticas» com todas as instituições, órgãos e organismos da UE e publicou-as igualmente no seu sítio Web [11].

O Provedor de Justiça esclareceu que a questão de saber se um documento foi registado no sistema de gestão de documentos de uma instituição é irrelevante no contexto dos pedidos de acesso do público.

O Provedor de Justiça tratou várias queixas em que a Comissão Europeia não tinha procurado corretamente mensagens de correio eletrónico ou mensagens de texto específicas às quais o respetivo queixoso solicitava o acesso do público. Nestes casos, a Comissão considerou que apenas os documentos registados no seu sistema de gestão de documentos constituem «documentos» na aceção do Regulamento (CE) n.o 1049/2001. No entanto, a Comissão regista apenas os documentos que considera preencherem os seus critérios de registo.

O Provedor de Justiça esclareceu que, para a questão de saber se pode ser concedido acesso público a um documento específico, é irrelevante que esse documento tenha sido registado no sistema de gestão de documentos da instituição. Pelo contrário, o que importa é o conteúdo do documento e se está ou não relacionado com as «políticas, atividades e decisões» pelas quais a instituição é responsável [12].

Atrasos no tratamento dos pedidos de acesso do público aos documentos pela Comissão Europeia

Um tema recorrente que chamou a atenção do Provedor de Justiça foram os atrasos sofridos pelas instituições da UE no tratamento dos pedidos de acesso do público a documentos, em especial pela Comissão Europeia.

As queixas apresentadas ao Provedor de Justiça sugeriram que os prazos de resposta aos pedidos de acesso do público aos documentos não eram muitas vezes cumpridos pela Comissão. Por conseguinte, a Provedora de Justiça abriu um inquérito de iniciativa própria com a Comissão para verificar se se tratava de uma questão sistémica. O inquérito revelou que a Comissão não respeita os prazos previstos para o tratamento dos pedidos de acesso do público a documentos num número significativo de casos. Além disso, os atrasos ocorridos foram bastante significativos, especificamente na fase de revisão (no tratamento dos «pedidos confirmativos»). A situação deteriorou-se no período 2021-2023, com cada vez mais casos de «atraso» a chegar ao Provedor de Justiça [13].

A Provedora de Justiça considerou que os atrasos sistémicos e significativos no tratamento pela Comissão dos pedidos de acesso do público a documentos constituem má administração. Solicitou à Comissão que corrigisse esta situação com caráter prioritário. Apresentou igualmente um relatório especial ao Parlamento Europeu [14]. Em março de 2024, o Parlamento votou com um apoio esmagador uma resolução que apoiava as conclusões da Provedora de Justiça [15].

A intervenção do Provedor de Justiça melhorou a forma como a Autoridade Europeia para a Segurança dos Alimentos (EFSA) trata os pedidos de acesso do público a documentos

Na sequência de um inquérito do Provedor de Justiça, a EFSA concordou em alterar as suas regras e práticas para assegurar que os pedidos de acesso do público a documentos são tratados mais rapidamente.

O processo dizia respeito a um pedido de acesso do público a documentos relativos ao chumbo nas munições. A EFSA demorou mais de sete meses a tratar o pedido, prorrogando o prazo em várias ocasiões. Por conseguinte, o autor da denúncia não pôde utilizar os documentos na preparação de um contributo para uma consulta pública organizada por outra agência da UE. O Provedor de Justiça detetou má administração neste caso e formulou recomendações à EFSA.

A EFSA respondeu positivamente às recomendações da Provedora de Justiça. Revisou a sua decisão sobre o acesso do público aos documentos e prometeu melhorar a sua comunicação com os requerentes [16].

A Provedora de Justiça detetou problemas com as práticas da Frontex no tratamento de pedidos de acesso que considera imprecisos ou que dizem respeito a muitos ou grandes documentos.

Neste caso, o Provedor de Justiça contestou as práticas da Frontex no tratamento de pedidos de acesso que considera não serem suficientemente claros ou que dizem respeito a muitos ou grandes documentos. Especificamente, se a Frontex considerar que um pedido é tão complicado que necessita de procurar uma «solução amigável» com a pessoa que solicita o acesso, «adia» o registo do pedido e, por conseguinte, impede que os prazos legais comecem a correr. Se a Frontex considerar que um pedido de acesso registado é, numa análise mais aprofundada, tão impreciso que o(s) documento(s) não pode(m) ser identificado(s), considera que pode suspender os prazos legais para clarificar o âmbito do pedido.

A Provedora de Justiça considerou que as práticas da Frontex constituem má administração e recomendou que as cessasse. Uma vez que a Frontex não aceitou esta recomendação, o Provedor de Justiça manteve a conclusão de má administração. Discordou da posição da Frontex de que estas práticas são benéficas para os requerentes. Pelo contrário, não pode ser benéfico quando um organismo da UE se permite unilateralmente adiar ou suspender os prazos legais aplicáveis [17].

A Provedora de Justiça solicitou à Agência Europeia de Medicamentos (EMA) que alterasse a sua prática atual de colocar pedidos de acesso do público a documentos em fila de espera

A EMA introduziu determinadas práticas no tratamento dos pedidos de acesso do público a documentos para gerir os desafios na sequência de dois acontecimentos sem precedentes, nomeadamente a perda de pessoal devido à sua transferência de Londres para Amesterdão na sequência do Brexit e da pandemia de COVID-19. Estas práticas são as seguintes: i) a EMA adia o tratamento de determinados pedidos de acesso do público a documentos, colocando-os numa fila pela ordem em que a EMA os recebe; ii) a EMA limita tanto o número de documentos que os requerentes podem solicitar por pedido como o número de pedidos que os requerentes individuais podem ter na fila num determinado momento.

No que diz respeito à primeira prática, o Provedor de Justiça considerou que não se tratava de uma boa administração e que não estava em conformidade com o princípio previsto no Regulamento (CE) n.o 1049/2001 de que os pedidos de acesso devem ser tratados «rapidamente». No que diz respeito à segunda prática, o Provedor de Justiça concluiu que constituía má administração, tendo em conta o que pareciam ser elementos arbitrários.

À data do presente relatório, a resposta da EMA às conclusões da Provedora de Justiça estava pendente. No entanto, a EMA já assinalou que estava a tomar medidas para eliminar progressivamente a primeira prática da «fila cronológica»[18].

O Provedor de Justiça publicou orientações gerais sobre o direito de acesso do público aos documentos

Tal como demonstrado no presente relatório, as queixas que alegam falta de transparência representam a percentagem mais elevada de casos tratados pelo Provedor de Justiça. A fim de fornecer orientações ao público e às instituições da UE, o Provedor de Justiça preparou vários recursos em linha sobre o acesso adequado aos documentos da UE. Estas incluem um «guia de perguntas e respostas» em todas as línguas da UE, um recurso mais pormenorizado para peritos e um breve guia para a administração da UE sobre políticas e práticas [19].

4.  Pontos de vista das partes interessadas

No contexto da análise do seu desempenho no tratamento das queixas relativas ao acesso do público aos documentos, o Gabinete do Provedor de Justiça consultou várias partes interessadas para obter reações. Tal incluiu tanto os queixosos (da sociedade civil, do meio académico e dos meios de comunicação social) como a Comissão, enquanto principal instituição em causa.

a. Comentários

Experiência global

De um modo geral, os consultados tiveram uma experiência positiva com o Provedor de Justiça. Consideraram igualmente que a comunicação com o Gabinete do Provedor de Justiça era eficaz e útil, permitindo-lhes acompanhar o processo.

Sítio Web e formulário de reclamação

Os inquiridos apreciaram as melhorias introduzidas no sítio Web do Provedor de Justiça e a possibilidade de acompanhar a evolução das suas queixas. Os inquiridos afirmaram igualmente que utilizam o sítio Web do Provedor de Justiça para pesquisar casos anteriores. Muitos ainda não tinham conhecimento de que o Provedor de Justiça também tinha publicado orientações gerais sobre o direito de acesso aos documentos.

A maioria considerou que a apresentação de uma queixa era simples.

Resultado

As queixas ao Provedor de Justiça no domínio do acesso do público aos documentos foram consideradas uma alternativa de menor risco e mais rápida aos litígios em tribunal e poderiam ser utilizadas em casos em que o êxito era incerto. Este foi especialmente o caso dos queixosos que não dispunham de meios financeiros para intentar uma ação judicial.

Para alguns inquiridos, mesmo que o resultado não tenha sido positivo em termos de acesso mais amplo, apreciam o facto de o Provedor de Justiça fornecer uma avaliação objetiva da posição da instituição. Alguns afirmaram que, quando a Provedora de Justiça encerra o seu inquérito com uma constatação de má administração, tal confirma que a sua queixa se justificava.

Para muitos inquiridos, houve um problema grave com os atrasos no acesso aos documentos. Quando os queixosos recorrem ao Provedor de Justiça, a instituição em causa já sofreu muitas vezes um atraso significativo no tratamento do seu pedido de acesso. Mesmo que seja obtido um acesso mais amplo após a intervenção do Provedor de Justiça, nessa altura o documento solicitado poderá já não ser útil. Alguns afirmaram que, por vezes, refletem se a relevância dos documentos terá expirado no final do processo. Em caso afirmativo, tal poderá desincentivá-los de apresentar uma queixa. No entanto, outros recorrem ao Provedor de Justiça não só para obter acesso, mas também para assinalar um problema (por exemplo, atrasos) e procurar melhorar os procedimentos para o futuro.

Procedimento de via rápida

Os inquiridos estavam cientes do procedimento Fast-Track e apreciaram a rápida abertura de inquéritos e o processo simplificado. No entanto, uma vez que um inquérito é aberto, o processo ainda pode ser longo. Alguns inquiridos observaram que o Provedor de Justiça concede frequentemente às instituições prorrogações dos prazos, mesmo nos casos em que já se registaram atrasos. Nos casos em que ocorreram atrasos, os inquiridos apreciam receber atualizações com a maior frequência possível. Verificou-se ainda alguma incerteza quanto à questão de saber se o procedimento se aplica a todas as queixas relativas ao acesso aos documentos.

Probabilidade de voltar

De um modo geral, os inquiridos afirmaram que é provável que contactem o Provedor de Justiça da próxima vez que estiverem insatisfeitos com o resultado de um pedido de acesso do público.

Observações da Comissão Europeia

Por seu lado, a Comissão salientou que, nos últimos três anos, respeitou geralmente os prazos do procedimento Fast-Track nos inquéritos que se seguiram à adoção de uma decisão confirmativa pela Comissão. Nestes casos, a Comissão pôde fornecer ao Provedor de Justiça os documentos solicitados e responder às perguntas do Provedor de Justiça sobre a posição da Comissão, tal como estabelecido na resposta ao pedido confirmativo.

Nos casos em que a Comissão ainda não adotou uma decisão confirmativa explícita, a transmissão de documentos e respostas ao Provedor de Justiça é mais complexa, uma vez que os documentos ainda estão a ser avaliados pela Comissão e a posição poderá estar incompleta nessa altura. 

Elementos que podem ser melhorados

Entre os elementos que os inquiridos identificaram como domínios a melhorar no tratamento dos processos de acesso público pelo Provedor de Justiça contam-se os seguintes:

• pequenos ajustamentos ao formulário de apresentação de queixas ao Provedor de Justiça, em especial para clarificar os anexos necessários;
• mais recursos de informação com jurisprudência, o que ajudaria a preparar pedidos confirmativos;
• maior clareza sobre quando é aplicado o procedimento Fast-Track;
• mais informações sobre o calendário previsto para concluir um inquérito, por exemplo, quais são, em geral, os prazos para as instituições fornecerem respostas ao Provedor de Justiça;
• Eventuais reuniões ou chamadas telefónicas com o queixoso para ouvir oralmente os seus argumentos substantivos;
• incentivo do Provedor de Justiça às instituições para que estabeleçam mais contactos pessoais com os requerentes, de modo a que os pedidos de acesso do público possam ser clarificados.

b. Responder às sugestões da revisão anterior

O Provedor de Justiça também abordou as sugestões apresentadas pelas partes interessadas no contexto da revisão anterior.

O Provedor de Justiça melhorou o processo de apresentação e acompanhamento das queixas pelos queixosos. Os queixosos podem agora acompanhar o estado da sua queixa no sítio Web do Provedor de Justiça. Tal inclui uma linha temporal pormenorizada que pode ser consultada através da conta do autor da reclamação e uma linha temporal menos pormenorizada que é visível ao público. Estão igualmente previstas melhorias para simplificar o formulário de reclamação em linha.

O Provedor de Justiça elaborou e publicou igualmente no seu sítio Web orientações sobre o direito de acesso do público aos documentos.

5. Conclusão

Nos últimos anos, o número de queixas relativas ao acesso do público aos documentos quase duplicou. Ao mesmo tempo, o tratamento das queixas neste domínio foi simplificado, após a introdução do procedimento Fast-Track. O aumento da eficiência do Organismo é geralmente notável em relação às queixas de acesso do público.

No período 2021-2023, o tempo médio de tratamento de todas as reclamações de acesso público, desde o registo até ao encerramento do processo, foi de 69 dias úteis. Para os inquéritos de acesso do público, o tempo médio para chegar a um resultado é de 83 dias úteis.

A adesão ao calendário de 40 dias úteis nos processos Fast-Track tem sido um desafio. A equipa foi reforçada para ajudar a lidar com o número muito mais elevado de casos de acesso público e, por extensão, ajudar o Instituto a cumprir este calendário. Outros fatores que dificultam o cumprimento deste calendário incluem a necessidade de esperar pelas respostas das instituições pertinentes em alguns casos.

De um modo mais geral, os atrasos encontrados por outras instituições no tratamento de casos de acesso público tiveram repercussões no tratamento de queixas pelo Provedor de Justiça. Em primeiro lugar, os processos não puderam ser tratados no âmbito do procedimento acelerado. Em segundo lugar, o inquérito do Provedor de Justiça teve de permanecer em aberto até que a resposta fosse efetivamente dada. O Provedor de Justiça tentou fazer avançar o processo na medida do possível, nomeadamente inspecionando documentos na ausência de uma posição final explícita da instituição sobre a divulgação e, subsequentemente, propondo soluções ou partilhando pontos de vista preliminares.

O Provedor de Justiça continua empenhado não só em produzir resultados em tempo útil, mas também em encontrar a melhor solução possível para o queixoso. Na sequência desta revisão, o Provedor de Justiça continuará a:

• melhorar e atualizar a nota de orientação sobre o acesso do público aos documentos disponíveis no seu sítio Web, uma vez que se trata de um instrumento valioso para os queixosos e os cidadãos em geral. Assegurará igualmente que as orientações sejam mais divulgadas;
• continuar a defender a celeridade no tratamento dos inquéritos relacionados com o acesso do público aos documentos;
• continuar a simplificar a forma como o público apresenta queixas ao Provedor de Justiça (formulário de queixa);
• Certificar-se de que os queixosos estão bem informados sobre o âmbito e a situação das suas queixas;
• continuar a trabalhar com as instituições para evitar atrasos no tratamento dos pedidos de acesso do público, em conformidade com o princípio de que «o acesso atrasado é recusado»;
• manter um diálogo aberto com as instituições da UE sobre métodos de trabalho eficientes e eficazes.

 

[1] Artigo 15.o do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia: https://eur-lex.europa.eu/eli/treaty/tfeu_2016/art_15/oj, e artigo 42.o da Carta dos Direitos Fundamentais da UE: https://eur-lex.europa.eu/eli/treaty/char_2012/oj.

[2] Regulamento 1049/2001 relativo ao acesso do público aos documentos do Parlamento Europeu, do Conselho e da Comissão: https://eur-lex.europa.eu/eli/reg/2001/1049/oj. O Regulamento (CE) n.o 1049/2001 aplica-se diretamente à Comissão Europeia, ao Conselho da UE e ao Parlamento Europeu. No entanto, outras instituições, órgãos e organismos da UE também aplicam o regulamento ou adotaram decisões que definem a forma como o aplicam.

[3] Para serem admissíveis, as queixas devem preencher determinadas condições estabelecidas no artigo 2.o do Estatuto do Provedor de Justiça. Estes incluem, entre outros, a obrigação de apresentar um pedido confirmativo de acesso a documentos junto da respetiva instituição antes de apresentar uma reclamação.

[4] Artigo 3.o, n.o 4, das disposições de execução do Provedor de Justiça. A título de exemplo, o Provedor de Justiça pode considerar que não existem motivos para abrir um inquérito porque outro organismo está em melhor posição para tratar a queixa.

[5] Nos termos do artigo 4.o do Regulamento (CE) n.o 1049/2001.

[6] Revisão do procedimento acelerado da Provedora de Justiça, de 24 de fevereiro de 2021, disponível em: https://www.ombudsman.europa.eu/en/document/en/138509

[7] As restantes queixas eram inadmissíveis ou o Provedor de Justiça não encontrou motivos suficientes para abrir um inquérito.

[8] Os 70 inquéritos tratados no âmbito do procedimento acelerado basearam-se em queixas recebidas entre 2021 e 2023. Dos 70 inquéritos, oito estavam ainda em curso no momento da elaboração do presente relatório.

[9] Na decisão de encerramento do inquérito, o Provedor de Justiça pode sugerir melhorias relativamente a questões identificadas no decurso do inquérito. 

[10] Processo 1219/2020/MIG sobre a forma como o Conselho Europeu tratou um pedido de acesso do público a mensagens baseadas em telemóveis supostamente enviadas pelo seu então presidente aos chefes de Estado e de Governo: https://www.ombudsman.europa.eu/en/case/en/57432 e processo 1316/2021/MIG sobre a recusa da Comissão Europeia de acesso do público a mensagens de texto trocadas entre o presidente da Comissão e o diretor executivo de uma empresa farmacêutica sobre a aquisição de uma vacina contra a COVID-19: https://www.ombudsman.europa.eu/en/case/en/59777.

[11] Para mais informações, ver a iniciativa estratégica SI/4/2021/MIG sobre a forma como as instituições, órgãos e organismos da UE registam mensagens de texto e mensagens instantâneas enviadas/recebidas pelos membros do pessoal na sua qualidade profissional: https://www.ombudsman.europa.eu/en/doc/correspondence/en/158383.

[12] Para mais informações, ver o processo 1316/2021/MIG sobre a recusa da Comissão Europeia de acesso público a mensagens de texto trocadas entre a presidente da Comissão e o diretor executivo de uma empresa farmacêutica sobre a aquisição de uma vacina contra a COVID-19: https://www.ombudsman.europa.eu/en/case/en/59777, o processo 211/2022/TM sobre a forma como a Comissão Europeia tratou um pedido de acesso do público a mensagens de correio eletrónico dos seus representantes sediados na Grécia sobre a situação da migração em dois centros de registo: https://www.ombudsman.europa.eu/en/case/en/60980 e o processo 1378/2022/TM sobre a forma como a Comissão Europeia tratou um pedido de acesso do público a documentos relacionados com a estratégia e a legislação ambientais da UE: https://www.ombudsman.europa.eu/en/case/en/62144.

[13] Em 2021, a Provedora de Justiça abriu 22 inquéritos relacionados com atrasos da Comissão no tratamento dos pedidos de acesso do público, em 2022, 35 inquéritos e, mais significativamente, em 2023, a Provedora de Justiça abriu 75 inquéritos desse tipo.

[14] Para mais informações, ver processo OI/2/2022/OAM sobre o tempo que a Comissão Europeia demorou a tratar os pedidos de acesso do público a documentos: https://www.ombudsman.europa.eu/en/case/en/60766.

[15] Resolução do Parlamento Europeu, de 14 de março de 2024, sobre o tempo que a Comissão Europeia demora a tratar os pedidos de acesso do público a documentos (2023/2941(RSP)) https://www.europarl.europa.eu/doceo/document/TA-9-2024-0172_EN.html

[16] Para mais informações, ver o processo 2124/2021/MIG sobre a forma como a Autoridade Europeia para a Segurança dos Alimentos (EFSA) tratou um pedido de acesso do público a documentos relacionados com uma proposta de restrição do chumbo nas munições: https://www.ombudsman.europa.eu/en/case/en/60579.

[17] Para mais informações, ver processo OI/4/2022/PB, sobre o tempo que a Agência Europeia da Guarda de Fronteiras e Costeira (Frontex) demorou a tratar os pedidos de acesso do público a documentos: https://www.ombudsman.europa.eu/en/case/en/62097.

[18] Para mais informações, ver processo 2243/2022/SF sobre a forma como a Agência Europeia de Medicamentos (EMA) trata os pedidos de acesso do público a documentos relativos a um grande número de documentos: https://www.ombudsman.europa.eu/en/case/en/63009.

[19] Ver Acesso do público aos documentos da UE e o papel do Provedor de Justiça Europeu: https://www.ombudsman.europa.eu/pt/areas-of-work/access-to-documents.