1. Síntese

Um dos princípios subjacentes às regras da UE em matéria de acesso do público aos documentos é que os pedidos devem ser tratados rapidamente. As informações podem ser solicitadas rapidamente e podem perder a sua relevância para o requerente se ocorrerem atrasos. A Provedora de Justiça também quis assegurar que o seu Gabinete tratasse as queixas neste domínio o mais rapidamente possível. Por conseguinte, em fevereiro de 2018, introduziu um procedimento acelerado para tratar as queixas relativas ao acesso do público.

Três anos depois, a presente revisão visa avaliar a forma como o procedimento está a funcionar na prática. Os principais resultados são positivos: o Gabinete do Provedor de Justiça trata agora as queixas relativas ao acesso do público muito mais rapidamente – o tempo médio para o tratamento das queixas relativas ao acesso do público é agora um terço do que era antes da introdução do procedimento.

É difícil dizer se este processo mais rápido conduziu a uma duplicação das queixas de acesso público recebidas pelo Provedor de Justiça durante este período, mas trata-se, em todo o caso, de uma evolução positiva.

O prazo indicativo de 40 dias úteis para a Provedora de Justiça realizar a sua avaliação substantiva constitui um desafio em dois terços dos processos Fast-Track. Tal resulta, em parte, de recursos por vezes excessivos e, em parte, de respostas lentas por parte das instituições. Pode valer a pena refletir sobre a possibilidade de aumentar este calendário indicativo, a fim de proporcionar maior segurança aos autores das denúncias, evitando simultaneamente o recurso a essa prorrogação para provocar ainda mais atrasos.

A Provedoria de Justiça consultou igualmente pessoas e organizações que recorreram ao procedimento. Embora, de um modo geral, satisfeitos com a experiência, os inquiridos apelaram também a uma maior clareza sobre o que esperar durante o tratamento das queixas relativas ao acesso a documentos. Esta situação revelou alguma confusão quanto ao que é e ao que não é considerado uma queixa Fast-Track no âmbito da categoria mais vasta de casos de acesso público tratados pelo Provedor de Justiça. Este aspeto merece uma reflexão mais aprofundada por parte do Organismo, incluindo uma avaliação sobre se seria melhor dizer simplesmente que o Provedor de Justiça tenta tratar todas as queixas relativas ao acesso a documentos o mais rapidamente possível, com base num calendário indicativo. A designação do novo processo como «Fast Track» pode ter ajudado o gabinete a concentrar-se na forma de racionalizar o primeiro processo, mas, agora que tal foi alcançado, pode já não ser útil atribuir-lhe uma designação especial.

O Provedor de Justiça já abordou algumas das questões identificadas nesta análise: a equipa que trata dos casos de acesso do público foi alargada, ao passo que o sítio Web fornece agora informações mais claras sobre o nosso tratamento das queixas de acesso do público. Pode agora ser necessário adotar orientações mais definitivas sobre quando conceder às instituições prorrogações dos prazos, tendo em conta as preocupações manifestadas pelas partes interessadas a este respeito.

Paralelamente a esta análise rápida, o Provedor de Justiça está a realizar uma auditoria interna sobre os resultados das queixas relativas ao acesso do público aos documentos. Ela espera relatar isso em breve.

2. Panorâmica geral

a. Antecedentes

As pessoas que solicitam o acesso do público a documentos na posse de uma instituição da UE necessitam normalmente dos documentos o mais rapidamente possível para serem relevantes para a finalidade para a qual pretendem utilizá-los. Por conseguinte, esperam que o pedido seja tratado rapidamente. É o caso dos jornalistas, das organizações da sociedade civil (OSC) ou dos cidadãos que pretendem participar no processo de tomada de decisões da UE. As empresas e os investigadores também procuram informações relevantes para o seu trabalho.

Se o acesso não for rápido, os documentos podem perder a sua utilidade. O Provedor de Justiça Europeu tem defendido sistematicamente que o acesso atrasado pode ser recusado.

Com base no princípio subjacente às regras da UE em matéria de acesso do público ^[1] de que os pedidos devem ser tratados rapidamente, a Provedora de Justiça quis assegurar que o seu Gabinete trata essas queixas o mais rapidamente possível. Por conseguinte, introduziu um procedimento acelerado para tratar as queixas relativas ao acesso do público. Na sequência de um período experimental com início em setembro de 2017, a Provedora de Justiça lançou formalmente o «procedimento acelerado» para o acesso a queixas relativas a documentos em fevereiro de 2018.

b. Designação Fast-Track

O Provedor de Justiça não designa todas as queixas relativas ao acesso do público a documentos como «Fast-Track». As queixas tratadas no âmbito do procedimento Fast-Track dizem respeito àquelas em que a instituição recusou o acesso do público a um documento ou em que a instituição não respondeu a um pedido de acesso a documentos dentro do prazo e, portanto, implicitamente recusou o acesso.

Revelou-se difícil ou desnecessário utilizar o procedimento Fast-Track para tratar outros casos de acesso público. Os exemplos incluem casos em que não é claro se os documentos solicitados existem ou em que são necessários esclarecimentos adicionais antes de a equipa de inquérito do Provedor de Justiça poder inspecionar os documentos em questão. Quando for claro desde o início que, para tentar obter reparação para o autor da denúncia, pode ser necessário realizar uma investigação mais aprofundada, o procedimento Fast-Track não é utilizado ^[2].

Esta análise revelou que nem sempre é claro para os queixosos quais os casos que são tratados no âmbito do procedimento Fast-Track. Esta questão será abordada.

c. Como funciona o procedimento Fast-Track

Ao receber uma queixa, o Gabinete do Provedor de Justiça regista-a e envia um aviso de receção. No prazo de cinco dias úteis a contar do registo, o Provedor de Justiça deve tomar uma decisão sobre a possibilidade de abrir um inquérito ao abrigo do procedimento acelerado. Tal depende de vários fatores, incluindo se uma queixa é admissível ^[3] ou se o Provedor de Justiça encontra motivos para abrir um inquérito ^[4].

Após a abertura de um inquérito, o procedimento Fast-Track inclui uma série de etapas de investigação, começando pela inspeção atempada dos documentos em questão e, em certos casos, por uma reunião com a instituição pertinente. A Provedora de Justiça celebrou acordos com as instituições da UE que lhe permitem aceder rapidamente aos documentos para inspeção (no prazo de cinco dias úteis a contar da abertura do inquérito) e receber rapidamente eventuais observações adicionais das instituições (no prazo de 15 dias úteis).

O Provedor de Justiça pretende chegar a um resultado nos processos Fast-Track no prazo de 40 dias úteis (a partir do momento em que a queixa foi registada). Durante este período, a equipa de inquérito do Provedor de Justiça inspeciona os documentos em questão e pode consultar mais aprofundadamente a instituição ou o organismo.

Em seguida, o Provedor de Justiça determina se existe margem para alcançar uma solução rápida para a questão, propondo que a instituição divulgue (partes dos) documentos.

Se o Provedor de Justiça considerar que a instituição da UE não deveria ter recusado o acesso ao(s) documento(s), pode constatar má administração e recomendar que conceda acesso total ou parcial aos documentos em questão.

3.  Análise do desempenho

As estatísticas que se seguem mostram o impacto do procedimento Fast-Track nos prazos de tratamento e a evolução em termos de número de casos. Esta secção contém estatísticas sobre o tratamento de todos os processos de acesso público e não exclusivamente os tratados no âmbito do procedimento Fast-Track.

a. Número de queixas

De 1 de setembro de 2017 a 31 de agosto de 2020, a Provedora de Justiça tratou 252 queixas no domínio do acesso do público aos documentos. Em 189 destas queixas, o Provedor de Justiça abriu um inquérito.

O número de queixas relacionadas com o acesso do público quase duplicou, passando de uma média de 45 por ano nos anos de 2014 a 2016 para uma média de 82 por ano entre 2017 e 2019, quando o procedimento acelerado estava em vigor.

O número total anual de queixas recebidas pelo Provedor de Justiça aumentou cerca de 20 % entre 2014 e 2019. A percentagem de queixas relacionadas com o acesso a documentos aumentou significativamente entre 2016 e 2017, quando foi introduzido o procedimento acelerado.

b. Tempo médio de processamento

O tempo médio necessário para tratar os processos de acesso do público foi substancialmente reduzido desde a introdução do procedimento acelerado. As três principais fases do tratamento de queixas são três vezes mais rápidas desde a introdução do procedimento acelerado: tomar a decisão de admissibilidade, adotar a avaliação da questão pelo Provedor de Justiça e encerrar definitivamente o processo.

O tempo médio das «decisões de admissibilidade» para todas as queixas relacionadas com o acesso do público aos documentos é agora mais de três vezes mais rápido do que antes da introdução do procedimento.

No âmbito do procedimento acelerado, a Provedora de Justiça esforça-se por assegurar que os seus inquéritos conduzem a uma decisão ou a um resultado (como uma proposta de solução ou uma recomendação) no prazo de 40 dias úteis. O tempo médio dentro do qual os inquéritos de acesso a documentos chegam a um resultado é agora um terço do que era antes da introdução do procedimento em 2017.

c. Estatísticas do Fast-Track

Entre 1 de setembro de 2017 e 31 de agosto de 2020, a Provedora de Justiça tratou 148 queixas no âmbito do procedimento acelerado. Em 119 dessas queixas, ela abriu um inquérito.

I. Quem são os queixosos?

II. Que instituições estavam em causa?

A grande maioria das queixas tratadas no âmbito do procedimento Fast-Track foi apresentada contra a Comissão Europeia. Os restantes foram repartidos por outras instituições, órgãos, organismos e agências.

III. Resultado

A maioria dos inquéritos no âmbito do procedimento Fast-Track foi encerrada com a conclusão de que não houve má administração. Em cerca de 30 % dos seus inquéritos Fast-Track, o Provedor de Justiça apresentou uma proposta de solução ou uma recomendação.

IV. Reclamações tratadas dentro do prazo indicativo

Globalmente, em dois terços dos processos Fast-Track, a decisão de admissibilidade foi tomada dentro do prazo indicativo de cinco dias úteis. Para os processos Fast-Track, o tempo médio até à decisão sobre a admissibilidade foi de 6 dias úteis. A meta do Instituto para a tomada de decisões de admissibilidade em processos sem tramitação acelerada é de 30 dias de calendário. Tal mostra que, embora o Instituto não tenha cumprido o objetivo de 5 dias úteis para todos os processos Fast-Track, na maioria dos casos, a decisão de admissibilidade foi tomada muito mais rapidamente do que nos processos não Fast-Track.

Em 36 % de todos os inquéritos Fast-Track, a avaliação do Provedor de Justiça ^[5] foi emitida dentro do prazo indicativo de 40 dias úteis. Em 55 % de todas as queixas, foi emitida uma avaliação no prazo de 60 dias úteis. Globalmente, para os inquéritos Fast-Track, o tempo médio para chegar a um resultado foi de 67 dias úteis.

4.  Pontos de vista das partes interessadas

No contexto da análise do desempenho do procedimento Fast-Track, o Gabinete do Provedor de Justiça consultou várias partes interessadas com experiência direta no procedimento, com vista a obter reações. Tal incluiu tanto os queixosos (da sociedade civil, do meio académico e dos meios de comunicação social) como a Comissão, enquanto principal instituição da UE que é objeto de inquéritos do Provedor de Justiça sobre o acesso a documentos.

a. Sensibilização para o procedimento acelerado

De um modo geral, quase todos os consultados tinham conhecimento dos principais objetivos e princípios orientadores do procedimento. Verificou-se alguma incerteza quanto à questão de saber se o procedimento se aplica a todas as queixas relativas ao acesso a documentos.

b. Perceção do Fast-Track na prática

Para aqueles que tinham experiência com queixas antes e depois da introdução do procedimento, consideraram que o tratamento das queixas pelo Provedor de Justiça se tinha tornado mais rápido e simplificado. De um modo geral, os consultados consideraram que a comunicação com o Gabinete do Provedor de Justiça era eficaz e útil, permitindo-lhes acompanhar o processo.

O maior impacto percebido parece estar em levar a instituição a lidar mais rapidamente com o pedido: fazer com que as coisas se movam onde há um atraso. De um modo geral, os correspondentes consideraram o procedimento Fast-Track uma forma eficaz de garantir que não haja atrasos indevidos por parte das instituições no tratamento dos pedidos de acesso do público. No entanto, nos casos em que ocorreram atrasos, nem sempre foi imediatamente evidente a razão pela qual tal se verificou. Alguns inquiridos observaram que o Provedor de Justiça concede frequentemente às instituições prorrogações dos prazos, mesmo nos casos em que já se registaram atrasos.

Por outro lado, alguns inquiridos mostraram-se preocupados com o facto de um tempo de tratamento mais rápido significar que o Provedor de Justiça não teria tempo para investigar minuciosamente as queixas e dar uma resposta adequada a todos os argumentos jurídicos apresentados pelo queixoso e pela instituição.

Queixas ao Provedor de Justiça, em especial quando tratadas no âmbito do procedimento acelerado

Estes procedimentos eram vistos como uma alternativa de menor risco e mais rápida aos litígios em tribunal e podiam ser utilizados em casos em que o sucesso era incerto. Este foi especialmente o caso dos queixosos que não dispunham de meios financeiros para intentar uma ação judicial.

Por seu lado, a Comissão salientou que, embora os prazos do procedimento Fast-Track sejam muito curtos (em especial a inspeção de documentos no prazo de cinco dias úteis a contar do pedido), pode satisfazê-los na grande maioria dos casos.

c. Melhorias sugeridas

Uma das preocupações suscitadas por vários inquiridos foi o facto de não ser claro quando é que o Provedor de Justiça utiliza o procedimento Fast-Track para tratar as queixas relativas ao acesso a documentos. Sugeriu-se que os autores das denúncias fossem informados da aplicação do procedimento Fast-Track, a fim de lhes permitir prever antecipadamente a duração.

Embora o tratamento das queixas pelo Provedor de Justiça possa ter-se tornado mais rápido para os casos de acesso a documentos, alguns inquiridos questionaram se tal ocorreu em detrimento do tratamento do mérito da queixa. Em especial, embora possam obter uma resposta mais rápida da instituição ao seu pedido, podem não ter acesso aos documentos.

Alguns inquiridos questionaram se o Provedor de Justiça deveria conceder à instituição prorrogações dos prazos nas queixas relacionadas com atrasos no tratamento dos pedidos de acesso a documentos.

Alguns inquiridos consideraram que o processo e o formulário para a apresentação de queixas no sítio Web do Provedor de Justiça poderiam ser melhorados (alguns sugeriram um formulário de queixa separado e específico para o acesso a queixas relativas a documentos). Outros sugeriram que fossem fornecidas mais informações sobre o acesso aos documentos em geral no sítio Web do Provedor de Justiça.

A Comissão declarou que, uma vez que continua a adaptar-se ao novo procedimento, preferiria que o Provedor de Justiça não alterasse novamente este procedimento.

5.  Conclusão

a. O que funciona bem?

O procedimento Fast-Track conduziu a uma diminuição significativa dos tempos de processamento. Em média, as queixas relacionadas com o acesso do público aos documentos foram concluídas três vezes mais rapidamente em 2019 do que antes da introdução do procedimento. Embora, de um modo geral, o tratamento de queixas pelo Provedor de Justiça se tenha tornado muito mais rápido e eficiente, tal é particularmente o caso nos processos Fast-Track.

O procedimento atraiu um número crescente de queixosos, essencialmente duplicando o número de queixas relativas ao acesso do público aos documentos.

De um modo geral, as partes interessadas mostraram-se satisfeitas com o procedimento acelerado. Louvaram a celeridade do procedimento e a qualidade global do trabalho do Provedor de Justiça.

b. O que pode ser melhorado?

Embora o procedimento Fast-Track seja globalmente um êxito, há margem para melhorias em determinadas áreas.

• O tempo médio de tratamento de todas as reclamações Fast-Track é de 67 dias úteis. Embora os prazos de tratamento tenham sido significativamente reduzidos, em apenas 36 % de todos os casos Fast-Track o Provedor de Justiça concluiu a sua avaliação dentro do prazo de 40 dias úteis previsto ^[6].  
  Em parte, tal é uma consequência do êxito do procedimento Fast-Track. O facto de o gabinete do Provedor de Justiça ser relativamente pequeno significa que nem sempre conseguiu lidar com aumentos imprevistos de queixas dentro do prazo previsto. O Provedor de Justiça já abordou esta questão aumentando a dimensão da equipa que trata das queixas relacionadas com o acesso do público aos documentos. Além disso, existem outros fatores que conduzem a atrasos, como a necessidade de aguardar a resposta das instituições pertinentes.
  No entanto, continua a ser difícil cumprir o prazo de 40 dias úteis para as reclamações do Fast-Track. Pode valer a pena refletir sobre a possibilidade de aumentar este calendário indicativo, a fim de proporcionar maior segurança aos queixosos, assegurando simultaneamente que um eventual aumento não seja utilizado como justificação para tratar os processos de acesso a documentos com menor celeridade.
• A consulta das partes interessadas revelou que havia alguma confusão sobre o que é e o que não é considerado uma denúncia Fast-Track.  Isto levanta a questão de saber se é aconselhável «designar» certas queixas como «Fast-Track» e outras não; e se pode proporcionar maior clareza aos queixosos para indicar que o Provedor de Justiça tenta tratar todas as queixas relativas ao acesso a documentos o mais rapidamente possível.

c. Caminho a seguir

O Provedor de Justiça continua empenhado não só em produzir resultados em tempo útil, mas também em encontrar a melhor solução possível para o queixoso.

Na sequência desta revisão, o Provedor de Justiça:

• Continuar a racionalizar os processos, sempre que possível, a fim de tratar as queixas relativas aos documentos de acesso da forma mais eficiente possível.
• Avaliar se seria melhor dizer simplesmente que o Provedor de Justiça tenta tratar todas as queixas relativas ao acesso aos documentos o mais rapidamente possível, com base num calendário indicativo, em vez de atribuir ao processo uma designação especial.
• Se o processo Fast-Track for mantido, ponderar uma eventual prorrogação do prazo de 40 dias úteis e desenvolver critérios mais claros sobre os tipos de casos que devem ser tratados no âmbito do procedimento Fast-Track.  
• Determinar se pode ser necessário adotar orientações mais definitivas sobre quando conceder às instituições prorrogações dos prazos.

 

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[1] Para a maioria das instituições, órgãos, organismos e agências da UE, as regras pertinentes em matéria de acesso do público aos documentos constam do Regulamento (CE) n.o 1049/2001. Este princípio reflete-se no regulamento, que estabelece que os pedidos de acesso a documentos devem ser tratados rapidamente e, em qualquer caso, no prazo de 15 dias úteis a contar do registo de um pedido. O regulamento pode ser consultado em: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/ALL/?uri=celex%3A32001R1049.

[2] Pode também ser necessário não designar um processo como «Fast-Track» se uma instituição, devido à sua estrutura, exigir que a sua posição seja formalmente solicitada de novo para além da sua resposta inicial ao requerente.

[3] Para serem admissíveis, as queixas devem preencher determinadas condições estabelecidas no artigo 2.o do Estatuto do Provedor de Justiça. Estes incluem, entre outros, a obrigação de apresentar um pedido confirmativo de acesso a documentos junto da respetiva instituição antes de apresentar uma reclamação.

[4] A título de exemplo, o Provedor de Justiça pode considerar que outro organismo está em melhor posição para tratar a queixa (artigo 3.o, n.o 3, das disposições de execução do Provedor de Justiça).

[5] Proposta de solução, recomendação ou decisão de encerramento.

[6] Registo até à decisão de encerramento, solução ou recomendação. O tempo médio de tratamento dos processos dentro do prazo foi de 26 dias úteis.