Prefácio

Tenho o prazer de apresentar o relatório deste ano intitulado «Putting it Right?», que avalia a forma como as instituições da UE responderam às propostas apresentadas nos nossos inquéritos encerrados em 2019. As instituições da UE cooperaram satisfatoriamente em 79 % dos casos em 2019, o que representa uma melhoria em relação ao ano anterior. Trata-se de uma reflexão positiva sobre as instituições da UE, que procuraram melhorar as suas práticas administrativas.

As instituições reagiram positivamente a 93 das 118 propostas que apresentámos para corrigir ou melhorar as suas práticas administrativas. Das 17 instituições para as quais o Tribunal apresentou propostas, 10 responderam satisfatoriamente a todas as soluções, sugestões e recomendações que propôs. Embora nem todas as instituições tenham reagido satisfatoriamente a todas as nossas propostas, estas aumentaram a sua sensibilização para as preocupações com as suas práticas. Isso, por si só, deve contribuir para uma maior sensibilidade ao que o público espera e, em última análise, para uma melhor administração.

Embora o valor de 79 % capte as respostas das instituições às minhas propostas num determinado momento, não capta plenamente o impacto do nosso trabalho ao longo do tempo. Por esse motivo, o relatório deste ano analisa igualmente o impacto mais vasto dos inquéritos e iniciativas do Provedor de Justiça.

Este impacto inclui, por exemplo, alterações relacionadas com iniciativas que tomei sem abrir um inquérito, ou questões resolvidas pelas instituições enquanto estava em curso um inquérito do Provedor de Justiça. No entanto, de forma crucial, inclui também os resultados de determinados inquéritos em que o impacto só foi evidente após o encerramento do inquérito. Algumas das nossas propostas são de grande alcance, envolvem esforços significativos e podem implicar a reforma dos procedimentos e práticas em vigor há décadas. Noutros casos, a dinâmica externa em curso após o encerramento de um inquérito pode conduzir, numa fase posterior, a alterações, embora a instituição possa ter inicialmente respondido negativamente a uma proposta.

A administração da UE tem, em geral, um elevado nível de desempenho, e gostaria de pensar que todos vimos os benefícios disso durante este ano difícil, marcado pela crise da COVID-19. Procurei reconhecer algumas destas boas práticas administrativas através do «Prémio por Boa Administração», que é realizado de dois em dois anos, e aguardo com expectativa a oportunidade de o fazer novamente em 2021.

 

Emily O'Reilly
dezembro 2020

 

Relatório

1. Introdução

O presente relatório descreve a forma como as instituições da UE ^[1] responderam ao Provedor de Justiça nos processos encerrados em 2019. O Provedor de Justiça pode apresentar propostas sob a forma de soluções, recomendações e sugestões. O Provedor de Justiça também pode promover melhorias através de iniciativas estratégicas, que não são inquéritos formais, ou levar uma instituição a resolver uma questão mesmo antes de ser apresentada uma proposta de solução formal ou uma recomendação.

A secção 2 explica quais são as soluções, recomendações e sugestões do Provedor de Justiça. Analisa os resultados do trabalho do Provedor de Justiça, avaliando em que medida as instituições da UE aceitam as propostas do Provedor de Justiça.

A secção 3 analisa o impacto qualitativo do trabalho do Provedor de Justiça que não pode ser medido através de estatísticas. Tal inclui, por exemplo, mudanças motivadas por iniciativas estratégicas ou questões resolvidas pelas instituições enquanto estava em curso um inquérito do Provedor de Justiça. Esta secção analisa igualmente os resultados dos inquéritos em que o impacto só foi evidente após o encerramento do inquérito.

Ambas as secções incluem resumos de casos que justificam uma «menção especial» como exemplos principais.

2. Resultados nos processos do Provedor de Justiça

O Provedor de Justiça ajuda pessoas, empresas e associações que tenham problemas com uma instituição da UE ^[2]. Ao mesmo tempo, o Provedor de Justiça serve o interesse público mais vasto, ajudando as instituições a melhorar a qualidade do serviço que prestam. Para além de investigar queixas, a Provedora de Justiça também pode abrir inquéritos por sua própria iniciativa.

O Provedor de Justiça pode solicitar à instituição que forneça informações, inspecione os seus processos e recolha testemunhos dos membros do seu pessoal. Estes poderes estão definidos no Estatuto do Provedor de Justiça ^[3] (a seguir designado por «Estatuto»). Sempre que necessário ou adequado, o Provedor de Justiça pode solicitar à instituição que reveja a sua posição, preveja vias de recurso ou introduza alterações gerais no futuro. Se a resposta da instituição a uma constatação de má administração não for satisfatória, o Provedor de Justiça pode chamar a atenção política para um caso apresentando um «relatório especial» ao Parlamento Europeu.

a. Cooperação em processos encerrados em 2019

 

A taxa de aceitação é a percentagem de respostas positivas ao número total de propostas (soluções, recomendações e sugestões) apresentadas pelo Provedor de Justiça.

Verificou-se uma taxa global de aceitação de 79 % com as propostas do Provedor de Justiça nos processos encerrados em 2019. Ou seja, as instituições reagiram positivamente a 93 das 118 propostas que o Provedor de Justiça apresentou para corrigir ou melhorar as suas práticas administrativas ^[4].

A taxa varia de uma instituição para outra. Das 17 instituições, 10 tinham uma taxa de aceitação de 100 % em 2019. A Comissão, que é responsável pela maioria dos casos em que o Provedor de Justiça apresentou propostas, devido à dimensão da sua administração, teve uma taxa de aceitação de 75 %.

Quadro 1 - Aceitação global das propostas do Provedor de Justiça por instituição:

Instituição	Soluções, recomendações e sugestões	Respostas satisfatórias
Parlamento Europeu	2	0
Comissão Europeia	71	53
Organismo Europeu de Luta Antifraude	5	4
Gabinete Europeu de Apoio em matéria de Asilo	5	5
Agência Europeia para a Segurança da Aviação	1	1
Agência Europeia da Guarda de Fronteiras e Costeira	5	5
Centro Europeu para o Desenvolvimento da Formação Profissional	1	1
Agência Europeia dos Produtos Químicos	3	3
Autoridade Europeia para a Proteção de Dados	1	1
Serviço Europeu para a Ação Externa	6	5
Autoridade Europeia para a Segurança dos Alimentos	1	1
Banco Europeu de Investimento	3	2
Agência Europeia de Medicamentos	4	4
Serviço Europeu de Seleção do Pessoal	7	6
Autoridade Europeia dos Valores Mobiliários e dos Mercados	1	1
Agência da União Europeia para a Cibersegurança	1	1
Agência de Execução para a Inovação e as Redes	1	0
Total	118	93

b. Soluções

Se o Provedor de Justiça considerar que uma queixa pode ser resolvida rapidamente, pode apresentar uma proposta de solução à instituição em causa, com base no artigo 3.o, n.o 5, do Estatuto ^[5].

As instituições da UE aceitaram 6 das 10 soluções propostas pelo Provedor de Justiça nos processos encerrados em 2019 ^[6].

Quadro 2 - Aceitação de propostas de soluções por instituição:

Instituição	Soluções	Respostas satisfatórias
Comissão Europeia	5	2
Organismo Europeu de Luta Antifraude	1	0
Autoridade Europeia para a Proteção de Dados	1	1
Serviço Europeu para a Ação Externa	1	1
Autoridade Europeia para a Segurança dos Alimentos	1	1
Autoridade Europeia dos Valores Mobiliários e dos Mercados	1	1
Total	10	6

Quadro 2 - Aceitação de propostas de solução por instituição:

 

Exemplos de cooperação positiva:

Processo 860/2018/THH relativo à recusa da Autoridade Europeia para a Segurança dos Alimentos em conceder acesso público às declarações de interesses do pessoal de gestão intermédia Um inquérito sobre a recusa da Autoridade Europeia para a Segurança dos Alimentos (EFSA) em conceder acesso público às declarações de interesses dos quadros médios levou a EFSA a adotar uma nova política de transparência neste domínio. No âmbito da política revista, a EFSA torna públicas as declarações de interesses de todo o pessoal de gestão. A EFSA também seguiu o pedido do Provedor de Justiça no sentido de tornar públicas as declarações de interesses do seu cientista principal, coordenador científico principal e conselheiro político principal. O Provedor de Justiça congratulou-se igualmente com o facto de a EFSA dispor de um sistema adequado para o tratamento dos pedidos de acesso a documentos.

Processo 357/2019/FP relativo à recusa da Autoridade Europeia dos Valores Mobiliários e dos Mercados em conceder acesso público a documentos relacionados com contactos com as partes interessadas Um académico queixou-se ao Provedor de Justiça depois de a Autoridade Europeia dos Valores Mobiliários e dos Mercados (ESMA) ter recusado o acesso a determinados documentos relativos a reuniões que teve com representantes do setor sobre uma questão específica. A Provedora de Justiça analisou a questão e concluiu que a ESMA tinha notas internas sobre estas reuniões, que deveria ter considerado divulgar. Na sequência do inquérito da Provedora de Justiça, a ESMA divulgou partes de oito documentos. A Provedora de Justiça solicitou igualmente que, no futuro, a ESMA indicasse se a sua biblioteca em linha de informações destinadas ao público contém registos pormenorizados das suas reuniões com representantes de grupos de interesses.

c. Recomendações

O Provedor de Justiça pode formular recomendações formais sempre que constate má administração. Se a recomendação for aceite, o Provedor de Justiça encerra o processo, congratulando-se com esta cooperação. Se a recomendação for rejeitada pela instituição, o Provedor de Justiça pode encerrar o processo confirmando a sua conclusão de má administração. O Provedor de Justiça pode apresentar ao Parlamento Europeu um relatório especial sobre qualquer inquérito encerrado com uma constatação de má administração que o Provedor de Justiça considere de interesse público significativo mais vasto.

Tal como em anos anteriores, em 2019 a taxa de aceitação de recomendações formais é claramente inferior à taxa de aceitação de propostas e sugestões de soluções do Provedor de Justiça. Tal deve-se possivelmente ao facto de as recomendações se basearem numa constatação de má administração. Quando uma investigação chega a esse ponto, as posições podem ter se entrincheirado, tornando mais difícil chegar a um resultado positivo.

Quadro 3 - Aceitação de recomendações por instituição:

Instituição	Recomendações	Respostas satisfatórias
Parlamento Europeu	2	0
Comissão Europeia	13	3
Banco Europeu de Investimento	3	2
Serviço Europeu de Seleção do Pessoal	3	2
Agência Europeia da Guarda de Fronteiras e Costeira	2	2
Agência da União Europeia para a Cibersegurança	1	1
Agência de Execução para a Inovação e as Redes	1	0
Total	25	10

Exemplos de cooperação positiva:

Processo 758/2017/MDC relativo à política linguística da Agência Europeia da Guarda de Fronteiras e Costeira (Frontex) O processo dizia respeito a um pedido de obtenção de um documento em italiano da Agência Europeia da Guarda de Fronteiras e Costeira (Frontex). A Provedora de Justiça analisou a política linguística da Frontex nas suas comunicações externas e recomendou que a Frontex disponibilizasse informações gerais no seu sítio Web em todas as línguas oficiais da UE. Recomendou igualmente que a Frontex publicasse a sua política linguística no seu sítio Web em todas as línguas oficiais da UE. A Frontex aceitou as suas recomendações.

Processo 723/2018/AMF sobre a forma como a Agência da União Europeia para a Segurança das Redes e da Informação tratou um procedimento de contratação para a organização de um evento Uma empresa espanhola queixou-se ao Provedor de Justiça depois de a Agência da União Europeia para a Segurança das Redes e da Informação (ENISA) não ter respondido às perguntas que apresentou durante a preparação da sua proposta para um contrato, apesar de a ENISA ter respondido a perguntas de outro proponente. A Provedora de Justiça considerou que se tratava de má administração e recomendou que a ENISA indemnizasse o queixoso pelo tempo e recursos investidos na preparação da sua proposta. A ENISA aceitou a proposta do Provedor de Justiça e ofereceu à empresa um pagamento «ex gratia» de 2 500 EUR. O queixoso ficou satisfeito com o resultado e o Provedor de Justiça encerrou o processo.

d. Sugestões

As sugestões de melhoria visam assegurar uma melhoria sistémica na administração da UE. São proferidas na decisão de encerramento do processo ou numa fase anterior do inquérito.

Foram apresentadas 83 sugestões em processos encerrados em 2019 ^[7] O seguimento dado às sugestões foi satisfatório em 93 % dos processos , o que é superior à taxa de 82 % do ano passado.

Quadro 4 - Aceitação de sugestões por instituição:

Instituição	Sugestões	Respostas satisfatórias
Comissão Europeia	53 [8]	48
Organismo Europeu de Luta Antifraude	4	4
Gabinete Europeu de Apoio em matéria de Asilo	5	5
Agência Europeia para a Segurança da Aviação	1	1
Agência Europeia da Guarda de Fronteiras e Costeira	3	3
Centro Europeu para o Desenvolvimento da Formação Profissional	1	1
Serviço Europeu para a Ação Externa	5	4
Agência Europeia dos Produtos Químicos	3	3
Agência Europeia de Medicamentos	4	4
Serviço Europeu de Seleção do Pessoal	4	4
Total	83	77

Quadro 4 - Aceitação de sugestões por instituição:

 

Exemplos de cooperação positiva:

Processo 1139/2018/MDC relativo à conduta de peritos em entrevistas com requerentes de asilo organizadas pelo Gabinete Europeu de Apoio em matéria de Asilo O Provedor de Justiça tratou de um caso relativo à forma como o Gabinete Europeu de Apoio em matéria de Asilo (EASO) realizou uma entrevista com um requerente de asilo. A queixosa, ONG Advocates Abroad, manifestou sérias preocupações quanto à entrevista com um requerente de asilo, que foi posteriormente deportado. O EASO reconheceu que o entrevistador tinha seguido uma linha de interrogatório inadequada e que tinha havido problemas com a interpretação. Na sequência da sugestão do Provedor de Justiça, o EASO confirmou que estava a criar um mecanismo de apresentação de queixas. Afirmou igualmente que informará imediata e sistematicamente as autoridades nacionais se descobrir que foram cometidos erros significativos durante as entrevistas com os requerentes de asilo.

Processo 417/2018/JF sobre a forma como a Comissão Europeia tratou as alegações de violações dos direitos humanos numa casa para pessoas com deficiência cofinanciadas pela UE A Provedora de Justiça tratou uma queixa sobre a forma como a Comissão Europeia tratou as alegações de violações dos direitos humanos numa casa para pessoas com deficiência na Hungria, que foi cofinanciada pela UE. Manifestou a sua preocupação pelo facto de a interpretação da Comissão de uma disposição fundamental da Convenção das Nações Unidas sobre os Direitos das Pessoas com Deficiência (CNUDPD), relativa à vida independente, estar em contradição com a interpretação do organismo das Nações Unidas responsável pelo acompanhamento da CNUDPD. Em resposta às sugestões da Provedora de Justiça, a Comissão concordou em prestar especial atenção à garantia de que a CNUDPD seja devidamente tida em conta durante a preparação e execução dos programas de financiamento da UE.

3. Influência positiva

O presente relatório regista a aceitação das propostas do Provedor de Justiça num determinado momento. No entanto, medir o impacto do trabalho do Provedor de Justiça exige ir além da taxa de aceitação quantitativa.

As investigações do Provedor de Justiça podem suscitar questões difíceis e chamar a atenção para questões sistémicas e abrangentes. A resolução destes problemas pode demorar algum tempo, pelo que algumas alterações positivas não podem ser refletidas nos valores anuais.

O impacto também pode ser alcançado intensificando o debate em torno de um tema. O trabalho do Provedor de Justiça, juntamente com o Parlamento, a sociedade civil e muitos outros, pode ter um importante «efeito dissuasor» na prevenção da má administração. As instituições estão cientes de que uma ação administrativa que fique aquém dos elevados padrões que o público espera pode dar origem a um inquérito do Provedor de Justiça ou a um escrutínio mais amplo. Neste sentido, as estatísticas não refletem plenamente o impacto do trabalho do Provedor de Justiça.

Por último, a taxa de aceitação não mostra onde nem com que frequência os inquéritos do Provedor de Justiça suscitam alterações imediatas por parte das instituições, mesmo antes de o Provedor de Justiça apresentar uma proposta formal. Considera-se que esses inquéritos foram «resolvidos» pelas instituições.

a. Impacto ao longo do tempo

Algumas das alterações que o Provedor de Justiça solicita às instituições são de grande alcance, envolvem esforços significativos e podem implicar a reforma dos procedimentos e práticas em vigor há décadas. Essas alterações levam tempo e podem ocorrer demasiado tarde para serem tidas em conta nos cálculos anuais do Provedor de Justiça.

Noutros casos, a pressão exercida por uma determinada investigação concentra uma maior atenção do público numa questão, o que, por sua vez, pode conduzir, numa fase posterior, à inversão de uma resposta negativa a uma proposta.

Exemplos:

Processos conjuntos 488/2018/KR e 514/2018/KR sobre a nomeação pela Comissão Europeia de um novo secretário-geral No inquérito da Provedora de Justiça sobre o processo conducente à nomeação do mais alto funcionário da Comissão, solicitou à Comissão que instituísse um procedimento específico para a nomeação do seu Secretário-Geral. Embora a Comissão se tenha recusado inicialmente a aceitar a recomendação da Provedora de Justiça, fê-lo subsequentemente, tal como a Provedora de Justiça recomendou, no final de 2019, dando início a um procedimento de nomeação específico para o cargo de Secretário-Geral, incluindo um anúncio de vaga e um calendário bem definido.

 

b. Iniciativas estratégicas

O Provedor de Justiça pode optar por prosseguir temas estrategicamente importantes sem abrir um inquérito, abrindo uma chamada «iniciativa estratégica»^[9]. O objetivo destas iniciativas é partilhar sugestões com as instituições sobre temas importantes, chamar a atenção para questões de interesse público ou obter mais informações sobre uma questão específica antes de decidir se é necessário abrir um inquérito.

Em 2019, a Provedora de Justiça deu início a duas ^[10] iniciativas estratégicas e encerrou onze.

Exemplo:

Iniciativa estratégica com a Comissão Europeia sobre as negociações relativas à saída do Reino Unido da UE (SI/1/2017/KR) Antes do início das negociações do Brexit, a Provedora de Justiça escreveu à Comissão e ao Conselho apelando à publicação proativa dos principais documentos de negociação. Em 2019, a Provedora de Justiça encerrou a iniciativa de dois anos de acompanhamento das negociações do Brexit, louvando o nível geralmente elevado de transparência. Instou a Comissão Europeia e o Conselho a manterem estas normas em quaisquer futuras negociações sobre as relações entre a UE e o Reino Unido. Entre as medidas positivas tomadas pelo grupo de trabalho «Brexit» da Comissão contam-se a publicação de mais de 100 documentos de negociação, a disponibilização pública do calendário do negociador principal e a reunião apenas com representantes de grupos de interesses registados. O Conselho publicou igualmente as diretrizes de negociação e os princípios orientadores em matéria de transparência.

c. Processos resolvidos

O Provedor de Justiça pode encerrar um inquérito numa fase precoce sem propor uma solução se a instituição resolver espontaneamente o problema ou resolver a possível má administração após ter sido informada sobre a questão.

Em 2019, a Provedora de Justiça considerou que as instituições tinham tomado as medidas necessárias para resolver a questão desta forma em 178 casos.

Exemplo:

Processo 279/2018/JN sobre a decisão da Comissão Europeia de recuperar fundos de uma empresa que participou num projeto financiado pela UE na Namíbia A denúncia dizia respeito a uma empresa alemã que participou num projeto financiado pela UE para melhorar a capacidade das autoridades nacionais da Namíbia para gerir fundos e programas da UE. A empresa recorreu ao Provedor de Justiça após a Comissão Europeia ter recuperado cerca de 100 000 EUR, na sequência de uma auditoria. Enquanto o inquérito do Provedor de Justiça estava em curso, a Comissão contactou o queixoso e as autoridades da Namíbia para encontrar uma solução. Uma vez que as autoridades da Namíbia aceitaram uma responsabilidade financeira parcial, a Comissão reembolsou ao queixoso a quase totalidade do montante anteriormente recuperado.

4. Conclusões

Numa clara maioria dos inquéritos abrangidos pela revisão deste ano, as instituições responderam satisfatoriamente às propostas do Provedor de Justiça. No entanto, embora a aceitação das propostas e sugestões de soluções por parte das instituições seja elevada, tal não é o caso das recomendações. Tal pode dever-se ao facto de, quando os inquéritos atingem o ponto em que o Provedor de Justiça formula uma recomendação formal, as instituições estarem menos abertas a alterar a sua posição. Isto é especialmente verdade para as queixas relacionadas com o Regulamento (CE) n.o 1049/2001 relativo ao acesso do público aos documentos, em que a instituição já tomou uma decisão formal em resposta ao recurso de «pedido confirmativo».

No entanto, tal como acima descrito, a taxa de aceitação não reflete todos os esforços envidados pelas instituições para melhorar a sua administração e resolver as questões suscitadas nos inquéritos do Provedor de Justiça. O Provedor de Justiça tenta reconhecer algumas destas boas práticas administrativas através do «Prémio por Boa Administração», que é realizado de dois em dois anos.

O Provedor de Justiça continuará a trabalhar com as instituições para introduzir mudanças, tanto imediatamente em resposta a queixas individuais como, de um modo mais geral, ao longo do tempo.

 

[1] Por uma questão de brevidade, o presente relatório utiliza o termo «instituição» para designar todas as instituições, órgãos e organismos da UE.

[2] O artigo 228.o do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia habilita o Provedor de Justiça a investigar casos de má administração na atuação das instituições da União, com exceção do Tribunal de Justiça da União Europeia no exercício das suas funções jurisdicionais.

[3] Decisão 2008/587 do Parlamento Europeu, de 18 de junho de 2008, que altera a Decisão 94/262 relativa ao estatuto e às condições gerais de exercício das funções de Provedor de Justiça Europeu (JO 2008, L 189, p. 25).

[4] As estatísticas do presente relatório não incluem os processos 1946/2018/KR e 757/2017/PB, em que aguardamos respostas do Secretariado-Geral do Conselho e do Serviço Europeu para a Ação Externa, respetivamente.

[5] O artigo 3.o, n.o 5, do Estatuto estabelece que «Na medida do possível, o Provedor de Justiça procura encontrar uma solução com a instituição ou organismo em causa para eliminar o caso de má administração e dar seguimento à queixa.»

[6] A fim de evitar a dupla contagem, as estatísticas não incluem uma proposta de solução apresentada no processo 805/2018/MIG, que foi seguida de uma recomendação.

[7] As cinco sugestões apresentadas ao Conselho no processo 1946/2018/KR e as três sugestões apresentadas ao SEAE no processo 757/2017/PB não foram contabilizadas porque as instituições ainda não lhes responderam.

[8] No inquérito OI/3/2017/NF sobre a gestão pela Comissão de situações de «portas giratórias» relativas ao pessoal da UE, a Provedora de Justiça apresentou 25 sugestões, das quais 21 foram aceites pela Comissão. 

[9] Para mais informações sobre as iniciativas estratégicas do Provedor de Justiça, pode consultar a seguinte ligação: https://www.ombudsman.europa.eu/en/strategic-issues/strategic-initiatives.

[10] Tal inclui a iniciativa estratégica SI/4/2018/TE, lançada em dezembro de 2019, após a publicação do relatório «Pôr a coisa certa» de 2018.