Data da primeira reunião: Quarta-feira, 07 de agosto de 2024

Data da segunda reunião: Segunda-feira, 7 de outubro de 2024

Em linha (Webex) (primeira reunião) e nas instalações do Provedor de Justiça (segunda reunião)

Presente

Em 7 de agosto de 2024

Comissão Europeia

Três representantes da DG Orçamento

Três representantes do Secretariado-Geral

Provedor de Justiça Europeu

Jennifer King - Especialista em Direito

Paulien Van de Velde-Van Rumst - Responsável pelos inquéritos

Alice Bernard - Agente de Inquéritos

Valentina Stoeva - Agente de Inquéritos

Anežka Hlinovská - Inquéritos Estagiário

Em 7 de outubro de 2024

Comissão Europeia

Quatro representantes da DG Orçamento

Dois representantes do Secretariado-Geral

Provedor de Justiça Europeu

Tanja Ehnert - Coordenadora de Inquéritos

Paulien Van de Velde-Van Rumst - Responsável pelos inquéritos

Alice Bernard - Agente de Inquéritos

Kilian Frey - Inquéritos Estagiário

Antecedentes

A queixa diz respeito a: em primeiro lugar, a recusa da Comissão Europeia em conceder pleno acesso público aos documentos referidos na proposta da Comissão de decisão de execução do Conselho relativa a medidas para a proteção do orçamento da União contra violações dos princípios do Estado de direito na Hungria (com base no Regulamento Condicionalidade [1]); em segundo lugar, o facto de a Comissão ter enviado uma resposta inicial ao queixoso, apesar de este já ter apresentado um pedido confirmativo.

Finalidade das reuniões

O objetivo da reunião era que a equipa de inquérito do Provedor de Justiça obtivesse mais esclarecimentos sobre as ocultações nos documentos solicitados e proporcionasse à Comissão a oportunidade de abordar o segundo elemento da queixa.

Uma segunda reunião estava prevista para 7 de outubro de 2024, uma vez que nem todos os representantes pertinentes da Comissão puderam participar na primeira reunião, que teve lugar em 7 de agosto.

Introdução e informações processuais

A equipa de inquérito do Provedor de Justiça apresentou-se, agradeceu aos representantes da Comissão por se terem reunido com eles e definiu o objetivo da reunião. Descreveram o quadro jurídico aplicável às reuniões realizadas pelo Provedor de Justiça, nomeadamente o facto de o Provedor de Justiça não divulgar quaisquer informações identificadas pela Comissão como confidenciais, nem ao queixoso nem a qualquer outra pessoa exterior ao Gabinete do Provedor de Justiça, sem o consentimento prévio da Comissão ^[2].

A equipa de inquérito explicou que elaboraria um projeto de relatório sobre a reunião a enviar à Comissão, a fim de garantir que o conteúdo fosse factualmente exato e completo. O relatório da reunião seria então finalizado, incluído no dossiê e fornecido ao queixoso. Nenhuma informação confidencial seria incluída no relatório ou fornecida de outra forma ao autor da denúncia ou a terceiros.

Informações trocadas 

Durante as duas reuniões, os representantes da Comissão forneceram à equipa de inquérito do Provedor de Justiça esclarecimentos adicionais no que diz respeito à sua aplicação das exceções para a proteção dos processos judiciais (1) e de um processo decisório (2). Os representantes da Comissão desenvolveram igualmente a sua avaliação da eventual existência de um interesse público superior na divulgação (3). As respostas que incluem informações confidenciais foram incluídas num anexo confidencial ao presente relatório da reunião.

1. Aplicação da exceção relativa à proteção dos processos judiciais (artigo 4.o, n.o 2, segundo travessão, do Regulamento n.o 1049/2001)

Uma vez que a Comissão não indicou na sua resposta inicial qual das exceções invocadas se aplica a que parte dos documentos ocultados, a equipa de inquérito do Provedor de Justiça pediu à Comissão que explicasse qual a exceção aplicável a que parte dos documentos ocultados. Os representantes da Comissão explicaram que a exceção relativa à proteção dos processos judiciais se aplica apenas às ocultações que dizem respeito a seis processos judiciais instaurados por fundos fiduciários de interesse público afetados pelo artigo 2.o, n.o 2, da Decisão de Execução do Conselho [3].

A equipa de inquérito do Provedor de Justiça perguntou de que forma exatamente estes processos judiciais seriam prejudicados pela divulgação das informações ocultadas. Os representantes da Comissão declararam que as partes expurgadas correspondem à avaliação da Comissão dos fundos fiduciários de interesse público enviada à Hungria e às respostas da Hungria às perguntas da Comissão. Os representantes da Comissão especificaram que a divulgação destas partes revelaria a evolução, por ordem cronológica, do raciocínio da Comissão relativamente aos fundos fiduciários de interesse público desde o início do procedimento até à adoção da sua proposta ao abrigo do Regulamento Condicionalidade. De acordo com os representantes da Comissão, esta deve ter a possibilidade de explicar este raciocínio no âmbito da sua defesa nos processos judiciais em curso. Se as partes expurgadas fossem divulgadas, a forma como a Comissão elabora um processo e a sua capacidade de se defender ficariam, assim, prejudicadas, uma vez que contêm o raciocínio pormenorizado da Comissão que não é do conhecimento público.

Os representantes da Comissão observaram ainda que a Hungria é a destinatária da decisão de execução do Conselho, ao passo que os requerentes da anulação da referida decisão são universidades/instituições de ensino superior mantidas por fundos fiduciários de interesse público húngaros. Se a Comissão divulgasse as partes expurgadas, colocaria essas instituições de ensino em pé de igualdade com os Estados-Membros (enquanto, ao abrigo do Regulamento Condicionalidade, o procedimento que conduz à proposta de medidas é um diálogo bilateral com o Estado-Membro em causa), neste caso a Hungria, o que, por sua vez, as colocaria numa posição mais vantajosa para os processos judiciais. A situação seria diferente se a Hungria decidisse divulgar as informações expurgadas que lhe foram dirigidas.

Os representantes da Comissão reconheceram que a explicação dada na resposta da Comissão ao pedido de acesso do público era sucinta.

2. Aplicação da exceção relativa à proteção do processo decisório interno de uma instituição (artigo 4.o, n.o 3, do Regulamento (CE) n.o 1049/2001)

Os representantes da Comissão declararam que outras ocultações relacionadas com deficiências nos contratos públicos, riscos de conflito de interesses, cooperação com o OLAF e investigações e ações penais anticorrupção são abrangidas pela exceção prevista no artigo 4.o, n.o 3, do Regulamento (CE) n.o 1049/2001, que é a proteção de um processo decisório interno. Os representantes da Comissão declararam que esta exceção também se aplica às restantes ocultações, não abrangidas por uma das categorias acima referidas, e forneceram explicações confidenciais em relação a estas ocultações específicas.

Os representantes da Comissão afirmaram que a carta de notificação à Hungria suscitava questões sobre vários aspetos, mas circunscritos, que poderiam eventualmente ser considerados pertinentes ao abrigo do regime geral de condicionalidade, alguns dos quais acabaram por não fazer parte da proposta. No que diz respeito a estes aspetos, os representantes da Comissão declararam que a Comissão se reserva o direito de os acompanhar ou investigar no futuro. Por conseguinte, a Comissão considerou que a ocultação das partes que abrangem estes aspetos era necessária para salvaguardar a possibilidade de investigar e decidir sobre estas questões no futuro. Os representantes da Comissão afirmaram que tinham sido divulgadas informações sobre questões que tinham constituído a base da proposta [4].

Além disso, tendo em conta que o presente caso é o primeiro em que o Regulamento Condicionalidade foi aplicado, os representantes da Comissão declararam que a Comissão não pretende divulgar a sua estratégia para lidar com esses casos. A divulgação dos documentos controvertidos revelaria as informações que a Comissão considera pertinentes e o que poderá vir a procurar no futuro. A Comissão gostaria de evitar esta situação, uma vez que está ainda a desenvolver a sua prática.

A equipa de inquérito do Provedor de Justiça solicitou aos representantes da Comissão que esclarecessem de que forma a divulgação destas informações prejudicaria concretamente o seu processo decisório interno em curso. Os representantes da Comissão indicaram, em primeiro lugar, que as partes expurgadas consistem em informações que são objeto de um diálogo bilateral com o Estado-Membro em causa e que esses intercâmbios estão em curso.

Em segundo lugar, os representantes da Comissão explicaram que a divulgação destas informações mostraria o que a Comissão considera ser elementos pertinentes para o âmbito de aplicação do Regulamento Condicionalidade e prejudicaria o seu processo de tomada de decisão. A este respeito, os representantes da Comissão reiteraram que a Comissão não pretende divulgar a sua estratégia nesta fase, nem a técnica de investigação que utiliza. Se a Comissão divulgar os setores específicos e as autoridades de gestão que a preocupam no futuro, determinados intervenientes nesses setores, ou nessas autoridades de gestão, poderão começar a agir de forma diferente e, por exemplo, alterar as suas formas de trabalho para ocultar determinados problemas ou comportamentos. Os representantes da Comissão forneceram à equipa de inquérito do Provedor de Justiça um exemplo concreto neste contexto, que consta de um anexo confidencial ao presente relatório da reunião.

Em resposta a uma pergunta da equipa de inquérito da Provedora de Justiça sobre o processo decisório exato em curso em causa, os representantes da Comissão observaram que, por exemplo, as ocultações relacionadas com os acordos-quadro são pertinentes para todo o atual período de programação do Quadro Financeiro Plurianual (QFP - 2021-2027). Os representantes da Comissão declararam que o acompanhamento das questões abrangidas pela proposta ainda está, por conseguinte, em curso.  

Além disso, os representantes da Comissão declararam que, na opinião da Comissão, o procedimento ao abrigo do Regulamento Condicionalidade não está encerrado. Mais especificamente, a Comissão considera que a fase de tomada de decisão não termina com a decisão de execução do Conselho, uma vez que, na medida em que as medidas adotadas ainda estão em vigor, a Comissão prossegue o seu acompanhamento e os intercâmbios com a Hungria. Além disso, tal como previsto no Regulamento Condicionalidade, um ano após a adoção dessa decisão, a Comissão avalia o ponto da situação e, na sequência dessa avaliação, emite uma nova proposta de decisão do Conselho, se considerar que as medidas devem ser adaptadas ou levantadas [5]. A Comissão adotou a sua reavaliação em dezembro de 2023, na ausência de uma notificação escrita da Hungria para exigir que as medidas sejam adaptadas ou levantadas. A Comissão concluiu que as medidas tinham de permanecer em vigor. Assim, o facto de as medidas ao abrigo da decisão de execução do Conselho ainda estarem em vigor significa que o processo de tomada de decisão ainda está em curso. Além disso, relativamente a questões não abrangidas pela decisão de execução do Conselho, os representantes da Comissão acrescentaram que a Comissão poderia reabrir o procedimento no futuro no que diz respeito a estes aspetos.

A equipa de inquérito da Provedora de Justiça perguntou em que medida as partes expurgadas continuam a ser pertinentes para a nova avaliação anual da Comissão ao abrigo do Regulamento Condicionalidade ou para a situação em que decidiria reabrir o procedimento sobre determinadas questões. Mais especificamente, a equipa de inquérito do Provedor de Justiça perguntou se a Comissão continuaria a necessitar das informações expurgadas para as suas novas avaliações.

Os representantes da Comissão responderam que, na opinião da Comissão, algumas questões permanecem em aberto. Além disso, pode acontecer que algumas das questões que preocupavam a Comissão - mas que ainda não tinham sido suficientemente fundamentadas para serem incluídas na decisão de execução do Conselho - se tornem novamente mais problemáticas. Nesse cenário, pode acontecer que as informações ocultadas sejam utilizadas como continuação da avaliação inicial, em vez de reiniciar o procedimento na sua totalidade. Uma vez que esta é a primeira vez que o Regulamento Condicionalidade é aplicado, este aspeto e os aspetos processuais concretos continuam por observar.   

No que diz respeito à aplicação pela Comissão da exceção para proteger o seu processo decisório em curso, a equipa de inquérito da Provedora de Justiça solicitou ainda aos representantes da Comissão que explicassem mais concretamente de que forma a divulgação das informações ocultadas colocaria pressão externa sobre a Comissão, o que prejudicaria o seu processo decisório. Os representantes da Comissão declararam que a divulgação aumentaria significativamente a pressão sobre os decisores e forneceram explicações mais pormenorizadas a este respeito, que constam do anexo confidencial do presente relatório da reunião. Além disso, referindo-se a um relatório recente do Tribunal de Contas Europeu [6], os representantes da Comissão observaram que esta dispõe apenas de recursos humanos limitados para aplicar o Regulamento Condicionalidade e que responder a todos os pedidos de informação adicionais, que podem ser desencadeados por uma maior divulgação, desviaria recursos da aplicação efetiva do regulamento.  

Em resposta a uma pergunta da equipa de inquérito do Provedor de Justiça sobre se a supressão das ocultações aumentaria efetivamente a pressão sobre a tomada de decisões da Comissão, tendo em conta a especulação já existente no discurso público (com base, por exemplo, nos relatórios da Comissão sobre o Estado de direito), os representantes da Comissão afirmaram que a Comissão não pode ter em conta essa especulação quando toma as suas decisões e que, de qualquer modo, a pressão aumentaria.

A equipa de inquérito do Provedor de Justiça observou que algumas das considerações da Comissão, principalmente em relação à salvaguarda dos seus intercâmbios com a Hungria, parecem estar relacionadas com a exceção relativa à proteção das investigações e auditorias [7], e não com a exceção relativa à proteção do processo decisório em curso.

Os representantes da Comissão afirmaram que a sua tomada de decisões depende da investigação subjacente, pelo que todos estes elementos fazem parte da tomada de decisões em curso. Existe o principal processo decisório conducente à proposta da Comissão, com base no qual o Conselho toma uma decisão de execução. No entanto, há também questões salientadas no procedimento, sobre as quais a Comissão procedeu a uma avaliação preliminar ou reservou-se o direito de prosseguir. Os representantes da Comissão explicaram que a fase de tomada de decisão não termina com a decisão de execução do Conselho. Mesmo após a decisão de execução do Conselho, a Comissão procedeu a uma apreciação no processo húngaro (por sua própria iniciativa, na ausência de uma notificação da Hungria) e, em seguida, adotou uma reavaliação, por decisão. Na medida em que as medidas do Conselho ainda estão em vigor, a Comissão continua a avaliar a situação na Hungria (que é obrigada a apresentar um relatório trimestral sobre os progressos realizados na sua execução). O facto de as medidas ainda estarem em vigor mostra que ainda existe um contínuo no processo de tomada de decisão.

Por último, os representantes da Comissão reconheceram que a fundamentação da resposta ao pedido de acesso não continha estas explicações pormenorizadas.

3. Apreciação da existência de um interesse público superior e de um elemento processual da denúncia

A equipa de inquérito da Provedora de Justiça observou que o queixoso tinha contestado o facto de a Comissão ter considerado a sua resposta de 22 de março de 2024 como uma «resposta inicial». Acrescentaram que a prática da Comissão de anular pedidos confirmativos afetou, no caso em apreço, a apreciação da existência de um interesse público superior (OPI). Mais especificamente, a equipa de inquérito da Provedora de Justiça observou que, na sua resposta de 22 de março de 2024, a Comissão explicou que não estava em condições de identificar qualquer interesse público superior na divulgação e que a recorrente não se referiu a tais considerações. Nos seus pontos de vista adicionais sobre este caso, enviados antes desta reunião ao Gabinete do Provedor de Justiça, a Comissão reiterou o requisito do Regulamento n.o 1049/2001 de ter em conta as considerações da OPI, mas referiu apenas o facto de «o requerente não ter feito referência a qualquer interesse público superior no [seu] pedido». Tendo em conta o atraso na adoção da resposta da Comissão, no momento da apresentação de um pedido de reexame (um pedido confirmativo), o autor da denúncia não tinha conhecimento de que a Comissão se basearia apenas em exceções relativas para justificar a não divulgação nem da sua obrigação de estabelecer uma OPI. Por conseguinte, a equipa de inquérito do Provedor de Justiça perguntou se a Comissão poderia aprofundar a sua avaliação da existência de um eventual OPI na divulgação das partes expurgadas e abordar este aspeto processual da queixa.

Na reunião, os representantes da Comissão remeteram para a resposta da Comissão na qual esta tinha indicado que a recorrente não tinha apresentado argumentos relativos à eventual existência de um OPI no pedido inicial. Os representantes da Comissão esclareceram que, embora não tivesse sido reiterado nos pontos de vista adicionais, a Comissão também examinou proativamente se existia um tal OPI e não encontrou nenhum.

Os representantes da Comissão explicaram que, à semelhança dos auxílios estatais ou dos processos por infração, a primeira fase do procedimento ao abrigo do Regulamento Condicionalidade consiste numa discussão bilateral entre o Estado-Membro e a Comissão. Existe um dever de cooperação leal e a Comissão deve preservar a confiança do Estado-Membro em causa e a confidencialidade do processo. Além disso, uma vez que as questões debatidas ao abrigo do Regulamento Condicionalidade dizem respeito ao financiamento da UE, a divulgação do conteúdo desses debates pode ter um impacto nos mercados financeiros e nos interesses de todos os contribuintes. Mais especificamente, se a Comissão divulgar potenciais problemas na conduta de um Estado-Membro, tal poderá ter graves repercussões financeiras para o Estado-Membro (por exemplo, uma notação de risco mais baixa), independentemente de essas questões estarem incluídas numa proposta de decisão de execução do Conselho ao abrigo do Regulamento Condicionalidade. Neste contexto, a Comissão não viu uma OPI na divulgação.

Além disso, os representantes da Comissão observaram que, de um ponto de vista processual, com base na jurisprudência da UE aplicável, a instituição é obrigada a verificar se existe uma OPI, mesmo que o requerente não tenha levantado uma. No entender da Comissão, essa apreciação foi efetuada no caso em apreço. No entanto, segundo a jurisprudência, o ónus da prova recai sobre o requerente do acesso aos documentos, que deve levar esses argumentos ao conhecimento da instituição. Tal não se limita a qualquer fase específica, ou seja, inicial ou confirmativa. Por conseguinte, um requerente não necessita de prever quais as exceções e argumentos que seriam apresentados pela instituição e o autor da denúncia teve a oportunidade de apresentar os argumentos sobre o OPI no pedido inicial.

Os representantes da Comissão declararam que, no que diz respeito ao procedimento, a DG Orçamento forneceu a resposta inicial ao autor da denúncia após este ter apresentado um pedido confirmativo e o Secretariado-Geral da Comissão decidiu então encerrar o pedido confirmativo nessa base. A Comissão convidou o autor da denúncia a apresentar um novo pedido confirmativo, se assim o desejasse, preservando assim o processo em duas fases previsto no Regulamento (CE) n.o 1049/2001 e permitindo a possibilidade de apresentar as suas observações sobre a resposta.

Conclusão da reunião

A equipa de inquérito do Provedor de Justiça pediu à Comissão cópias assinaladas das ocultações nos documentos controvertidos, a fim de facilitar o inquérito, que a Comissão forneceu após a primeira reunião.

A equipa de inquérito agradeceu aos representantes da Comissão o seu tempo e as explicações fornecidas, e a reunião terminou.

Bruxelas, 12 de novembro de 2024

Jennifer King Paulien Van de Velde-Van Rumst

Perito Jurídico Responsável pelos inquéritos

 

[1] Regulamento (UE) 2020/2092 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 16 de dezembro de 2020, relativo a um regime geral de condicionalidade para a proteção do orçamento da União: https://eur-lex.europa.eu/eli/reg/2020/2092/oj.

[2] Artigo 4.o, n.o 8, das Disposições de Execução do Provedor de Justiça Europeu.

[3] Processo T-115/23, Debreceni Egyetem; Processo T-132/23, Óbudai Egyetem/Conselho e Comissão; processo T-133/23, Állatorvostudományi Egyetem/Conselho e Comissão; processo T-138/23, Semmelweis Egyetem/Conselho; processo T-139/23, Miskolci Egyetem/Conselho e Comissão; processo T-140/23, Dunaújvárosi Egyetem/Conselho e Comissão.

[4] A menos que estejam relacionados com os processos judiciais em curso acima referidos. Ver a proposta da Comissão de decisão de execução do Conselho com a sua exposição de motivos ( https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A52022PC0485) e a decisão de execução do Conselho adotada (https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A32022D2506).

[5] Artigo 7.o, n.o 2, do Regulamento 2020/2092.

^[6] Ver https://www.eca.europa.eu/ECAPublications/SR-2024-03/SR-2024-03_EN.pdf.

[7] Artigo 4.o, n.o 2, terceiro travessão, do Regulamento (CE) n.o 1049/2001.