Antecedentes

1. A Convenção das Nações Unidas sobre os Direitos das Pessoas com Deficiência (CNUDPD) é um tratado internacional em matéria de direitos humanos, que entrou em vigor em 2008. Após décadas de ativismo do movimento pelos direitos das pessoas com deficiência, a CNUDPD afirmou, a nível internacional, os direitos políticos, civis, económicos, sociais e culturais das pessoas com deficiência.

2. A UE é parte na CNUDPD, que aplica desde 2011. Por conseguinte, a UE, enquanto empregador, tem a obrigação de reconhecer o direito das pessoas com deficiência a gozarem do «maior nível de saúde possível». O direito à saúde inclui, nomeadamente, o acesso a cuidados de saúde gratuitos ou a preços acessíveis, sem discriminação, bem como a proibição da discriminação na prestação de seguros de saúde. Estes dois elementos são relevantes para o regime de seguro de doença dos membros do pessoal da UE, o Regime Comum de Seguro de Doença (RCSD), que regula o reembolso das despesas de saúde com base nas regras que regem o emprego dos membros do pessoal da UE («Estatuto dos Funcionários»)[1] e nas Disposições Gerais de Execução (DGE) adotadas pela Comissão. 

3. O cumprimento pela UE das obrigações que lhe incumbem por força da CNUDPD é revisto regularmente por um organismo especializado, o Comité das Nações Unidas para os Direitos das Pessoas com Deficiência («Comité das Nações Unidas»).

4. Neste contexto, em 2015, quando a UE foi objeto da sua primeira revisão pelo Comité das Nações Unidas, foram manifestadas preocupações quanto à conformidade do RCSD com a CNUDPD [2]. Mais precisamente, durante o processo de revisão, as organizações da sociedade civil salientaram que o RCSD exigia que as pessoas com deficiência provassem que a sua deficiência era equivalente a uma «doença grave» para receberem o reembolso integral dos cuidados de saúde conexos. Estas organizações manifestaram a sua preocupação pelo facto de esta condição, bem como os critérios utilizados para definir a «doença grave», terem deixado muitas pessoas com deficiência com custos adicionais em função da sua deficiência [3]. Nas suas conclusões, o Comité das Nações Unidas manifestou a sua preocupação pelo facto de os membros do pessoal da UE com deficiência ou com familiares com deficiência serem discriminados pelo RCSD [4]. Recomendou uma revisão do regime para assegurar uma cobertura abrangente das necessidades de saúde relacionadas com a deficiência, em conformidade com a CNUDPD.

5. Em 2016, a Provedora de Justiça abriu um inquérito estratégico sobre a questão. Em 2018, a Provedora de Justiça considerou que o facto de a Comissão não ter tomado medidas eficazes em resposta à recomendação do Comité constituía má administração e recomendou à Comissão que revisse as DGE, que são as regras que regem o funcionamento do RCSD. Também fez cinco sugestões de melhorias.[5]

6. A Comissão aceitou a recomendação da Provedora de Justiça, bem como quatro sugestões de melhorias, e, em 2020, as DGE foram atualizadas [6].

A iniciativa

7. A UE está a passar por uma segunda revisão periódica e, por conseguinte, o Provedor de Justiça aproveitou essa oportunidade para refletir sobre o que foi feito desde a primeira revisão.

8. A fim de avaliar se as alterações introduzidas foram eficazes na concretização de mudanças concretas e positivas para os membros do pessoal da UE com deficiência ou que têm um membro da família com deficiência, a Provedora de Justiça escreveu à Comissão em 16 de fevereiro de 2024 [7] solicitando a resposta da Comissão às seguintes perguntas:

A. De que forma a Comissão deu seguimento à recomendação da Provedora de Justiça e a três das suas sugestões de melhoria e, de um modo mais geral, de que forma a revisão das DGE assegurou que o RCSD estava em conformidade com a CNUDPD;

B. De que forma os critérios de avaliação da doença grave foram aplicados à deficiência e quais foram as consequências se um ou vários deles não foram cumpridos;

C. Se foi feita alguma diferença no que diz respeito à natureza da deficiência ou ao seu «grau» ao decidir sobre o reembolso integral;

D. A forma como a Comissão assegurou que uma maior flexibilidade não resultasse num aumento da imprevisibilidade do reembolso;

E. Que medidas tomou a Comissão em termos de sensibilização para a abordagem da deficiência em matéria de direitos humanos para os profissionais de saúde e os membros do pessoal da UE que trabalham no RCSD;

F. Qualquer panorâmica estatística que a Comissão tenha de acompanhar a situação.

9. A Provedora de Justiça recebeu a resposta da Comissão em 10 de julho de 2024 [8].

Respostas da Comissão

10. Como declaração geral, a Comissão sublinhou o seu empenho em dar o exemplo no que respeita aos direitos das pessoas com deficiência [9]. Explicou que, embora a sua resposta se centre na revisão e aplicação das DGE, está disponível uma vasta gama de outras medidas de apoio para os membros do pessoal com deficiência ou que tenham um membro da família com deficiência.

Seguimento dado às constatações do OI/4/2016/EA (pergunta A)

11. No que diz respeito à forma como a Comissão deu seguimento à recomendação do Provedor de Justiça, a Comissão começou por delinear o quadro geral para o reembolso dos cuidados de saúde ao abrigo do Estatuto dos Funcionários. Explicou que, na sequência da reforma do Estatuto dos Funcionários em 2013, definem e complementam agora os conceitos de deficiência e de adaptações razoáveis, em conformidade com a CNUDPD. Além disso, explicou que as despesas médicas são reembolsadas pelo RCSD, que é um regime exclusivamente médico. As regras de reembolso regulares do RCSD, que se aplicam às despesas médicas das pessoas com deficiência, são as seguintes:

• Em geral, as despesas médicas são reembolsadas até 80 % ou 85 %, consoante o tipo de tratamento, independentemente de o beneficiário ser ou não portador de deficiência;
• Se um beneficiário - incluindo um beneficiário com deficiência - tiver uma «doença grave», o reembolso é aumentado para 100 % para todas as despesas médicas conexas.

12. A Comissão explicou que o Estatuto enumera expressamente uma série de doenças cujo reembolso é aumentado para 100%[10]. Outras doenças reconhecidas como de «gravidade comparável» dão igualmente direito ao reembolso integral. Para que uma doença possa ser qualificada como tal, deve conter quatro elementos enumerados nas DGE como: a) Uma doença susceptível de ser prolongada; b) A necessidade de procedimentos diagnósticos e/ou terapêuticos agressivos; c) A presença ou o risco de uma deficiência grave e d) a redução da esperança de vida.

13. Embora os quatro critérios sejam cumulativos, a Comissão explicou que já tinha adotado no passado uma abordagem flexível e holística no que diz respeito ao seu cumprimento em casos individuais. Na sequência do inquérito da Provedora de Justiça no processo OI/4/2016/EA, em 2020, a Comissão decidiu codificar esta flexibilidade nas DGE. Por conseguinte, a Comissão incluiu a seguinte declaração após a lista de critérios nas DGE: «Estes critérios cumulativos devem ser sujeitos a uma avaliação global da gravidade das consequências da doença em causa. Tendo em conta a forma como podem estar interligados, a avaliação de um dos critérios é suscetível de influenciar a avaliação dos outros critérios, em especial no que diz respeito aos casos de deficiência grave. O exame de um critério à luz da avaliação dos outros critérios pode levar à conclusão de que o critério em questão, em especial o critério relativo à redução da esperança de vida, foi cumprido."[11]

14. A Comissão especificou que tal não altera a natureza cumulativa dos critérios. Assim, a «simples presença de uma «deficiência grave» não implica necessariamente o reconhecimento de uma doença grave».

15. Por último, a Comissão declarou que esta alteração específica das DGE não prejudica uma revisão mais ampla das DGE no futuro.

16. No que diz respeito às sugestões de melhoria apresentadas pelo Provedor de Justiça [12], a resposta da Comissão pode resumir-se do seguinte modo:

• Lista não exaustiva de dispositivos de assistência reembolsáveis: O processo é complexo e moroso, também devido à rápida evolução do setor, mas uma equipa específica está atualmente a compilar essa lista, a fim de complementar a existente nas DGE;
• Formação para gestores e pessoal que trabalha em questões relacionadas com a deficiência: O curso de iniciação da Comissão para novos gestores responde às necessidades do pessoal com deficiência ou que tenha membros da família com deficiência, estando disponível em linha para todo o pessoal material de formação e aprendizagem complementar. O Gabinete para a Diversidade e a Inclusão (DIO), criado em 2020 na Direção-Geral dos Recursos Humanos e da Segurança, organizou uma série de eventos de sensibilização e seminários em 2021 e 2022 sobre temas relacionados com a deficiência para gestores, profissionais de recursos humanos, outros grupos específicos e todo o pessoal;
• Consulta das associações de pessoas com deficiência: A Comissão debate propostas legislativas e políticas relativas aos membros do pessoal nas instâncias previstas pelo Estatuto (representantes do pessoal e, em muitos casos, o Comité do Pessoal), assegurando assim a participação do pessoal no seu conjunto. A Comissão mantém também contactos regulares com as associações de pessoal da UE relacionadas com a deficiência, que são consultadas em conjunto com o Comité Misto para a Igualdade de Oportunidades sobre propostas relacionadas com a deficiência. Essas consultas tiveram lugar quando as DGE foram revistas em 2020.

Reembolso das despesas relacionadas com a deficiência ao abrigo das novas DGE (perguntas B, C e D)

17. No que diz respeito à forma como os quatro critérios são aplicados às pessoas com deficiência (pergunta B), a Comissão recordou que estes critérios se baseavam num parecer do Conselho Médico do RCSD na altura, que concluiu que representam elementos comuns a todas as doenças graves enumeradas no Estatuto dos Funcionários. O objetivo destes critérios continua a ser identificar condições de saúde de «gravidade comparável» como as expressamente enumeradas. Por conseguinte, os critérios continuam a ser cumulativos e aplicáveis de forma igual às pessoas com ou sem deficiência, mesmo ao avaliar se estão ou não globalmente preenchidos numa situação individual.

18. A Comissão explicou que, na prática, adotou uma «abordagem flexível e holística» na avaliação da interdependência entre estes critérios. Os médicos-assistentes estabelecem os factos e realizam também uma avaliação médica exaustiva desses factos, durante a qual analisam cada critério de forma independente e, em seguida, avaliam globalmente a sua interdependência. Neste contexto, o critério da «necessidade de um procedimento diagnóstico e/ou terapêutico agressivo» é importante, especialmente quando a doença tenha resultado ou possa resultar numa «deficiência grave». Quando são necessárias medidas terapêuticas ou de diagnóstico pesadas (incluindo custos financeiros importantes) em casos de (risco de) «deficiência grave», essas medidas podem levar à conclusão de que o critério da esperança de vida reduzida está preenchido, mesmo que tal não tenha sido claramente estabelecido. 

19. No que diz respeito à questão de saber se as decisões de reembolso integral podem variar em função do tipo de deficiência ou do seu «grau» (questão C), a Comissão reiterou que o sistema de reembolso estatutário se destinava a cobrir as despesas médicas e que apenas as despesas relacionadas com uma doença grave reconhecida são elegíveis para reembolso integral. Explicou que, quando avalia o critério da presença ou do risco de «deficiência grave», o risco, por si só, é suficiente para que o critério esteja preenchido. Por conseguinte, não existe qualquer distinção em função do tipo de deficiência, nem qualquer avaliação do impacto dessa deficiência no funcionamento da pessoa ou nas suas atividades pessoais, domésticas ou sociais. O que importa é a história natural da doença e o diagnóstico médico do médico para determinar se esse risco existe ou se se concretizou.

20. Em resposta à pergunta sobre o impacto da flexibilidade na previsibilidade dos reembolsos (pergunta D), a Comissão afirmou que, embora a flexibilidade implique necessariamente alguma imprevisibilidade, esta abordagem é mais respeitadora da necessidade de uma análise individual de cada processo. A Comissão declarou que, para assegurar a coerência e uma abordagem harmonizada, os médicos-assistentes se reúnem para debater os processos mais complexos duas vezes por mês e, uma vez reconhecida uma doença grave, o médico-assistente elabora uma lista interna de medidas elegíveis para reembolso total, a fim de facilitar o tratamento dos pedidos pelo funcionário responsável pelo RCSD.

Acções de sensibilização e de acompanhamento (perguntas E e F)

21. As duas últimas perguntas do Provedor de Justiça diziam respeito às medidas adotadas pela Comissão para assegurar e acompanhar a aplicação de uma abordagem da deficiência baseada nos direitos humanos no RCSD, tal como exigido pela CNUDPD.

22. A Comissão explicou que, em termos de sensibilização em torno da CNUDPD e da abordagem da deficiência em matéria de direitos humanos (pergunta E), os seus profissionais de saúde, no âmbito da sua formação nacional, estão vinculados a obrigações de formação contínua e podem, por conseguinte, participar em seminários externos pertinentes. A Comissão aconselha-os igualmente a frequentarem um curso de formação em linha sobre «Direito, política de diversidade e deficiência» a nível nacional. Além disso, os sete membros da equipa especializada do Serviço de Liquidação do RCSD em matéria de deficiência proporcionam uma abordagem pessoal e específica ao pessoal da UE com deficiência ou que tenha um membro da família com deficiência. Os membros desta equipa trabalham em estreita colaboração com a Comissão e os serviços de direitos humanos de outras instituições e participam igualmente em seminários ou conferências pertinentes. 

23. Por último, a Comissão não dispunha dos dados estatísticos (pergunta F) solicitados pelo Provedor de Justiça sobre o número de pedidos relacionados com a deficiência recebidos para o reconhecimento de uma doença grave apresentados e o seu resultado. No entanto, a Comissão indicou que, desde 2020, recebeu 39 queixas ao abrigo do artigo 90.o, n.o 2, do Estatuto relativas ao não reconhecimento de uma doença grave. Embora não tenha conseguido determinar a percentagem de queixas apresentadas por pessoas com deficiência, observou que, em nove casos, o requerente mencionou uma alegada deficiência.

Avaliação do Provedor de Justiça

24. A CNUDPD afirma que as pessoas com deficiência têm direito ao gozo do mais elevado nível de saúde possível, sem discriminação com base na deficiência. Ao ratificar a Convenção, a UE, enquanto Estado Parte, comprometeu-se a tomar as medidas adequadas nesse domínio. Tal inclui, nomeadamente, o compromisso de proibir a discriminação na prestação de seguros de saúde, que devem ser prestados de forma justa e razoável [13].

25. Quando, em 2016, a Provedora de Justiça analisou pela primeira vez esta questão, o seu inquérito seguiu as preocupações do Comité das Nações Unidas de que o RCSD discriminava as pessoas com deficiência. Na altura, a Provedora de Justiça considerou que o facto de a Comissão não ter dado seguimento à recomendação do Comité das Nações Unidas no sentido da revisão do RCSD constituía má administração. Instou a Comissão a interpretar o Estatuto dos Funcionários à luz da CNUDPD e a alterar as DGE para garantir que são mais adequadas e eficazes na avaliação da gravidade da situação específica das pessoas com deficiência. O Provedor de Justiça apresentou uma série de propostas sobre a forma como tal poderia ser feito nas DGE, por exemplo, clarificando o texto atual, introduzindo disposições adicionais específicas ou introduzindo um conjunto de critérios alternativos aplicáveis à deficiência [14].  

26. O objetivo desta iniciativa estratégica era avaliar se as alterações ao RCSD introduzidas pela Comissão respondiam eficazmente às preocupações expressas pelo Comité das Nações Unidas em 2015 e pelo Provedor de Justiça em 2018. Infelizmente, com base na resposta da Comissão, o Provedor de Justiça não está convencido de que seja esse o caso, pelas razões a seguir expostas.

27. Em primeiro lugar, no que diz respeito às DGE , a principal alteração introduzida pela sua revisão em 2020 é a codificação expressa de uma prática que não só já existia, como também já era exigida pela jurisprudência da UE [15]. A natureza e o efeito cumulativo dos quatro critérios em casos de deficiência mantiveram-se inalterados. Por conseguinte, a revisão de 2020 das DGE mantém, em grande medida, o sistema tal como já existia antes da recomendação do Comité das Nações Unidas.

28. À luz do que precede, o Provedor de Justiça considera que é pouco provável que essas alterações superficiais sejam suficientes para dar resposta à preocupação fundamental do Comité das Nações Unidas de que o RCSD discrimina as pessoas com deficiência. Recorda, como fez em 2018, que os princípios da igualdade de tratamento e da não discriminação exigem que situações comparáveis não sejam tratadas de forma diferente e que situações diferentes não sejam tratadas de forma igual, a menos que esse tratamento seja objetivamente justificado [16]. Para dar pleno efeito a este objetivo, a Comissão deve ter em conta tanto a discriminação das pessoas com deficiência enquanto grupo (uma vez que os quatro critérios, embora neutros na aparência, não foram concebidos tendo em mente a deficiência) como no seu grupo (uma vez que as deficiências com efeitos comparáveis na vida quotidiana podem, em função da sua natureza, preencher mais ou menos facilmente os quatro critérios). A Provedora de Justiça convida uma vez mais a Comissão a refletir sobre formas de rever as regras que regem o RCSD, a fim de assegurar uma cobertura abrangente das necessidades de saúde relacionadas com a deficiência, em consonância com o que o Comité das Nações Unidas solicitou e conforme exigido à UE enquanto Estado Parte na CNUDPD.

29. Em segundo lugar, no que diz respeito a outras medidas destinadas a assegurar o cumprimento da CNUDPD na prestação de cuidados de saúde e de seguros de saúde, o Provedor de Justiça está preocupado com o facto de a Comissão poder não cumprir as normas esperadas em termos de medidas de sensibilização, formação e acompanhamento.

30. Especificamente, ao abrigo das atuais DGE, a conformidade do RCSD com a CNUDPD depende principalmente da maior flexibilidade concedida ao médico responsável pelo processo. No entanto, a Comissão não parece ter desenvolvido formação ou orientações para garantir que os seus profissionais de saúde utilizam esta flexibilidade em conformidade com a Convenção [17]. Pelo contrário, parece que a Comissão se baseia na obrigação do pessoal médico de realizar um desenvolvimento profissional contínuo, mas sem rever o conteúdo destes programas nem realizar mais formação específica sobre a abordagem da deficiência em matéria de direitos humanos em relação às DGE.

31. O Provedor de Justiça não está convencido de que o facto de os dossiês mais complexos poderem ser debatidos colegialmente por médicos-assistentes seja suficiente para garantir a coerência, a previsibilidade e o cumprimento da CNUDPD no tratamento de dossiês relacionados com a deficiência. Esta situação é ainda mais preocupante, tendo em conta que não parece que a Comissão disponha de um sistema para monitorizar o número de pedidos de reconhecimento de «doença grave» apresentados por ou em nome de pessoas com deficiência e o seu resultado [18]. À luz do que precede, é questionável a forma como a Comissão pode afirmar com certeza que o RCSD é aplicado em conformidade com a CNUDPD.

32. Assim, e embora a Provedora de Justiça se congratule e reconheça os esforços da Comissão em alguns aspetos do seu inquérito anterior, continua desapontada com o nível global de empenho da Comissão nesta questão ao longo da última década. Recorda que a CNUDPD contém obrigações explícitas para os Estados Partes no que diz respeito à recolha de informações para efeitos de formulação e execução de políticas destinadas a dar pleno efeito à Convenção [19]. Neste contexto, insta a Comissão a começar a acompanhar eficazmente a situação das pessoas com deficiência ao abrigo do RCSD e a explorar outras medidas que possam tornar esse regime conforme com a CNUDPD.

33. Enquanto membro do quadro da UE para a CNUDPD, o Provedor de Justiça continuará a acompanhar a questão e aguardará os resultados da segunda revisão da UE pelo Comité das Nações Unidas.  

Conclusões

A Provedora de Justiça encerra esta iniciativa estratégica com as seguintes conclusões:

A Provedora de Justiça não está convencida de que a revisão das regras que regem o RCSD realizada pela Comissão em 2020 tenha sido suficiente para dar resposta às preocupações do Comité das Nações Unidas de que o RCSD discrimina as pessoas com deficiência.

O Provedor de Justiça, enquanto membro do quadro da UE para a CNUDPD, continuará a acompanhar esta questão e aguardará os resultados da segunda revisão da UE pelo Comité das Nações Unidas.

A Comissão será informada da presente nota de encerramento.

 

Emily O'Reilly Provedora
de Justiça Europeia

Estrasburgo, 12/02/2025

 

[1] Artigo 72.o do Estatuto dos Funcionários da União Europeia e Regime Aplicável aos Outros Agentes (ROA), estabelecido pelo Regulamento (CEE, Euratom, CECA) n.o 259/68 do Conselho.

[2] Artigo 25.o da Convenção das Nações Unidas sobre os Direitos das Pessoas com Deficiência, disponível em: https://www.un.org/disabilities/documents/convention/convoptprot-e.pdf

[3] Relatório alternativo do Fórum Europeu das Pessoas com Deficiência sobre a aplicação da Convenção das Nações Unidas sobre os Direitos das Pessoas com Deficiência, p. 75, disponível em: https://www.autismeurope.org/wp-content/uploads/2017/08/2015-03-04-edf-alternative-report-final-accessible.pdf

[4] Observações finais sobre o relatório inicial da União Europeia, CRPD/C/EU/CO/1, n.os 86-87, disponíveis em: https://digitallibrary.un.org/record/812354?ln=en&v=pdf

[5] Para mais informações sobre o inquérito OI/4/2016/EA, a recomendação e as sugestões de melhoria, consultar: https://www.ombudsman.europa.eu/en/decision/en/112191

[6] Decisão C(2020) 3002 final da Comissão.

[7] Carta e lista de perguntas disponíveis em: https://www.ombudsman.europa.eu/pt/opening-summary/pt/18217 0

[8] Disponível em: https://www.ombudsman.europa.eu/en/doc/correspondence/en/194374

[9] Estratégia da UE sobre os Direitos das Pessoas com Deficiência 2021-2030, disponível em: https://employment-social-affairs.ec.europa.eu/policies-and-activities/social-protection-social-inclusion/persons-disabilities/union-equality-strategy-rights-persons-disabilities-2021-2030_en

[10] Nomeadamente tuberculose, poliomielite, cancro e doença mental.

[11] Decisão C(2020) 3002 final da Comissão.

[12] Solicitou-se à Comissão que comentasse as três sugestões de melhorias seguintes: (1) A Comissão deve publicar uma lista não exaustiva de dispositivos de assistência reembolsáveis ao abrigo das DGE. (4) A Comissão deve assegurar, nos casos em que tal ainda não esteja a acontecer, que a formação especial sobre a forma de lidar com a deficiência faça parte do programa de integração para o seu pessoal que trabalha em questões conexas, bem como para o pessoal a nível da gestão. (5) A Comissão deve estabelecer contactos regulares com as associações de membros do pessoal da UE com deficiência, ou que tenham membros da família com deficiência, a fim de receber informações sobre a aplicação quotidiana do RCSD e dos regimes sociais para pessoas com deficiência. A Comissão deve também consultar estas associações de forma significativa, atempada e estruturada na elaboração e aplicação da legislação e das políticas que lhes dizem respeito.

[13] Artigo 25.o, alínea e), da CNUDPD, disponível em: https://www.un.org/disabilities/documents/convention/convoptprot-e.pdf

[14] Recomendação do Provedor de Justiça no documento OI/4/2016/EA, em especial os pontos 32-34, disponível em: https://www.ombudsman.europa.eu/en/recommendation/en/99578

[15] Ver, por exemplo, processo F-23/10, Allen/Comissão, n.o 79: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?num=F-23/10&language=EN ; ou, mais recentemente, T-685/21, IR/Comissão, n.os 61-62: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?language=en&td=ALL&num=T-685/21

[16] Acórdão do Tribunal de 10 de janeiro de 2006 no processo C‑344/04, IATA e ELFAA, n.o 95, disponível em: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?language=en&num=c-344/04

[17] Tal como exigido pelo artigo 25.o, alínea d), da CNUDPD, disponível em: https://www.un.org/disabilities/documents/convention/convoptprot-e.pdf

[18] A questão dos dados disponíveis para avaliar concretamente a inclusão das pessoas com deficiência na mão de obra da UE foi também referida num relatório recente do Tribunal de Contas Europeu intitulado «Apoiar as pessoas com deficiência. O impacto prático da ação da UE é limitado», em especial os pontos 61-69 e 92, disponíveis em: https://www.eca.europa.eu/ECAPublications/SR-2023-20/SR-2023-20_EN.pdf

[19] Artigo 31.o da CNUDPD, disponível em: https://www.un.org/disabilities/documents/convention/convoptprot-e.pdf