Resumo da consulta T3/2017/MDC

Factos e antecedentes

Em 5 de abril de 2017, o (então) Provedor de Justiça espanhol escreveu uma carta ao Provedor de Justiça Europeu sobre a obrigação da Frontex de disponibilizar prontamente informações sobre o mecanismo de apresentação de queixas. A Provedora de Justiça espanhola explicou que, na sua qualidade de mecanismo nacional de prevenção contra a tortura, acompanha as operações de repatriamento da Frontex de migrantes em que a Espanha participa, em conformidade com o artigo 8.o, n.o 6, da Diretiva 2008/115/CE [1] (Diretiva Regresso) e com os artigos 13.o e 14.o do Código de Conduta da Frontex para as Operações Conjuntas de Regresso Coordenadas pela Frontex [2].

O Provedor de Justiça espanhol salientou que a Frontex tinha criado um mecanismo de apresentação de queixas que estava disponível para as pessoas repatriadas que considerassem que os seus direitos fundamentais tinham sido violados. A Provedora de Justiça remeteu para o projeto de recomendação da Provedora de Justiça Europeia no inquérito de iniciativa própria OI/5/2012/BEH-MHZ.

A Provedora de Justiça espanhola observou que tinha acompanhado recentemente duas operações conjuntas de regresso coordenadas pela Frontex, em que a Espanha era o Estado-Membro organizador. Uma operação ocorreu em 16 de fevereiro de 2017, com voos para Tirana e Tbilisi, e a outra em 15 de março de 2017, com voos para Bogotá e Lima. O Provedor de Justiça espanhol declarou que foram observadas as seguintes deficiências no decurso destas e de operações anteriores:

a) as pessoas que estavam prestes a ser repatriadas não foram informadas da existência do mecanismo de apresentação de queixas.

b) não foi possível que essas pessoas apresentassem oralmente as suas queixas a agentes portadores do emblema da Frontex e que essas queixas fossem transcritas.

c) o formulário de reclamação não estava disponível em papel durante as operações.

d) o formulário de reclamação estava disponível em várias línguas no sítio Web da Frontex, mas não em espanhol, apesar de alguns destes voos se destinarem à América Latina.

A Provedora de Justiça espanhola solicitou que fosse mantida informada sobre quaisquer medidas que a Frontex venha a tomar em resposta às questões acima referidas.

Em 20 e 25 de abril, o Gabinete do Provedor de Justiça Europeu contactou o Gabinete do Provedor de Justiça espanhol para debater a questão.

Consulta

Foi acordado com a Provedoria de Justiça espanhola que seriam colocadas à Frontex as seguintes perguntas:

«Uma vez que a Frontex é a instituição mais bem colocada para abordar as questões suscitadas pelo Provedor de Justiça espanhol, gostaríamos que a Frontex declarasse:

i) se o artigo 72.o, n.o 10, do Regulamento (UE) 2016/1624 [3] puder ser interpretado no sentido de que as queixas podem ser apresentadas oralmente, durante as operações conjuntas de regresso coordenadas pela Frontex, ao(s) representante(s) da Frontex presente(s) a bordo;

ii) se o artigo 72.o, n.o 10, do regulamento puder ser interpretado no sentido de exigir que o formulário de queixa, incluindo algumas informações sobre o procedimento de tratamento das queixas, seja disponibilizado em papel em todas as operações conjuntas de regresso coordenadas pela Frontex, e

ii) a forma como a Frontex interpreta o requisito previsto no artigo 72.o, n.o 10, do regulamento, segundo o qual as línguas em que o formulário de queixa deve ser disponibilizado no sítio Web da Agência e em papel devem ser as que os nacionais de países terceiros compreendam ou se possa razoavelmente crer que compreendam."

Resposta da Frontex

Em 22 de maio de 2017, a Frontex respondeu à pergunta. A Frontex deu uma resposta negativa à pergunta i). Alegou que «o artigo 72.o, n.o 10, deve ser lido à luz do artigo 72.o, n.o 2» e concluiu que uma queixa oral não é admissível. A Frontex desenvolveu o seu argumento afirmando que, ao conceber o seu mecanismo de apresentação de queixas, comparou-o com outros organismos da UE e internacionais que não permitem a apresentação oral de queixas.  A Frontex explicou as dificuldades práticas que surgiriam se permitisse queixas orais.

No que diz respeito à pergunta ii), a Frontex concordou com o facto de o artigo 72.o, n.o 10, prever que os formulários de queixa devem ser disponibilizados em todas as atividades da Frontex, incluindo as operações de regresso coordenadas pela Frontex. A Frontex declarou ainda que o formulário de queixa contém informações sobre o procedimento de tratamento das queixas.

Em resposta à pergunta iii) (sobre a interpretação da Frontex do requisito linguístico regulado pelo artigo 72.o, n.o 10), a Frontex declarou que a lista de línguas não está incluída nas regras da Agência relativas ao mecanismo de apresentação de queixas («regras»), uma vez que, se fosse esse o caso, as regras teriam de ser constantemente atualizadas caso as línguas mudassem. A Agência considerou que tal seria desproporcionado e que, se existissem várias versões das mesmas, tal tornaria as regras juridicamente incertas. A Frontex acrescentou que, de momento, o formulário de queixa está disponível em seis línguas e que podem ser acrescentadas mais línguas em caso de necessidade operacional.

Retorno de informação

Em 19 de dezembro de 2017, o Provedor de Justiça espanhol em exercício apresentou as suas observações sobre a resposta da Frontex.

O Provedor de Justiça espanhol não ficou satisfeito com a resposta da Frontex. Considerou inaceitável que o formulário de reclamação não estivesse disponível em espanhol no sítio Web da Agência e em papel. Segundo o Provedor de Justiça espanhol, resultava claramente da redação do artigo 72.o, n.o 10, que esta disposição impunha à Frontex a obrigação de disponibilizar «o formulário de queixa [...] nas línguas que os nacionais de países terceiros compreendam ou que se possa razoavelmente presumir que compreendam [...]». É por esta razão que a mera referência da Frontex, na sua resposta à questão iii) da consulta, ao facto de a lista de línguas não estar incluída na Regulamentação, bem como a referência às «necessidades operacionais», foram dececionantes.

A este respeito, o Provedor de Justiça espanhol salientou a existência de operações de regresso que envolvem pessoas de língua espanhola. Além disso, o espanhol é a terceira língua mais falada no mundo, com 528 milhões de pessoas que o falam. Por conseguinte, o Provedor de Justiça espanhol considerou mais do que razoável que o formulário de queixa fosse disponibilizado em espanhol no sítio Web da Frontex e em papel. Observou igualmente que o artigo 5.o, n.o 1, da regulamentação prevê que «[a] Agência disponibiliza o formulário de reclamação nas línguas mais comuns que os nacionais de países terceiros compreendam ou seja razoável presumir que compreendam».

Por último, o Provedor de Justiça espanhol declarou que a redação do artigo 72.o, n.o 10, do regulamento demonstrava a intenção de evitar e corrigir violações dos direitos fundamentais. Na sua opinião, esta intenção poderia ser consideravelmente enfraquecida se uma pessoa não pudesse utilizar o formulário de queixa «em línguas que os nacionais de países terceiros compreendam ou que se possa razoavelmente crer que compreendam».

Tendo em conta o que precede, o Provedor de Justiça espanhol considerou que a disponibilidade do formulário de queixa em espanhol não deve ser determinada em função das necessidades operacionais, devendo antes basear-se no respeito pelos direitos fundamentais. Tal foi ainda confirmado pelo objetivo da Frontex de «incorporar o respeito e a promoção dos direitos fundamentais na cultura e nas atividades da Frontex»^[4].

Novos desenvolvimentos

Em 12 de fevereiro de 2018, a Provedora de Justiça recebeu a resposta da Frontex às observações da Provedora de Justiça espanhola. A Frontex congratulou-se com os argumentos do Provedor de Justiça espanhol, uma vez que, segundo o mesmo, contribuíram para tornar o mecanismo de apresentação de queixas mais inclusivo, em conformidade com os princípios da boa administração.

No que diz respeito à questão das «línguas mais comummente compreendidas» (artigo 5.o, n.o 1, da Regulamentação), a Frontex observou que a Agência recolhe dados das unidades pertinentes e, em seguida, determina a necessidade de disponibilizar o formulário de reclamação numa língua específica. O processo, realizado anualmente, implica «compilar as nacionalidades das pessoas que chegam às fronteiras externas da UE, independentemente do local onde se encontrem [...] A Agência opera, bem como os países para os quais as pessoas são mais frequentemente repatriadas com o apoio da Agência.» A Frontex declarou que, na sequência desta avaliação, é compilada internamente uma lista das línguas mais comuns dos potenciais queixosos [5].

A Agência observou que o formulário de queixa não era obrigatório [6] e que as queixas também podiam ser enviadas noutras línguas, especialmente no caso de uma língua da UE.

Por último, a Frontex informou o Provedor de Justiça de que tinha tomado a iniciativa de traduzir os formulários de queixa para espanhol, russo, sérvio e albanês especificamente para efeitos de operações de regresso. Declarou que os formulários de reclamação estarão disponíveis no sítio Web e em formato impresso. A Frontex afirmou que também disponibilizaria informações adicionais nas línguas acima referidas. A Frontex observou que estava disponível para novos debates sobre o desenvolvimento do mecanismo de apresentação de queixas.

A resposta da Frontex foi enviada ao Provedor de Justiça espanhol em 16 de fevereiro de 2018.

Processo de encerramento

A equipa de inquérito do Provedor de Justiça Europeu verificou o sítio Web da Frontex e pôde confirmar que o formulário de queixa e as informações adicionais estão agora também disponíveis em espanhol, russo, sérvio e albanês.

Tendo em conta o conteúdo da resposta, a aplicação de melhorias e o facto de o Provedor de Justiça espanhol não ter apresentado quaisquer outras observações, concluiu-se que as questões suscitadas na consulta tinham sido adequadamente abordadas e que a consulta podia ser encerrada.

[1] Diretiva 2008/115/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 16 de dezembro de 2008, relativa a normas e procedimentos comuns nos Estados-Membros para o regresso de nacionais de países terceiros em situação irregular (JO 2008, L 348, p. 98).

[2] Disponível em: http://frontex.europa.eu/assets/Publications/General/Code_of_Conduct_for_Joint_Return_Operations.pdf

[3] Regulamento (UE) 2016/1624 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 14 de setembro de 2016, relativo à Guarda Europeia de Fronteiras e Costeira, que altera o Regulamento (UE) 2016/399 do Parlamento Europeu

e do Conselho e que revoga o Regulamento (CE) n.o 863/2007 do Parlamento Europeu e do

Regulamento (CE) n.o 2007/2004 do Conselho e Decisão 2005/267/CE do Conselho (JO 2016, L 251, p. 1).

[4] Secção II, ponto 3.11 do Documento de Programação 2017-2019, disponível em: http://frontex.europa.eu/assets/About_Frontex/Governance_documents/Work_programme/2017/Programme_of_work_2017.pdf

[5] Salientou que, em 2017, as seis línguas mais comuns faladas no âmbito das operações de regresso eram o albanês, o servo-croata, o árabe, o georgiano, o russo e o espanhol (falados por 2 % dos repatriados). Em 2016, considerou-se que as línguas mais comuns faladas no âmbito das operações conjuntas da Agência eram o árabe, o inglês, o francês, o urdu, o tigrinya e o pashtu.

[6] Nos termos do artigo 8.o das Regras relativas ao Mecanismo de Tratamento de Reclamações, a falta de disponibilidade de um formulário numa determinada língua não constitui um motivo de inadmissibilidade.