O pano de fundo

1. O queixoso é um funcionário de uma agência da UE, que está a divorciar-se de um funcionário do Banco Europeu de Investimento (BEI). O casal tem um filho. O tribunal nacional competente ordenou que a criança residisse com a mãe (o queixoso) enquanto o processo de divórcio estava em curso. O despacho não estabeleceu disposições provisórias para a prestação de apoio financeiro à criança.

2. O marido do queixoso recebe do BEI um abono de família e um abono por filho a cargo. Na sequência do acórdão do tribunal nacional, a queixosa solicitou ao BEI que lhe pagasse estes subsídios directamente, e não ao seu marido.

3. O BEI afirmou que as suas regras internas preveem que o abono de família só pode ser pago aos membros do pessoal do BEI; no entanto, o abono de família é pago à pessoa que tem a guarda da criança. Indicou que a decisão do tribunal se referia apenas ao local de residência da criança e que a guarda era partilhada entre os pais, enquanto se aguardava a decisão final no processo de divórcio. O BEI concluiu que o abono por filho a cargo seria pago em conformidade com as regras aplicáveis, ou seja, ao funcionário da UE com o vencimento de base mais elevado, que, neste caso, é o pai. Por estas razões, o BEI rejeitou o pedido do queixoso.

4. O Provedor de Justiça abriu um inquérito sobre a preocupação do queixoso de que o BEI baseasse erradamente a sua decisão sobre o abono de família na guarda e não na residência legal da criança. O inquérito analisou se esta decisão estava em conformidade com as próprias regras de execução do BEI, bem como com as disposições de execução da Comissão Europeia em matéria de prestações familiares. O inquérito apreciou igualmente o pedido da queixosa no sentido de o BEI lhe pagar directamente pelo menos 50% dos subsídios, uma vez que tinha reconhecido que tinha a guarda conjunta da criança [1].

A decisão do BEI de basear a sua atribuição do abono de família na guarda e não na residência de uma criança

Proposta de solução do Provedor de Justiça

5. O Provedor de Justiça considerou que a decisão do BEI de pagar o abono de família ao marido do queixoso, na pendência da conclusão do processo de divórcio em curso, estava em conformidade com as regras aplicáveis.

6. O Provedor de Justiça observou igualmente que, de acordo com as regras do BEI [2], é concedido um abono por filho a cargo quando um dos progenitores assegura efetivamente o sustento do filho, o que, na prática, significa que o filho vive com o progenitor ou que este suporta as despesas de vida quotidiana do filho. O BEI declarou que, no caso em apreço, estes dois critérios não coincidem. O BEI definiu a sua interpretação do conceito de guarda como o «cumprimento do dever de guarda de crianças por meios económicos». O BEI considerou que a concessão de apoio financeiro à criança (custódia) prevalece sobre a questão da residência para determinar a quem atribuir o abono de família.

7. O Provedor de Justiça considerou que esta interpretação implicaria que, se a guarda fosse partilhada, a obrigação legal de apoio financeiro à criança também deveria ser partilhada. Salientou que, uma vez que o BEI admitiu que o pai da criança partilhava voluntariamente os custos da pensão de alimentos da criança, seria justo que os pais também partilhassem o abono de família, até que a questão da guarda fosse definitivamente decidida pelo órgão jurisdicional nacional competente.

8. Por conseguinte, em 29 de junho de 2015, o Provedor de Justiça apresentou a seguinte proposta de solução:

"Enquanto se aguarda a decisão final do tribunal nacional sobre a questão da guarda no processo de divórcio em curso, o BEI deverá pagar ao queixoso metade do abono por filho a cargo".

9. Além disso, o Provedor de Justiça incentivou o BEI a alterar as suas regras em matéria de abonos de família, a fim de melhor refletir a realidade e as práticas atuais nos processos de divórcio. Sugeriu que o BEI poderia orientar-se pelas regras da Comissão Europeia nesta matéria, que preveem explicitamente a repartição dos subsídios nos casos em que i) a guarda da criança é partilhada entre duas pessoas e ii) não houve qualquer decisão judicial ou outra decisão de uma autoridade administrativa competente [3].

10. Na sua resposta de 7 de setembro de 2015, o BEI concordou em rever as suas regras em matéria de abonos de família e informou o Provedor de Justiça de que concluiria este processo o mais rapidamente possível. No entanto, sustentou que não podia pagar ao queixoso metade do abono por filho a cargo sem alterar as suas regras gerais relativas ao pessoal, uma vez que tal constituiria uma violação do princípio da igualdade de tratamento e poderia ser legalmente contestado.

11. A queixosa congratulou-se com as alterações propostas às regras do BEI, mas manifestou a sua insatisfação com a recusa do BEI em conceder-lhe metade do abono de família.

Recomendação do Provedor de Justiça 

12. O Provedor de Justiça congratulou-se com o compromisso do BEI de alterar as suas regras em matéria de abonos de família e instou-o a concluí-lo o mais rapidamente possível. Lamenta, no entanto, que o BEI tenha rejeitado a sua proposta de solução.

13. Contrariamente à opinião do BEI, o Provedor de Justiça não considerou que o BEI discriminaria os outros trabalhadores do BEI e os seus cônjuges se pagasse ao queixoso metade do abono de família, uma vez que nada impediria o BEI de os tratar igualmente da mesma forma que o queixoso. O BEI não contestou a opinião do Provedor de Justiça de que, embora as regras do BEI não prevejam explicitamente a partilha do abono de família, também não excluem esta possibilidade. Além disso, o Provedor de Justiça não concordou que a possibilidade de recurso judicial deveria dissuadir o BEI de tomar uma decisão correta e justa.

14. O Provedor de Justiça salientou ainda que, dadas as circunstâncias deste caso específico - nomeadamente, quando existe uma decisão formal sobre a residência da criança e os tribunais nacionais competentes reconheceram que ambos os progenitores devem contribuir para o sustento da criança - parecia proporcionado e razoável que metade do abono por filho a cargo fosse pago a cada uma das pessoas que partilham a guarda da criança.

15. A Provedora de Justiça considerou que os argumentos do BEI para rejeitar a sua proposta de solução não eram convincentes. Considerou que a abordagem adotada pelo BEI era incorreta e injusta para o queixoso e não respeitava as suas próprias regras. Constatou que se tratava de má administração.

16. Por conseguinte, em 18 de julho de 2016, o Provedor de Justiça formulou uma recomendação, nos termos do artigo 3.o, n.o 6, do Estatuto do Provedor de Justiça Europeu, no sentido de que:

«Enquanto se aguarda a decisão definitiva do tribunal nacional sobre a questão da guarda no processo de divórcio em curso, o Banco Europeu de Investimento deverá, a partir da data de receção da presente recomendação, pagar ao queixoso metade do abono de família».

17. Além disso, apresentou a seguinte sugestão de melhoria:

«O Banco Europeu de Investimento deve alterar as suas regras internas em matéria de abonos de família o mais rapidamente possível, a fim de prever explicitamente situações de guarda partilhada de crianças e situações conexas».

18. No que diz respeito à sugestão de melhorias, o BEI respondeu ao Provedor de Justiça em 29 de dezembro de 2016, declarando que está envolvido num «diálogo interinstitucional» em curso com representantes das principais instituições da UE. Este diálogo visa, nomeadamente, reformar as regras relativas à determinação do beneficiário dos abonos de família em caso de separação/divórcio [4]. Este processo ainda está em curso.

19. O BEI declarou-se disposto a rever as suas regras aplicáveis ao pessoal com vista a alinhá-las com as novas regras resultantes do diálogo interinstitucional, logo que estas estejam concluídas [5].

20. No que diz respeito à recomendação do Provedor de Justiça de pagar metade do abono de família ao queixoso, o BEI reiterou a sua opinião de que tal não era possível ao abrigo das suas regras atuais. O BEI considerou que só podia transferir o subsídio para outra pessoa que não os seus trabalhadores se uma lei ou uma decisão de um tribunal ou de uma autoridade administrativa competente colocasse a criança sob a guarda dessa pessoa. Acrescentou que, uma vez que a decisão judicial no caso em apreço não concedia a guarda da criança ao queixoso, limitando-se a confirmar a guarda conjunta dos dois progenitores, a sua decisão sobre o subsídio estava em conformidade com o Estatuto dos Funcionários em vigor. Por conseguinte, a aplicação da recomendação do Provedor de Justiça constituiria, na opinião do BEI, uma violação das regras atualmente aplicáveis.

21. Nas suas observações, a queixosa discordou da opinião do BEI e remeteu para os argumentos que tinha apresentado anteriormente.

Novos desenvolvimentos após a recomendação do Provedor de Justiça 

22. Em 21 de novembro de 2016, o tribunal nacional concedeu o divórcio à queixosa e ao seu ex-marido e determinou que ambos os progenitores fossem responsáveis pela guarda da criança [6]. A decisão do tribunal determinou que o local de residência da criança se situava no endereço da mãe. Além disso, o tribunal estabeleceu que as despesas de alimentos do filho devem ser suportadas por ambos os progenitores.

23. A decisão do tribunal não é definitiva, uma vez que o ex-marido do queixoso recorreu da mesma. Segundo o queixoso, o recurso dizia apenas respeito à cessação do casamento e não às disposições relativas à criança.

24. O queixoso informou o BEI e o Provedor de Justiça deste acórdão em 23 de fevereiro de 2017. A equipa de inquérito do Provedor de Justiça solicitou então ao BEI que ponderasse a possibilidade de rever a sua posição à luz do acórdão.

25. Na sua resposta de 31 de maio de 2017, o BEI afirmou que o acórdão conferia uma «autoridade parental» igual e ilimitada a cada progenitor e que, em princípio, nesses casos, ambos os progenitores são plenamente responsáveis pela educação da criança [7]. Além disso, a sentença declarou que ambos os progenitores devem suportar as despesas de alimentos da criança e da sua educação. Na opinião do BEI, nada na decisão do tribunal determina como (e, em especial, a quem) devem ser pagos os subsídios financeiros.

26. No que diz respeito à residência, o BEI alegou que se trata de uma questão jurídica distinta do poder paternal. Neste caso, o tribunal concedeu a ambos os progenitores plena autoridade parental, mas decidiu que a criança deve residir com a mãe (o queixoso). Como tal, a decisão sobre a residência não implica que o queixoso tenha «autoridade parental plena» ou a obrigação exclusiva de cuidar da criança.

27. No que diz respeito ao apoio financeiro, o BEI observou que o acórdão do tribunal não tomou qualquer decisão específica em relação a nenhum dos progenitores. Acrescentou que o tribunal não tomou qualquer posição sobre a forma de repartir os subsídios ou o apoio financeiro (manutenção). Por conseguinte, a decisão do BEI sobre o abono de família teve de se basear nas suas próprias regras aplicáveis, ou seja, no Estatuto do Pessoal do BEI. Argumentou que estas regras – a menos e até que sejam alteradas – a impedem de transferir o abono por filho a cargo para um terceiro, a menos que o filho a cargo seja colocado à guarda de outra pessoa por lei ou por decisão dos tribunais ou da autoridade administrativa competente.

28. Por último, o BEI manteve o seu compromisso de rever as suas regras em matéria de abonos de família, a fim de as melhorar e atualizar, em conformidade com as regras e boas práticas de outras instituições e organismos da UE, tal como recomendado pelo Provedor de Justiça. Explicou que, antes de alterar as suas próprias regras, pretendia aguardar o resultado do diálogo interinstitucional, para que as suas regras estivessem em conformidade com as regras e as boas práticas das outras instituições e organismos da UE.

29. Nas suas observações sobre a resposta adicional do BEI, a queixosa salientou que o BEI reconheceu que a guarda da criança é partilhada e que ambos os progenitores suportam os custos da pensão de alimentos dos filhos, mas ainda assim recusou conceder-lhe metade do abono de família. Na sua opinião, o BEI não estava disposto a executar o acórdão do tribunal e também não estava disposto a ter em conta os acordos alcançados pelas partes [8]. Além disso, alegou que o BEI não realizou progressos na alteração das suas regras relativas ao momento em que é adequado dividir o abono de família, tal como recomendado pelo Provedor de Justiça, apesar de ter dado garantias firmes, na sua resposta de 7 de setembro de 2015 ao Provedor de Justiça, de que o faria.

Avaliação do Provedor de Justiça após a recomendação e a evolução da situação

30. A Provedora de Justiça lamenta que o BEI tenha rejeitado a sua recomendação de pagar à queixosa metade do abono de família. Teve três oportunidades [9] durante o inquérito do Provedor de Justiça para aceitar, o que teria sido, uma solução justa para esta queixa. A peticionária considera que as razões apresentadas pelo BEI para não aplicar a sua recomendação não são suficientemente convincentes para alterar ou retirar a sua conclusão inicial de má administração.

31. Tal como referido anteriormente [10], o Provedor de Justiça considera que o BEI poderia pagar metade do abono de família ao queixoso sem ter de alterar as suas regras internas. Mesmo que o Estatuto do Pessoal do BEI não preveja explicitamente a partilha do abono por filho a cargo, também não exclui esta possibilidade. Estas regras, tal como são atualmente, limitam-se a aplicar o princípio segundo o qual, quando um filho a cargo é colocado à guarda de uma pessoa diferente do membro do pessoal do BEI, deve ser essa pessoa que recebe o subsídio, o que visa contribuir para as despesas de subsistência do filho. Na opinião do Provedor de Justiça, o mesmo deve aplicar-se nos casos em que a responsabilidade parental sobre a criança é exercida por ambos os progenitores – como no caso em apreço – e em que os progenitores têm, por conseguinte, obrigações conjuntas para com o sustento da criança.

32. O facto de o BEI, apesar de aceitar que a decisão judicial atribuiu efetivamente a ambos os progenitores a responsabilidade pela prestação de alimentos ao filho e determinou a guarda conjunta, continuar a não aceitar pagar metade do abono de família ao queixoso é contrário à própria interpretação do BEI do conceito de guarda como o «cumprimento do dever de guarda de crianças por meios económicos [11]», um dever que, no caso em apreço, é cumprido por ambos os progenitores.

33. O próprio BEI considerou [12] que a questão central em causa é mais o tratamento justo do que a legalidade. Neste contexto, o Provedor de Justiça lamenta que a sua abordagem a este caso ainda não seja justa. Uma solução justa para casos como este, em que ambos os progenitores partilham de facto a guarda numa base igual ou quase igual, seria que cada um recebesse metade do abono de família.

34. Segundo a opinião de longa data do Provedor de Justiça, uma boa administração implica uma administração justa. Isto significa que as administrações devem, por vezes, olhar para além dos argumentos estritamente jurídicos e adotar uma perspetiva mais ampla, com base nos princípios da boa administração e da equidade. Quando alguém está a ser tratado injustamente por uma administração, o Provedor de Justiça considera que é sua função interpretar a legislação pertinente de forma a alcançar um resultado justo e equitativo. Se não for possível interpretar a lei de forma a alcançar um resultado justo, o Provedor de Justiça defenderá uma alteração da lei. Neste caso específico, o Provedor de Justiça considera que é possível interpretar as regras em vigor do BEI de uma forma que conduza a um resultado justo e equitativo.

35. A sugestão de melhoria do Provedor de Justiça - feita em 29 de junho de 2015 e, mais uma vez, em 18 de julho de 2016 - é que o BEI altere as suas regras internas, a fim de tratar explicitamente o tipo de situação que surge nesta queixa. Lamentavelmente, mais de dois anos depois, este processo ainda está em curso e depende de um «diálogo interinstitucional», que tem uma data-limite indefinida e um resultado desconhecido. Por conseguinte, a Provedora de Justiça não pode aceitar que o BEI continue a recusar-se a cumprir a sua recomendação até que as suas regras internas sejam revistas.

36. A Provedora de Justiça mantém a sua opinião de que a abordagem do BEI foi injusta para com o queixoso. Por conseguinte, encerra este inquérito com a conclusão de que o BEI não deu uma explicação convincente sobre a razão pela qual se recusou a aceitar a sua recomendação de pagar à queixosa metade do abono de família. Por conseguinte, confirma a sua conclusão inicial de má administração por parte do BEI.  

37. No entanto, a Provedora de Justiça espera que o BEI acelere o processo em curso de alteração das suas regras internas e, por conseguinte, reitera a sua sugestão de melhorias.

Conclusão

Com base no inquérito relativo a esta queixa, o Provedor de Justiça encerra-a com a seguinte conclusão:

O Banco Europeu de Investimento não aceitou a recomendação do Provedor de Justiça de pagar ao queixoso metade do abono de família e não apresentou razões convincentes para o fazer. Consequentemente, a Provedora de Justiça mantém a sua conclusão de má administração por parte do Banco Europeu de Investimento.

O autor da denúncia e o Banco Europeu de Investimento serão informados desta decisão.

Sugestão de melhoria

O Banco Europeu de Investimento deve prosseguir e intensificar os seus esforços para alterar, o mais rapidamente possível, as suas regras internas em matéria de abonos de família, a fim de prever explicitamente situações de guarda partilhada de crianças e situações conexas.

Emily O'Reilly

Provedor de Justiça Europeu

Estrasburgo, 17/11/2017

^[1] Para mais informações sobre os antecedentes da queixa, os argumentos das partes e o inquérito do Provedor de Justiça, consultar o texto integral da proposta de solução do Provedor de Justiça disponível em: www.ombudsman.europa.eu/cases/solution.faces/en/69046/html.bookmark e o texto integral da recomendação do Provedor de Justiça estão disponíveis em: https://www.ombudsman.europa.eu/cases/recommendation.faces/en/69347/html.bookmark.

^[2] O artigo 2.2.5 do Estatuto do Pessoal do BEI prevê que: «Se um filho a cargo for colocado à guarda de outra pessoa por força da lei ou por decisão dos tribunais ou da autoridade administrativa competente, o abono por filho a cargo e o abono escolar são pagos diretamente a essa pessoa por conta e em nome do trabalhador».

[3] Artigo 3.o da Decisão da Comissão relativa às disposições gerais de execução dos artigos 67.o e 68.o do Estatuto dos Funcionários e dos artigos 1.o, 2.o e 3.o do seu anexo VII, C(2004) 1364.

[4] As regras aqui referidas constam da Conclusão 220/2004 do Colégio dos Chefes de Administração. O Colégio dos Chefes de Administração é um organismo interinstitucional composto pelos altos funcionários das administrações das instituições e organismos da UE (Parlamento Europeu, Comissão Europeia, Conselho da União Europeia, Tribunal de Justiça da União Europeia, Tribunal de Contas Europeu, Serviço Europeu para a Ação Externa, Comité Económico e Social Europeu, Comité das Regiões, Autoridade Europeia para a Proteção de Dados e Provedor de Justiça Europeu). O Colégio dos Chefes de Administração visa assegurar uma interpretação e aplicação coerentes do Estatuto dos Funcionários e de outras questões administrativas. As suas decisões são o nível mais elevado de tomada de decisões administrativas.

[5] Entre as alterações previstas às suas regras, o BEI mencionou: i) a introdução de um procedimento especial de repartição dos subsídios em caso de separação de facto quando os dois membros da família são ambos funcionários da UE (cisão automática em caso de pedido conjunto, pedidos unilaterais a analisar numa base ad hoc); e ii) uma disposição que clarifique a forma como o BEI deve reagir quando existe uma decisão de um tribunal nacional ou de uma autoridade administrativa nacional. No que diz respeito a esta última disposição, o BEI: a) Aplicar a decisão nacional sempre que esta determine que as licenças de emissão devem ser repartidas; ou b) continuar a pagar o montante total dos abonos ao seu trabalhador, quando a decisão não determine que os abonos ou a guarda dos filhos devam ser repartidos, mas confirme simplesmente a responsabilidade partilhada dos pais.

[6] Em conformidade com um plano de educação/parentalidade datado de 28 de outubro de 2016 e assinado por ambos os progenitores. O tribunal também determinou os contactos dos pais com a criança, de acordo com o plano de educação/parentalidade acima referido e com um acordo assinado pelos pais em 7 de setembro de 2016.

[7] O BEI salientou igualmente que o acórdão do tribunal se referia aos conceitos de «autoridade parental» e «contactos entre pais e filhos», em vez de «custódia» e «manutenção», que é a redação utilizada nas regras aplicáveis ao pessoal do BEI.

[8] Ver nota de rodapé 6 supra.

[9] Para além da proposta de solução e da sua subsequente recomendação, que reiterou a conclusão de má administração, o Provedor de Justiça deu ao BEI a oportunidade de reconsiderar a sua posição com base na decisão do tribunal.

[10] Ver ponto 19 da proposta de solução do Provedor de Justiça e pontos 15 e 18 da recomendação do Provedor de Justiça.

[11] Ver ponto 6 supra.

[12] Carta de 30 de setembro de 2014 ao Provedor de Justiça, ponto 5.2.1. O BEI considerou que o autor da denúncia contestava a equidade da decisão do BEI e não a sua legalidade, uma vez que lhe foi fornecido o quadro regulamentar aplicável e a decisão do BEI foi tomada em conformidade com estas regras.