O pano de fundo

1. Um jovem cidadão austríaco trabalhou como estagiário não remunerado numa delegação da UE na Ásia. Após o estágio, contactou o Serviço Europeu para a Ação Externa (SEAE), que gere as delegações da UE, para se queixar do facto de os estagiários nas delegações não serem remunerados. Observou que a prática normal é que os estagiários nas instituições da UE sejam remunerados. Na sua opinião, a não remuneração dos estagiários constitui uma discriminação injustificada contra os jovens profissionais oriundos de meios menos favorecidos.

2. O SEAE respondeu que a queixosa tinha recebido um estágio não remunerado «a seu pedido». A peticionária também assinou um acordo de estágio no qual afirmou que «sou voluntária na Delegação e não receberei salário, salário ou benefício […]». A queixosa dirigiu-se à Provedora de Justiça com a sua preocupação de que o SEAE não deve oferecer estágios não remunerados. A sua preocupação era com a prática do SEAE em geral e não tinha a ver com o seu próprio caso específico.

3. Em outubro de 2014, a Provedora de Justiça solicitou ao SEAE que respondesse à preocupação do queixoso de oferecer estágios não remunerados nas delegações da UE. O queixoso pretendia que o SEAE oferecesse apenas estágios remunerados e que deixasse de oferecer estágios não remunerados. Em dezembro de 2014, o Provedor de Justiça recebeu a resposta do SEAE sobre a queixa. Subsequentemente, o Provedor de Justiça recebeu as observações do queixoso sobre a resposta do SEAE. A equipa de inquérito da Provedora de Justiça reuniu-se igualmente, em três ocasiões, com o SEAE para debater o caso: em maio, setembro e dezembro de 2016. Em janeiro de 2017, o SEAE apresentou informações adicionais por escrito à Provedora de Justiça.

4. Na sequência de uma avaliação cuidadosa de todos os argumentos apresentados, em 15 de fevereiro de 2017, a Provedora de Justiça recomendou ao SEAE que pagasse um subsídio adequado a todos os seus estagiários nas delegações da UE [1].

Falta de pagamento do SEAE aos estagiários nas delegações da UE

Recomendação do Provedor de Justiça 

5. O Provedor de Justiça considerou que o argumento do queixoso, segundo o qual os estágios não remunerados são discriminatórios em relação aos que provêm de um contexto social menos privilegiado, tinha algum mérito. É inegável que um jovem licenciado que pretenda fazer um estágio não remunerado pode deparar-se com dificuldades práticas sem o apoio financeiro, por exemplo da sua família. Um estágio numa delegação da UE implica não só as despesas de viagem, mas também as despesas de alojamento, de subsistência e de seguro. Por conseguinte, os estágios não remunerados nas delegações da UE correm o risco de ser reservados a alguns privilegiados, nomeadamente os que dispõem dos seus próprios meios financeiros.

6. Durante as várias reuniões com a equipa de inquérito da Provedora de Justiça em 2016, o SEAE argumentou que a oferta de estágios não remunerados não constitui discriminação com base na origem social. O SEAE referiu o facto de os estagiários não remunerados nas delegações da UE considerarem que o estágio é útil para o seu futuro. Através destes estágios, adquirem uma experiência valiosa que contribui para reforçar o seu perfil profissional, tornando-os mais atrativos no mercado de trabalho.

7. O Provedor de Justiça não duvidou de que os estagiários numa delegação valorizam o estágio. Com efeito, essas oportunidades podem constituir um importante trampolim nas suas carreiras.  Com efeito, é precisamente por esta razão que as oportunidades de estágio devem ser disponibilizadas a um leque tão vasto quanto possível de pessoas - e não apenas àqueles que as podem pagar. Na opinião do Provedor de Justiça, os estágios não remunerados podem perpetuar a exclusão social, uma vez que as pessoas oriundas de meios menos privilegiados são suscetíveis de não dispor dos meios financeiros necessários para realizar um estágio. Por conseguinte, perderão esta valiosa oportunidade de melhorar as suas qualificações e competências. Tal pode, eventualmente, conduzir a menos oportunidades de emprego futuras para os menos privilegiados, iniciando um círculo vicioso em que o «privilégio segue o privilégio».

8. O Provedor de Justiça manifestou a opinião de que as delegações da UE beneficiam do contributo dos estagiários e podem até depender do seu contributo. Tendo em conta o que precede, a Provedora de Justiça observou que o sistema de estágios não remunerados pode conduzir à consequência indesejada de as delegações da UE não conseguirem atrair todos os melhores candidatos a estágios; atrairá apenas aqueles que dispõem de recursos financeiros próprios suficientes para se pagarem a si próprios. É evidente que tal não é do interesse das delegações da UE.

9. A Provedora de Justiça remeteu para o exemplo do Parlamento Europeu, que abordou a questão dos estágios não remunerados. Numa resolução de 2010, o Parlamento instou as instituições da UE a darem um bom exemplo, pagando um subsídio mínimo, baseado no custo de vida do local onde o estágio é realizado, a todos os seus estagiários [2]. O Provedor de Justiça observou que o Parlamento já não oferece estágios não remunerados, mesmo no caso de estágios de estudantes. Atualmente, paga um subsídio a todos os seus estagiários, apesar das restrições orçamentais impostas às instituições da UE.

10. A Provedora de Justiça considerou igualmente pertinente verificar em que medida o SEAE utiliza os estágios nas delegações da UE. O SEAE dispõe de uma rede de 139 delegações da UE que, entre o pessoal do SEAE e da Comissão, emprega 5 800 pessoas (dados relativos ao final de 2015).[3] Em 2016, o SEAE ofereceu cerca de 800 estágios não remunerados. Parece provável que o SEAE dependa, em certa medida, da disponibilidade de estagiários para complementar o trabalho do pessoal a tempo inteiro nas suas delegações. O Provedor de Justiça entendeu que o pagamento desse número de estagiários criará problemas orçamentais para o SEAE. No entanto, observou que esta é uma questão que o SEAE pode decidir abordar com as autoridades orçamentais, nomeadamente o Parlamento Europeu e o Conselho.

11. Neste contexto, a Provedora de Justiça considerou que a prática do SEAE de proporcionar estágios não remunerados nas suas delegações constitui má administração. Por conseguinte, a Provedora de Justiça recomendou ao SEAE que pagasse a todos os seus estagiários, incluindo os das delegações da UE, um subsídio adequado. Embora a natureza deste subsídio seja da competência do SEAE, o Provedor de Justiça considerou que o subsídio deve respeitar o princípio da não discriminação e assegurar que os jovens sejam incentivados a candidatar-se a um estágio, independentemente da sua situação financeira (ou da sua família).

12. A Provedora de Justiça solicitou ao SEAE que emitisse um parecer no prazo de três meses a contar da data da sua recomendação. Posteriormente, convidou a queixosa a apresentar as suas observações, o que a queixosa fez.

Parecer do SEAE e observações do queixoso

13. No seu parecer sobre a recomendação da Provedora de Justiça, o SEAE afirmou que a oferta de estágios a jovens licenciados e estudantes se tinha revelado muito valiosa, tanto para os estagiários como para as delegações da UE. À luz da recomendação do Provedor de Justiça, decidiu reestruturar o seu programa de estágios e suspender temporariamente o recrutamento de novos estagiários. O SEAE afirmou ter igualmente solicitado às autoridades orçamentais que disponibilizassem fundos para futuros estagiários.

14. O SEAE decidiu igualmente aumentar o número de parcerias entre as delegações e as universidades. No âmbito do novo projeto de regime, os estágios seriam oferecidos no âmbito de três programas distintos: i) aos estagiários a quem será pago um subsídio pelo SEAE (desde que o SEAE receba os recursos solicitados das autoridades orçamentais) e será estabelecido um processo de seleção específico para o efeito; ii) aos estudantes, no contexto de um acordo com uma universidade local, que realizem um período de formação obrigatório ou recomendado no âmbito do seu curso e que já residam no local de formação, e iii) aos estagiários que recebam apoio financeiro de uma universidade ou de outra instituição, mas localizadas noutro local do mundo. O SEAE não propõe o pagamento de subsídios nestes dois últimos casos.

15. Nas suas observações, a queixosa afirmou que a Provedora de Justiça tinha razão ao centrar-se no aspeto da «antidiscriminação» na sua recomendação. No entanto, na sua opinião, o SEAE parece estar agora a tentar excluir os financeira e socialmente fracos da seleção de estagiários, a fim de resolver o problema.

16. O queixoso manifestou a opinião de que, se o SEAE não puder estabelecer um sistema sustentável e justo para pagar os estagiários, é melhor abolir totalmente os estágios nas delegações da UE.

17. O queixoso receia que, no modelo misto proposto pelo SEAE, os estagiários que não são remunerados ou que recebem apoio financeiro de uma fonte externa sejam sempre preferidos aos que são pagos diretamente pelo SEAE, devido a um raciocínio económico simples.

18. No que diz respeito à proposta de alargamento das parcerias com universidades, o autor da denúncia alegou que esta não é uma ideia nova nem contribui para resolver o problema. Conduz principalmente a uma transferência da exploração da mão-de-obra para as populações locais, que são frequentemente mais mal organizadas e não têm qualquer possibilidade de reivindicar os seus direitos.

19. O autor da denúncia salientou que, muitas vezes, as bolsas de estudo não incluem a segurança social ou o seguro de saúde e que as despesas de subsistência de um estudante não podem ser comparadas com as de uma pessoa que faz um estágio numa delegação da UE.

Avaliação do Provedor de Justiça após a recomendação

20. A Provedora de Justiça recomendou que o SEAE pagasse a todos os seus estagiários um subsídio adequado. O SEAE informou a Provedora de Justiça de que solicitou fundos para pagar os seus estagiários nas delegações da UE e que, entretanto, suspendeu os estágios não remunerados. A Provedora de Justiça congratula-se com as medidas tomadas pelo SEAE para garantir que estará em condições de oferecer estágios remunerados nas delegações da UE.

21. A Provedora de Justiça regista a preocupação do queixoso de que o SEAE possa centrar-se de forma desproporcionada no recrutamento de estagiários com apoio financeiro de outras fontes (que não a sua família) e não em estagiários pagos pelo próprio SEAE.

22. Na opinião do Provedor de Justiça, é razoável que o SEAE não pague um subsídio adicional aos estagiários que beneficiam de uma bolsa de estudo ou de outro apoio financeiro não familiar, nem aos estudantes já sediados no mesmo país que a Delegação e que devem realizar um estágio no âmbito dos seus estudos. Em especial, uma colocação obrigatória no âmbito de estudos universitários não é comparável a um estágio normal, uma vez que servem normalmente fins diferentes. É importante encontrar um equilíbrio adequado entre os diferentes programas.  Para o Provedor de Justiça, é importante que o SEAE continue a oferecer um número significativo de estágios «tradicionais», mas remunerados, nas delegações, que serão abertos aos jovens em condições de igualdade de oportunidades, independentemente dos recursos financeiros próprios ou das suas famílias. A Provedora de Justiça entende que, para alcançar este resultado desejado, o SEAE necessitará de uma dotação orçamental adequada.

23. A Provedora de Justiça considera que a resposta do SEAE à sua recomendação constitui um compromisso sério por parte do SEAE de pagar aos estagiários nas delegações da UE, sob reserva de serem atribuídos os recursos orçamentais adequados pelas autoridades orçamentais, ou seja, o Parlamento Europeu e o Conselho. Por conseguinte, a Provedora de Justiça tem o prazer de considerar a resposta do SEAE como, na prática, uma aceitação da sua recomendação. A Provedora de Justiça acompanhará com grande interesse a evolução futura neste domínio e está disposta a renovar os seus inquéritos no futuro, se tal se afigurar justificado e útil.

24. É muito importante que as instituições da UE deem o exemplo e demonstrem o seu empenho em oferecer oportunidades de estágio aos jovens com base na igualdade de oportunidades para todos, independentemente da sua origem e dos seus recursos familiares. Fazer o contrário é correr o risco de perder a confiança, de ser percebido como não se preocupando suficientemente com todos os jovens que lutam para construir seus perfis profissionais para competir no mercado de trabalho. O custo de promover a confiança da geração mais jovem no projeto europeu a este respeito é comparativamente reduzido.

25. O Provedor de Justiça incentiva as autoridades orçamentais a analisarem cuidadosamente esta questão e espera que concedam os recursos adequados. Nesta perspetiva, a Provedora de Justiça informará o Parlamento Europeu e o Conselho de Ministros deste inquérito e da recomendação que dirigiu ao SEAE. Informará igualmente a Comissão Europeia.

Conclusão

Com base no seu inquérito sobre esta queixa, o Provedor de Justiça encerra-a com a seguinte conclusão:

Ao suspender os estágios não remunerados nas delegações da UE e, ao mesmo tempo, ao solicitar fundos para pagar os estagiários nas delegações da UE, o SEAE aceitou a recomendação do Provedor de Justiça.

O queixoso e o SEAE serão informados desta decisão.

Emily O'Reilly

Provedor de Justiça Europeu

Estrasburgo, 21/09/2017

[1] Para mais informações sobre os antecedentes da queixa, os argumentos das partes e o inquérito do Provedor de Justiça, consultar a recomendação do Provedor de Justiça disponível em linha em: https://www.ombudsman.europa.eu/en/cases/recommendation.faces/en/76079/html.bookmark

[2] Resolução do Parlamento Europeu de 6 de Julho de 2010 (2009/2221(INI)), ponto 72, disponível em linha: http://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:52010IP0262&from=EN.

[3] https://eeas.europa.eu/sites/eeas/files/annual_activity_report_2015_en.pdf.