Antecedentes da denúncia

1. Em 4 de setembro de 2014, o Banco Central Europeu (BCE) lançou o programa de compra de títulos garantidos por ativos (ABSPP) e o terceiro programa de compra de obrigações cobertas (CBPP3). Ambos os programas de compra de ativos tinham por objetivo «reforçar a transmissão da política monetária ^[1], facilitar a concessão de crédito à economia da área do euro, gerar repercussões positivas noutros mercados e, consequentemente, facilitar a orientação da política monetária do BCE e contribuir para o regresso das taxas de inflação a níveis mais próximos de 2%^[2]». Os programas deverão ser executados até ao final de março de 2017 e, em qualquer caso, até que o Conselho do BCE considere que se verifica um ajustamento sustentado da trajetória da inflação que seja coerente com o seu objetivo de alcançar taxas de inflação abaixo, mas próximo, de 2% no médio prazo [3].

2. Em 12 de dezembro de 2014, o autor da denúncia, um jornalista financeiro sediado em Londres, apresentou um pedido de acesso do público ao BCE relativamente aos dois programas de aquisição. Solicitou, em especial, o acesso a uma desagregação por país, banco por banco e produto de todas as despesas do programa de compras do BCE até à data, incluindo os preços pagos pelos títulos, as quantidades adquiridas, os acordos de corretagem e/ou de câmara de compensação, incluindo taxas, e os códigos ISIN ^[4] relevantes.

3. Em 30 de janeiro de 2015, o BCE respondeu que esses dados estavam «disponíveis numa base de dados interna utilizada para a produção de relatórios internos confidenciais»(sublinhado nosso). O BCE recusou o acesso com base no artigo 4.o, n.o 1, alínea a), segundo travessão (proteção do interesse público no que diz respeito à política financeira, monetária ou económica da União ou de um Estado-Membro) e no artigo 4.o, n.o 2, primeiro travessão (proteção dos interesses comerciais de uma pessoa singular ou coletiva) da sua Decisão BCE/2004/3 relativa ao acesso do público aos documentos do BCE ^[5]:

i) A proteção do interesse público no que respeita à política financeira, monetária ou económica da União ou de um Estado-Membro:

4. O BCE explicou que o objectivo dos dois Programas de Compra era melhorar ainda mais a transmissão da política monetária (ver ponto 1 supra). Como tal, estes dois programas fazem parte das medidas de política monetária não convencionais tomadas pelo BCE nos últimos anos.

5. No que respeita aos títulos adquiridos até à data (incluindo a desagregação por país, banco por banco e produto por produto das compras efectuadas, códigos ISIN, acordos de corretagem ou de câmara de compensação, incluindo comissões pagas a corretores), o BCE explicou que a divulgação de informação pormenorizada sobre detenções individuais revelaria quais os instrumentos financeiros que foram comprados, bem como os emitentes envolvidos. Declarou que a divulgação de informações sobre a distribuição de aquisições entre emitentes pode conduzir à fragmentação do mercado e comprometer as condições de concorrência equitativas entre emitentes e entidades cedentes. Tal comprometeria a intenção do BCE de apoiar o funcionamento dos mercados relevantes. Por exemplo, a divulgação dos nomes dos emitentes de obrigações cobertas e das entidades cedentes de instrumentos de dívida titularizados efetivamente adquiridos é muito suscetível de aumentar a diferenciação dos diferenciais a favor dos emitentes/entidades cedentes cujos instrumentos financeiros foram adquiridos. Por sua vez, tal comprometeria os esforços de financiamento dos emitentes cujos instrumentos financeiros não foram adquiridos. Além disso, a divulgação destas denominações pode ser entendida pelo mercado como indicando uma diferenciação entre emitentes e cedentes financeiramente sólidos e financeiramente fracos. Tal comprometeria os esforços do Eurosistema para restabelecer a confiança nos mercados financeiros.

6. O BCE concluiu que a divulgação dos dados solicitados relativos aos programas de compra ativos poria em causa a sua eficiência e a eficácia das operações de política monetária não convencionais do seu Conselho do BCE.

ii) A proteção dos interesses comerciais de uma pessoa singular ou coletiva

7. O BCE explicou que a divulgação dos dados solicitados prejudicaria a proteção dos interesses comerciais das contrapartes do BCE, incluindo os dos quatro gestores de ativos de execução (a seguir designados por "gestores") nomeados contratualmente ao abrigo do ABSPP. O Eurosistema tem de proteger a confidencialidade dos dados de transacções individuais com e relacionados com as suas contrapartes. A divulgação de tais informações pode ser prejudicial aos seus interesses comerciais. Além disso, a divulgação das disposições contratuais com os gestores (ou a própria empresa de compensação), incluindo as respetivas comissões, prejudicaria a proteção dos seus interesses comerciais. Em seguida, o BCE alegou que também não existia um interesse público superior na divulgação.

8. No entanto, o BCE afirmou que, com vista a aumentar ainda mais o nível de transparência relativamente aos programas de compra, fornece semanalmente pormenores sobre as detenções de títulos a custo amortizado. Esta informação é publicada na situação financeira semanal consolidada do Eurosistema e na página do BCE dedicada às operações de mercado aberto. Além disso, a informação sobre o prazo de vencimento residual médio ponderado por emitente é divulgada mensalmente. O BCE disponibilizou ao autor da denúncia quatro hiperligações do seu sítio Web que contêm a informação acima referida (página sobre operações de mercado aberto, página sobre análise de liquidez, página sobre demonstrações financeiras semanais e um comunicado sobre os gestores).

9. Em 27 de fevereiro de 2015, o autor da denúncia apresentou um pedido de revisão da decisão («pedido confirmativo»). Argumentou que tinha pedido uma lista completa dos países e bancos da área do euro que foram favorecidos pelo BCE e quanto dinheiro cada um tinha recebido. Afirmou que a recusa do BCE em divulgar os dados solicitados o fez parecer culpado de um “acobertamento”. Ele argumentou que a confidencialidade comercial sobre o uso de dinheiro público é vista por muitos como um sinal de corrupção e abuso de poder. O queixoso dirigiu ao BCE cerca de 30 perguntas e pedidos de informação mais pormenorizados.

10. Em 25 de março de 2015, o BCE indeferiu o pedido confirmativo do queixoso. Acrescentou os seguintes argumentos adicionais para recusar o acesso:

i) A proteção do interesse público no que respeita à política financeira, monetária ou económica da União ou de um Estado-Membro:

11. O BCE começou por declarar que os pormenores sobre os instrumentos financeiros, incluindo os critérios de elegibilidade do ABSPP e do CBPP3, estão disponíveis ao público no sítio do BCE.

12. O BCE confirmou que a divulgação dos dados solicitados poderia comprometer o objetivo explícito dos dois programas de aquisição. Mais especificamente, embora o BCE, com as suas aquisições, procure alcançar a neutralidade do mercado, a divulgação de informação sobre essa distribuição acarreta o risco de interpretação errónea por parte dos participantes no mercado. Estes últimos podem pressupor que os dados refletem características estruturais dos programas de compra, e não a mera distribuição temporária das compras, tendo em conta as condições de mercado existentes nesse momento específico. Podem mesmo presumir erroneamente que os gestores de ativos do BCE detêm informação privilegiada sobre emitentes ou cedentes específicos. O BCE reiterou que a divulgação dos nomes dos emitentes e das entidades cedentes poderia ser entendida pelo mercado como indicando uma diferenciação entre emitentes e entidades cedentes financeiramente sólidas e financeiramente fracas. Tal poderia, em última análise, introduzir volatilidade e distorções desnecessárias no mercado, o que, por sua vez, poderia comprometer a proteção do interesse público no que diz respeito à política monetária da UE. O BCE concluiu que não concederia acesso total ou mesmo parcial aos dados solicitados, uma vez que tal comprometeria o objectivo explícito do Eurosistema de restaurar a confiança nos mercados financeiros e melhorar a transmissão dos impulsos de política monetária. O BCE sublinhou igualmente que a exceção do artigo 4.o, n.o 1, alínea a), relativa à política financeira, monetária ou económica não estava limitada por um teste de interesse público superior.

ii) A proteção dos interesses comerciais de uma pessoa singular ou coletiva

13. O BCE reiterou os seus argumentos anteriores e acrescentou que o autor da denúncia não tinha fundamentado a existência de um interesse público superior. O BCE também não identificou um interesse público que se sobrepusesse ao interesse protegido acima referido. Assim, não foi possível conceder um acesso parcial aos dados solicitados sem prejudicar os interesses comerciais em causa.

14. Em novas respostas ao autor da denúncia de 2 de abril e 6 de novembro de 2015, o BCE salientou novamente que, embora estivesse disponível informação agregada sobre os programas de aquisição no seu sítio Web, não era possível fornecer informação detalhada e desagregada sobre os programas.

O inquérito

15. Em 3 de novembro de 2015, o queixoso dirigiu-se ao Provedor de Justiça e apresentou as seguintes alegações e alegações:

Alegação:

O BCE recusou-se erradamente a conceder acesso público a dados pormenorizados do programa de compra de títulos de dívida titularizados (ABSPP) e do terceiro programa de compra de obrigações com ativos subjacentes (CBPP3) do BCE, incluindo a desagregação país por país, banco por banco e produto por produto, bem como os preços pagos pelos títulos, as quantidades adquiridas, os acordos de corretagem e/ou de câmara de compensação, incluindo taxas, e o respetivo número de identificação internacional de títulos (ISIN).

Reivindicação:

O BCE deve conceder acesso público aos dados solicitados.

16. Em 25 de janeiro de 2016, o Gabinete do Provedor de Justiça realizou uma reunião por videoconferência com o BCE, na qual solicitou explicações e esclarecimentos adicionais sobre a posição do BCE de que não podia ser concedido acesso público aos documentos solicitados. Por correio eletrónico de 22 de fevereiro de 2016, o Gabinete do Provedor de Justiça informou o queixoso das informações e explicações adicionais fornecidas pelo BCE. O autor da denúncia não apresentou quaisquer outras observações em resposta a essa mensagem de correio eletrónico. Na condução do inquérito, o Provedor de Justiça teve em conta os argumentos e opiniões apresentados pelas partes.

Quanto à recusa alegadamente errada de conceder acesso aos documentos solicitados

Argumentos apresentados ao Provedor de Justiça

17. O autor da denúncia argumentou que o BCE deveria ser transparente quanto à identidade dos títulos e obrigações cobertas que adquiriu e quanto pagou por cada um deles. Além disso, o BCE deve publicar a identidade dos corretores e as comissões que lhes são pagas como uma questão de registo público.  

18. Na reunião por videoconferência de 25 de janeiro de 2016, os representantes do BCE explicaram que o BCE criou uma base de dados interna específica sobre os programas de compra de ativos e que, com base na informação dela extraída, o BCE elabora relatórios confidenciais internos semanais para permitir à Comissão Executiva acompanhar as compras efetuadas e decidir sobre possíveis compras futuras. 

19. Na reunião, os representantes do BCE forneceram ao Provedor de Justiça um exemplo de um relatório interno semanal. O relatório continha folhas de cálculo com pormenores das compras, discriminados por país. Os representantes do BCE explicaram que, embora o montante total dos programas de compra seja informação publicamente disponível, a informação pormenorizada, discriminada por Estado-Membro, é confidencial. As razões para classificar estas informações como confidenciais foram, segundo os representantes do BCE, explicadas nas respostas do BCE ao pedido de acesso do público (v. n.os 3 a 14, supra).

20. Os representantes do BCE explicaram igualmente que o facto de um programa de compra ser encerrado um dia não significa que possa ser concedido automaticamente acesso público a todos os relatórios gerados. Afirmaram que o BCE teria de proceder a uma análise caso a caso, uma vez que a divulgação de relatórios sobre programas encerrados poderia ainda revelar a estratégia de política monetária do BCE e, por conseguinte, comprometer a eficácia da execução dos programas.

21. Os representantes do BCE afirmaram igualmente que muita informação geral sobre os programas de aquisição foi tornada pública no sítio do BCE e que o BCE não tinha recebido outros pedidos de acesso do público semelhantes aos do queixoso. 

Avaliação do Provedor de Justiça

22. Com base nas informações constantes do processo e nas informações adicionais obtidas durante a reunião de 25 de janeiro de 2016, o Provedor de Justiça considera que a decisão do BCE de recusar o acesso aos documentos solicitados está correta e em conformidade com a jurisprudência pertinente sobre o acesso do público aos documentos na posse do BCE.

Jurisprudência pertinente:

23. No que diz respeito à exceção relativa à proteção pelo BCE do interesse público no que diz respeito à política financeira, monetária ou económica da União ou de um Estado-Membro [artigo 4.o, n.o 1, alínea a), segundo travessão, da Decisão BCE/2004/3], o Tribunal Geral já declarou, no seu acórdão de 4 de junho de 2015 no processo T-376/13, Versorgungswerk/BCE ^[6] (ainda não publicado), que:

"... o BCE dispõe de um amplo poder de apreciação para determinar se o interesse público no que respeita à política financeira, monetária ou económica da União ou de um Estado-Membro [...] pode ser prejudicado pela divulgação das informações [requeridas][...]» e que «[a] fiscalização do juiz da União sobre a legalidade de tal decisão deve, por conseguinte, limitar-se à verificação do respeito das regras processuais e do dever de fundamentação, da exatidão material dos factos, da inexistência de erro manifesto de apreciação ou de desvio de poder [...]. No entanto, [...], no caso em apreço, o dever de fundamentação não se opõe a que o BCE se baseie em considerações que tenham em conta o comportamento hipotético que os participantes no mercado poderiam adotar na sequência da divulgação das informações [solicitadas] [...] e os efeitos que esse comportamento poderia ter nas intervenções futuras (n.os 53 a 55) .

24. O Tribunal Geral concluiu ainda que:

"se fosse concedido aos participantes no mercado acesso à informação detalhada e desagregada contida nos anexos A e B do acordo de troca, a eficácia das medidas de intervenção e, em última análise, a política monetária correriam o risco de ser afectadas, tal como as finanças internas do BCE e dos BCN do Eurosistema. Nesse cenário, os participantes no mercado tenderiam a querer estabelecer prognósticos para determinar mais especificamente o tipo de obrigações de dívida pública adquiridas pelo BCE e pelos BCN do Eurosistema e concentrar as suas aquisições nesses tipos de obrigações. Por um lado, existe o risco de conduzir a preços mais elevados para os tipos de obrigações identificados pelos participantes no mercado como passíveis de serem adquiridos pelo BCE e pelos BCN do Eurosistema"(ponto 80).

25. Para o Tribunal, quando uma intervenção envolve a compra de obrigações de dívida pública pelo BCE, existe um risco claro de que os participantes no mercado se baseiem em informações sobre esses tipos de compras no passado para identificar as preferências do BCE por determinados tipos de obrigações de dívida pública (ponto 96).

26. No que respeita ao presente processo, o BCE disponibilizou informação sobre os dois programas de aquisição. De facto, o sítio do BCE contém informação geral (quantitativa agregada) sobre os dois Programas de Compra, incluindo os critérios de elegibilidade do ABSPP e do CBPP3, pormenores (numa base semanal) sobre as detenções de títulos a custos amortizados (publicados na situação financeira semanal do Eurosistema) e informação sobre o prazo médio ponderado por emitente (divulgado numa base mensal).

27. Para além desta informação geral, o BCE considera que não podem ser divulgados, total ou parcialmente, dados mais pormenorizados e desagregados (discriminados) sobre os Programas de Compra.

28. No que diz respeito à exceção relativa à proteção do interesse público no que diz respeito à política financeira, monetária ou económica da UE ou de um Estado-Membro, o BCE explicou que os dois programas de aquisição fazem parte das medidas de política monetária não convencionais do BCE. A divulgação de informações pormenorizadas sobre a distribuição das aquisições entre emitentes pode conduzir à fragmentação do mercado e comprometer as condições de concorrência equitativas entre emitentes e cedentes. A título de exemplo, o BCE declarou que a divulgação dos nomes dos emitentes de obrigações com ativos subjacentes e dos cedentes de instrumentos de dívida titularizados efetivamente adquiridos é muito suscetível de aumentar a diferenciação dos diferenciais a favor dos emitentes/originadores cujos instrumentos financeiros tenham sido adquiridos pelo Eurosistema, o que, por sua vez, prejudicaria os esforços de financiamento dos emitentes cujos instrumentos financeiros não tenham sido adquiridos. O Provedor de Justiça concorda que, se tal acontecesse, o interesse público seria gravemente prejudicado.

29. Além disso, o BCE afirmou que a divulgação dos nomes dos emitentes e cedentes pode ser entendida pelo mercado como indicando uma diferenciação entre emitentes e cedentes financeiramente sólidos e financeiramente fracos, conduzindo a uma maior volatilidade e distorções no mercado. Mais uma vez, o Provedor de Justiça concorda que, se tal acontecesse, o interesse público seria gravemente prejudicado.

30. Na opinião do Provedor de Justiça - com base nas respostas e no exemplo dado pelo BCE durante a reunião de 25 de janeiro de 2015 -, a recusa do BCE em conceder ao queixoso acesso aos documentos solicitados é convincente. Com efeito, como o BCE argumentou e a jurisprudência dos tribunais da UE aceita, a divulgação deste tipo de dados prejudicaria muito provavelmente os esforços do Eurosistema para restaurar a confiança nos mercados financeiros e melhorar a transmissão dos impulsos de política monetária. Na jurisprudência acima referida, o Tribunal Geral decidiu que, na sua fundamentação para recusar o acesso, o BCE pode basear-se no comportamento projetado nos mercados financeiros.

31. Com base na inspeção muito pormenorizada e exaustiva de um exemplo de relatório interno semanal, o Provedor de Justiça considera igualmente correta a posição do BCE, segundo a qual não poderia ser concedido acesso parcial. A totalidade das informações constantes do relatório inseria-se claramente no âmbito do que pode ser considerado informação financeira altamente sensível.

32. A este respeito, importa recordar que, como também salientou o BCE, a exceção do artigo 4.°, n.° 1, alínea a), relativa à proteção do interesse público no que diz respeito à política financeira, monetária ou económica não está sujeita a um teste do interesse público superior. Por outras palavras, quando os documentos são abrangidos pela exceção (que o BCE, na opinião do Provedor de Justiça, argumentou de forma convincente), o BCE tem de recusar o acesso aos mesmos.

33. Embora a lei não permita que a exceção invocada seja anulada por qualquer interesse público, o Provedor de Justiça considera, com base na inspeção dos documentos, que o interesse público não seria notificado através da divulgação dos documentos em causa.

34. O BCE invocou igualmente uma segunda exceção (artigo 4.°, n.° 2, primeiro travessão, da Decisão BCE/2004/3) relativa à proteção dos interesses comerciais das contrapartes do BCE, incluindo os dos quatro gestores nomeados contratualmente ao abrigo do ABSPP. O BCE argumentou que a divulgação de dados de transações individuais relativos às suas contrapartes (taxas e comissões pagas a essas contrapartes) prejudicaria os seus interesses comerciais, tal como a divulgação dos acordos contratuais com os gestores ou a empresa de compensação. Mais uma vez, o Provedor de Justiça considera que o raciocínio do BCE é convincente, uma vez que essas informações (taxas pagas) são comercialmente sensíveis e confidenciais. A este respeito, o Provedor de Justiça observa igualmente que o BCE nomeou os quatro gestores em causa na sequência de um concurso público. Por conseguinte, não há razões para pôr em causa a posição do BCE.

Conclusão

Com base no inquérito relativo a esta queixa, o Provedor de Justiça encerra-a com a seguinte conclusão:

Não houve má administração por parte do BCE.

O queixoso e o BCE serão informados desta decisão.

Emily O'Reilly

Provedor de Justiça Europeu

Estrasburgo, 18/07/2016

[1] O mecanismo de transmissão da política monetária é o processo pelo qual as decisões de política monetária têm impacto na economia em geral e nos níveis de preços em particular.

[2] Decisão BCE/2014/45 do BCE, de 19 de novembro de 2014, relativa à implementação do programa de compra de instrumentos de dívida titularizados, considerando 2, e Decisão BCE/2014/40 do BCE, de 15 de outubro de 2014, relativa à implementação do terceiro programa de compra de obrigações com ativos subjacentes, considerando 2.

[3] https://www.ecb.europa.eu/mopo/implement/omt/html/index.en.html

[4] "Número Internacional de Identificação de Títulos" (ISIN).

[5] Decisão do BCE, de 4 de março de 2004, relativa ao acesso do público aos documentos do BCE (BCE/2004/3), JO L 80, p. 42, conforme alterada pela Decisão BCE/2011/6, de 9 de maio de 2011, JO L 158, p. 37, e pela Decisão BCE/2015/1, de 21 de janeiro de 2015, JO L 84, p. 64.

[6] O presente processo, que é muito semelhante ao presente, dizia respeito à recusa do BCE em conceder acesso aos anexos do Acordo de Troca de 15 de fevereiro de 2012 entre a Grécia, o BCE e os bancos centrais nacionais (BCN) do Eurosistema nele enumerados. Este acordo cambial foi celebrado ao abrigo do programa dos mercados de títulos de dívida (Securities Markets Programme – SMP), lançado pelo BCE em Maio de 2010, a fim de restabelecer um funcionamento adequado do mecanismo de transmissão da política monetária. Nesse processo, o BCE invocou argumentos semelhantes para recusar o acesso como no caso em apreço. Mais especificamente, o BCE argumentou, no essencial, que " a divulgação de informação detalhada e desagregada sobre as obrigações de dívida pública que o BCE e os BCN do Eurosistema adquiriram ao abrigo do programa dos mercados de títulos de dívida poderia levar os participantes no mercado a tirar conclusões sobre a estratégia, a táctica e o método aplicados ao abrigo do programa dos mercados de títulos de dívida e a prever a estratégia, a táctica ou o método que poderão ser utilizados em futuras intervenções. Tal poderá comprometer a eficácia dessas intervenções e, em última análise, a política monetária da União Europeia e as finanças internas do BCE e dos BCN do Eurosistema"(ver ponto 67).