Antecedentes da denúncia

1. O autor da denúncia é uma PME (que emprega 6 pessoas) que participou, como membro de um consórcio e beneficiário, num projeto gerido pela Comissão Europeia no âmbito do Programa para a Competitividade e a Inovação (PCI).

2. A convenção de subvenção foi assinada em 23 de maio de 2012 entre a Comissão e o líder do consórcio, a empresa X, que atuou na qualidade de coordenador (a seguir designado por «coordenador»). A execução do projeto teve início em 1 de setembro de 2012 e estava prevista para 3 ½ anos (42 meses).

3. No início de setembro de 2012, o queixoso esteve em contacto com o coordenador a fim de aderir ao projeto em substituição do beneficiário n.o 6. Neste contexto, a Comissão tinha pedido ao coordenador que obtivesse do queixoso os documentos legais exigidos. Em 3-5 de setembro de 2012, o coordenador e o queixoso trocaram mensagens de correio eletrónico a fim de preparar os documentos solicitados, incluindo o orçamento revisto. Por correio eletrónico de 5 de setembro de 2012, o autor da denúncia enviou ao coordenador a sua política de remuneração («Remuneração e reembolso do pessoal do projeto»[1], de 31 de agosto de 2012). Em 5 de setembro de 2012, o coordenador enviou à Comissão o orçamento revisto para o projeto. Salientou, no entanto, que os trabalhadores do queixoso não são pagos com salários normais, mas sim com «taxas de sucesso», e perguntou se a taxa fixa utilizada no orçamento era aceitável. O coordenador anexou uma cópia da política de remuneração do queixoso. Em 17 de setembro de 2012, o coordenador enviou à Comissão uma cópia assinada da alteração do contrato, juntamente com os «documentos originais solicitados para a integração do [autor da denúncia] no consórcio»(formulário de entidade jurídica para o autor da denúncia, mandato assinado pelo autor da denúncia, vários formulários e orçamento revisto, mas não incluindo a política de remuneração).

4. Em 17 e 26 de setembro de 2012, o coordenador e a Comissão assinaram uma alteração («alteração do contrato n.o 1») à convenção de subvenção através da qual o autor da denúncia foi incluído como beneficiário no projeto. Em 25 de setembro de 2012, o coordenador informou o queixoso em conformidade.

5. O queixoso concluiu os trabalhos e apresentou subsequentemente os seus mapas de custos relativos ao primeiro período do projecto.

6. Entre fevereiro e abril de 2014, o queixoso, o coordenador e o responsável financeiro da Comissão trocaram mensagens de correio eletrónico sobre a elegibilidade dos custos de pessoal do queixoso. A Comissão salientou ao autor da denúncia que apenas os salários reais efetivamente pagos ao seu pessoal eram elegíveis como custos de pessoal. No entanto, o autor da denúncia explicou que o seu pessoal é pago a título de dividendos: o autor da denúncia recebe rendimentos dos seus clientes em pagamento do trabalho realizado pelos seus trabalhadores e os rendimentos obtidos com esses rendimentos são então imputados ao(s) trabalhador(es) que realizou(aram) o trabalho.

7. Por mensagem de correio eletrónico de 8 de abril de 2014, o responsável financeiro da Comissão informou o coordenador de que, no que diz respeito aos custos de pessoal do queixoso, apenas eram elegíveis 70 952,56 EUR de 128 202,15 EUR.

8. Subsequentemente, o queixoso manteve uma longa troca de mensagens de correio electrónico com o responsável financeiro da Comissão, a fim de encontrar uma solução para os custos de pessoal rejeitados. Em 16 de outubro de 2014, o queixoso e o coordenador reuniram-se com o responsável financeiro e outro funcionário da DG Empresa. Nessa reunião, segundo o autor da denúncia, o diretor financeiro admitiu não ter lido os dados que o autor da denúncia tinha apresentado em setembro de 2012 sobre o seu modelo de remuneração, ao passo que o outro funcionário, ainda segundo o autor da denúncia, considerou que o autor da denúncia tinha uma expectativa legítima de que o seu modelo de remuneração seria seguido e que os custos do seu projeto deveriam ser integralmente reembolsados, pelo menos até à data dessa reunião. De acordo com a ata elaborada pelo coordenador, os funcionários da DG Empresa contactariam a DG Orçamento para dar seguimento aos argumentos do autor da denúncia de que i) os dividendos pagos aos seus trabalhadores não podem ser considerados uma mais-valia, mas sim uma remuneração do trabalho e ii) a Comissão tinha aprovado, em setembro de 2012, o modelo de remuneração do autor da denúncia quando este aderiu ao projeto.

9. Numa mensagem de correio eletrónico de 6 de novembro de 2014 dirigida ao queixoso, o gestor financeiro respondeu que não podia confirmar que os custos relativos ao primeiro período seriam aceites como inicialmente apresentados com base no «aspeto de confiança legítima da repartição da comunicação entre nós». Afirmou que «não aceitava claramente o sistema de remuneração [do queixoso], mesmo admitindo que a minha redação era ambígua».

10. Em 5 de fevereiro de 2015, o auditor financeiro informou o queixoso de que a DG Orçamento mantinha a sua posição, que era a seguinte: " Confirmamos que os dividendos nunca são custos elegíveis, incluindo na rubrica "custos de pessoal" quando distribuídos aos trabalhadores. Esta inelegibilidade continua a ser válida, embora a distribuição de dividendos aos trabalhadores esteja em conformidade com a política habitual do beneficiário. Com efeito, esses dividendos não são «custos» na aceção do título VI do RF [Regulamento Financeiro] nem estão relacionados com a execução da ação (baseiam-se no desempenho global da entidade beneficiária).

A nossa posição continua a ser a mesma mesmo no seu caso específico, ou seja, mesmo que, de acordo com os estatutos da empresa, o montante dos dividendos a pagar a um acionista empregado dependa do rendimento da empresa gerado pelo trabalho desse acionista empregado. Regra geral, as operações relacionadas com os ganhos ou lucros de um beneficiário (por exemplo, afetação do rendimento líquido às reservas, distribuição de dividendos) não implicam quaisquer custos na aceção do título VI do RF. Os dividendos não são despesas ou custos (portanto, não aparecerão na conta de ganhos e perdas), mesmo quando distribuídos aos funcionários. Por conseguinte, não resultam em quaisquer custos elegíveis".

11. Em 16 de fevereiro de 2015, o queixoso declarou que estava desapontado, mas não surpreendido, com os pontos de vista da DG Orçamento. No entanto, alegou que esperava que a Comissão honrasse o seu pedido sobre os custos de pessoal, uma vez que tinha apresentado as informações sobre o seu modelo de remuneração antes de obter a aprovação da Comissão para aderir ao projeto. O autor da denúncia, referindo-se novamente ao que considerava serem as suas expectativas legítimas, solicitou à Comissão que reembolsasse os seus custos de pessoal relativos ao primeiro ano do projeto.

12. Em 26 de fevereiro de 2015, o auditor financeiro informou o queixoso de que a unidade responsável ainda estava a estudar a possibilidade de alterar a sua posição e que o queixoso podia recorrer ao Provedor de Justiça ou intentar uma ação judicial. Não satisfeito com a resposta da Comissão, em 28 de abril de 2015, o queixoso dirigiu-se ao Provedor de Justiça.

O inquérito

13. O Provedor de Justiça abriu um inquérito sobre a queixa e identificou as seguintes alegações e alegações:

Alegação:

A Comissão rejeitou erradamente como inelegível uma parte dos custos de pessoal do queixoso para o projecto.

Reivindicação:

A Comissão deve reembolsar os custos de pessoal do autor da denúncia em conformidade com o modelo de remuneração do autor da denúncia, para o período até 16 de outubro de 2014, e permitir ao autor da denúncia i) mudar para um novo modelo de operação a fim de prosseguir o projeto ou, em alternativa, ii) retirar-se do projeto com todos os seus custos liquidados na íntegra.

14. A Provedora de Justiça inspecionou o processo da Comissão em 7 de setembro de 2015. Em 9 de setembro de 2015, foi enviado ao autor da denúncia e à Comissão um relatório sobre a inspeção. Em 22 de setembro, 8 e 9 de outubro de 2015, o autor da denúncia apresentou observações sobre o relatório de inspeção. Em 20 de outubro de 2015, o Provedor de Justiça tomou conhecimento pelo queixoso de que tinha estado envolvido em dois outros projetos (concluídos) em curso com êxito com a Comissão. Em 4 de novembro de 2015, os serviços do Provedor de Justiça realizaram uma nova reunião com os serviços da Comissão (Direção-Geral do Mercado Interno, da Indústria, do Empreendedorismo e das PME - DG GROW) para explorar possíveis soluções para o caso. Na sequência dessa reunião, a Comissão enviou, em 27 de novembro de 2015, uma carta ao autor da denúncia, lamentando qualquer mal-entendido que pudesse ter ocorrido. O queixoso enviou algumas breves observações ao Provedor de Justiça em 1 e 14 de dezembro de 2015. Em 15 de dezembro de 2015, o Provedor de Justiça tomou conhecimento pelo queixoso de que o projeto em causa era o primeiro projeto com financiamento da UE em que tinha participado. Na condução do inquérito, o Provedor de Justiça teve em conta os argumentos e opiniões apresentados pelas partes.

Rejeição alegadamente indevida dos custos de pessoal

Argumentos apresentados ao Provedor de Justiça

15. Em apoio da sua alegação, o autor da denúncia alegou que, antes de aderir ao projeto e de assinar a alteração à convenção de subvenção, i) informou a Comissão (através do coordenador) do seu modelo de remuneração do pessoal, ii) a Comissão aprovou este modelo e iii) o autor da denúncia tinha, por conseguinte, o direito de esperar que a Comissão reembolsasse os seus custos de pessoal em conformidade.

16. Na inspeção, a Comissão declarou que os montantes mencionados pelo autor da denúncia na sua denúncia (ou seja, que a Comissão tinha alegadamente aceite apenas 85 000 EUR dos 122 459 EUR) não eram exatos e que, na sequência de uma correção pelo autor da denúncia, a Comissão tinha concordado em pagar 70 952,56 EUR dos 128 202,15 EUR [2]. A Comissão declarou igualmente que a elegibilidade dos custos específicos não é verificada no momento da assinatura da convenção de subvenção, mas apenas mais tarde, quando um beneficiário apresenta o relatório intercalar e um pedido de pagamento.

17. Uma vez que o queixoso não tinha fornecido cópias da correspondência relevante (cartas/mensagens de correio eletrónico) para demonstrar que o seu modelo de remuneração tinha sido aprovado pela Comissão, os serviços do Provedor de Justiça inspecionaram a correspondência constante do processo da Comissão. A Comissão observou, no entanto, que nem todas as mensagens de correio eletrónico trocadas com o coordenador e o queixoso tinham sido registadas na altura, mas apenas as que eram mais relevantes para o projeto em questão.

18. Na sua carta de 27 de novembro de 2015 ao queixoso, em que se referia às discussões com o Provedor de Justiça sobre os custos de pessoal do queixoso, a Comissão lamentou o facto de o queixoso ter tido a impressão de que a remuneração do pessoal paga a título de dividendos podia, de qualquer modo, ser considerada elegível. A Comissão declarou que, no âmbito do seu pedido, em setembro de 2012, o autor da denúncia tinha apresentado os seus documentos estatutários, incluindo a sua política de remuneração. A Comissão declarou que, ao abrigo das regras e procedimentos aplicáveis às subvenções do PCI, é obrigada a verificar o estatuto jurídico do beneficiário e o cumprimento dos critérios de seleção, revendo os documentos apresentados pelos potenciais beneficiários. No entanto, a Comissão explicou que a elegibilidade dos custos é avaliada numa fase posterior, nomeadamente quando são recebidos os pedidos de pagamento efetivos, e em conformidade com as condições de elegibilidade da convenção de subvenção. A Comissão assegurou ao queixoso que tinha envidado esforços sinceros para investigar exaustivamente as suas alegações. Lamentou que não pudesse chegar a outra conclusão para além de que a remuneração sob a forma de dividendos não podia ser aceite como um custo elegível ao abrigo da convenção de subvenção. Alegou que, tendo em conta a necessidade de assegurar a igualdade de tratamento dos beneficiários de financiamento da UE, não podia afastar-se das condições gerais. A Comissão esperava, no entanto, que o queixoso continuasse a participar no projecto.

19. Nas suas observações anteriores sobre o relatório de inspeção do Provedor de Justiça, o queixoso alegou que, embora nem ele nem o coordenador pudessem encontrar uma cópia da mensagem de correio eletrónico pertinente, tinha sido informado pelo coordenador de que a Comissão tinha concordado que o coordenador deveria apresentar uma alteração à convenção de subvenção para permitir que o queixoso se juntasse ao projeto. O autor da denúncia alegou que, em qualquer caso, o facto de a alteração à convenção de subvenção ter sido posteriormente assinada pela Comissão era uma indicação clara de que a aprovação tinha sido concedida. O autor da denúncia afirmou ainda que, uma vez que não foi informado de que o seu modelo de funcionamento não era aceitável para a Comissão, era razoável que considerasse que a sua inclusão na convenção de subvenção tinha sido feita com base nas informações que tinha fornecido. Por conseguinte, havia mais do que uma expectativa razoável de que os seus custos de pessoal incorridos, com base no seu modelo de remuneração, seriam elegíveis. Nas suas observações sobre a carta da Comissão de 27 de novembro de 2015, o autor da denúncia afirmou que a carta não abordava a questão de a Comissão não a ter informado, em 2012, de que o seu modelo de remuneração não seria aceitável.

Avaliação do Provedor de Justiça

20. A posição final da Comissão sobre esta matéria consta da mensagem de correio eletrónico do seu gestor financeiro de 5 de fevereiro de 2015, na qual o autor da denúncia foi informado de que a DG Orçamento manteve a sua posição de que os dividendos como remuneração dos trabalhadores não são aceites como custos elegíveis. Tal foi confirmado na última carta da Comissão ao autor da denúncia, de 27 de novembro de 2015. De acordo com a DG Orçamento, as operações relacionadas com os ganhos ou lucros de um beneficiário (como a distribuição de dividendos) não constituem custos. O Provedor de Justiça, para além de observar que os dividendos são, por definição, lucros e, por conseguinte, não custos, considera que a posição da Comissão é correta e está em conformidade com a convenção de subvenção que prevê (artigo II.14.2 das Condições Especiais) que os custos diretos elegíveis incluem «os custos do pessoal afetado à ação, incluindo os salários reais acrescidos dos encargos com a segurança social e outros custos legais incluídos na remuneração...». Por conseguinte, o pagamento de dividendos não é abrangido por esta disposição. O artigo II.14.4 das Condições Especiais prevê igualmente que «não são considerados elegíveis os seguintes custos: retorno do capital", que parece cobrir o pagamento de dividendos. Note-se igualmente que a alteração da convenção de subvenção, que permitiu ao queixoso tornar-se beneficiário do projeto, se referia especificamente às condições de elegibilidade estabelecidas no artigo II.14 (ver artigo 4.o da alteração).

21. No entanto, a principal alegação do autor da denúncia é que, antes de aderir ao projeto e assinar a alteração à convenção de subvenção, já tinha informado a Comissão (através do coordenador) do seu modelo de remuneração do pessoal, que a Comissão tinha aprovado o seu modelo e que, consequentemente, o autor da denúncia tinha a expectativa legítima de que a Comissão reembolsaria os seus custos de pessoal em conformidade. Na opinião do autor da denúncia, o erro consistiu, assim, no facto de o gestor financeiro não ter lido (com suficiente cuidado) as informações que apresentou em setembro de 2012 sobre o seu modelo de remuneração.

22. A este respeito, o Provedor de Justiça observa que, na sua mensagem de correio eletrónico de 6 de novembro de 2014, o auditor financeiro - embora admitindo que a redação que tinha utilizado anteriormente tinha sido ambígua - indicou claramente ao queixoso que não tinha aceitado o seu modelo de remuneração. Apesar do pedido específico do Provedor de Justiça, o queixoso não apresentou provas, como uma mensagem de correio electrónico, que demonstrassem que o auditor financeiro tinha, em algum momento, aprovado efectivamente o seu modelo de remuneração. O argumento do autor da denúncia de que a assinatura da alteração à convenção de subvenção significava que o seu modelo de remuneração tinha sido implicitamente aprovado e que, por conseguinte, os pagamentos de dividendos seriam elegíveis, não pode ser acolhido. Com efeito, a alteração da convenção de subvenção não contém qualquer referência ao modelo de remuneração do autor da denúncia; em vez disso, refere-se às condições de elegibilidade da convenção de subvenção, que são as disposições pertinentes a ter em conta [3].  

23. Além disso, tal como explicado pela Comissão, a elegibilidade dos custos é avaliada após a conclusão (parcial) do projeto e a apresentação pelo beneficiário dos relatórios e demonstrações financeiras pertinentes, e não no momento da assinatura da convenção de subvenção ou das respetivas alterações. Tal deve-se ao facto de, para serem elegíveis, os custos terem de ser efetivamente incorridos. Assim, a assinatura da convenção de subvenção não confere a um beneficiário o direito ao reembolso garantido de determinados custos. No caso em apreço, isto significa que, mesmo que o modelo de remuneração do autor da denúncia tivesse sido aprovado pela Comissão (o que não foi o caso), o autor da denúncia não tinha o direito de esperar que, em princípio, os pagamentos de dividendos fossem elegíveis.

24. Por conseguinte, o Provedor de Justiça considera que as condições da confiança legítima não estão preenchidas no caso em apreço. Para que exista confiança legítima, devem estar preenchidos três requisitos cumulativos. Em primeiro lugar, devem ser dadas ao interessado garantias precisas, incondicionais e concordantes, provenientes de fontes autorizadas e fiáveis. Em segundo lugar, as garantias dadas devem respeitar as regras aplicáveis. Em terceiro lugar, essas garantias devem ser suscetíveis de criar uma confiança legítima no destinatário.

25. No caso em apreço, é evidente que as duas primeiras condições não estão preenchidas. Em primeiro lugar, não está demonstrado que tenham sido dadas garantias precisas, incondicionais e concordantes à autora da denúncia de que poderia reclamar o reembolso dos seus custos de pessoal com base no pagamento de dividendos. Mesmo que o queixoso pudesse provar que tinha recebido a aprovação implícita do Financial Officer do seu modelo de remuneração, essa aprovação não podia ser qualificada de «garantias precisas, incondicionais e coerentes».

26. Em segundo lugar, e mais importante, no entanto, as garantias devem estar em conformidade com as regras aplicáveis. No caso em apreço, o tipo de garantias que o autor da denúncia afirma ter recebido - no sentido de que poderia obter o reembolso dos seus custos de pessoal com base no pagamento de dividendos - seria claramente contrário às regras aplicáveis, a saber, o artigo II.14 das condições especiais da convenção de subvenção.

27. Com base no que precede, o Provedor de Justiça considera que a posição da Comissão é juridicamente correta e está em conformidade com as disposições da convenção de subvenção.

28. No entanto, não obstante o facto de a Comissão ter agido legalmente ao rejeitar dividendos como custos de pessoal elegíveis, a Comissão poderia ter sido mais diligente em setembro de 2012, quando o autor da denúncia, através do coordenador, apresentou os seus documentos estatutários e o seu modelo de remuneração à Comissão. Tal constituiu uma oportunidade para a Comissão identificar um problema com o modelo de remuneração e alertar o autor da denúncia para a existência desse problema. O Provedor de Justiça entende que, normalmente, a Comissão não teria verificado especificamente o modelo de remuneração nessa altura. Por outro lado, o coordenador, em nome do queixoso, perguntou à Comissão se o modelo de remuneração seria aceitável. Tal sugere que existiam dúvidas quanto à aceitabilidade do modelo de remuneração. A Provedora de Justiça debateu esta questão com a Comissão em 4 de novembro de 2015, pelo que a Comissão enviou uma nova carta ao queixoso em 27 de novembro de 2015. Nessa carta, a Comissão lamentou o facto de o queixoso ter considerado que o seu modelo de remuneração do pessoal, baseado no pagamento de dividendos, seria aceitável. A Comissão lamentou igualmente que não pudesse chegar a outra conclusão que não fosse a de que os dividendos, enquanto custos de pessoal, não eram elegíveis.

29. O Provedor de Justiça aceita que a decisão da Comissão de rejeitar os custos de pessoal pagos a título de dividendos era juridicamente correcta. O Provedor de Justiça considera lamentável que o mal-entendido em relação ao modelo de remuneração tenha ocorrido. Embora a Comissão possa ter agido para esclarecer que o modelo de remuneração não era aceitável, o Provedor de Justiça não considera que a Comissão tenha sido diretamente responsável por este mal-entendido. Havia três partes envolvidas e o Provedor de Justiça não procura identificar a principal responsabilidade pelo mal-entendido. Embora a Comissão tenha contribuído para o mal-entendido, o Provedor de Justiça não considera que se trate de um caso de má administração por parte da Comissão. Pelo contrário, parece ter sido um acontecimento infeliz pelo qual as partes partilham a responsabilidade.

30. Para ser justo com o queixoso, o Provedor de Justiça entende que este foi o seu primeiro envolvimento num projeto financiado pela Comissão e é plausível que desconhecia as práticas normais que regem a administração de tais projetos. Ao mesmo tempo, é igualmente verdade que a relação principal do queixoso era com o coordenador e que todas as questões relevantes para a participação do queixoso no projecto deveriam, em primeiro lugar, ser da competência do queixoso e do coordenador.

31. A conclusão geral do Provedor de Justiça é que, embora tenha surgido um mal-entendido lamentável, não houve má administração por parte da Comissão no tratamento do caso.

Conclusão

Com base no inquérito relativo a esta queixa, o Provedor de Justiça encerra-a com a seguinte conclusão:

Não houve má administração por parte da Comissão no tratamento deste caso.

O autor da denúncia e a Comissão serão informados desta decisão.

Emily O'Reilly

Estrasburgo, 18/12/2015

[1] Os empregados do queixoso podem optar por receber a sua remuneração por salário, por dividendos ou por ambos. De acordo com o autor da denúncia, quando os trabalhadores optam pela opção de dividendos, os dividendos recebidos constituem uma remuneração pelo trabalho realizado e não podem ser considerados ganhos/remunerações sobre o capital. O autor da denúncia salienta que não dispõe de capital.

[2] A mensagem de correio eletrónico da Comissão, de 8 de abril de 2014, dirigida ao autor da denúncia indicava que 70 952,56 EUR dos 128 202,15 EUR dos custos do autor da denúncia eram elegíveis. No entanto, na inspeção, a Comissão referiu 95 % de 70 952,56 EUR de 95 % de 128 202,15 EUR.

[3] O autor da denúncia alegou que tinha solicitado especificamente à Comissão que a informasse se o seu modelo de remuneração não era aceitável para que pudesse ser alterado. O autor da denúncia remeteu para a sua mensagem de correio eletrónico de 5 de setembro de 2012 dirigida ao coordenador. O Provedor de Justiça observa que, nessa mensagem de correio eletrónico, o queixoso se limitou a enviar o seu modelo de remuneração ao coordenador, indicando: «Espero que este documento forneça as informações de apoio de que necessita. Se não, teremos de continuar as nossas discussões para encontrar uma abordagem que funcione para ambos. Esta declaração não é inteiramente clara e não apoia inequivocamente a conclusão de que o autor da denúncia solicitou especificamente à Comissão que a informasse se o seu modelo de remuneração não era aceitável.