O pano de fundo

1. O queixoso, cidadão luxemburguês, candidatou-se ao cargo de «consultor» anunciado pelo Alto Comissariado das Nações Unidas para os Refugiados («ACNUR»). O candidato selecionado devia ser um representante do ACNUR e exercer as funções de juiz não presidente do Tribunal Nacional de Asilo francês. Participaria numa "formação" do tribunal e avaliaria os recursos apresentados pelos requerentes de asilo contra decisões de primeira instância. O pedido da queixosa foi indeferido pelo ACNUR por não ser cidadã francesa.

2. Em 2 de novembro de 2012, o queixoso contactou a Comissão Europeia a fim de perguntar se o requisito da nacionalidade francesa para o lugar específico em questão estava em conformidade com o direito da UE. Na sua resposta de 12 de março de 2013, a Comissão declarou que o artigo 45.o, n.o 4, do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia («TFUE») prevê uma exceção ao direito de os cidadãos da UE trabalharem noutros Estados-Membros da UE em caso de emprego na administração pública. Acrescentou que o Tribunal de Justiça da UE («TJUE») declarou que o artigo 45.o, n.o 4, do TFUE abrange «os lugares que impliquem uma participação direta ou indireta no exercício de prerrogativas de poder público e funções destinadas a salvaguardar os interesses gerais do Estado ou de outras autoridades públicas. Com efeito, estes cargos pressupõem, por parte daqueles que os ocupam, a existência de uma relação especial de fidelidade ao Estado e a reciprocidade de direitos e deveres que constituem a base do vínculo de nacionalidade"^[1]. A Comissão observou que o cumprimento destes critérios deve ser avaliado caso a caso. Considerou que esta exceção abrange o cargo de juiz de paz, mas que apenas uma avaliação concreta da natureza das funções e responsabilidades a desempenhar pelo juiz do tribunal francês de asilo poderia determinar se as condições do artigo 45.o, n.o 4, do TFUE estavam preenchidas. No caso em apreço, a Comissão considerou que a exceção prevista no artigo 45.o, n.o 4, era aplicável.

3. Na sua resposta de 15 de março de 2013, a queixosa interrogou-se sobre a razão pela qual a Comissão não tinha solicitado às autoridades francesas uma descrição pormenorizada da natureza do lugar em questão. Alegou que a Comissão não tinha procedido a uma avaliação exaustiva e individual do lugar.

4. Não tendo recebido resposta, em 5 de abril de 2013, o queixoso escreveu ao Secretariado-Geral da Comissão. Alegou que não se justificava que a missão de assegurar o cumprimento das obrigações internacionais da França em matéria de asilo fosse confiada a uma pessoa leal à França e que preservasse os seus interesses. Além disso, a posição em causa não dizia respeito ao setor público de um Estado-Membro, mas a uma organização internacional.

5. Em 4 de junho de 2013, a Comissão respondeu ao autor da denúncia. Entre outras coisas, a Comissão observou que a jurisprudência do TJUE reconhece que a salvaguarda dos interesses gerais de um Estado-Membro não é posta em causa em situações em que os direitos, ao abrigo de poderes conferidos pelo direito público, são exercidos esporadicamente ou excecionalmente por nacionais de outros Estados-Membros. No entanto, após ter recordado a explicação do ACNUR segundo a qual o juiz não presidente exerceria actividades judiciais num tribunal francês, a Comissão considerou que essas actividades implicavam uma participação directa ou indirecta no exercício de prerrogativas de poder público e de funções destinadas a salvaguardar os interesses gerais do Estado. O exercício dos poderes conferidos pelo direito público ocorreria regularmente e não representaria uma parte muito pequena das atividades. Por conseguinte, a Comissão considerou que o requisito da nacionalidade francesa no caso em apreço não violava as disposições do direito da União em matéria de livre circulação de trabalhadores.

6. O queixoso contactou o Provedor de Justiça, que abriu um inquérito sobre 1) a alegação de que a Comissão não tinha examinado exaustivamente a queixa por infracção apresentada pelo queixoso e 2) a alegação de que a Comissão deveria rever a sua apreciação substantiva da queixa por infracção apresentada pelo queixoso. A Provedora de Justiça informou a Comissão de que tinha identificado uma série de deficiências processuais no tratamento da correspondência da queixosa e da queixa por infração [2]. No seu parecer sobre a denúncia, a Comissão reconheceu as deficiências processuais ocorridas e declarou-se disposta a apresentar as suas desculpas. Por conseguinte, o Provedor de Justiça considerou que não se justificavam novos inquéritos sobre este aspeto da queixa. Por conseguinte, a presente decisão diz apenas respeito à alegação acima referida.

7. Na condução do inquérito, o Provedor de Justiça teve em conta os argumentos e opiniões apresentados pelas partes.

Alegada falta de exame aprofundado da queixa por infração apresentada pelo autor da denúncia e da alegação correspondente

Proposta de solução do Provedor de Justiça

8. Com base na sua avaliação inicial, a Provedora de Justiça propôs à Comissão uma solução para este caso. A avaliação inicial do Provedor de Justiça foi a de que a Comissão não tinha examinado exaustivamente a queixa por infração e não tinha baseado as suas conclusões em motivos suficientes e convincentes.

9. O Provedor de Justiça apresentou a seguinte proposta de solução:

"À luz das suas conclusões, a Provedora de Justiça propõe que a Comissão reveja a sua avaliação da queixa por infração. A Comissão poderia ter em conta as considerações formuladas pelo Provedor de Justiça e, em especial, as características muito específicas do lugar em questão. O Provedor de Justiça sugere que, numa primeira fase, a Comissão contacte as autoridades francesas sobre o assunto."

10. Na sua resposta à proposta do Provedor de Justiça, a Comissão manteve a posição de que tinha, de facto, avaliado o caso numa base específica e individual e que dispunha de informações suficientes para decidir que a exceção prevista no artigo 45.o, n.o 4, do TFUE era aplicável. Nesta resposta, a Comissão aprofundou as explicações que tinha dado na sua primeira resposta à denúncia.

11. A Comissão declarou que tinha considerado dois fatores importantes na formulação da sua posição. Em primeiro lugar, o tribunal francês de asilo pronuncia-se sobre os recursos das decisões do OFPRA (Serviço Francês para a Proteção dos Refugiados e Apátridas), concedendo ou recusando o benefício do asilo (estatuto de refugiado), pondo termo ao benefício do asilo e pronunciando-se sobre os pedidos de revisão de decisões anteriores. A Comissão declarou que tais decisões constituem claramente «o exercício de poderes conferidos pelo direito público e funções destinadas a salvaguardar os interesses gerais do Estado ou das outras autoridades públicas». Em segundo lugar, o tribunal francês de asilo decide em casos individuais por secções compostas por três membros, sendo um dos membros designado pelo ACNUR. Chama-se «avaliador», é membro da secção em cada caso individual e é nomeado especialista qualificado pelo ACNUR com o parecer favorável do vice-presidente do Conseil d'Etat. A participação na tomada de decisões judiciais é, por conseguinte, uma função fundamental do representante do ACNUR. Este representante/"avaliador"do ACNUR tem direito de voto igual ao dos outros dois membros da formação judicial.

12. A Comissão observou que todas estas considerações dizem respeito a características específicas do lugar em questão. Alegou, portanto, que era indubitável que a Comissão tinha procedido à sua análise «caso a caso». Indicou igualmente que tinha baseado a sua decisão em informações suficientes.

13. Em resposta ao argumento de que a Comissão não atribuiu a devida importância à especificidade do lugar em causa, a Comissão indicou que, na qualidade de membro de pleno direito do órgão jurisdicional nacional, o titular do lugar participa diretamente no exercício da soberania da França e da sua jurisdição sobre os refugiados e os requerentes de asilo, determinando diretamente os direitos e obrigações das pessoas ao abrigo do direito francês e internacional.

14. No que diz respeito ao argumento de que a França não considera necessário reservar o lugar de outros membros do Tribunal de Asilo francês para os nacionais franceses, a Comissão declarou que, desde que estejam preenchidas as condições previstas no artigo 45.o, n.o 4, os Estados-Membros dispõem de uma margem de apreciação para determinar a que lugares aplicam a exceção. Pode haver diferentes razões práticas subjacentes a uma decisão sobre quais os lugares a reservar para os nacionais e quais os que não, mas não compete à Comissão interpretar as escolhas dos Estados-Membros a este respeito.

15. Em resposta ao argumento de que o requisito da nacionalidade não tinha sido imposto durante cerca de 50 anos antes de 2004, a Comissão manteve a sua posição de que nada na jurisprudência pertinente impede um Estado-Membro de aplicar o requisito da nacionalidade em situações em que esse requisito não existia no passado, desde que o posto de trabalho específico preencha as condições do artigo 45.o, n.o 4, TFUE.

16. Globalmente, a Comissão alegou que a sua análise tinha abordado em pormenor os argumentos do autor da denúncia e que a sua decisão se baseava em elementos de prova suficientes. Por conseguinte, considerou desnecessário dirigir-se às autoridades francesas e, por conseguinte, não pôde aceitar a proposta do Provedor de Justiça de rever a sua apreciação da queixa por infração.

17. Nas suas observações sobre a resposta da Comissão à proposta de solução do Provedor de Justiça, a queixosa manteve a sua queixa.

Avaliação do Provedor de Justiça após a proposta de solução

18. Normalmente, a Provedora de Justiça revê a sua avaliação inicial de um caso à luz de qualquer resposta recebida da instituição em questão. Com base nas observações formuladas pela Comissão na sua resposta à sua proposta - que se debruçou sobre as observações formuladas anteriormente -, o Provedor de Justiça aceita que não seria agora útil que a Comissão entrasse em contacto com as autoridades francesas.

19. A Comissão tem manifestamente razão ao considerar que é lógico presumir que o exercício das funções de juiz num órgão jurisdicional nacional implica uma participação direta ou indireta no exercício de prerrogativas de poder público e que, por conseguinte, um Estado-Membro tem o direito, com base no artigo 45.°, n.° 4, TFUE, de decidir que as pessoas que ocupam esses cargos devem ser nacionais desse Estado-Membro.

20. Se a Comissão tivesse contactado as autoridades francesas no âmbito da sua apreciação da denúncia por infração, teria tido uma base mais completa para fundamentar a sua decisão de aplicação da exceção prevista no artigo 45.o, n.o 4, do TFUE. No entanto, o Provedor de Justiça aceita que o material de que a Comissão dispunha, e no qual baseou a sua decisão, era suficiente para cumprir o teste de ter realizado uma avaliação específica da queixa por infração em causa.

Conclusão

Com base no seu inquérito sobre esta queixa, o Provedor de Justiça encerra-a com a seguinte conclusão:

O Provedor de Justiça considera que não houve má administração por parte da Comissão no tratamento da queixa por infração apresentada pelo queixoso.

O autor da denúncia e a Comissão serão informados desta decisão.

Emily O'Reilly
Estrasburgo, 25/09/15

[1] Acórdão do Tribunal de Justiça de 17 de dezembro de 1980, Comissão/Bélgica, 149/79, ECLI:EU:C:1980:297, n.o 10.

[2] Para mais informações sobre os antecedentes da queixa, os argumentos das partes e o inquérito do Provedor de Justiça, consultar o texto integral da proposta de solução do Provedor de Justiça disponível em: http://www.ombudsman.europa.eu/cases/correspondence.faces/en/60983/html.bookmark