Antecedentes do inquérito

1. No final de outubro de 2014, um procurador que trabalhava para a EULEX chamou a atenção do Provedor de Justiça para a alegada corrupção, nomeadamente a assunção de subornos, envolvendo determinados membros do pessoal da EULEX. Relatórios sobre estas alegações também foram publicados nos meios de comunicação. Havia dúvidas quanto ao facto de a EULEX e o SEAE terem investigado devidamente a questão.

2. Dada a gravidade das alegações, a Provedora de Justiça considerou ser seu dever tornar-se ativa. Com efeito, a independência e a imparcialidade da administração pública da UE, incluindo as suas missões, são vitais para reforçar a confiança dos cidadãos. A confiança dos cidadãos na UE está no cerne do bom funcionamento da democracia.

3. A Provedora de Justiça considerou que a questão de saber se a EULEX e o SEAE tinham investigado adequadamente as alegações acima referidas constituía uma questão de grande preocupação pública. Por conseguinte, decidiu abrir um inquérito de iniciativa própria [1] em relação ao SEAE [2], a fim de avaliar se a EULEX e o SEAE investigaram ou estão a investigar devidamente a alegação de irregularidades graves.

4. Ao abrir o seu inquérito, a Provedora de Justiça deixou claro que o objetivo deste inquérito era verificar se a forma como a EULEX e o SEAE trataram as alegadas irregularidades está em conformidade com os princípios da boa administração. O inquérito centra-se, assim, em aspetos sistémicos e processuais e não aborda a questão de saber se as alegadas irregularidades ocorreram ou não.

O inquérito

Inspecção do processo

5. A fim de determinar as medidas que necessitava de tomar, a Provedora de Justiça solicitou a consulta do processo da EULEX/SEAE sobre o assunto. O SEAE respondeu rápida e positivamente a este pedido.

6. Em 18 de novembro de 2014, os representantes do Provedor de Justiça examinaram o processo EULEX/SEAE pertinente, que continha documentos que mostravam a forma como as alegadas irregularidades tinham sido tratadas. Nos dias que se seguiram, os representantes do Provedor de Justiça solicitaram ao SEAE mais informações e documentos. Os representantes do SEAE cumpriram devidamente estes pedidos e forneceram cópias de outros documentos aos representantes do Provedor de Justiça.

Reunião com o perito externo nomeado pelo alto representante da UE

7. Em 1 de dezembro de 2014, os representantes do Provedor de Justiça reuniram-se com o perito externo nomeado pela Alta Representante da UE, a quem foi conferido mandato para rever o mandato da EULEX, com especial destaque para as alegadas irregularidades. O objetivo da reunião era que o Provedor de Justiça compreendesse melhor o mandato do perito.

Alegada falta de investigação adequada das alegações de irregularidades graves

Factos relacionados com o processo

8. Os factos essenciais que se seguem resultaram da inspecção de documentos efectuada pelos representantes do Provedor de Justiça [3] e da reunião com o perito externo.

9. As alegações pertinentes de irregularidades na EULEX parecem ter sido expostas em primeiro lugar num relatório que foi apresentado à EULEX em 2012 por um procurador da EULEX. Nem a EULEX nem o SEAE estão na posse do presente relatório. Não está claro o que aconteceu com ele.

10. Em maio de 2013, a EULEX iniciou uma investigação interna preliminar das alegadas irregularidades, centrando-se principalmente num juiz da EULEX.

11. O Código de Conduta e Disciplina da EULEX prevê um procedimento a seguir nos casos em que sejam levadas ao conhecimento da EULEX irregularidades graves que envolvam membros do pessoal da EULEX. De acordo com este procedimento, a Unidade de Investigação Interna da EULEX é responsável pela análise dessas alegações. Este procedimento não foi seguido no caso em apreço. Em vez disso, a EULEX criou um grupo de trabalho ad hoc para a investigação interna («grupo de trabalho»), chefiado pelo chefe da Divisão Executiva, que responde diretamente perante o chefe de missão.

12. O Grupo de Missão apresentou os resultados da sua análise num relatório (que parece ser do final de novembro ou início de dezembro de 2013) dirigido ao Chefe de Missão. Neste relatório, o grupo de trabalho propôs o recrutamento e a nomeação de um procurador externo encarregado de conduzir uma investigação criminal prévia ao julgamento.

13. O acordo especial que conduziu à decisão de recrutar o procurador externo foi acordado entre altos funcionários da EULEX com experiência em matéria de ação penal, antes de ser aprovado pelo Chefe de Missão. A tarefa de conduzir a investigação criminal pré-julgamento devia ser realizada conjuntamente pelo procurador independente e por um procurador a nomear pelas autoridades kosovares.

14. Não resulta claramente dos documentos inspecionados quantos candidatos foram considerados para o cargo de procurador externo. Três pessoas com antecedentes em matéria de ação penal e recursos humanos realizaram o processo de seleção, duas das quais também tinham sido membros do grupo de trabalho. O comité de seleção foi presidido pelo chefe da Divisão Executiva.

15. As declarações de conflito de interesses pertinentes indicam que não existiam conflitos no que diz respeito a este procedimento.

16. Os CV das pessoas em causa indicam que muitas delas tinham uma vasta experiência em missões da Política Externa e de Segurança Comum (PESC) da UE. Alguns deles serviram juntos na mesma missão durante o mesmo período de tempo.

17. Em março de 2014, foi aberta uma investigação formal pré-julgamento, realizada conjuntamente pelo procurador externo nomeado pela EULEX e por um procurador kosovar, sobre as alegadas irregularidades.

18. Em meados de 2014, o processo de levantamento da imunidade de um antigo membro do pessoal da EULEX foi iniciado e, posteriormente, parcialmente concedido, a fim de conduzir a investigação criminal anterior ao julgamento.

19. A partir dos documentos inspecionados, não foi possível determinar o âmbito exato da investigação criminal pré-julgamento realizada pela equipa conjunta do Ministério Público.

20. Em 10 de novembro de 2014, a Alta Representante da UE nomeou um perito externo independente e experiente para analisar a execução do seu mandato pela EULEX, centrando-se em especial no tratamento dado por esta última às alegações de corrupção.

21. Na sua reunião com os serviços do Provedor de Justiça, o perito declarou que tencionava identificar todas as alegações relativas ao funcionamento inadequado da missão EULEX, incluindo as publicadas nos meios de comunicação social relativas à alegada corrupção, e, em seguida, avaliar a forma como a EULEX respondeu a essas alegações.

22. Segundo o perito, o seu mandato instrui-o a identificar deficiências sistémicas nas operações da Missão EULEX e a propor melhorias. Não investigará os méritos das alegadas irregularidades, mas sim se estas foram devidamente tratadas pela EULEX.

23. O perito indicou que tencionava deslocar-se ao Kosovo três vezes, com a intenção de entrevistar as pessoas em causa.

24. O perito declarou igualmente que tencionava apresentar um relatório preliminar ao Parlamento Europeu ou, pelo menos, proceder a uma troca de pontos de vista sobre as suas conclusões preliminares, em janeiro de 2015.

Avaliação do Provedor de Justiça

25. Ao avaliar se a EULEX e o SEAE investigaram ou estão a investigar devidamente as alegadas irregularidades na EULEX, tais como a aceitação de subornos pelo pessoal da EULEX, o Provedor de Justiça centra-se no âmbito das investigações realizadas até à data pela EULEX e pelo SEAE, nos procedimentos utilizados para realizar essas investigações e no facto de as investigações terem sido realizadas de forma independente e imparcial.

26. Em primeiro lugar, no que respeita ao âmbito dos inquéritos efetuados até à data, o Provedor de Justiça não está em condições de verificar se as preocupações suscitadas por um dos procuradores da EULEX no relatório de 2012 à EULEX sobre irregularidades foram plenamente abrangidas pelo inquérito preliminar realizado pela Task Force EULEX. Para responder a esta pergunta, seria necessário analisar este relatório. No entanto, e tal como acima referido, este relatório parece ter desaparecido. Além disso, uma vez que a investigação criminal em curso é evidentemente confidencial, o âmbito dessa investigação também é atualmente desconhecido.

27. O Provedor de Justiça conclui, no entanto, que o facto de a imunidade de um antigo membro da EULEX ter sido levantada sugere que o inquérito penal preliminar abrange alegações feitas contra essa pessoa. Pode também acontecer que outras pessoas estejam a ser investigadas no contexto da investigação criminal anterior ao julgamento.  

28. O facto de o relatório de 2012 sobre as irregularidades na EULEX já não poder ser localizado é, evidentemente, uma questão de grande preocupação em si mesma. O Provedor de Justiça observa, no entanto, que o perito nomeado pelo Alto Representante da UE deixou claro que irá examinar mais pormenorizadamente a forma como a EULEX respondeu às irregularidades comunicadas. O Provedor de Justiça está confiante de que a questão de saber de que forma um documento tão importante poderá desaparecer e se a EULEX alguma vez contactou o seu autor a fim de obter outra cópia do relatório será examinada pelo perito externo ao analisar eventuais deficiências sistémicas nas operações da EULEX.

29. Em segundo lugar, no que diz respeito aos procedimentos de análise da questão, o Provedor de Justiça observa que a EULEX não seguiu o seu procedimento normal para tratar as irregularidades comunicadas. O Código de Conduta e Disciplina da EULEX prevê que as alegações de irregularidades graves sejam tratadas pela Unidade de Investigação Interna. Em vez disso, no caso em apreço, a EULEX decidiu criar uma Task Force ad hoc chefiada pelo Chefe da Divisão Executiva. O Provedor de Justiça entende que esta medida foi tomada devido à sensibilidade das alegações e à sua natureza potencialmente criminosa. No entanto, não deixa de ser verdade que a EULEX não seguiu o seu procedimento normal.

30. A Provedora de Justiça reconhece, no entanto, que a EULEX e o SEAE tomaram medidas para investigar as alegadas irregularidades e cooperaram bem com a Provedora de Justiça no que diz respeito ao seu inquérito. Além disso, o alto representante da UE nomeou um perito externo com um amplo mandato para analisar e identificar deficiências nas operações da EULEX. O Provedor de Justiça congratula-se com esta nomeação. A peticionária espera que este perito possa também examinar a questão processual acima referida.

31. Em terceiro lugar, no que diz respeito à independência e imparcialidade dos inquéritos, o Provedor de Justiça observa que o Código de Conduta e Disciplina da EULEX não prevê qualquer tipo de canal de comunicação externa que permita às pessoas que pretendam comunicar potenciais irregularidades na EULEX dirigirem-se a uma pessoa ou autoridade fora da própria EULEX [4]. Tal possibilidade resolveria o dilema óbvio de que um potencial denunciante ou os cidadãos em geral podem não estar convencidos de que as alegações de irregularidades graves relativas à EULEX são examinadas de forma adequada e independente.

32. No que diz respeito à questão de saber se os inquéritos realizados até à data foram realizados de forma independente e imparcial, após ter examinado todos os documentos pertinentes do processo, o Provedor de Justiça não tem motivos para duvidar da integridade profissional ou do comportamento das pessoas que realizaram ou estão atualmente a realizar inquéritos sobre o assunto. Os seus CV demonstram que são profissionais com qualificações mais do que adequadas às tarefas que lhes são atribuídas.  

33. No entanto, a questão do recrutamento do procurador externo merece uma análise mais aprofundada, nomeadamente do ponto de vista da perceção do público. Depreende-se do processo inspecionado pelos representantes do Provedor de Justiça que dois dos três membros do comité de seleção pertinente, incumbido de selecionar um procurador externo independente, eram igualmente membros do grupo de trabalho que tinha realizado o inquérito interno, incluindo o chefe da Divisão Executiva. Este último também parece ter sido, pelo menos do ponto de vista administrativo, o superior hierárquico direto de determinadas pessoas na EULEX a quem foram dirigidas alegações de corrupção. Além disso, o grupo de pessoas que trabalham para as missões da PESC parece ser relativamente pequeno, com pessoas que cruzam regularmente os caminhos profissionais umas das outras. Depreende-se dos CV pertinentes inspecionados que dois dos membros do comité de seleção trabalharam em conjunto noutra missão durante o mesmo período de tempo que o procurador externo selecionado.

34. Tal como o Provedor de Justiça sublinhou anteriormente, é importante evitar não só conflitos de interesses reais ou potenciais, mas também aparentes. A este respeito, o Provedor de Justiça sublinha mais uma vez que a confiança do público no sistema administrativo é vital para o bom funcionamento de uma democracia.

35. As pessoas envolvidas declararam que não existiam conflitos de interesses no que diz respeito ao recrutamento do procurador externo. O Provedor de Justiça não encontra motivos para duvidar destas declarações. No entanto, sem pretender de forma alguma implicar a existência de tais conflitos de interesses no tratamento da questão pela EULEX, o Provedor de Justiça considera que seria claramente preferível que uma decisão, como o recrutamento de um procurador independente para investigar alegações de irregularidades graves na EULEX, fosse tomada por alguém fora da EULEX, por exemplo, pelo SEAE. Mais uma vez, esta é uma questão que provavelmente será abordada pelo perito externo nomeado pelo alto representante da UE.

36. Em suma, tendo em conta que está em curso a investigação criminal pela equipa judiciária conjunta, que o perito externo nomeado pelo alto representante da UE está prestes a iniciar a sua própria investigação, que este perito deixou claro que esta investigação abrangerá as alegações de irregularidades graves na EULEX e que o Provedor de Justiça não tem motivos para duvidar de que este perito procederá a uma revisão exaustiva e rápida, o Provedor de Justiça considera que é demasiado cedo para chegar a uma conclusão final sobre a questão de saber se o SEAE e/ou a EULEX investigaram/estão a investigar adequadamente a alegação de irregularidades graves que afetam a EULEX. Tendo em conta o que precede, a Provedora de Justiça limita-se atualmente a formular as observações acima referidas. No entanto, reserva-se o direito de reexaminar a questão depois de a investigação criminal e/ou o perito experiente terem apresentado as suas conclusões.

37. No entanto, a Provedora de Justiça está confiante de que o seu inquérito contribuiu tanto para ajudar nos esforços de análise das alegações pertinentes como para informar o público sobre o contexto desta questão.

Conclusão

Tendo realizado o seu inquérito de iniciativa própria, a Provedora de Justiça encerra-o com as seguintes conclusões:

Dado que a investigação criminal prévia ao julgamento pela equipa judiciária conjunta, bem como a revisão efetuada pelo perito externo nomeado pelo alto representante da UE, ainda estão em curso, é demasiado cedo para o Provedor de Justiça chegar a uma conclusão final no que diz respeito à questão de saber se o SEAE e/ou a EULEX investigaram/estão a investigar adequadamente a alegação de irregularidades graves que afetam a EULEX.

Tendo em conta o que precede, a Provedora de Justiça limita-se atualmente a formular as observações acima referidas. No entanto, ela se reserva o direito de revisitar o assunto uma vez que a investigação criminal pré-julgamento e / ou o perito experiente tenham apresentado suas conclusões.

O SEAE será informado desta decisão.

Emily O'Reilly