Antecedentes da denúncia

1. Esta queixa diz respeito ao papel da Comissão na garantia de que os Estados-Membros, em especial os organismos nacionais de execução, aplicam corretamente o Regulamento (CE) n.o 261/2004 [1] relativo aos direitos dos passageiros dos transportes aéreos («Regulamento relativo aos direitos dos passageiros dos transportes aéreos»).

2. O artigo 16.o («Infrações») do Regulamento relativo aos direitos dos passageiros dos transportes aéreos prevê que:

"1. Cada Estado-Membro designa um organismo responsável pela execução do presente regulamento [...] Se for caso disso, este organismo tomará as medidas necessárias para garantir o respeito dos direitos dos passageiros.

2. [...] cada passageiro pode apresentar queixa a qualquer organismo designado nos termos do n.o 1, ou a qualquer outro organismo competente designado por um Estado-Membro, sobre uma alegada infração ao presente regulamento [...]»(sublinhado nosso).

3. O autor da denúncia gere uma agência de tratamento de queixas comerciais («Reisrecht») especializada na obtenção de uma indemnização em nome dos passageiros dos transportes aéreos [2]. Esteve em correspondência com a Comissão em várias ocasiões no que diz respeito à abordagem adotada pelos organismos nacionais de execução belgas, alemães e espanhóis sobre a aplicação do Regulamento relativo aos direitos dos passageiros dos transportes aéreos em alguns casos específicos. Estes organismos nacionais de execução informaram o autor da denúncia de que, embora possam dar início a um processo sancionatório por violação do Regulamento Direitos dos Passageiros Aéreos, não têm poderes para conceder uma indemnização individual aos passageiros. Aconselharam que os passageiros em causa fossem a tribunal. A Comissão confirmou a posição adotada pelos organismos nacionais de execução. O autor da denúncia não concordou com a posição da Comissão de que os organismos nacionais de execução não podem tomar medidas para garantir que o Regulamento Direitos dos Passageiros Aéreos é corretamente aplicado nos casos individuais.

Objeto do inquérito

4. Na sua queixa ao Provedor de Justiça, o queixoso alegou e alegou o seguinte:

Alegação:

A Comissão não garante que os Estados-Membros apliquem corretamente a legislação da UE em matéria de direitos dos passageiros dos transportes aéreos, uma vez que não insiste em que os organismos nacionais de execução devem ter competência para fazer respeitar os direitos dos passageiros e não apenas para emitir um parecer não vinculativo.

Reivindicação:

A Comissão deve insistir em que os organismos nacionais de execução têm o poder de fazer respeitar os direitos dos passageiros e não apenas o poder de emitir um parecer não vinculativo.

Se a Comissão considerar que o artigo 16.o do regulamento não exige que os Estados-Membros confiram aos organismos nacionais de execução poderes para executar as reclamações dos passageiros contra as transportadoras aéreas, a Comissão deve rever o procedimento de reclamação e as informações comunicadas aos passageiros dos transportes aéreos no seu sítio Web, de modo a refletir corretamente os poderes dos organismos nacionais de execução e a informar corretamente os passageiros sobre as vias de recurso quando uma transportadora aérea não respeitar a decisão do organismo de execução.

O inquérito

5. A denúncia foi transmitida à Comissão para parecer. Em 21 de junho de 2012, o queixoso enviou ao Provedor de Justiça um relatório do Provedor de Justiça neerlandês sobre a forma como o regulamento é aplicado nos Países Baixos. O Provedor de Justiça transmitiu o relatório à Comissão. A Comissão enviou o seu parecer em 20 de novembro de 2012. O parecer foi então transmitido ao queixoso, que enviou as suas observações em 15 e 16 de outubro de 2013.

Análise e conclusões do Provedor de Justiça

A. Alegada incapacidade da Comissão para assegurar que os organismos nacionais de execução aplicam os direitos dos passageiros

Argumentos apresentados ao Provedor de Justiça

6. Em apoio da sua alegação, o autor da denúncia alegou que o artigo 16.o, n.o 1, do regulamento prevê claramente que o ONE deve tomar as medidas necessárias para assegurar que os direitos dos passageiros são respeitados em caso de violação do Regulamento Direitos dos Passageiros Aéreos. O autor da denúncia acrescentou que um parecer não vinculativo não é uma medida eficaz.

7. No seu parecer, a Comissão explicou que o Regulamento Direitos dos Passageiros Aéreos exige que as companhias aéreas prestem assistência (informações, bebidas, alojamento e reencaminhamento/reembolso) aos passageiros quando lhes é recusado o embarque ou quando os seus voos são cancelados a curto prazo ou sofrem um atraso considerável. Sob reserva de determinados critérios de qualificação, o Regulamento Direitos dos Passageiros Aéreos exige igualmente o pagamento de uma indemnização em situações de recusa de embarque e de cancelamento com pouca antecedência.

8. Acrescentou que, contrariamente às situações de recusa de embarque ou de cancelamento, o Regulamento n.° 261/2004 não prevê expressamente uma indemnização por atraso. No entanto, o Tribunal de Justiça da UE decidiu que um passageiro com um atraso superior a três horas na chegada ao seu destino também pode ter direito a indemnização em determinadas circunstâncias [3]. No entanto, o Regulamento dos Direitos dos Passageiros Aéreos permite que uma companhia aérea recuse uma indemnização, desde que possa demonstrar que a causa desse atraso se deveu a «circunstâncias extraordinárias» que não poderia ter evitado mesmo que tivessem sido tomadas todas as medidas razoáveis. O Tribunal de Justiça da UE confirmou que cabe aos tribunais nacionais decidir se são aplicáveis «circunstâncias extraordinárias».

9. No que diz respeito à aplicação do Regulamento Direitos dos Passageiros Aéreos, a Comissão salientou que os Estados-Membros são obrigados a nomear um organismo nacional de execução para investigar potenciais infrações ao Regulamento Direitos dos Passageiros Aéreos. A Comissão explicou que o papel do ONE consiste em acompanhar a aplicação do Regulamento Direitos dos Passageiros Aéreos pelo setor, a fim de resolver questões de más práticas e identificar possíveis tendências de incumprimento que possam constituir danos para os consumidores. Se essa tendência for estabelecida, o ONE tomará as medidas corretivas adequadas, incluindo a aplicação de sanções à companhia aérea em caso de incumprimento. As sanções disponíveis destinam-se a resolver a questão dos danos coletivos, em vez de proporcionar reparação individual. Ao avaliarem uma queixa, os organismos nacionais de execução prestarão aconselhamento aos passageiros para os ajudar a tomar uma decisão informada sobre se devem ou não intentar uma ação em tribunal ou através de um serviço de resolução alternativa de litígios (RAL). Alguns organismos nacionais de execução facilitam esse processo, fornecendo um parecer sobre uma queixa individual que um passageiro pode utilizar para fundamentar a sua reclamação. No entanto, o parecer emitido pelo ONE não é vinculativo para a transportadora aérea nem para o tribunal. Por conseguinte, quando um passageiro está insatisfeito com a resposta de uma companhia aérea a qualquer pedido de indemnização, tem de recorrer diretamente a um tribunal nacional ou através de mecanismos de RAL. Em alguns casos, os passageiros podem também recorrer ao procedimento europeu para ações de pequeno montante, que visa simplificar a resolução de pequenos litígios transfronteiriços e reduzir os seus custos.

10. A Comissão explicou que várias agências de tratamento de queixas comerciais, como a Reisrecht, se propõem pedir uma indemnização em nome dos passageiros, em troca de uma taxa de participação e de uma percentagem da indemnização que obtêm se a reclamação do passageiro for bem-sucedida. No entanto, os passageiros não são obrigados a recorrer a essas agências para obter reparação e podem recorrer a um tribunal nacional. A maioria dos Estados-Membros dispõe de procedimentos simples para ações de pequeno montante desta natureza. Em alternativa, os passageiros podem utilizar um mecanismo de RAL, organizações nacionais de consumidores ou a rede do Centro Europeu do Consumidor, que presta os seus serviços gratuitamente, em caso de reclamações transfronteiriças.

11. No que diz respeito à alegação do autor da denúncia, a Comissão declarou que o artigo 16.o e os considerandos 21 e 22 do Regulamento Direitos dos Passageiros Aéreos obrigam os Estados-Membros a nomear um organismo nacional de execução e a dispor de sanções efetivas, proporcionadas e dissuasivas para permitir que um organismo nacional de execução aplique o Regulamento Direitos dos Passageiros Aéreos no interesse coletivo dos passageiros. No entanto, o artigo 16.o do regulamento não exige que um Estado-Membro confira a um organismo nacional de execução o poder de executar reclamações individuais de passageiros contra transportadoras aéreas. Embora um pequeno número de organismos nacionais de execução desempenhe um papel mais vasto em matéria de proteção dos consumidores, o que lhes permite ter em conta as reclamações individuais dos passageiros, o regulamento não prevê qualquer obrigação no sentido de desempenharem esse papel. Por conseguinte, a Comissão não tem competência para obrigar os Estados-Membros a exigir que os organismos nacionais de execução executem as reclamações individuais dos passageiros. Os passageiros têm o direito de obter reparação individual através de um tribunal ou de um mecanismo de RAL. O parecer de um organismo nacional de execução pode ajudar um passageiro a intentar uma ação nesse sentido.

12. A Comissão sublinhou que cabe ao Estado-Membro decidir se concede a um organismo nacional de execução o poder de executar as reclamações individuais dos passageiros contra as transportadoras aéreas. Embora a Comissão considere que as informações fornecidas no seu sítio Web são claras, pretende garantir que não existe qualquer ambiguidade suscetível de causar confusão aos consumidores. No entanto, o processo de recurso individual variará de Estado-Membro para Estado-Membro, pelo que não é possível fornecer informações completas sobre esse processo a nível nacional. No entanto, a Comissão declarou que acrescentaria de forma bem visível no seu sítio Web – como no formulário de apresentação de queixas e na página de contactos do NEB – a seguinte declaração: "Note-se que as autoridades competentes dos Estados-Membros não podem, em geral, tomar decisões vinculativas sobre as companhias aéreas relativamente a queixas individuais. Se continuar insatisfeito com a resposta da companhia aérea, mesmo após a resposta da autoridade competente, terá de recorrer ao tribunal ou através de procedimentos alternativos de resolução de litígios."

13. A Comissão declarou estar grata ao Provedor de Justiça por ter chamado a sua atenção para esta queixa. A Comissão salientou igualmente que, na sequência de uma consulta pública, estava a proceder a uma revisão do Regulamento (CE) n.o 261/2004, que abrange as funções e o papel dos organismos nacionais de execução, e que deveria ser apresentada uma proposta legislativa no final de 2012.

14. Nas suas observações, o autor da denúncia afirmou que a leitura da Comissão de que o artigo 16.o do Regulamento Direitos dos Passageiros Aéreos visava abordar os danos «coletivos» em vez da aplicação individual era incorreta. O autor da denúncia afirmou que tal era contrariado pelo próprio texto do artigo 16.o e por um acórdão do Tribunal do Norte dos Países Baixos de 11 de julho de 2013. Na opinião do autor da denúncia, a Comissão tem uma compreensão fundamentalmente errada do âmbito do dever de execução dos organismos nacionais de execução. Além disso, a interpretação que a Comissão faz do artigo 16.° do Regulamento n.° 261/2004 não é, precisamente, do interesse coletivo, uma vez que significa que apenas as infrações pelas quais os passageiros intentam uma ação judicial serão corrigidas, mas não as infrações cometidas contra todos os outros passageiros do mesmo voo.

15. O autor da denúncia afirmou igualmente que a posição da Comissão não estava em conformidade com o acórdão do Tribunal de Justiça da UE no processo C-344/04 [4], em especial o seu ponto 45, que estabelece o seguinte: "Não resulta destas disposições, nem de qualquer outra disposição da Convenção de Montreal, que os autores da Convenção tenham pretendido proteger essas transportadoras de qualquer outra forma de intervenção, em especial de ações que possam ser previstas pelas autoridades públicas para reparar, de forma normalizada e imediata, os danos que constituem os inconvenientes que o atraso no transporte aéreo de passageiros causa, sem que os passageiros tenham de sofrer os inconvenientes inerentes à propositura de ações de indemnização em tribunal" (sublinhado do autor da denúncia). O autor da denúncia referiu igualmente o elevado nível de proteção dos passageiros que o Regulamento Direitos dos Passageiros Aéreos visa garantir e que foi sublinhado no acórdão no processo C-581/10 [5].

16. Por último, o autor da denúncia sublinhou que, no seu raciocínio, a Comissão utilizou a noção de direito civil de «pedido», que é diferente da noção de «indemnização imediata», que não exige a intervenção de um juiz. O autor da denúncia salientou que pode ser difícil para uma família obter uma indemnização também para os filhos, uma vez que lhes são aplicáveis regras processuais especiais. Por conseguinte, a ação judicial não é a via de recurso adequada em caso de violação do Regulamento n.o 261/2004.

Avaliação do Provedor de Justiça

17. A Provedora de Justiça observa que a alegação a examinar é a de que a Comissão não garante que os Estados-Membros apliquem corretamente a legislação da UE em matéria de direitos dos passageiros dos transportes aéreos, uma vez que não insiste em que os organismos nacionais de execução devem ter poderes para fazer respeitar os direitos individuais dos passageiros, e não apenas o poder de emitir um parecer não vinculativo.

18. O artigo 16.o, n.o 1, do Regulamento Direitos dos Passageiros Aéreos estabelece que «Cada Estado-Membro designa um organismo responsável pela aplicação do presente regulamento no que diz respeito aos voos provenientes de aeroportos situados no seu território e aos voos provenientes de países terceiros com destino a esses aeroportos. Se for caso disso, este organismo tomará as medidas necessárias para garantir o respeito dos direitos dos passageiros". O artigo 16.o, n.o 2, prevê que «[...] cada passageiro pode apresentar queixa a qualquer organismo designado nos termos do n.o 1, ou a qualquer outro organismo competente designado por um Estado-Membro, sobre uma alegada infração ao presente regulamento [...]»(sublinhado nosso).

19. O Provedor de Justiça observa que a presente queixa diz respeito à forma como o artigo 16.o do Regulamento Direitos dos Passageiros Aéreos deve ser interpretado: significa que os organismos nacionais de execução devem poder tratar as queixas individuais e os pedidos de indemnização dos passageiros afetados ou a tarefa de execução dos organismos nacionais de execução limita-se à supervisão geral das transportadoras aéreas no cumprimento do regulamento, incluindo a opção de impor coimas em caso de infrações? A este respeito, o artigo 16.° do Regulamento n.° 261/2004 não é totalmente claro. No entanto, o Provedor de Justiça observa que é o Tribunal de Justiça que é a mais alta autoridade em questões de interpretação do direito da UE como a presente. No entanto, o Tribunal de Justiça ainda não se pronunciou sobre a questão de saber qual é, nos termos do artigo 16.° do Regulamento n.° 261/2004, a missão exata dos organismos nacionais de execução.

20. A Provedora de Justiça observa que o artigo 16.o do Regulamento Direitos dos Passageiros Aéreos não estabelece explicitamente que os organismos nacionais de execução devem tratar os pedidos individuais de indemnização dos passageiros aéreos afetados. Por outro lado, o artigo 16.o, n.o 2, prevê que os passageiros dos transportes aéreos podem apresentar queixa a um organismo nacional de execução, ou a qualquer outro organismo competente, sobre uma infração ao Regulamento relativo aos direitos dos passageiros dos transportes aéreos. Uma vez que os organismos nacionais de execução são organismos «de execução» que, nos termos do artigo 16.o, n.o 1, devem «tomar as medidas necessárias para assegurar o respeito dos direitos dos passageiros», é, pelo menos, discutível que esta aplicação implique também que os organismos nacionais de execução assegurem que os passageiros que apresentem uma queixa por infração ao regulamento e solicitem uma indemnização sejam indemnizados quando preencham os critérios de indemnização estabelecidos no regulamento e desenvolvidos na jurisprudência. Com efeito, a indemnização é um dos direitos dos passageiros estabelecidos no Regulamento Direitos dos Passageiros Aéreos, cujo respeito os organismos nacionais de execução devem assegurar.

21. Com base no texto do artigo 16.o do Regulamento Passageiros Aéreos na sua versão atual, o Provedor de Justiça não está, por conseguinte, convencido pela posição da Comissão de que o artigo 16.o do Regulamento não exige que um Estado-Membro confira a um organismo nacional de execução o poder de executar reclamações individuais de passageiros contra transportadoras aéreas e que os passageiros devem, em vez disso, recorrer a um tribunal ou a mecanismos de RAL. No entanto, tendo em conta a prática seguida desde há muito tempo (através da qual a Comissão aconselha os passageiros a recorrerem aos tribunais ou aos mecanismos de RAL em vez de recorrerem aos organismos nacionais de execução [6]) e tendo em conta, mais importante ainda, que o Regulamento relativo aos direitos dos passageiros dos transportes aéreos está atualmente a ser revisto, o Provedor de Justiça considera que, nesta fase, não se justificam novos inquéritos sobre a alegação e o pedido do queixoso, relacionados com a atual redação do artigo 16.o.

22. O Regulamento relativo aos direitos dos passageiros dos transportes aéreos está a ser revisto de acordo com o processo legislativo ordinário (artigo 294.o do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia) e a questão que é objeto da presente queixa - a saber, qual o organismo que deve tratar as queixas ou reclamações individuais dos passageiros dos transportes aéreos - faz parte desse reexame. Em 13 de março de 2013, a Comissão publicou a sua proposta de alteração do Regulamento (CE) n.o 261/2004 [7]. De acordo com a proposta da Comissão, as transportadoras aéreas devem proporcionar aos passageiros meios eficazes para a apresentação de queixas. Posteriormente, os passageiros poderão recorrer a organismos extrajudiciais de tratamento de reclamações, que tratarão as reclamações num prazo razoável e atuarão com o apoio dos organismos nacionais de execução [8].

23. A Provedora de Justiça observa que o Parlamento adotou a sua posição sobre a proposta da Comissão em primeira leitura em 5 de fevereiro de 2014 [9]. Várias alterações apresentadas pelo Parlamento vão no sentido de reforçar as vias de recurso que os passageiros terão em caso de violação dos seus direitos. Por exemplo, várias das alterações do Parlamento referem-se à Diretiva 2013/11/UE relativa à resolução alternativa de litígios de consumo [10]. A resolução legislativa do Parlamento prevê que as transportadoras aéreas tenham de informar os passageiros dos organismos competentes para o tratamento das reclamações dos passageiros (alteração 126). De acordo com a alteração 129, os Estados-Membros devem assegurar que os passageiros dos transportes aéreos possam apresentar litígios com as transportadoras aéreas através de mecanismos de resolução extrajudicial independentes e eficientes. Para o efeito, cada Estado-Membro designa um organismo ou organismos nacionais responsáveis pela resolução extrajudicial de litígios entre as transportadoras aéreas e os passageiros. A alteração deixa claro que esses organismos devem ser diferentes dos organismos nacionais de execução. A alteração sublinha ainda que os Estados-Membros devem assegurar que esses organismos de resolução extrajudicial possam agir através de decisões juridicamente vinculativas e executórias.

24. Obviamente, a manutenção das alterações acima referidas dependerá da posição que o Conselho da UE tomará e das posteriores posições tomadas no âmbito do processo legislativo ordinário.

B. Conclusão

Com base no seu inquérito sobre esta queixa, o Provedor de Justiça encerra-a com a seguinte conclusão:

Não se justifica a realização de mais inquéritos sobre a presente queixa.

O autor da denúncia e a Comissão serão informados desta decisão.

Emily O'Reilly

Feito em Estrasburgo, em 20 de maio de 2014

[1] Regulamento (CE) n.° 261/2004 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 11 de fevereiro de 2004, que estabelece regras comuns para a indemnização e a assistência aos passageiros dos transportes aéreos em caso de recusa de embarque e de cancelamento ou atraso considerável dos voos e que revoga o Regulamento (CEE) n.° 295/91 (JO 2004, L 46, p. 1).