Antecedentes da denúncia

1. O presente processo diz respeito à decisão tomada em 2011 pela Autoridade Bancária Europeia (EBA) relativamente à composição do seu Grupo das Partes Interessadas do Setor Bancário (BSG), composto por 30 membros. Essa decisão foi tomada nos termos do Regulamento (UE) n.o 1093/2010 («Regulamento») do Parlamento Europeu e do Conselho, de 24 de novembro de 2010, que cria uma Autoridade Europeia de Supervisão (EBA)[1]. Em 23 de outubro de 2013, após ter realizado um novo processo de seleção (lançado em maio de 2013), a EBA anunciou que o BSG iniciaria o seu segundo mandato com uma composição revista. O inquérito sobre a presente queixa incluiu debates construtivos entre o pessoal da EBA e os serviços do Provedor de Justiça. Com base nestes debates, o Provedor de Justiça previu que a EBA levaria a cabo o novo processo de seleção de forma adequada e em conformidade com a sua análise do processo original. No entanto, a presente decisão não avalia o segundo processo de seleção nem o seu resultado.

2. O autor da denúncia é uma associação de consumidores italiana (Consumatori Associati) cujo presidente apresentou uma candidatura ao convite à manifestação de interesse acima referido.

3. O considerando 48 do regulamento tem a seguinte redação:

"A Autoridade deverá consultar as partes interessadas sobre normas técnicas de regulamentação ou de execução, orientações e recomendações e dar-lhes uma oportunidade razoável para apresentarem observações sobre as medidas propostas. Antes de adotar projetos de normas técnicas de regulamentação ou de execução, orientações e recomendações, a Autoridade deverá realizar um estudo de impacto. Por razões de eficiência, deverá ser utilizado para esse efeito um Grupo das Partes Interessadas do Setor Bancário que represente, de forma equilibrada, as instituições de crédito e de investimento da União, representando os diversos modelos e dimensões das instituições e empresas financeiras, incluindo, se for caso disso, os investidores institucionais e outras instituições financeiras que, por sua vez, utilizam serviços financeiros; pequenas e médias empresas (PME); sindicatos; académicos; consumidores; e outros utilizadores não profissionais de serviços bancários. O Grupo das Partes Interessadas do Setor Bancário deverá funcionar como interface com outros grupos de utilizadores no domínio dos serviços financeiros criados pela Comissão ou pela legislação da União».

4. O artigo 37.°, n.° 2, do regulamento dispõe:

"O Grupo das Partes Interessadas do Setor Bancário é composto por 30 membros que representam de forma equilibrada as instituições de crédito e de investimento que operam na União, os representantes dos seus trabalhadores, bem como os consumidores, os utilizadores de serviços bancários e os representantes das PME. Pelo menos cinco dos seus membros devem ser académicos independentes de alto nível. Dez dos seus membros representam as instituições financeiras, três dos quais representam as cooperativas e as caixas económicas".

5. O artigo 37.°, n.° 3, do regulamento tem a seguinte redação:

"Os membros do Grupo das Partes Interessadas do Setor Bancário são nomeados pelo Conselho de Supervisores, na sequência de propostas das partes interessadas pertinentes. Ao tomar a sua decisão, o Conselho de Supervisores assegura, na medida do possível, um equilíbrio geográfico e de género adequado e a representação das partes interessadas em toda a União».

6. Em 26 de novembro de 2010 foi publicado um convite à manifestação de interesse relativo à criação do BSG da EBA [2], com um prazo para a apresentação de candidaturas de 26 de dezembro de 2010. Em 18 de março de 2011, a EBA emitiu um comunicado de imprensa sobre a sua decisão relativa à composição do seu BSG [3]. O comunicado de imprensa continha informações sobre os nomes dos membros recém-nomeados do BSG, as instituições que cada um deles representava, a sua nacionalidade e a subcategoria para a qual tinham sido selecionados.

7. Em 18 de março de 2011 e 11 de abril de 2011, o autor da denúncia escreveu à EBA para se queixar do processo de seleção e do facto de nenhum representante da «velha Europa» (ou seja, dos Estados-Membros que aderiram à UE em 2004 ou após essa data) ter sido selecionado como representante dos consumidores.

8. Na sua resposta de 26 de abril de 2011, a EBA salientou que tinha publicado no seu sítio Web informações sobre todos os candidatos aprovados. Esclareceu igualmente que não tinha sido atribuída mais do que uma posição aos candidatos que representavam a mesma instituição e salientou que o processo de seleção era o resultado de uma interação «dinâmica» de muitos critérios.

9. No mesmo dia, o autor da denúncia enviou uma carta à EBA, manifestando a sua insatisfação com a resposta acima referida. Em 17 de junho de 2011, o autor da denúncia apresentou a presente denúncia.

Objeto do inquérito

10. O Provedor de Justiça decidiu abrir um inquérito sobre as seguintes alegações:

Alegações:

1. A EBA não assegurou uma transparência adequada na sua seleção dos membros para as categorias de partes interessadas estabelecidas no Regulamento (UE) n.o 1093/2010.

2. A EBA considerou erradamente que as agências de notação de risco e as empresas de auditoria se inserem na categoria das partes interessadas de «utilizadores de serviços financeiros».

3. A EBA não respondeu adequadamente ao recurso do autor da reclamação contra as decisões tomadas pelo seu Conselho de Supervisores relativas à seleção dos membros do BSG.

Créditos:

1. A EBA deve clarificar a base para a sua seleção de membros do BSG, fornecendo ao autor da reclamação todas as informações que solicitou a este respeito.

2. A EBA deve anular a sua seleção de representantes de agências de notação de risco e de empresas de auditoria como membros do BSG.

3. A EBA deve anular a sua seleção de uma pessoa de um grupo de reflexão como representante dos consumidores e deve nomear o presidente do autor da reclamação como representante dos consumidores no BSG.

O inquérito

11. Em 19 de julho de 2011, o Provedor de Justiça abriu um inquérito sobre as alegações acima referidas, convidando a EBA a clarificar, em especial, i) o termo «utilizadores de serviços financeiros» e ii) as razões pelas quais o grupo de reflexão «Redefinir» foi nomeado para a categoria de «consumidores».

12. Em 28 de outubro de 2011, a EBA enviou o seu parecer, que, no entanto, não abordou plenamente todas as alegações. Mediante novo convite do Provedor de Justiça, em 22 de dezembro de 2011, a EBA apresentou um parecer complementar. O autor da denúncia apresentou as suas observações em 10 de fevereiro de 2012.

13. Após ter examinado o parecer inicial e complementar da EBA e as observações do queixoso, o Provedor de Justiça concluiu que era necessário proceder a uma inspeção do processo da EBA relativo a este caso. A inspeção teve lugar em 19 de março de 2013. O relatório de inspeção foi enviado ao autor da denúncia em 30 de maio de 2013, para as suas eventuais observações. O autor da denúncia não apresentou observações no prazo fixado.

Análise e conclusões do Provedor de Justiça

A. Alegação de que a EBA não assegurou uma transparência adequada na seleção dos membros do seu BSG

Argumentos apresentados ao Provedor de Justiça

14. O autor da denúncia alegou que a EBA não assegurou a transparência necessária na seleção dos membros do BSG.

No seu parecer, a EBA alegou que, em conformidade com o regulamento, tentou alcançar um equilíbrio geográfico e de género adequado e uma «representação das partes interessadas em toda a União». Assim, nos termos do artigo 37.o, n.o 2, do regulamento, centrou-se principalmente nas qualidades dos candidatos, assegurando uma representação equilibrada dos conhecimentos especializados e da experiência das diferentes categorias de partes interessadas. A EBA acrescentou que tinha descrito em pormenor as regras operacionais do processo de seleção e os critérios que aplicava numa carta que tinha enviado aos EuroInvestors em 26 de abril de 2011, cópia da qual o autor da denúncia tinha anexado à sua queixa.

15. No seu parecer complementar, a EBA forneceu informações mais pormenorizadas sobre a forma como o processo de seleção tinha sido realizado. A este respeito, explicou que, após uma avaliação preliminar de todas as candidaturas recebidas, estas foram agrupadas por categoria de partes interessadas e apresentadas ao Conselho de Administração, reunido em fevereiro de 2011, para um debate mais aprofundado. Nas suas observações ao Provedor de Justiça, a EBA também forneceu informações pormenorizadas sobre os critérios «genéricos» e «específicos por categoria» utilizados para a avaliação dos pedidos recebidos, bem como uma série de quadros que mostram i) a distribuição dos requerentes elegíveis nas várias categorias, ii) o seu género e nacionalidade e iii) as entidades que representavam. A EBA acrescentou igualmente que um plano inicial para oferecer o estatuto de «observador» a determinadas organizações de consumidores que não foram nomeadas para o BSG não se concretizou, uma vez que não conseguiu reunir o acordo da maioria dos membros do BSG exigido pelo regulamento interno deste último.

16. Nas suas observações, o autor da denúncia observou que o facto de o BSG ter excluído «observadores» das suas atividades constituía mais uma prova de que o processo de seleção foi realizado de forma a evitar a transparência.

Avaliação do Provedor de Justiça

17. Esta é a primeira vez que um BSG é nomeado pela EBA nos termos do regulamento. A este respeito, o Provedor de Justiça considera útil fazer duas observações preliminares. Em primeiro lugar, não compete ao Provedor de Justiça substituir a escolha dos membros do BSG feita pela EBA pela sua escolha. Ao examinar se houve má administração, o Provedor de Justiça verifica se, ao realizar o processo de seleção, a EBA agiu legalmente e em conformidade com os princípios da boa administração. Em segundo lugar, o Provedor de Justiça está consciente das dificuldades inerentes à combinação de critérios geográficos, de género e de representação de interesses com a necessidade de assegurar que os membros escolhidos são competentes, especialmente tendo em conta o facto de a EBA não ter experiência anterior no desempenho desta tarefa. Por último, a Provedora de Justiça considera razoável que a EBA tenha limitado a sua seleção de membros do BSG de entre aqueles que manifestaram interesse em ser nomeados na sequência de um convite à manifestação de interesse de potenciais partes interessadas. Esta abordagem estava em conformidade com o artigo 37.o, n.o 3, do Regulamento e com o requisito nele estabelecido, segundo o qual «os membros do Grupo das Partes Interessadas do Setor Bancário são nomeados pelo Conselho de Supervisores, na sequência de propostas das partes interessadas pertinentes»(ver ponto 5 supra).

18. Em seguida, a Provedora de Justiça observa que já examinou em pormenor o processo de seleção levado a cabo pela EBA na decisão que encerra o seu inquérito sobre a queixa 1966/2011/(EIS)LP (a seguir «Decisão UNI»). [4] Assim, se for caso disso, o Provedor de Justiça remeterá para as suas constatações e conclusões.

19. No que diz respeito à alegada falta de transparência do processo de seleção, o Provedor de Justiça observa que o queixoso não apresentou quaisquer argumentos concretos em apoio da sua alegação, limitando-se a alegar uma falta de transparência, em geral. Dito isto, o Provedor de Justiça observa que, no contexto do presente inquérito, a EBA forneceu informações pormenorizadas e esclarecimentos adicionais sobre a forma como o processo de seleção foi realizado. Com efeito, as principais etapas processuais do processo de seleção foram igualmente expostas em pormenor numa carta apresentada pelo próprio queixoso (v. n.° 14, supra), que foi enviada pelo presidente da EBA a um dos candidatos preteridos, uma organização à qual o queixoso também parece estar associado. Nas suas observações, o autor da denúncia alegou, no entanto, que o facto de a BSG ter decidido não permitir a participação de «observadores» nas suas reuniões era mais uma prova da falta de transparência em torno da composição da BSG. A este respeito, o Provedor de Justiça observa que a questão de saber se os «observadores» podem participar nas reuniões do BSG não está relacionada com o processo de seleção enquanto tal. Além disso, e como salientou a EBA, a decisão do BSG de não permitir a participação de «observadores» nas suas reuniões foi, em todo o caso, tomada em conformidade com o seu regulamento interno do BSG.

20. Por conseguinte, o Provedor de Justiça considera que a alegação do queixoso de falta de transparência no que diz respeito ao processo de seleção em questão não foi estabelecida. Por conseguinte, não se verifica qualquer caso de má administração a este respeito.

B. Alegação de que a EBA considerou erradamente que as agências de notação de risco e as empresas de auditoria se inserem na categoria de partes interessadas «utilizadores de serviços financeiros»

Argumentos apresentados ao Provedor de Justiça

21. O autor da denúncia alegou que a EBA adotou uma definição incorreta da categoria de «utilizadores», uma vez que os representantes selecionados para essa categoria eram, na realidade, «prestadores» e não «utilizadores» de serviços bancários. De facto, eram as principais agências de notação de crédito e empresas de auditoria que prestavam serviços ao setor bancário.

22. A EBA argumentou que as agências de notação são uma parte importante do processo de avaliação dos riscos e do cálculo dos requisitos de fundos próprios pelas instituições. Salientou que, na ausência de uma definição do termo «utilizadores» no regulamento, tinha adotado uma interpretação ampla desse termo, incluindo todas as partes possíveis, com exceção dos representantes do setor, que permitem aos utilizadores finais tomar as suas decisões sobre serviços financeiros/bancários, como as agências de notação de risco e as sociedades de auditoria.

Avaliação do Provedor de Justiça

23. O Provedor de Justiça examinou em pormenor os mesmos argumentos acima referidos na Decisão UNI (ver pontos 53-54). Nessa decisão, o Provedor de Justiça concluiu que, ao não excluir da categoria de «utilizadores» as candidaturas de entidades que são claramente prestadores de serviços remunerados ao setor financeiro, e não utilizadores dos serviços deste último, a EBA cometeu um caso de má administração. O Provedor de Justiça formulará, assim, no caso em apreço, a mesma observação crítica que na Decisão UNI.

C. Alegação de que a EBA não respondeu adequadamente ao recurso do autor da reclamação contra as decisões tomadas pelo seu Conselho de Supervisores relativas à seleção dos membros do BSG

Argumentos apresentados ao Provedor de Justiça

24. O autor da denúncia alegou que tem uma experiência significativa em questões de proteção dos consumidores, ao passo que a parte interessada selecionada do grupo de reflexão «Redefinir» não está relacionada com nenhuma organização de consumidores. Alegou igualmente que o requisito de equilíbrio geográfico estabelecido no regulamento não foi cumprido, uma vez que apenas os requerentes dos "novos Estados-Membros" (os que aderiram à União em ou após 2004) foram selecionados para a categoria de consumidores.

25. A EBA respondeu que tinha tentado assegurar que a composição global do BSG refletisse um «equilíbrio geográfico e de género e a representação das partes interessadas em toda a União». Indicou igualmente que dispõe de uma ampla margem de apreciação no que respeita à seleção dos membros do seu BSG. A EBA defendeu a sua seleção de um representante dos consumidores da «Redefinir», na medida em que esta última é uma entidade sem fins lucrativos que assinou um acordo-quadro com o Parlamento Europeu sobre questões relacionadas com a regulamentação dos serviços financeiros e a política económica e coopera com um vasto grupo de várias partes interessadas. De acordo com a EBA, «Redefinir» tem um historial comprovado em questões relacionadas com os consumidores, ao passo que o seu representante tem uma experiência, conhecimentos especializados e envolvimento significativos em questões de proteção dos consumidores, razão pela qual foi posteriormente eleito presidente do BSG.

26. No que diz respeito ao critério do «equilíbrio geográfico», a EBA explicou que escolheu os cinco membros da categoria de consumidores entre os candidatos dos «novos Estados-Membros» como forma de contrabalançar a representação desproporcionada dos «antigos» Estados-Membros na categoria do setor (parte interessada no crédito e no investimento).

Avaliação do Provedor de Justiça

27. Com a sua terceira alegação, o autor da denúncia pôs em causa, em primeiro lugar, a forma como a EBA cumpriu o requisito de assegurar um equilíbrio geográfico adequado ao nomear os membros da categoria «consumidores» e, em segundo lugar, o facto de o grupo de reflexão «Redefinir» não ter aparentemente qualquer envolvimento ou experiência em questões de proteção dos consumidores.

28. O Provedor de Justiça examinou exactamente os dois argumentos acima referidos na Decisão UNI. Em especial, nessa decisão, o Provedor de Justiça julgou improcedente o argumento, também suscitado no caso em apreço pela EBA, segundo o qual, desde que exista um equilíbrio global, a EBA é livre de ignorar o equilíbrio geográfico na composição das diferentes categorias que compõem a BSG. Tal como o Provedor de Justiça afirmou na Decisão UNI (ver ponto 25), o objetivo do requisito de equilíbrio geográfico adequado seria frustrado, a menos que também se aplicasse, na medida do possível, a cada uma das várias categorias do setor dos serviços financeiros que compõem o BSG («participantes da indústria», «trabalhadores/representantes sindicais», «consumidores», «utilizadores», «PME» e «académicos de topo»). Com base nessa premissa, o Provedor de Justiça considerou que a decisão da EBA de escolher os cinco membros da categoria «consumidores» de entre os candidatos dos «novos» Estados-Membros, como forma de contrabalançar a sua decisão de nomear nove dos dez membros da categoria «indústria» de entre os candidatos provenientes dos «antigos» Estados-Membros, era incorreta e deu origem a um caso de má administração (ver pontos 32-34 da Decisão UNI). Por estas razões, o Provedor de Justiça formulará a seguir a mesma observação crítica que a formulada na Decisão UNI.

29. No que diz respeito ao facto de um dos membros selecionados na categoria «consumidores» trabalhar para um grupo de reflexão («Redefinir»), tal como o Provedor de Justiça observou na Decisão UNI, trabalhar para um grupo de reflexão não implica, por si só, que alguém não seja capaz de representar os consumidores ou defender os seus direitos, e o que precisa de ser examinado em cada caso é se um membro selecionado é efetivamente capaz de agir como um representante dos consumidores objetivo e dedicado. O Provedor de Justiça observou igualmente na Decisão UNI que, em princípio, deveria existir uma forte presunção de que os candidatos que representam organizações de consumidores e/ou interesses claros dos consumidores são mais adequados para serem nomeados para a categoria de "consumidores" do que aqueles cuja principal competência e/ou experiência profissional diz respeito a outros domínios (ver ponto 51 da Decisão UNI). No entanto, na Decisão UNI, o Provedor de Justiça considerou que, no que diz respeito ao caso em apreço, a EBA explicou de forma convincente as razões pelas quais considerava que o representante do grupo de reflexão pertinente, tendo em conta a sua experiência profissional neste domínio, tinha a capacidade e a experiência necessárias para representar os interesses dos consumidores. Tal como no processo que deu origem à Decisão UNI, o autor da denúncia no presente processo não apresentou quaisquer argumentos concretos que sugerissem que o representante em causa não podia representar os interesses dos consumidores de serviços financeiros ou que era ou podia ser influenciado por outros interesses em conflito. Assim, tal como na Decisão UNI, o Provedor de Justiça não constata qualquer má administração a este respeito no caso em apreço. Dito isto, e com vista a melhorar ainda mais o processo de selecção, o Provedor de Justiça fará a seguir a mesma observação que na Decisão UNI.

D. Alegações da autora da denúncia´s

A autora da denúncia ´s alega

30. O autor da denúncia alegou que i) a EBA deveria fornecer-lhe todas as informações solicitadas relativamente ao processo de seleção, ii) a seleção de representantes de «Redefinir» e de agências de notação de risco deveria ser anulada e iii) o seu presidente deveria ser nomeado como representante dos consumidores.

31. No seu parecer, a EBA abordou as duas primeiras alegações no contexto das suas respostas à primeira e terceira alegações, respetivamente. No que diz respeito à terceira alegação, a EBA declarou que, embora uma proposta para permitir que as organizações de consumidores que não foram nomeadas para o BSG, como o autor da reclamação, participem nos trabalhos do BSG como «observadores», não tenha reunido a maioria necessária dos membros do BSG, a EBA tenciona tomar novas medidas no futuro para assegurar um diálogo regular com os consumidores e as suas organizações.

Avaliação do Provedor de Justiça

32. No que diz respeito à primeira alegação, o Provedor de Justiça observa que, ao abordar a primeira alegação, a EBA forneceu todas as informações e respostas pertinentes no que diz respeito à forma como o processo de seleção foi realizado. Por conseguinte, esta alegação não pode ser acolhida. Dito isto, tal como também referido na Decisão UNI (ver ponto 59), melhoraria ainda mais a transparência global do processo de seleção se a EBA publicasse, uma vez nomeados os membros do BSG, informações significativas que pudessem mostrar de que forma, à luz dos vários pedidos recebidos, a EBA cumpria o requisito de assegurar uma representação equilibrada de todas as diferentes categorias de partes interessadas em causa e de que forma, ao fazê-lo, assegurava também «na medida do possível (...) um equilíbrio geográfico e de género adequado e a representação das partes interessadas em toda a União». Por conseguinte, o Provedor de Justiça formulará uma observação adicional a seguir.

32. No que diz respeito às outras duas alegações conexas, na medida em que ambas se baseiam no pressuposto de que o processo de seleção poderia ser anulado e realizado novamente, o Provedor de Justiça já explicou na Decisão UNI por que razão essa abordagem já não é viável (ver ponto 58 da Decisão UNI). Por conseguinte, estes dois pedidos também não podem ser acolhidos.

E. Conclusões

33. Com base no seu inquérito sobre esta queixa, o Provedor de Justiça encerra o processo com as seguintes conclusões:

1. Ao incluir na categoria de «utilizadores» candidaturas de representantes de entidades que claramente não são utilizadores não profissionais dos serviços prestados pelo setor financeiro/bancário, mas sim prestadores de serviços remunerados a este último, a EBA cometeu um caso de má administração.

2. Ao aplicar o requisito estabelecido no artigo 37.o, n.o 3, do regulamento de assegurar, na medida do possível, «um equilíbrio geográfico e de género adequado e a representação das partes interessadas em toda a União» apenas no que diz respeito à composição do BSG no seu conjunto, e não também em cada categoria de membros, a EBA cometeu outro caso de má administração.

Não foi detetada qualquer má administração no que respeita aos outros aspetos das alegações do autor da denúncia.

Observações adicionais

1. Facilitaria e melhoraria ainda mais o processo de seleção se a EBA exigisse que os futuros candidatos indicassem apenas uma das seis categorias para as quais gostariam de ser considerados.

2. Melhoraria ainda mais a transparência global do processo de seleção se a EBA publicasse, uma vez nomeados os membros do BSG, informações úteis que pudessem mostrar de que forma, à luz dos vários pedidos recebidos, a EBA cumpria o requisito de assegurar uma representação equilibrada de todas as várias categorias de partes interessadas em causa e de que forma, ao fazê-lo, assegurava também «na medida do possível (...) um equilíbrio geográfico e de género adequado e a representação das partes interessadas em toda a União».

Durante o inquérito, e especialmente por ocasião da inspeção de documentos, houve debates informais e construtivos entre a EBA e os serviços do Provedor de Justiça. Durante estes debates, a EBA manifestou a sua disponibilidade para rever a sua abordagem para a segunda ronda de seleção. Como já referido, a EBA anunciou a nova composição do BSG em 23 de outubro de 2013. Embora a presente decisão diga apenas respeito ao primeiro processo de seleção que teve lugar em março de 2011, o Provedor de Justiça convida a EBA, no seu seguimento das observações críticas e adicionais acima referidas, a explicar de que forma reviu a sua abordagem durante o segundo processo de seleção, a fim de ter em conta quaisquer ensinamentos retirados durante o inquérito do Provedor de Justiça.

 

Emily O'Reily

Feito em Estrasburgo, em 19 de dezembro de 2013

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[1] JO 2010, L 331, p. 12.

[2] http://www.eba.europa.eu/cebs/media/Publications/Other%20Publications/Others/2010/BSG%20call%20for%20expression%20of%20interest/Complete-call-text.pdf

[3] http://www.eba.europa.eu/-/the-eba-establishes-its-banking-stakeholder-group (não traduzido para português).

[4] Decisão de 7 de novembro de 2013, http://www.ombudsman.europa.eu/en/cases/decision.faces/en/52432/html.bookmark