Antecedentes da denúncia

1. O queixoso é uma organização da sociedade civil que, de acordo com o seu sítio Web, é uma coligação de quase 200 grupos de interesse público, sindicatos, académicos e empresas de assuntos públicos preocupados com a crescente influência exercida por lobistas empresariais na agenda política da Europa e com o seu impacto na elaboração de políticas na UE.

2. Em 8 de Agosto de 2008, uma organização que fazia parte da coligação que compunha o queixoso enviou cartas abertas ao Presidente e ao Vice-Presidente da Comissão Europeia, nas quais chamava a atenção da Comissão para determinadas questões relacionadas com grupos de peritos. Ao fazê-lo, remeteu para os princípios e orientações da Comissão sobre a recolha e utilização de conhecimentos especializados [1], bem como para as normas mínimas de consulta [2]. No essencial, o autor da denúncia sublinhou que, no interesse da transparência, é importante que o público saiba quem é consultado e porquê e solicitou a publicação das listas de membros dos grupos de peritos que aconselham a Comissão. Além disso, alegou que grupos de interesses específicos têm acesso privilegiado à Comissão e que, contrariamente às comunicações da Comissão acima referidas, os interesses empresariais constituem uma maioria absoluta em relação a todos os outros intervenientes não governamentais consultados. A queixosa instou a Comissão a estabelecer critérios coerentes de seleção dos membros e a incluir nesses critérios «uma definição clara do que significa uma representação equitativa, proporcional e participativa de todos os grupos relevantes e afetados na sociedade».

3. Por carta de 19 de Setembro de 2008, o Secretário-Geral da Comissão respondeu em nome da Comissão e afirmou que a transparência foi colocada na vanguarda da agenda estratégica da Comissão através da Iniciativa Europeia em matéria de Transparência. O desenvolvimento mais recente neste domínio foi a criação de um registo em linha sobre a representação de interesses e de um registo dos grupos de peritos (incluindo, desde 2006, a publicação dos nomes dos membros dos grupos de peritos). Além disso, a Comissão adotou regras horizontais relativas aos grupos de peritos (SEC(2005)1004), que devem ser seguidas por todos os seus serviços aquando da criação de um grupo de peritos, da nomeação dos seus peritos ou da organização das suas reuniões. O Secretário-Geral da Comissão explicou que o papel dos grupos de peritos é fornecer conhecimentos técnicos de alto nível aos serviços da Comissão e não a representação de interesses. A base para a seleção dos peritos é, por conseguinte, o seu conhecimento especializado, embora possam também representar interesses específicos. Dado que metade dos grupos de peritos é composta por peritos das administrações nacionais, os restantes têm composições mistas para incluir académicos ou cientistas a título pessoal, funcionários públicos, ONG e o setor empresarial. Segundo a Comissão, a composição global dos grupos de peritos é equilibrada: As ONG e os sindicatos, bem como o setor empresarial, estão representados em 25 % dos grupos de peritos, os académicos e os cientistas em 30 % e os profissionais do setor público em 70 % dos grupos de peritos.

4. No que diz respeito aos grupos específicos mencionados nas cartas do autor da denúncia, o Secretário-Geral da Comissão forneceu um anexo intitulado "Informações técnicas relativas a determinados grupos da competência da DG [3] Empresas e Indústria, da DG Ambiente, da DG Investigação, da DG Transportes e Energia e da DG Saúde e Consumidores". Em relação à composição desses grupos de peritos, a Comissão convidou o autor da denúncia a ter em conta os seguintes factores: i) a composição depende do objetivo/mandato específico de um grupo, ii) os grupos de peritos não tomam decisões, iii) vários grupos podem ser consultados para qualquer proposta única e iv) os grupos de peritos são apenas uma forma de recolher experiências ou de recolher pontos de vista de diferentes partes interessadas, uma vez que a Comissão está a utilizar meios complementares ou alternativos de recolha de conhecimentos especializados e/ou de representação de interesses, como estudos, agências europeias, Livros Verdes, audições, etc.

5. No que diz respeito à publicação dos nomes dos membros do grupo de peritos, a Comissão reiterou o seu compromisso de o fazer, mas explicou que tal só é previsível para as pessoas que participam a título pessoal. Quando uma organização é representada por pessoas numa base rotativa, é o nome da organização que será publicado. A Comissão assegurou ao autor da denúncia que o processo de publicação dos nomes das pessoas seria concluído até ao final de 2008. A Comissão explicou igualmente que estava a realizar uma avaliação das regras horizontais aplicáveis aos grupos de peritos para determinar se poderiam ser introduzidas novas melhorias.

6. Numa carta aberta datada de 16 de Dezembro de 2008, o autor da denúncia congratulou-se com os progressos realizados na divulgação dos membros dos grupos de peritos e reconheceu o objectivo da Comissão de publicar todos os nomes antes de Janeiro de 2009. Salientou, no entanto, que ainda faltavam informações de base para dois terços dos grupos. O autor da denúncia solicitou à Comissão que clarificasse os seguintes pontos suscitados na sua carta: Em primeiro lugar, o autor da denúncia argumentou que a participação num grupo de peritos deveria estar subordinada à divulgação do nome do perito e, no interesse da transparência, a confidencialidade só deveria aplicar-se a título excecional. Em segundo lugar, o autor da denúncia solicitou a confirmação de que as normas mínimas para a comunicação relativa à consulta, bem como as orientações sobre a recolha e utilização de conhecimentos especializados, se aplicam aos grupos de peritos. Em terceiro lugar, o autor da denúncia solicitou o parecer da Comissão sobre a conformidade de determinados grupos com as comunicações acima referidas [4]. Em quarto lugar, o autor da denúncia manifestou a sua preocupação com a afirmação da Comissão de que «a qualidade dos conhecimentos especializados prevalece sobre a representação de interesses» e que «o nível e a qualidade dos peritos individuais apresentados em cada reunião são frequentemente mais importantes do que o número de peritos que representam interesses diferentes». «[D] faltavam tipos de competências especializadas e diferentes afiliações institucionais», como universidades e organizações de interesse público, ao passo que apenas as empresas com um interesse financeiro direto em determinadas políticas da UE são convidadas a fornecer conhecimentos especializados pertinentes à Comissão. Em quinto lugar, o autor da denúncia manifestou a sua preocupação com a afirmação da Comissão de que o número de organizações no âmbito de um grupo de peritos não afeta o equilíbrio de interesses e explicou que o número de vezes que uma opinião específica é representada pode influenciar a tomada de decisões no âmbito de um grupo. Por último, o autor da denúncia manifestou o seu desacordo com a proposta de que as regras horizontais relativas aos grupos de peritos garantam a transparência. Por conseguinte, congratulou-se com o facto de estas regras estarem sujeitas a avaliação. Além disso, o autor da denúncia manifestou a convicção de que a Comissão deveria introduzir um processo aberto, transparente e inclusivo para a seleção dos membros do grupo de peritos.

7. Em 9 de Março de 2009, a Comissão informou o queixoso de que, embora não tivesse recebido formalmente a sua carta de 16 de Dezembro de 2008, esta carta foi anexada à pergunta parlamentar E-7074/08. A Comissão considerou que a resposta do Presidente da Comissão a essa pergunta, datada de 6 de Março de 2009, abordava a maior parte das questões levantadas na presente carta. A Comissão informou igualmente o autor da denúncia de que o registo público dos grupos de peritos estava concluído em Janeiro de 2009.

8. A resposta da Comissão à pergunta parlamentar E-7074/08 é a seguinte. No que diz respeito à divulgação dos nomes dos peritos, a Comissão declarou, no essencial, que os membros que se oponham à publicação devem apresentar motivos válidos e, caso não o façam, essas pessoas deixam de poder ser membros de grupos de peritos. No que diz respeito à aplicabilidade das normas mínimas para a comunicação relativa à consulta, a Comissão confirmou que estas se aplicam aos grupos de peritos envolvidos nas diferentes fases do ciclo de elaboração de políticas, mas que não são pertinentes quando os grupos de peritos abordam questões puramente técnicas. No que diz respeito à conformidade dos seis grupos de peritos mencionados pelo autor da denúncia na sua carta de 16 de dezembro de 2008 com as comunicações pertinentes, a Comissão declarou que era esse o caso de cinco deles, ao passo que um grupo não se reunia desde 2004. A Comissão rejeitou a alegação de que existe um compromisso entre a qualidade dos conhecimentos especializados e a diversidade de pontos de vista. A Comissão defendeu a sua declaração anterior de que «o número de organizações não é considerado uma referência para o equilíbrio de interesses». Por último, a Comissão indicou que não considerava necessário estabelecer critérios gerais de seleção. A seleção de peritos, sempre que a Comissão procure obter os melhores conhecimentos especializados disponíveis e assegurar uma representação equilibrada dos interesses em jogo, pode depender de uma série de fatores, como o domínio em causa e o mandato do grupo. Quando é necessário nomear peritos para estes grupos, os critérios de seleção são definidos pela Comissão no convite à apresentação de candidaturas.

9. Por carta de 31 de Julho de 2009, o autor da denúncia escreveu à Comissão queixando-se do facto de «a Comissão não assegurar uma transparência adequada sobre a composição dos grupos de peritos e não ter tomado medidas suficientes para corrigir a composição desequilibrada de determinados grupos de peritos». Concretamente, o autor da denúncia contestou a posição da Comissão expressa na correspondência anterior e a resposta da Comissão à pergunta parlamentar E-7074/08: i) A divulgação da composição dos grupos de peritos não está completa; ii) as Normas Mínimas para a Comunicação de Consulta aplicam-se aos grupos de peritos que tratam de questões técnicas; iii) determinados grupos de peritos dominados pela indústria não cumprem as comunicações pertinentes; iv) é necessário adotar novos critérios de seleção para os grupos de peritos; v) os motivos pelos quais os membros do grupo de peritos são excluídos da divulgação devem ser publicados; e vi) os representantes das empresas e os lobistas não podem participar «a título pessoal». O queixoso solicitou à Comissão que tomasse medidas em conformidade com os pontos de vista acima expostos.

10. Por carta de 23 de Outubro de 2009, a Comissão respondeu ao autor da denúncia, agradeceu-lhe por se ter reunido com a Comissão em 22 de Setembro de 2009 para um debate informal e abordou as questões levantadas pelo autor da denúncia na sua carta, na ordem em que foram formuladas.

i) No que diz respeito à divulgação da inscrição no registo dos grupos de peritos, a Comissão defendeu a sua declaração de que a divulgação integral está atualmente prevista. Especificamente, a Comissão explicou que foram identificados 103 grupos na carta do autor da denúncia. Com efeito, 44 deles são exclusivamente compostos por autoridades nacionais e os peritos que participam nas reuniões dos grupos de peritos não são nomeados de forma nominativa. Nestes casos, a indicação da autoridade nacional é suficiente. No que diz respeito a 38 outros grupos, a Comissão agradeceu ao autor da denúncia por ter chamado a sua atenção para erros factuais no Registo que tinham sido entretanto corrigidos. Atribuiu os erros à enorme quantidade de informações e aos recursos limitados disponíveis e comprometeu-se a melhorar as informações sobre os grupos de peritos. Em 20 casos, a Comissão considerou que as alegações do autor da denúncia não se justificavam, quer porque a lista é efetivamente fornecida, quer porque as informações contidas no registo não permitem afirmar que os membros representam a indústria, pelo que não há nomes de membros da indústria a indicar. As informações relativas a este grupo tinham sido suprimidas do registo, uma vez que não pareciam ser um verdadeiro grupo de peritos, mas sim uma série de reuniões pontuais.

ii) No que diz respeito à aplicabilidade das Normas Mínimas para a Comunicação relativa à consulta, a Comissão declarou que esta só se aplica quando a Comissão pretende mobilizar contributos das partes interessadas para a definição de políticas antes de uma decisão da Comissão e aquando de consultas sobre iniciativas políticas importantes. A comunicação poderia aplicar-se a «grupos de peritos que tratem de questões que não façam parte do ciclo de elaboração de políticas, desde que sejam adaptados às tarefas a desempenhar».

iii) No que diz respeito à composição dos grupos de peritos, a Comissão declarou que «[a] composição dos grupos de peritos é determinada, em primeiro lugar, pelo mandato/tarefas do grupo e pelos conhecimentos específicos necessários. Quando é a Comissão que nomeia peritos a título pessoal, a seleção é feita, nomeadamente, através de convites à apresentação de candidaturas. Por vezes, a composição dos grupos de peritos é fixada pelo legislador. Além disso, os grupos de peritos são apenas uma forma de recolher conhecimentos especializados para recolher os pontos de vista das partes interessadas. Com efeito, o trabalho dos grupos de peritos é frequentemente complementado por outros instrumentos e processos, como estudos, consultas públicas, agências europeias, Livros Verdes e audições. Por conseguinte, o grau global de participação e envolvimento das partes interessadas numa determinada questão deve ser avaliado à luz de todas as iniciativas tomadas pela Comissão, e não simplesmente analisando a composição de cada grupo de peritos."

iv) No que diz respeito ao desenvolvimento de critérios gerais para a seleção dos membros dos grupos de peritos, a Comissão sublinhou que «a seleção de peritos depende de uma série de fatores diferentes, tais como o domínio em causa, o mandato do grupo, os conhecimentos especializados específicos necessários, bem como eventuais procedimentos de seleção que possam ser fixados pelo legislador aquando da criação de grupos de peritos. Quando é a Comissão que nomeia peritos a título pessoal, procuramos sempre organizar o processo de seleção de forma a garantir um elevado nível de especialização e, sempre que possível, o equilíbrio geográfico e de género, evitando simultaneamente qualquer conflito de interesses. Tal como já referido, a seleção é feita, nomeadamente, através de convites à apresentação de candidaturas." A Comissão declarou estar empenhada em reforçar a transparência e ponderará novas medidas no sentido de melhorar os procedimentos de seleção aplicáveis quando atualizar o quadro relativo aos grupos de peritos.

v) No que diz respeito à publicação no registo do número de peritos para cada grupo e às razões pelas quais determinados nomes não são fornecidos, a Comissão explicou que a derrogação à publicação só pode ser concedida se a divulgação do nome do perito puder pôr em perigo a sua segurança ou integridade ou prejudicar indevidamente a sua privacidade. Se o motivo específico do anonimato fosse publicado no Registo, a pessoa em causa correria o risco de ser identificada, o que seria suscetível de violar a privacidade e os dados pessoais do perito.

vi) No que diz respeito à questão dos representantes do setor que participam a título pessoal, a Comissão salientou a importância das competências específicas exigidas por um grupo de peritos que podem justificar a participação de um membro do setor. Quando esses peritos são nomeados a título pessoal, "são obrigados a assinar uma declaração escrita para agir no interesse público, juntamente com uma declaração sobre se existe algum interesse que possa prejudicar a sua independência. Se os peritos se recusarem a assinar estas declarações, serão excluídos dos grupos de peritos." Em seguida, a Comissão analisou o papel dos grupos de peritos enquanto fóruns de debate e de reflexão, cuja principal função é dotar a Comissão de conhecimentos especializados de alto nível. Acrescentou, no entanto, que continua a ser totalmente independente quando propõe uma nova política ou medida. No que diz respeito à publicação de todas as declarações de interesse público e de conflitos de interesses, a Comissão explicou que tal não seria útil, uma vez que, em muitos casos, os documentos pertinentes são apenas declarações normalizadas assinadas. Se um membro do público estiver interessado no conteúdo específico dessas declarações, pode apresentar um pedido de acesso a documentos ao abrigo do Regulamento (CE) n.o 1049/2001.

11. Num anexo à sua carta, a Comissão forneceu informações pormenorizadas sobre os grupos de peritos individuais mencionados na carta do autor da denúncia. Trata-se de seis grupos geridos pela DG Empresa, dois grupos geridos pela DG Investigação, dois grupos geridos pela DG Mercado Interno, um grupo gerido pela DG Ambiente, um grupo gerido pela DG Sociedade da Informação e um grupo gerido pela DG Transportes e Energia.

12. Em novembro de 2009, o autor da denúncia publicou um relatório intitulado «Uma Comissão cativa: o papel do setor financeiro na elaboração da regulamentação da UE». Em resumo, o relatório critica a composição dos grupos de peritos que aconselham a Comissão no domínio da regulamentação financeira. Na opinião do autor da denúncia, os contributos alegadamente unilaterais que a Comissão recebeu de grupos de peritos dominados pelo setor financeiro «contribuíram diretamente para a atual instabilidade financeira».

13. Numa carta de 18 de Fevereiro de 2010 dirigida ao Comissário responsável pelo Mercado Interno e Serviços, o autor da denúncia identificou oito grupos cuja composição favorecia o sector empresarial financeiro referido no estudo de Novembro de 2009 e acrescentou um grupo recentemente criado, o .. O autor da denúncia reiterou a sua opinião de que estes grupos não respeitaram as orientações para a recolha e utilização de conhecimentos especializados e as normas mínimas para a comunicação relativa à consulta e solicitou uma reunião para debater as medidas concretas que a Comissão tenciona tomar para garantir uma representação equilibrada.

14. Em 28 de julho de 2010, o queixoso apresentou a presente queixa ao Provedor de Justiça.

Objeto do inquérito

15. Na sua denúncia, o autor da denúncia apresentou as seguintes alegações:

Alegações

(1) A Comissão não apresentou um registo completo dos grupos de peritos.

Em apoio desta alegação, o autor da denúncia alega que a composição de vários grupos de peritos continua a ser pouco clara. Além disso, existem grupos de peritos que não estão de todo incluídos no Registo.

(2) A Comissão não garantiu uma transparência adequada no funcionamento dos grupos de peritos.

Em apoio desta alegação, o autor da denúncia alega que i) a Comissão não fornece ao público as informações necessárias para avaliar a participação e o envolvimento globais das partes interessadas num determinado assunto; ii) a Comissão não publica uma panorâmica global das reuniões e não dispõe de uma página Web que reúna todas as atividades de consulta e de procura de conhecimentos especializados para as diferentes iniciativas políticas e legislativas e iii) para a grande maioria dos grupos de peritos, as ordens do dia e as atas não estão disponíveis em linha através de ligações do registo dos grupos de peritos para as páginas Web das respetivas DG.

(3) A Comissão não adotou uniformemente as melhores práticas relativas aos representantes da indústria nomeados para grupos de peritos a título pessoal.

Em apoio desta alegação, o autor da denúncia alega que i) a Comissão não tem devidamente em conta o potencial conflito de interesses dos representantes do setor que atuam a título pessoal; ii) que um (potencial) conflito de interesses não pode ser compensado por uma declaração de compromisso para com o interesse público.

(4) A Comissão não apresentou razões convincentes para não desenvolver critérios gerais para a seleção dos membros dos grupos de peritos.

Em apoio desta alegação, o autor da denúncia alega que o atual processo de seleção é incompatível com as Orientações para a recolha e utilização de conhecimentos especializados e com as Normas Mínimas para a Comunicação relativa à consulta.

(5) A Comissão não assegurou uma composição equilibrada dos grupos de peritos.

Em apoio desta alegação, o autor da denúncia alega que, na maioria dos grupos de peritos por ele identificados, os representantes da indústria constituem a maioria, enquanto todas as outras partes interessadas, como grupos de consumidores, académicos e a sociedade civil, estão sub-representadas.

Créditos

(1) A Comissão deve completar o seu registo dos grupos de peritos, assegurando que inclui todos os peritos e todos os grupos de peritos.

(2) A Comissão deve assegurar uma transparência adequada no trabalho dos grupos de peritos, divulgando as reuniões realizadas e fornecendo ligações para ordens do dia e atas e outras informações pertinentes, como declarações de interesse público e de conflito de interesses.

(3) A Comissão deve aplicar em todas as outras DG o princípio constante das orientações da DG SANCO em matéria de conflitos de interesses, segundo o qual uma pessoa conhecida por trabalhar para uma organização com um interesse específico numa determinada questão política não deve ser nomeada para prestar aconselhamento à Comissão.

(4) A Comissão deve desenvolver e divulgar critérios gerais para a seleção dos membros dos grupos de peritos.

(5) A Comissão deve abordar a questão da composição desequilibrada dos grupos de peritos.

O inquérito

16. A queixa foi transmitida ao presidente da Comissão para parecer. O parecer da Comissão de 22 de fevereiro de 2011 foi enviado ao autor da denúncia com um convite à apresentação de observações. O autor da denúncia apresentou observações em 31 de maio de 2011.

17. Em 27 de junho de 2013, o Provedor de Justiça apresentou uma proposta de solução amigável à Comissão, à qual esta respondeu em 30 de outubro de 2013. A resposta da Comissão foi enviada ao autor da denúncia com um convite à apresentação de observações. A título de observações, o autor da denúncia apresentou, em 6 de novembro de 2013, um relatório de novembro de 2013 intitulado «A Year of Broken Promises – Big business still put in charge of EU Expert Groups, despite commitment to reform», do qual o autor da denúncia é coautor.

Análise e conclusões do Provedor de Justiça

Observações preliminares

18. O presente inquérito do Provedor de Justiça diz respeito a certos aspectos da composição, funcionamento e transparência dos grupos de peritos da Comissão. A regra 2 das regras horizontais aplicáveis aos grupos de peritos da Comissão [5] estabelece a seguinte definição de grupo de peritos da Comissão:

"(1) "Grupo de peritos da Comissão" (a seguir designado "grupo de peritos"), uma entidade consultiva criada pela Comissão ou pelos seus serviços com o objectivo de lhes prestar aconselhamento e conhecimentos especializados, tal como previsto no artigo 3.o, composta por, pelo menos, seis membros e cuja reunião está prevista para mais do que uma vez.

(2) «Grupo formal de peritos», um grupo de peritos criado por uma decisão da Comissão.

(3) "Grupo informal de peritos", um grupo de peritos criado por um serviço da Comissão com o acordo do Secretariado-Geral."

Além disso, a regra 2, n.o 4, das regras horizontais aplicáveis aos grupos de peritos da Comissão prevê a seguinte definição de outras entidades semelhantes:

"(4) "Outra entidade similar", uma entidade consultiva que não tenha sido criada pela Comissão ou pelos seus serviços, cuja função seja idêntica ou semelhante à prevista na regra n.o 3 e em relação à qual os serviços da Comissão assegurem a gestão administrativa e financeira."

A regra 3 das regras horizontais aplicáveis aos grupos de peritos da Comissão especifica o papel dos grupos de peritos nos seguintes termos:

"O papel dos grupos de peritos consiste em prestar aconselhamento e conhecimentos especializados à Comissão e aos seus serviços em matéria de:

(1) Preparação de propostas legislativas e iniciativas políticas no âmbito do direito de iniciativa da Comissão;

2) A preparação de atos delegados;

(3) A aplicação da legislação, dos programas e das políticas da União em vigor, bem como a coordenação e a cooperação com os Estados-Membros e as partes interessadas a este respeito.»

Para efeitos do presente inquérito, o Provedor de Justiça considera que a referência a «grupos de peritos» nas alegações e reclamações apresentadas pelo queixoso abrange grupos de peritos formais e informais da Comissão, bem como outras entidades semelhantes.

19. Nas suas observações sobre o parecer da Comissão, o autor da denúncia considerou que existiam atualmente mais de 100 grupos de peritos desequilibrados, o que resultou em políticas da UE que servem um interesse restrito em vez do interesse comum dos cidadãos da UE. De acordo com o autor da denúncia, tal foi salientado, por exemplo, pela regulamentação insuficiente dos mercados financeiros e por políticas ambientais enfraquecidas que põem em risco os meios de subsistência dos cidadãos na UE e em países terceiros.

20. A fim de evitar mal-entendidos, o Provedor de Justiça recorda que o presente inquérito incide sobre certos aspetos relativos à composição, ao funcionamento e à transparência dos grupos de peritos da Comissão. Em contrapartida, o inquérito não diz respeito ao conteúdo das políticas da Comissão que foram anteriormente analisadas por grupos de peritos ou do aconselhamento prestado à Comissão por grupos de peritos. Por conseguinte, a Provedora de Justiça não é obrigada a ter em conta, na sua avaliação, o resultado do trabalho dos grupos de peritos.

21. No seu parecer, a Comissão salientou que tanto os princípios e orientações sobre a recolha e utilização de conhecimentos especializados como as normas mínimas para a comunicação relativa à consulta se referem, em primeiro lugar, ao ciclo de elaboração de políticas. No entanto, em conformidade com a sua correspondência anterior com o autor da denúncia, a Comissão confirmou que essas comunicações também se podem aplicar aos grupos de peritos que tratam de questões que não fazem parte do ciclo de elaboração de políticas, «desde que sejam adaptadas às tarefas a realizar». O Provedor de Justiça considera que esta última condição é particularmente pouco clara e parece deixar uma margem de apreciação ilimitada à Comissão quanto à aplicabilidade das comunicações em determinados domínios. Embora não tenha levantado especificamente esta questão nas suas alegações, o autor da denúncia fez-lhes repetidas referências. Dado que a questão da aplicabilidade das referidas comunicações está intrinsecamente ligada às alegações e alegações a examinar no caso em apreço, a Provedora de Justiça incorporou este aspeto na sua proposta de solução amigável (ver ponto 144 infra).

Quadro jurídico

22. No que diz respeito às regras e princípios relativos à apreciação da presente queixa pelo Provedor de Justiça, remete-se para as disposições que se seguem.

23. O artigo 9.o do Tratado da União Europeia (TUE) tem a seguinte redação:

"Na realização de todas as suas ações, a União respeita o princípio da igualdade dos seus cidadãos, que beneficiam de igual atenção por parte das suas instituições, órgãos e organismos. ..."

24. O artigo 11.° TUE tem a seguinte redação:

"1. As instituições devem, pelos meios adequados, dar aos cidadãos e às associações representativas a oportunidade de expressarem e trocarem publicamente os seus pontos de vista sobre todos os domínios de ação da União.

2. As instituições mantêm um diálogo aberto, transparente e regular com as associações representativas e a sociedade civil.

3. A Comissão Europeia procede a amplas consultas com as partes interessadas, a fim de assegurar que as ações da União sejam coerentes e transparentes.

25. O artigo 6.o, n.o 2, do Código Europeu de Boa Conduta Administrativa [6] estabelece que «[n]a tomada de decisões, o funcionário deve respeitar o justo equilíbrio entre os interesses dos particulares e o interesse público geral».

26. O artigo 9.o do Código Europeu de Boa Conduta Administrativa prevê que «[q]uando tome decisões, o funcionário toma em consideração os fatores pertinentes e atribui a cada um deles o seu peso adequado na decisão, excluindo qualquer elemento irrelevante da consideração».

27. A Comunicação da Comissão de 2005 intitulada "Enquadramento dos grupos de peritos da Comissão: Regras horizontais e registo público"[7] (a seguir designado «quadro de 2005») prevê «regras horizontais inimigas» que regem, nomeadamente, a composição e a nomeação dos membros dos grupos de peritos, bem como o seu funcionamento. Prevê igualmente o lançamento de um registo público dos grupos de peritos.

28. A Comunicação da Comissão de 2010 intitulada "Quadro para os grupos de peritos da Comissão: Regras horizontais e registo público»[8] (a seguir designado «quadro de 2010»), acompanhado de um documento de trabalho dos serviços da Comissão [9], visa simplificar e clarificar as disposições introduzidas pelo quadro de 2005 e prevê «regras horizontais para os grupos de peritos da Comissão». O documento de trabalho dos serviços da Comissão que acompanha o presente relatório contém:

- um resumo das principais características do Registo dos Grupos de Peritos da Comissão e Outras Entidades Semelhantes (Anexo I);

- uma decisão-tipo da Comissão que cria um grupo de peritos (anexo II);

- um convite normalizado à apresentação de candidaturas para a seleção de peritos nomeados a título pessoal (anexo III); e

- modelo de regulamento interno de um grupo de peritos (anexo IV).

29. A Comunicação da Comissão de 2002 intitulada "Para uma cultura reforçada de consulta e diálogo - Princípios gerais e normas mínimas de consulta das partes interessadas pela Comissão"[10] ("Normas mínimas de consulta") estabelece uma série de princípios gerais que devem reger as relações da Comissão com as partes interessadas e prevê um conjunto de normas mínimas para o processo de consulta da Comissão.

30. A Comunicação da Comissão de 2002 intitulada "Recolha e utilização de conhecimentos especializados pela Comissão: Princípios e orientações»[11] (as «Orientações para a recolha e utilização de conhecimentos especializados») procura identificar e promover boas práticas em matéria de recolha e utilização de conhecimentos especializados em todas as fases da elaboração das políticas da Comissão.

31. A Iniciativa Europeia em matéria de Transparência [12] inclui o lançamento de bases de dados que fornecem informações sobre os órgãos consultivos e os grupos de peritos que aconselham a Comissão e visa uma ampla consulta das partes interessadas e avaliações de impacto aprofundadas antes da apresentação de propostas legislativas.

32. O Livro Branco sobre a Governança Europeia [13] estabelece como prioridade a) o estabelecimento e a publicação de normas mínimas de consulta sobre as políticas da UE; b) a criação de acordos de parceria que vão além das normas mínimas em determinados domínios e c) o compromisso da Comissão de proceder a consultas adicionais em troca de mais garantias de abertura e representatividade das organizações consultadas.

A. Alegação de registo incompleto e pedido conexo

Argumentos apresentados ao Provedor de Justiça

33. O autor da denúncia alegou que a Comissão não apresentou um registo completo dos grupos de peritos. Em apoio desta alegação, o autor da denúncia alegou que a composição de vários grupos de peritos continua a ser pouco clara. Além disso, existem grupos de peritos que não estão de todo incluídos no Registo. O autor da denúncia alegou que a Comissão deveria completar o seu registo dos grupos de peritos, assegurando que este inclui todos os peritos e todos os grupos de peritos.

34. No seu parecer, a Comissão referiu os grandes esforços que tinha feito para garantir a transparência em relação aos grupos de peritos. Na sequência da adoção do seu quadro de 2005, foi lançado em outubro de 2005 um registo público em linha dos grupos de peritos. Embora o registo tenha sido regularmente atualizado, nem sempre foi possível evitar erros factuais ou atrasos na sua atualização.

35. A Comissão declarou que o Enquadramento de 2010 constituiu a base para o lançamento de uma nova versão mais precisa do Registo em dezembro de 2010. Desde 2007, a Comissão tem vindo a publicar progressivamente os nomes dos membros do grupo de peritos. Embora o Enquadramento de 2005 apenas previsse a publicação em relação aos grupos formais de peritos, a Comissão tinha ido além deste compromisso, disponibilizando igualmente informações pertinentes em relação aos grupos informais. A Comissão afirmou ainda que a «divulgação da composição dos grupos de peritos no Registo foi concluída em janeiro de 2009. Assim, em princípio, estão disponíveis os nomes de todos os membros dos grupos de peritos." Tendo em conta estas circunstâncias, a Comissão considerou que o registo está completo e declarou estar plenamente empenhada em assegurar que todos os grupos de peritos e todos os membros do grupo sejam divulgados e que as informações pertinentes sejam regularmente atualizadas. A Comissão declarou igualmente que a nova versão do Registo tinha reforçado a transparência e salientou que «a transição da antiga para a nova versão do Registo ainda está em curso, pelo que alguns dos dados ainda têm de ser validados; a transição deverá estar concluída nos próximos meses".

36. A Comissão acrescentou que, tal como explicado na sua correspondência anterior com o autor da denúncia, o tipo de informações publicadas no Registo dependia da composição do grupo. Assim, publicava nomes individuais "quando os membros são nomeados de forma nominativa". No entanto, se os membros forem organizações ou Estados-Membros, são os nomes das organizações ou dos Estados-Membros em causa que devem ser publicados, uma vez que esses membros, e não as pessoas que os representam, devem ser considerados membros do grupo. No entanto, a Comissão declarou que, por vezes, vai além deste acordo e publica também os nomes individuais dos representantes. A Comissão salientou ainda que, no caso dos Estados-Membros, publica frequentemente os nomes das autoridades dos Estados-Membros em causa. A Comissão remeteu igualmente para um anexo que fornece informações específicas sobre uma série de grupos de peritos geridos pelas suas seguintes Direções-Gerais: DG Empresa, DG Agricultura, DG Mercado Interno e Serviços, DG Investigação, DG Sociedade da Informação, DG Saúde e Consumidores, DG Mobilidade e Transportes, DG Fiscalidade e União Aduaneira, DG Ambiente, DG Energia, DG Política Regional, DG Eurostat e DG Assuntos Económicos e Financeiros.

37. Nas suas observações, o autor da denúncia alegou que a Comissão fez declarações contraditórias no que diz respeito à exaustividade do registo. Embora a Comissão tenha declarado que considerava o registo completo, salientou, ao mesmo tempo, que a transição do antigo para o novo registo estava em curso e ainda exigia a validação dos dados pertinentes para estar completa. Neste contexto, o autor da denúncia chamou a atenção para uma mensagem que aparece ao aceder ao Registo e que tem a seguinte redação: «O registo está a ser reconstruído e não inclui, por enquanto, todos os grupos de peritos da Comissão e outras entidades similares.» Neste contexto, o autor da denúncia alegou que a Comissão não deveria considerar o seu registo completo. A queixosa referiu-se igualmente a declarações feitas numa reunião com o Secretariado-Geral da Comissão, na qual, segundo a queixosa, foi afirmado que o registo nunca estaria 100% completo, tendo em conta, nomeadamente, as flutuações verificadas na criação e encerramento de grupos. No entanto, o autor da denúncia insistiu que as regras aplicáveis exigiam total transparência. Um registo que não fosse 100 % completo ou totalmente fiável constituiria, por conseguinte, um caso de má administração.

38. O autor da denúncia afirmou igualmente que um anexo ao parecer da Comissão enumerava determinados grupos de peritos (por exemplo, CARS 21 e CESAME2) que, juntamente com vários outros grupos, não constavam do Registo. Além disso, não resultava claramente do Registo se determinados grupos, como, por exemplo, o Grupo Consultivo para a Competitividade em Biotecnologia, tinham sido dissolvidos ou estavam apenas inativos.

39. Além disso, a composição do grupo de peritos intitulado "Propriété industrielle" não foi de todo divulgada. Além disso, as informações fornecidas no Registo sobre o número de membros dos grupos de peritos geridos pela DG Agricultura não correspondiam à atribuição de lugares prevista na Decisão 2004/391/CE.

40. O autor da denúncia considerou igualmente que as informações contidas no Registo sobre a natureza das entidades de que provêm os membros do grupo de peritos eram enganosas. Por exemplo, o autor da denúncia afirmou que os grupos de pressão eram por vezes rotulados como ONG ou organizações internacionais, ao passo que se considerava que uma universidade se enquadrava na categoria de «empresa». Segundo o autor da denúncia, estas incoerências impossibilitariam o público de avaliar e controlar a composição dos grupos de peritos. Por conseguinte, o autor da denúncia alegou que a Comissão deveria introduzir uma abordagem comum para classificar os grupos de interesses.

41. O queixoso recordou que o Secretariado-Geral da Comissão tem de aprovar a criação de grupos de peritos. Alegou que essa aprovação só deve ser considerada válida e que os membros devem ser autorizados a reunir-se se todas as informações pertinentes sobre o grupo tiverem sido carregadas no Registo no prazo de um mês a contar da criação do grupo. Segundo o autor da denúncia, era claramente inaceitável que um grupo de peritos como o CARS21 ainda não tivesse sido incluído no Registo, apesar de ter sido criado há seis meses. O autor da denúncia alegou igualmente que a Comissão deveria anunciar claramente o momento em que a transição dos dados está completa e que «[n]este caso, não haveria desculpa para não incluir todos os grupos de peritos» no Registo. O autor da denúncia considerou igualmente que os motores de pesquisa do Registo não funcionam corretamente e sugeriu que todas as informações disponíveis fossem colocadas numa base de dados e não num grande número de bases de dados diferentes.

Avaliação preliminar do Provedor de Justiça que conduziu a uma proposta de solução amigável

Observação preliminar

42. Nas suas observações sobre o parecer da Comissão, o queixoso considerou que as declarações da Comissão segundo as quais o registo está completo são incorrectas e devem ser consideradas como constituindo um caso de má administração. O Provedor de Justiça recordou que a alegação em apreço diz respeito à questão de saber se o Registo está completo, mas não à questão de saber se as declarações feitas pela Comissão a este respeito estão corretas. Por conseguinte, o Provedor de Justiça teve de analisar se a alegação do queixoso de que a Comissão não apresentou um registo completo é fundamentada. Ao fazê-lo, teve de tomar em consideração as declarações feitas pela Comissão no decurso do inquérito e, pelo menos implicitamente, pronunciar-se sobre as mesmas. Além disso, no entanto, o Provedor de Justiça considerou que não seria útil incluir no presente inquérito a questão de saber se a Comissão fez declarações corretas a este respeito.

43. O autor da denúncia alegou igualmente que a composição de muitos grupos não é clara, uma vez que as filiações dos membros que exercem funções a título pessoal não são divulgadas. É o caso, por exemplo, do «Grupo de Peritos em Direito da Insolvência» e do «Fórum Europeu sobre o Governo das Sociedades». Dado que o queixoso apresentou uma alegação separada relativa à nomeação de peritos a título pessoal, o Provedor de Justiça analisou esta questão no contexto do exame dessa alegação.

Avaliação preliminar do Provedor de Justiça

44. O artigo 1.o, n.o 2, do TUE prevê que as decisões sejam tomadas de forma tão aberta quanto possível e ao nível mais próximo possível dos cidadãos. Com a entrada em vigor do Tratado de Lisboa, o princípio da transparência ganhou uma nova dinâmica e, por força do artigo 11.o do TUE, que, nomeadamente, exige que as instituições da UE mantenham um diálogo aberto, transparente e regular com as associações representativas e a sociedade civil, recebeu um reconhecimento adicional como ingrediente essencial dos princípios democráticos que regem as atividades da União. Além disso, o artigo 15.o, n.o 1, do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia (TFUE) associa agora explicitamente o que se tornou um princípio geral do direito da União ao trabalho das instituições, órgãos e organismos da União. Além disso, associa a transparência ao duplo objetivo de promover a boa governação e assegurar a participação da sociedade civil.

45. Nas Normas Mínimas para a Comunicação relativa às Consultas, adotadas em 2002, a Comissão já reconhecia que «... para que o processo de consulta seja significativo e credível, é essencial especificar quem participou nesses processos.» Decorre dessa comunicação que o processo de consulta deve, por conseguinte, deixar claro quem está a ser consultado e quais os interesses que as partes consultadas representam, de modo a permitir, nomeadamente, que o público interessado avalie a sua inclusividade. Através do Enquadramento de 2005, as obrigações de transparência que incumbem à Comissão foram ainda reforçadas através da criação do Registo e da exigência de «maior transparência» no que diz respeito aos grupos formais de peritos da Comissão. O documento de trabalho dos serviços da Comissão [14] que acompanha o Quadro de 2010 incumbe o Secretariado-Geral da Comissão de continuar a gerir o Registo com base em dados codificados pelos serviços da Comissão e em estreita colaboração com estes. Este documento prevê, além disso, o seguinte: "A fim de garantir a transparência, é fundamental que as informações disponibilizadas no registo sejam totalmente fiáveis. Todos os serviços devem atualizar regularmente os dados.»

46. Decorre desta breve revisão das comunicações da Comissão, no contexto do princípio da transparência, que a Comissão assumiu um compromisso claro e inequívoco de criar um registo completo e fiável. Consequentemente, os cidadãos podem legitimamente esperar que as informações disponibilizadas no Registo sejam fiáveis e que quaisquer alterações ocorridas durante a existência e o funcionamento de um grupo de peritos sejam registadas no Registo em tempo útil.

47. Embora o autor da denúncia tenha considerado que o registo contém lacunas no que diz respeito a determinados grupos, mas também no que diz respeito à composição de grupos já incluídos na lista, a Comissão, na sua opinião, considerou que o registo está completo, mas também sustentou que a transição ainda estava em curso. O Provedor de Justiça considerou que as observações da Comissão sobre o estado do registo no momento da apresentação do seu parecer não eram facilmente conciliáveis entre si. Com efeito, a necessidade declarada de transição que implica a inscrição de novos dados no Registo parece excluir a conclusão de que o Registo está completo. De qualquer modo, lidas em conjunto, resulta das declarações da Comissão que, no momento da apresentação do seu parecer, era ainda necessário prosseguir os trabalhos para completar o registo.

48. Consequentemente, o ponto de vista do autor da denúncia de que o registo não estava completo foi confirmado pelas próprias declarações da Comissão. Neste contexto, o Provedor de Justiça chamou igualmente a atenção para o facto de, ainda no início de 2012, o formulário de pesquisa do Registo incluir a seguinte declaração de exoneração de responsabilidade: «O registo está a ser reconstruído e não inclui, por enquanto, todos os grupos de peritos da Comissão e outras entidades similares.» Por conseguinte, não podia haver dúvida de que, pelo menos no início de 2012, a própria Comissão considerava que o registo não enumerava todos os grupos de peritos da Comissão e outras entidades semelhantes. Além disso, o Provedor de Justiça observou que, nas suas observações, o queixoso apontava exemplos concretos que sugeriam que, contrariamente aos compromissos assumidos pela Comissão, as informações fornecidas no Registo não estavam completas.

49. O Provedor de Justiça considerou digno de nota que i) no momento da apresentação da proposta de solução amigável, a referida declaração de exoneração de responsabilidade já não figurava no formulário de pesquisa do Registo. Além disso, o Provedor de Justiça observou que, entretanto, tinham sido introduzidas algumas melhorias no que diz respeito ao grau de informação fornecida no Registo. Assim, por exemplo, o autor da denúncia salientou que não era claro se o «grupo de segurança jurídica» ainda estava ativo, uma vez que não figurava no Registo. No entanto, no momento em que o Provedor de Justiça apresentou uma proposta de solução amigável à Comissão, o Registo registou o «grupo de segurança jurídica» como um grupo de peritos fechado e, em conformidade com o nível de pormenor fornecido em relação a outros grupos, descreveu a sua composição. Do mesmo modo, o autor da denúncia chamou a atenção para a ausência dos grupos «CARS 21» no Registo. No entanto, aquando da apresentação da proposta de solução amigável, o «Grupo de Alto Nível CARS 21» foi incluído na lista de grupos de peritos em suspenso. Neste contexto, o Provedor de Justiça observou com satisfação que o formulário de pesquisa permite não só procurar grupos ativos, mas também grupos «fechados» ou «em espera». Além disso, o Provedor de Justiça considerou razoável a decisão da Comissão de publicar, no que diz respeito à composição dos grupos, os nomes individuais apenas quando os membros são nomeados de forma nominativa, mas não no caso de organizações ou Estados-Membros que sejam membros.

50. No entanto, continuavam a verificar-se casos de grupos que ainda não figuravam no Registo. A título de exemplo, o «Grupo Consultivo sobre o Roteiro para a Energia 2050», a que o autor da denúncia fez referência e que parecia ter concluído a sua missão [15], não foi inscrito no Registo. O mesmo parece ser verdade em relação ao "Grupo Consultivo para a Competitividade no domínio da Biotecnologia", que não constava do Registo.

51. O Provedor de Justiça observou que, especialmente nas suas observações, o queixoso se referiu a muitos outros grupos que, na sua opinião, não estavam inscritos no Registo. Considerou que seria difícil para o Provedor de Justiça levar a cabo a tarefa morosa e laboriosa de realizar uma verificação exaustiva e sistemática do Registo, a fim de avaliar a sua exaustividade. Em todo o caso, no entanto, a realização de tal verificação não seria útil no caso em apreço, em que os exemplos analisados supra (i) revelam, para além dos progressos realizados em determinados domínios, lacunas claras no que diz respeito à exaustividade do Registo e (ii) sugerem que o Registo também está incompleto no que diz respeito a outros grupos. A ausência de um registo completo, apesar dos compromissos da Comissão a este respeito, sugeriu um caso de má administração. Por conseguinte, o Provedor de Justiça incorporou este aspeto na proposta de solução amigável que se segue.

52. Além disso, o Provedor de Justiça tomou nota da opinião do queixoso de que a classificação pela Comissão de algumas das entidades de que provêm os membros do grupo de peritos induz em erro. Ao mesmo tempo, apercebeu-se de que a classificação de uma determinada organização pode ser uma tarefa complexa para a Comissão. Por exemplo, não parece impensável que uma ONG seja, de facto, criada por uma indústria com vista a promover um interesse específico. Tal poderia, obviamente, suscitar questões de categorização adequada. Do mesmo modo, poderia haver dúvidas quanto à categorização adequada dos centros de investigação geridos e financiados pela indústria. Não obstante estas complexidades, o Provedor de Justiça considerou útil que a Comissão ponderasse a definição de critérios para as diferentes categorias de entidades, a fim de assegurar a exatidão e a adequação das informações pertinentes constantes do Registo. Tendo em conta que um registo completo e fiável deve basear-se numa categorização adequada das entidades às quais os membros dos grupos de peritos estão filiados, o Provedor de Justiça também teve em conta este aspeto na proposta de solução amigável.

53. Nas suas observações, o autor da denúncia considerou igualmente que os motores de pesquisa do Registo não funcionam corretamente e sugeriu que todas as informações disponíveis fossem colocadas numa base de dados em vez de um grande número de bases de dados diferentes. Embora se afigure que o queixoso ainda não tinha levantado este aspeto junto da Comissão, o Provedor de Justiça convidou a Comissão a tê-lo em conta ao analisar a proposta de solução amigável.

54. Por último, o Provedor de Justiça entendeu que, de acordo com o queixoso, os grupos de peritos só devem ser autorizados a reunir-se se e quando todas as informações pertinentes tiverem sido carregadas no Registo no prazo de um mês a contar da criação de um determinado grupo. O Provedor de Justiça partilhou plenamente o pressuposto subjacente ao queixoso de que a exaustividade do registo exige igualmente que as atualizações relativas a novos grupos ou grupos já em funcionamento sejam efetuadas em tempo útil. Ao mesmo tempo, tinha dúvidas de que a medida proposta pelo autor da denúncia resolvesse adequadamente o problema. Em especial, não contribuiria para a atualidade das atualizações em relação aos grupos existentes. No entanto, para além disso, o Provedor de Justiça observou que o artigo 4.o, n.o 4, das regras horizontais aplicáveis aos grupos de peritos da Comissão, que figuram em anexo ao quadro de 2010, prevê o seguinte: «Um serviço da Comissão que pretenda criar um grupo informal de peritos deve apresentar um pedido ao Secretariado-Geral através do Registo. Se forem fornecidas todas as informações pertinentes, o Secretariado-Geral dá autorização formal para a criação do grupo de peritos..." Verificou-se, por conseguinte, que, nos casos em que se aplica a regra 4, n.o 4, das regras horizontais aplicáveis aos grupos de peritos da Comissão, o Secretariado-Geral dispõe de todas as informações necessárias para ser inscrito no registo antes de ser concedida a aprovação formal para a criação do grupo de peritos.

B. Alegação de falta de transparência adequada e alegação conexa

Argumentos apresentados ao Provedor de Justiça

55. O autor da denúncia alegou que a Comissão não garantiu uma transparência adequada no funcionamento dos grupos de peritos. Em apoio desta alegação, o autor da denúncia alegou que i) a Comissão não fornece ao público as informações necessárias para avaliar a participação e o envolvimento globais das partes interessadas num determinado assunto; ii) a Comissão não publica uma panorâmica abrangente das reuniões e não dispõe de uma página Web que reúna todas as atividades de consulta e de procura de conhecimentos especializados para as diferentes iniciativas políticas e legislativas e iii) para a grande maioria dos grupos de peritos, as ordens do dia e as atas não estão disponíveis em linha através de ligações que liguem o registo dos grupos de peritos às páginas Web das respetivas DG. O autor da denúncia alegou que a Comissão deveria assegurar uma transparência adequada no trabalho dos grupos de peritos, publicitando as reuniões realizadas e fornecendo ligações para as ordens do dia e as atas, bem como outras informações pertinentes, como as declarações de interesse público e de conflito de interesses.

56. No seu parecer, a Comissão afirmou que «em muitos casos, os serviços competentes da Comissão forneceram na Internet, através de páginas Web específicas, informações pertinentes sobre as atividades dos grupos de peritos, incluindo ordens do dia, atas e documentos de debate», bem como sobre outras iniciativas que complementam o trabalho dos grupos de peritos. Num anexo ao seu parecer, a Comissão forneceu mais informações sobre as suas actividades destinadas a garantir a transparência das actividades dos grupos de peritos.

57. Além disso, a Comissão alegou que o Enquadramento de 2010 pretende reforçar a transparência, prevendo, em especial, que os seus serviços assegurem que as informações relativas às atividades realizadas por estes grupos sejam tornadas públicas diretamente no Registo ou através de uma ligação no Registo para um sítio Web específico. A Comissão sublinhou o seu compromisso de assegurar o correto cumprimento deste requisito por todos os serviços em causa.

58. A Comissão considerou que a publicação no Registo a) das declarações escritas que obrigam os peritos que as assinam a agir no interesse público, bem como b) das declarações relativas a qualquer prejuízo para a sua independência, não acrescentariam informações valiosas, uma vez que os peritos normalmente assinam declarações normalizadas. Além disso, tendo em conta o elevado número de peritos em causa e os recursos limitados disponíveis, a publicação dessas informações afigura-se desnecessária e desproporcionada. A Comissão acrescentou que o Enquadramento de 2010 já não exige que os peritos assinem as referidas declarações. Em vez disso, o artigo 9.o, n.o 1, do Enquadramento de 2010 prevê que os serviços competentes da Comissão informem os peritos nomeados a título pessoal de que, ao aceitarem ser membros do grupo, se comprometem a agir com independência e no interesse público. Os serviços da Comissão informam igualmente esses peritos de que podem ser excluídos do grupo ou de uma reunião específica em caso de conflito de interesses. A Comissão sublinhou o seu compromisso de assegurar que estes requisitos sejam respeitados por todos os serviços em causa.

59. Nas suas observações, o autor da denúncia tomou nota da posição da Comissão no que diz respeito à transparência das atividades dos grupos de peritos em conformidade com o Enquadramento de 2010. Ao mesmo tempo, o autor da denúncia sustentou que uma verificação aleatória no Registo confirmou que, na maioria dos casos, as hiperligações nele contidas forneciam apenas informações gerais sobre a respetiva política, mas não as atas ou ordens do dia das reuniões dos grupos de peritos. O autor da denúncia manifestou igualmente a sua preocupação pelo facto de, de acordo com o Enquadramento de 2010, estes documentos serem fornecidos quando «é possível», o que deixou à Comissão um poder discricionário ilimitado para não os publicar. Na opinião do autor da denúncia, tal era, além disso, contrário às Orientações para a recolha e utilização de conhecimentos especializados, que estipulam que «os principais documentos associados à utilização de conhecimentos especializados sobre uma questão política e, em especial, sobre o próprio aconselhamento, devem ser disponibilizados ao público». O queixoso referiu-se igualmente ao Livro Branco sobre a Governança Europeia, segundo o qual "a emocracia depende da possibilidade de as pessoas participarem no debate público. Para tal, devem ter acesso a informações fiáveis sobre questões europeias e ser capazes de controlar o processo político nas suas várias fases».

60. Além disso, o autor da denúncia afirmou que o registo não contém ligações em relação a determinados grupos, como o «Grupo de Peritos sobre Infraestruturas de Mercado». De acordo com o autor da denúncia, a Comissão também não explicou de que forma assegura a transparência no que diz respeito aos diferentes tipos de consultas que realiza sobre uma determinada matéria.

61. Em conclusão, o autor da denúncia considerou que a Comissão não faculta o acesso às atas e ordens do dia à grande maioria dos grupos de peritos, o que, segundo o autor da denúncia, constitui um caso de má administração. Quanto à sua alegação, o autor da denúncia alegou que as ordens de trabalhos, as atas e os contributos dos membros dos grupos de peritos devem ser fornecidos através das ligações para os sítios Web das DG pertinentes no Registo, «exceto em circunstâncias especiais, tal como previsto na legislação (segurança, etc.)». A Comissão deve também fornecer informações sobre todos os métodos de consulta que utiliza num determinado domínio.

Avaliação preliminar do Provedor de Justiça que conduziu a uma proposta de solução amigável

62. O Provedor de Justiça recordou, em primeiro lugar, que o presente inquérito diz respeito à composição e ao funcionamento dos grupos de peritos da Comissão. Na sua alegação aqui em análise, o autor da denúncia alegou falta de transparência relativamente ao funcionamento dos grupos de peritos da Comissão. Ao mesmo tempo, porém, o autor da denúncia, em alguns dos seus argumentos de apoio, pareceu ir além da questão da transparência no funcionamento destes grupos. Assim, o autor da denúncia alegou, por exemplo, que existe uma falta de transparência no que diz respeito à participação e envolvimento globais das partes interessadas em determinadas questões políticas. O autor da denúncia referiu igualmente o que considerava ser a ausência de uma visão global das atividades de consulta e de procura de conhecimentos especializados. Tendo em conta o foco do inquérito e considerando a amplitude de alguns dos argumentos de apoio do queixoso que vão além do que já é uma questão ampla e complexa por direito próprio, nomeadamente, a transparência no funcionamento dos grupos de peritos da Comissão, o Provedor de Justiça teve em conta apenas os argumentos de apoio, que correspondem à alegação do queixoso de falta de transparência no funcionamento dos grupos de peritos da Comissão.

63. Consequentemente, o Provedor de Justiça teve de examinar se a Comissão disponibilizou, nomeadamente através do Registo, informações suficientes sobre i) a participação e o envolvimento das partes interessadas em grupos de peritos; e ii) reuniões realizadas por grupos de peritos, incluindo ordens do dia e atas.

64. O Provedor de Justiça observou que o Livro Branco da Comissão sobre a Governança Europeia enumera, entre as medidas a tomar pela Comissão, a publicação de "... orientações sobre a recolha e utilização de pareceres de peritos na Comissão, a fim de assegurar a responsabilização, a pluralidade e a integridade da utilização dos conhecimentos especializados. Tal deve incluir a publicação do parecer dado."[16]

65. Na execução deste compromisso, as orientações de 2002 para a recolha e utilização de conhecimentos especializados definem determinados princípios e orientações fundamentais que se aplicam «sempre que os serviços da Comissão recolham e recorram a pareceres de peritos externos ao serviço responsável». De acordo com a orientação 13 da referida comunicação, «[o]s principais documentos associados à utilização de conhecimentos especializados sobre uma questão política e, em especial, o próprio aconselhamento, devem ser disponibilizados ao público o mais rapidamente possível, desde que não se aplique qualquer exceção ao direito de acesso».

66. O Provedor de Justiça recordou ainda que as regras horizontais aplicáveis aos grupos de peritos da Comissão, anexas ao quadro de 2010, preveem regras pormenorizadas em matéria de transparência dos grupos de peritos. Nos termos do artigo 17.o, n.o 1, todos os grupos de peritos da Comissão e outras entidades similares «são publicados no registo». Embora o artigo 17.o, n.o 2, apenas preveja a obrigação de os serviços da Comissão fornecerem as «informações exigidas no registo» sem definirem essas informações, as informações a publicar não se limitam à composição de um grupo de peritos. Isto torna-se evidente quando o artigo 17.o do regulamento horizontal para os grupos de peritos da Comissão é lido em conjugação com o artigo 18.o do mesmo regulamento, que prevê especificamente a publicação dos nomes dos membros dos grupos de peritos. A mesma conclusão foi retirada da orientação 13 supracitada das Diretrizes para a recolha e utilização de conhecimentos especializados, que alarga os requisitos de publicação aos principais documentos e ao próprio aconselhamento. Por conseguinte, o Provedor de Justiça entendeu que a referência às «informações exigidas no Registo» abrange, de um modo geral, informações sobre a composição dos grupos de peritos, bem como sobre os seus trabalhos, incluindo o resultado das suas deliberações. Este entendimento foi corroborado pela própria prática da Comissão, exemplificada pelo Registo, que, em relação a cada um dos grupos enumerados, prevê diferentes separadores com os seguintes títulos: "Detalhes", "Informações adicionais", "Subgrupos", "Estatísticas" e "Membros".

67. Em conclusão, e tendo especialmente em conta o artigo 15.o, n.o 1, do TFUE, o Provedor de Justiça considerou que a Comissão se comprometeu a fornecer informações pormenorizadas sobre i) a composição e ii) o funcionamento dos grupos de peritos. No que diz respeito a este último tipo de informações, o compromisso da Comissão está sujeito à ausência de uma «exceção ao direito de acesso». O Provedor de Justiça entendeu que tal significava que a Comissão deveria publicar as informações pertinentes, a menos que existam razões devidamente fundamentadas para o sigilo. Afigura-se útil acrescentar que as exceções ao compromisso geral de transparência devem ser interpretadas de forma restritiva.

68. Ao aplicar os princípios acima referidos às informações fornecidas pela Comissão, o Provedor de Justiça observou que, nas suas observações, o queixoso se referiu, nomeadamente, ao "Grupo de Peritos sobre Infraestruturas de Mercado", a fim de apoiar a sua opinião de que o nível de informação fornecido pela Comissão é insuficiente. A seguir, o Provedor de Justiça tomou este grupo como exemplo e avaliou as informações fornecidas em relação ao mesmo antes de chegar a conclusões mais gerais.

69. O Registo enumera o «Grupo de Peritos sobre Infraestruturas de Mercado» na categoria de grupos de peritos encerrados. No separador «Informações pormenorizadas», a Comissão, para além de uma descrição geral da composição, fornece informações básicas sobre a missão, a tarefa e a data de início das atividades desse grupo. No separador «Informações adicionais», podem ser consultadas informações sobre a seleção dos membros e o regulamento interno do grupo. Quanto às reuniões realizadas por este grupo, existe uma hiperligação para o sítio Internet da DG «Mercado Interno» que fornece outras hiperligações para as ordens do dia, as listas de participantes e os «relatórios sumários» relativos às reuniões realizadas pelo grupo. O separador «Subgrupos» regista que não existem subgrupos atribuídos ao grupo e o separador «Estatísticas» fornece informações estatísticas gerais, tais como sobre o equilíbrio de género dos membros do grupo. Por último, o separador intitulado «Membros» enumera todos os membros nomeados a título pessoal, indicando os seus nomes e filiações, bem como as organizações que beneficiam do estatuto de observador.

70. A descrição supra mostrou que o nível de informação publicado no Registo no que diz respeito ao "Grupo de Peritos sobre Infra-Estruturas de Mercado" se afigurava, de um modo geral, satisfatório e conforme com os compromissos assumidos pela Comissão. No entanto, havia dois aspetos que necessitavam de mais observações.

71. Em primeiro lugar, no que diz respeito às atas das reuniões desse grupo, os «relatórios sumários» publicados no sítio Internet da DG Mercado Interno pareciam fornecer apenas uma descrição muito sucinta dos trabalhos desse grupo, o que não permite ao utilizador familiarizar-se suficientemente com o trabalho efetivo desse grupo. Em contrapartida, a documentação dos trabalhos de outros grupos, como o CESAME 2 (Clearing and Settlement Advisory and Monitoring Expert Group) ou o FISCO (Fiscal Compliance Group), parecia ser muito mais pormenorizada e permite aos cidadãos familiarizarem-se em profundidade com diferentes pontos de vista e posições trocados no decurso de uma determinada reunião. A Provedora de Justiça considerou que não necessita de efetuar uma análise exaustiva e sistemática das informações fornecidas no Registo em relação a cada grupo de peritos constante da lista, a fim de chegar à conclusão de que o exemplo do «Grupo de Peritos sobre Infraestruturas de Mercado» sugeria, de um modo mais geral, que, contrariamente aos compromissos acima analisados, a Comissão não disponibilizou no Registo um nível suficiente de pormenor no que diz respeito às atas e/ou relatórios de reuniões. Tal pode constituir um caso de má administração. Por conseguinte, o Provedor de Justiça incorporou este aspeto na proposta de solução amigável que se segue.

72. Em segundo lugar, as declarações de interesse público e de conflito de interesses dos membros do grupo não estão acessíveis através do Registo. A este respeito, o Provedor de Justiça tomou nota das posições da Comissão de que o Quadro de 2010 já não exige que os peritos assinem tais declarações e que a publicação de declarações normalizadas seria desnecessária e desproporcionada. Embora a ausência da obrigação de assinar declarações ao abrigo do Quadro de 2010 não impeça a Comissão de publicar as declarações que lhe foram apresentadas em conformidade com as regras anteriores ou de salientar o facto de um determinado membro ter apresentado uma declaração normalizada, o Provedor de Justiça considerou que essa prática de publicação poderia dar origem a mal-entendidos sobre os requisitos em termos de apresentação de declarações nos termos das regras em vigor. Por conseguinte, considerou que a posição da Comissão era razoável.

C. Alegação de não adoção das melhores práticas e alegação conexa

Argumentos apresentados ao Provedor de Justiça

73. O autor da denúncia alegou que a Comissão não adotou uniformemente as melhores práticas relativas aos representantes da indústria nomeados para grupos de peritos a título pessoal. Em apoio desta alegação, o autor da denúncia alegou que i) a Comissão não tem devidamente em conta o potencial conflito de interesses dos representantes do setor que atuam a título pessoal; e ii) um (potencial) conflito de interesses não pode ser compensado por uma declaração de compromisso com o interesse público. O queixoso alegou que a Comissão deveria aplicar sistematicamente em todas as outras DG o princípio contido nas orientações da DG SANCO em matéria de conflitos de interesses, a saber, que uma pessoa conhecida por trabalhar para uma organização com um interesse efectivo numa determinada questão política não deveria ser nomeada para um grupo de peritos que prestasse aconselhamento à Comissão.

74. No seu parecer, a Comissão afirmou que os membros dos grupos de peritos «são selecionados principalmente com base nas competências e nos conhecimentos especializados necessários para cumprir da forma mais eficaz e eficiente o mandato do grupo específico. A este respeito, a participação de membros provenientes da indústria pode ser procurada em relação à tarefa que o grupo tem de realizar. Os eventuais conflitos de interesses são abordados na fase de seleção através de uma análise aprofundada da experiência profissional passada dos candidatos, incluindo a conduta ética, e/ou na nomeação através da divulgação obrigatória de quaisquer interesses que possam prejudicar a independência do perito e o compromisso formal de agir no interesse público.» A Comissão alegou ainda que presta atenção a qualquer eventual conflito de interesses que possa surgir no decurso do funcionamento de um grupo que «possa contaminar» os seus objetivos e comprometer a sua eficácia e eficiência.

75. A Comissão reiterou que o quadro de 2010 prevê regras horizontais mais claras e mais fortes, aplicáveis a todos os grupos de peritos, sobre a forma de gerir os conflitos de interesses. A Comissão afirmou ainda que a DG SANCO tinha elaborado um documento de reflexão sobre a forma de aplicar a política acima referida no domínio específico da sua competência. No entanto, contrariamente ao que tinha sido sugerido pelo queixoso, o documento pertinente da DG SANCO não estabelecia quaisquer orientações dessa DG em matéria de conflitos de interesses, sendo antes um documento de discussão elaborado pelo "Grupo de Diálogo com as Partes Interessadas" em Abril de 2008. O documento pertinente não implicava qualquer acompanhamento específico e não constituía uma declaração formal da política da DG SANCO em matéria de conflitos de interesses.

76. Nas suas observações, comentando a nomeação de peritos a título pessoal, o autor da denúncia recordou que, de acordo com o Quadro de 2010, a seleção de peritos deve ser efetuada de forma a evitar quaisquer conflitos de interesses. Além disso, o Enquadramento de 2010 estipula que, ao aceitarem servir como membros do grupo, os peritos nomeados a título pessoal se comprometem a agir de forma independente e no interesse público. Podem ser excluídos do grupo ou de uma reunião específica do mesmo, caso surja um conflito de interesses. Neste contexto, o autor da denúncia considerou que o Enquadramento de 2010 contradizia as declarações feitas no parecer da Comissão, bem como em contactos anteriores com o autor da denúncia.

77. Mais especificamente, o autor da denúncia afirmou que os membros do pessoal da Comissão tinham salientado, em reuniões com o autor da denúncia, que excluir pessoas que trabalham para a indústria da nomeação a título pessoal dificultaria a procura de peritos com os conhecimentos técnicos necessários. Ao mesmo tempo, os membros do pessoal da Comissão reconheceram igualmente que os trabalhadores das empresas eram obrigados a apoiar os interesses da sua empresa e que não era lógico presumir que os membros do pessoal das empresas punham de lado os interesses das suas empresas quando participavam num grupo de peritos. O autor da denúncia encontrou confirmação para este último ponto num estudo científico. Segundo o autor da denúncia, era perfeitamente legítimo e lógico que a Comissão se baseasse nas competências técnicas das pessoas empregadas pela indústria. No entanto, a Comissão deve reconhecer que, contrariamente ao que o Enquadramento de 2010 pressupõe, é totalmente impossível que essas pessoas atuem «de forma independente e no interesse público». Consequentemente, a Comissão nunca deve nomear peritos do setor a título pessoal, mas sim como peritos e partes interessadas, tendo em conta a necessidade de manter um equilíbrio entre os diferentes tipos de interesses. Por conseguinte, existia uma contradição entre a prevenção de conflitos de interesses, tal como exigido pelo Enquadramento de 2010, e a prática da Comissão de nomear representantes do setor como membros independentes.

78. Referindo-se à definição da OCDE de conflito de interesses, o autor da denúncia afirmou que os representantes das empresas nomeados a título pessoal se deparavam com um conflito de interesses, uma vez que podiam explorar os seus membros em benefício da sua indústria.

79. O autor da denúncia observou que, nos seus contactos antes de apresentar a presente denúncia, a Comissão tinha declarado que os peritos nomeados a título pessoal tinham de assinar declarações escritas de que a) agiriam no interesse público, b) que nenhum interesse que detivessem prejudicaria a sua independência e c) que a violação destas condições poderia conduzir à sua exclusão do grupo. No entanto, esta abordagem nunca tinha sido aplicada. O autor da denúncia explicou que, na sequência de um pedido de acesso a documentos, tinha obtido acesso às declarações pertinentes dos membros de oito grupos de peritos geridos pela DG MARKT. Embora faltassem declarações pertinentes de muitos peritos, estes últimos não foram excluídos do grupo.

80. O autor da denúncia salientou ainda que, segundo a Comissão, o Enquadramento de 2010 já não exige que os membros dos grupos de peritos assinem as declarações pertinentes. Em vez disso, a Comissão declarou que os eventuais conflitos de interesses são abordados na fase de seleção e no momento da nomeação dos peritos através da divulgação obrigatória de qualquer interesse prejudicial. Em relação a estes aspetos, o autor da denúncia salientou que i) o Enquadramento de 2010 não faz qualquer referência a uma «divulgação obrigatória de qualquer interesse». Em todo o caso, as regras devem prever essa divulgação obrigatória para todas as atividades profissionais e pro bono, que devem ser acessíveis ao público. Além disso, o autor da denúncia chamou a atenção para ii) a participação de uma determinada ONG em dois grupos de peritos. O processo de seleção relativo a essa ONG envolveu uma análise aprofundada da experiência profissional passada do candidato individual ao longo de uma série de entrevistas. No entanto, não era claro se o processo de seleção era igualmente rigoroso para todos os candidatos. De acordo com o autor da denúncia, a Comissão não forneceu qualquer indicação de qualquer processo sério de avaliação de potenciais conflitos de interesses de peritos nomeados a título pessoal antes de decidir sobre a composição de um grupo de peritos. Por último, a Comissão deveria ter (iii) excluído dos grupos de peritos os peritos que não assinaram as declarações pertinentes.

81. A queixosa também afirmou que era bastante normal que os especialistas não quisessem assinar "uma declaração irracional e falsa de que são independentes quando é tão claro que não o são". Segundo o autor da denúncia, este era mais um argumento para que a Comissão deixasse de nomear peritos ligados à indústria a título pessoal. Neste contexto, o autor da denúncia salientou que o Secretariado-Geral da Comissão tinha mostrado alguma abertura no que diz respeito à posição do autor da denúncia de que «os membros empresariais dos grupos de peritos devem estar registados em nome da empresa para a qual trabalham ou representar um determinado setor». Segundo o queixoso, um membro do pessoal do Secretariado-Geral da Comissão tinha declarado que a Comissão não aprovaria grupos em que os antecedentes dos membros não são claramente mencionados. No entanto, para os grupos existentes, a situação era mais complexa e levaria algum tempo a ser alterada. O autor da denúncia salientou que não aceitaria uma «alteração gradual» nesta matéria, uma vez que a prática atual da Comissão não tinha base nas regras aplicáveis e era enganosa para o público. O queixoso chamou igualmente a atenção para o facto de a prática da Comissão ter sido alvo de críticas por parte de alguns deputados ao Parlamento Europeu durante um debate em sessão plenária realizado em fevereiro de 2011. Além disso, numa carta recente dirigida a dois comissários, um grupo de deputados ao Parlamento Europeu solicitou à Comissão que desenvolvesse procedimentos para não permitir que pessoas com interesses específicos participassem em grupos de peritos a título pessoal.

82. Por último, o autor da denúncia apresentou uma lista de 19 grupos de peritos em relação aos quais «as atuais regras em matéria de conflitos de interesses são claramente violadas, sendo os representantes do setor nomeados «a título pessoal». O autor da denúncia acrescentou que este era provavelmente também o caso de muitos outros grupos de peritos.

83. Comentando as declarações da Comissão relativas ao documento emanado da DG SANCO, o queixoso aceitou as explicações da Comissão de que esse documento era apenas um documento de discussão. Ao mesmo tempo, o queixoso considerou que os princípios contidos nesse documento "vão na direção certa", salientando que este ponto de vista também tinha sido apoiado pelos referidos deputados ao Parlamento Europeu. Assim, os indivíduos "que trabalham para empresas e grupos de lobby"nunca devem ser nomeados a título pessoal, mas apenas como partes interessadas. O autor da denúncia considerou que as disposições contidas no Enquadramento de 2010 em matéria de conflitos de interesses devem ser clarificadas e reforçadas. Em vez de se referirem à necessidade de evitar conflitos de interesses na seleção de peritos, devem declarar que «durante a seleção de peritos, os riscos de potenciais conflitos de interesses devem ser cuidadosamente avaliados e os peritos com riscos elevados devem ser excluídos». Além disso, em vez de prever a possibilidade de excluir peritos nomeados a título pessoal em caso de conflito de interesses, as regras devem prever que os peritos «serão excluídos dos grupos se tiverem um conflito de interesses». Por último, as declarações de atividades profissionais dos peritos que atuam a título pessoal devem ser acessíveis através do Registo e as regras pertinentes devem prever esta possibilidade.

Avaliação do Provedor de Justiça

84. O Provedor de Justiça observou que a alegação do queixoso diz respeito à nomeação para grupos de peritos a título pessoal de representantes filiados num setor. Tendo em conta que a alegação do queixoso relativa a esta alegação se refere a pessoas associadas a organizações com um interesse efetivo, o Provedor de Justiça, na avaliação a seguir, partiu deste último conceito, entendendo-se que uma organização que detenha um interesse efetivo numa determinada política não é necessariamente uma empresa ou uma sociedade comercial.

85. O artigo 4.o, n.o 2, do modelo de decisão da Comissão anexo ao documento de trabalho dos serviços da Comissão [17] (a seguir designado «modelo de decisão») prevê explicitamente uma distinção entre os membros dos grupos de peritos nomeados a título pessoal e os membros nomeados para representar um interesse. No que diz respeito à antiga categoria de membros, o artigo 4.o, n.o 7, do modelo de decisão prevê que estes devem agir de forma independente e no interesse público. Além disso, o artigo 4.o, n.o 8, do modelo de decisão exige que os seus nomes sejam publicados no registo.

86. As Diretrizes para a recolha e utilização de conhecimentos especializados contêm a seguinte declaração: É um truísmo que ninguém seja totalmente "independente"... No entanto, na medida do possível, deve esperar-se que os peritos atuem de forma independente. É claro que os peritos podem ainda trazer à tona os conhecimentos de que dispõem em virtude da sua filiação ou nacionalidade: com efeito, os peritos podem, por vezes, ser selecionados precisamente por esta razão. No entanto, o objetivo é minimizar o risco de interesses particulares distorcerem o aconselhamento prestado, estabelecendo práticas que promovam a integridade, tornando explícitas as dependências e reconhecendo que algumas dependências – que variam de uma questão para outra – podem afetar mais o processo político do que outras.»[18] De acordo com a orientação 12, os peritos devem declarar imediatamente qualquer interesse direto ou indireto na questão em causa, bem como quaisquer alterações pertinentes após o início dos trabalhos.

87. O artigo 9.o das regras horizontais aplicáveis aos grupos de peritos da Comissão anexas ao quadro de 2010 contém regras pormenorizadas sobre a seleção e nomeação dos membros dos grupos de peritos a nomear a título pessoal. Vale a pena citá-los na íntegra:

"Processo de seleção e nomeação dos membros

Quando os membros do grupo de peritos são nomeados pela Comissão ou pelos seus serviços, aplicam-se as seguintes disposições:

(1) Sempre que sejam nomeados peritos a título pessoal, estes devem ser escolhidos de acordo com um processo de seleção que garanta um elevado nível de conhecimentos especializados e, na medida do possível, o equilíbrio geográfico e de género, tendo em conta as tarefas específicas do grupo de peritos e o tipo de conhecimentos especializados necessários. Além disso, a seleção dos peritos deve ser efetuada de modo a evitar qualquer conflito de interesses.

Sem prejuízo dos procedimentos de seleção específicos previstos nas decisões da Comissão que criam grupos de peritos, os convites públicos à apresentação de candidaturas devem ser utilizados na medida do razoavelmente possível. Para o efeito, os serviços da Comissão utilizam o modelo normalizado de convite à apresentação de candidaturas para a seleção de peritos nomeados a título pessoal pelo Secretariado-Geral. Os serviços podem afastar-se do modelo ou complementá-lo, sempre que tal se justifique por requisitos específicos.

Se um convite à apresentação de candidaturas não for razoavelmente exequível (por exemplo, se forem necessárias competências muito específicas), a escolha dos peritos deve ser feita com base em critérios objetivamente verificáveis.

Os serviços da Comissão em causa informam os peritos nomeados a título pessoal de que, ao aceitarem ser membros do grupo, se comprometem a agir com independência e no interesse público. Os serviços da Comissão informam igualmente esses peritos de que podem ser excluídos do grupo ou de uma reunião específica em caso de conflito de interesses.»

88. O modelo «Convite à apresentação de candidaturas para a seleção de peritos nomeados a título pessoal» anexo ao documento de trabalho dos serviços da Comissão [19] contém as seguintes disposições: "Os membros darão à Comissão um parecer independente, isento de influências externas..." O modelo de convite à apresentação de candidaturas contém igualmente a seguinte disposição: «Comprometem-se a agir com independência e no interesse público.»

89. Além disso, o artigo 11.o, n.o 1, do modelo de regulamento interno anexo ao mesmo documento de trabalho dos serviços da Comissão estipula que, em caso de conflito de interesses em relação a um perito, os serviços da Comissão podem excluir esse perito do grupo ou de uma reunião específica do mesmo. Em alternativa, podem decidir que o perito em questão se abstenha de debater os pontos da ordem de trabalhos em causa e de proceder à votação desses pontos.

90. Foi no contexto destas regras que o Provedor de Justiça teve de avaliar a alegação do queixoso aqui em análise.

91. Como ponto de partida, observou que a nomeação a título pessoal para um grupo de peritos é distinta da nomeação para representar um interesse. Além disso, a nomeação de peritos a título pessoal não se limita a pessoas provenientes da indústria, mas está aberta a qualquer pessoa que cumpra, nomeadamente, os requisitos do artigo 9.o, n.o 1, das regras horizontais aplicáveis aos grupos de peritos da Comissão. Daqui resulta que as regras aplicáveis assentam, aparentemente, no pressuposto de que o aconselhamento objetivo ao serviço do interesse público pode, em princípio, ser obtido junto de peritos, independentemente da sua filiação em organizações com um interesse legítimo, desde que sejam respeitadas determinadas salvaguardas.

92. No seu parecer, a Comissão referiu a competência e a experiência levadas ao grupo pelos membros nomeados a título pessoal. O Provedor de Justiça considerou plausíveis as declarações da Comissão a este respeito. O autor da denúncia não contestou a utilidade da experiência e dos conhecimentos especializados trazidos aos grupos por membros nomeados a título pessoal. O autor da denúncia argumentou, no entanto, que a Comissão nunca deveria nomear peritos do setor a título pessoal, mas sim como peritos e partes interessadas. O Provedor de Justiça considerou que apoiar a posição do queixoso de que um membro nomeado a título pessoal representaria, por definição, os interesses da associação a que está associado excluiria, de facto, a nomeação de qualquer perito a título pessoal, subentendendo-se que não existe uma definição ou um limiar acordados quanto ao que constituiria uma organização que atua exclusivamente no interesse público. No entanto, a Provedora de Justiça congratulou-se com a reflexão futura sobre esta questão e entendeu que o documento emanado da DG SANCO constitui um contributo importante a este respeito.

93. Dito isto, o Provedor de Justiça considerou óbvio que a nomeação de uma pessoa associada a uma organização com um interesse efetivo poderia dar origem a conflitos de interesses. Por conseguinte, foi igualmente claro que se recomenda especial prudência, i) em especial ao decidir sobre a nomeação dos membros a título pessoal, de modo a minimizar o risco de conflitos de interesses. Além disso, ii) durante o mandato dos membros nomeados a título pessoal, o risco de conflitos de interesses deve também ser gerido por meios adequados.

94. No que diz respeito ao primeiro aspeto, o Provedor de Justiça considerou essencial que os convites públicos à apresentação de candidaturas sejam utilizados tanto quanto possível e que, nos casos em que os convites públicos não tenham um objetivo útil, a seleção se baseie em critérios objetivos. O Provedor de Justiça registou com satisfação que o artigo 9.o das Regras Horizontais para os Grupos de Peritos da Comissão contém disposições explícitas para o efeito. O artigo 9.o, n.o 1, prevê igualmente que os conflitos de interesses sejam evitados na seleção de peritos, permitindo assim abordar a questão dos conflitos de interesses na fase crucial da seleção dos membros nomeados a título pessoal. A alegação da Comissão de que os potenciais conflitos de interesses são avaliados na fase de seleção e/ou no momento da nomeação foi, por conseguinte, corroborada pelas regras acima referidas.

95. No que diz respeito ao segundo aspeto, as regras acima referidas preveem que os membros nomeados a título pessoal se comprometam a agir de forma independente e no interesse público. O Provedor de Justiça partilhou as dúvidas do queixoso quanto à eficácia de uma declaração formal para garantir a independência e o compromisso de agir no interesse público. Ao mesmo tempo, recordou que o artigo 9.o, n.o 1, das regras horizontais aplicáveis aos grupos de peritos da Comissão permite a exclusão de um membro do grupo ou de uma reunião específica do mesmo e, por conseguinte, prevê sanções específicas em caso de conflito de interesses. Embora o queixoso parecesse argumentar que um conflito de interesses deveria resultar na exclusão automática do membro do grupo afetado, o Provedor de Justiça considerou que o queixoso não demonstrou por que razão seria necessária uma regra deste tipo que não permitisse qualquer margem para ter em conta as especificidades de um determinado conflito de interesses.

96. Não há dúvida de que as sanções previstas só podem ser eficazes se for detetado um conflito de interesses. A eficácia destas sanções depende, por conseguinte, i) da disponibilidade do membro em causa para declarar qualquer conflito deste tipo e/ou ii) das possibilidades de detetar qualquer conflito deste tipo através de outros meios. O Provedor de Justiça considerou que, mesmo na ausência de um membro que declare um conflito de interesses, a existência de conflitos reais ou potenciais pode ser verificada se as informações sobre i) os membros dos grupos de peritos, incluindo sobre a filiação dos membros nomeados a título pessoal e ii) as deliberações dos grupos de peritos, incluindo as ordens do dia das reuniões, as atas das reuniões e os relatórios decorrentes das atividades dos grupos, estiverem disponíveis no Registo da Comissão.

97. Dado que o Provedor de Justiça apresentou uma proposta de solução amigável em relação ao registo da Comissão infra, não foi necessário tomar outras medidas por parte do Provedor de Justiça relativamente à terceira alegação e alegação do queixoso.

D. Alegação de não apresentação de razões convincentes para a não elaboração de critérios de seleção uniformes e alegação conexa

Argumentos apresentados ao Provedor de Justiça

98. O autor da denúncia alegou que a Comissão não apresentou razões convincentes para não desenvolver critérios gerais para a seleção dos membros dos grupos de peritos. Em apoio desta alegação, o autor da denúncia alegou que o atual processo de seleção é incompatível com as Orientações para a recolha e utilização de conhecimentos especializados e com as Normas Mínimas para a Comunicação relativa às consultas. O autor da denúncia alegou que a Comissão deveria desenvolver e divulgar critérios gerais para a seleção dos membros dos grupos de peritos.

99. No seu parecer, a Comissão explicou que cria grupos de peritos quando precisa de reunir peritos externos para desempenhar as suas funções. Consequentemente, «a seleção de peritos é feita caso a caso, à luz dos seus conhecimentos especializados num determinado domínio e tendo em conta o tipo de trabalho a realizar, que pode variar em grande medida». A Comissão sublinhou a tecnicidade das questões tratadas por determinados grupos e a diferença no seu âmbito de aplicação. Apresentou como exemplos ilustrativos questões relacionadas com a aplicação da legislação em vigor ou com a preparação de novas iniciativas políticas. No que diz respeito à nomeação de peritos a título pessoal, a Comissão salientou que a seleção se baseava nas competências de um perito relacionadas com a política em causa, tal como determinadas, nomeadamente, no âmbito dos convites à apresentação de candidaturas. No que diz respeito à composição das autoridades e/ou organizações públicas, a Comissão declarou que, normalmente, lhes competia identificar os seus representantes e assegurar um elevado nível de especialização.

100. Contrariamente ao alegado pelo autor da denúncia, a Comissão considerou que a sua prática acima referida estava «perfeitamente em conformidade com as comunicações sobre a recolha e utilização de conhecimentos especializados e sobre as normas mínimas de consulta». De acordo com a anterior comunicação, «as modalidades de recolha e utilização de conhecimentos especializados devem ser concebidas proporcionalmente à tarefa em causa, tendo em conta o setor em causa, a questão em questão e a fase do ciclo político». Além disso, de acordo com as Normas Mínimas para a Comunicação relativa à consulta, o «princípio da proporcionalidade [...] deve reger a prática administrativa da Comissão» e «a Comissão tem de avaliar as suas necessidades de consulta caso a caso, em conformidade com o seu direito de iniciativa». A Comissão remeteu igualmente para a Comunicação relativa à regulamentação inteligente [20], segundo a qual o «compromisso da Comissão com a sociedade civil deve ser visto no contexto de toda a gama de oportunidades que os cidadãos e outras partes interessadas têm para contribuir para o processo de elaboração de políticas». Neste contexto, a Comissão alegou que tinha desenvolvido um «diálogo regular com as partes interessadas em diferentes formatos, sendo os grupos de peritos apenas um deles». Segundo a Comissão, estes formatos têm em conta a sua política de longa data de abertura e inclusividade e refletem grandes diferenças nos domínios de intervenção, bem como a diversidade das partes interessadas.

101. Tendo em conta a diversidade de circunstâncias acima referida, a Comissão declarou não estar convencida do potencial valor acrescentado de regras mais rigorosas sobre a sua interação com a sociedade civil. Por conseguinte, declarou que não considerava adequado estabelecer critérios gerais para a seleção dos membros do grupo de peritos.

102. A Comissão declarou igualmente que está plenamente empenhada em assegurar a aplicação das disposições contidas no Quadro de 2010, nomeadamente que os peritos nomeados a título pessoal sejam escolhidos de acordo com um processo de seleção que garanta um elevado nível de especialização e evite quaisquer conflitos de interesses. A Comissão salientou igualmente que, de acordo com o Enquadramento de 2010, os convites públicos à apresentação de candidaturas devem ser utilizados na medida do razoavelmente praticável e, se tal não for o caso, a escolha dos peritos deve ser feita com base em critérios objetivamente verificáveis. A Comissão manifestou igualmente o seu compromisso de reforçar a transparência dos procedimentos de seleção através da inclusão de informações sobre os referidos procedimentos de seleção na nova versão do Registo, tal como indicado no Enquadramento de 2010.

103. Nas suas observações e após ter registado a referência da Comissão às Orientações para a recolha e utilização de conhecimentos especializados, o autor da denúncia considerou que, uma vez que são utilizadas como meio de interação com a Comissão e de recolha de conhecimentos especializados, os grupos de peritos deviam ser considerados vinculados pelas normas mínimas para a comunicação relativa às consultas. Segundo o autor da denúncia, tal tinha sido aceite pela Comissão. O autor da denúncia salientou que as normas mínimas para a comunicação relativa às consultas exigem que a Comissão assegure a coerência e a transparência na forma como os seus serviços gerem os seus processos de consulta. O autor da denúncia considerou que a leitura deste princípio, juntamente com os princípios de uma composição pluralista e diversificada dos grupos de peritos, destinada a evitar a eventualidade de determinados grupos beneficiarem de um acesso privilegiado, tal como resultam das comunicações da Comissão, «deveria levar a Comissão a estabelecer alguns critérios comuns na composição dos grupos de peritos». Segundo o autor da denúncia, esta seria a única forma certa de aplicar o princípio de que os serviços da Comissão devem, na medida do possível, assegurar uma representação equilibrada.

104. Por outro lado, «[n]os critérios comuns de seleção, os códigos de conduta da Comissão [...] e as novas regras aplicáveis aos grupos de peritos são violados». De acordo com o autor da denúncia, a atual interpretação da Comissão das regras aplicáveis permite-lhe defender qualquer composição, por mais desequilibrada que seja, centrando-se na «eficiência». Dado que o Enquadramento de 2010 apenas exige uma composição equilibrada «na medida do possível», a Comissão não explicou por que razão não é possível uma composição equilibrada em alguns casos. De acordo com o autor da denúncia, só a Comissão poderia atualmente avaliar se foi alcançado um equilíbrio suficiente entre uma representação equitativa das partes interessadas e a eficiência. O queixoso também criticou o entendimento da Comissão sobre a "eficiência", que parecia ser interpretada "a curto prazo e de forma administrativa, enquanto a verdadeira eficiência consiste em produzir políticas e legislação que beneficiem a sociedade em geral".

105. Na opinião do autor da denúncia, os critérios gerais de seleção «devem incluir salvaguardas contra o domínio dos grupos de peritos por interesses especiais e interesses empresariais em particular». Além disso, a criação de grupos de peritos deve ser anunciada publicamente e deve haver convites públicos para que as partes interessadas se candidatem «quando os grupos devam ser compostos por peritos que atuem a título pessoal e quando os peritos também sejam representantes de interesses».

106. O queixoso concluiu afirmando que «um certo equilíbrio mínimo nos grupos de interesses consultados» pela Comissão contribuiria para um processo de tomada de decisão mais equilibrado, em conformidade com o artigo 9.o do TUE. O autor da denúncia concordou que poderiam ser mantidos critérios de seleção diferenciados numa base casuística, mas argumentou que deveria haver «alguma regra geral que previsse salvaguardas contra o domínio dos grupos de peritos por interesses específicos». A menos que os peritos sejam «independentes de qualquer interesse, são também representantes de interesses, por mais «técnica» que seja a sua tarefa». Por conseguinte, deve ser sempre mantido um equilíbrio e não apenas «na medida do possível».

Avaliação do Provedor de Justiça

107. O Provedor de Justiça observou que a alegação em apreço diz respeito à alegada falta de razões convincentes para não desenvolver critérios gerais para a seleção dos membros do grupo de peritos. Embora o queixoso, nas suas observações, tenha repetidamente referido a questão da representação equilibrada nos grupos de peritos da Comissão, o Provedor de Justiça recordou que esta última questão faz parte de uma alegação separada e seria analisada nessa rubrica. Por conseguinte, a avaliação que se segue abordou a questão da representatividade apenas na medida em que está diretamente relacionada com a alegada falta de boas práticas em matéria de critérios gerais para a nomeação de peritos.

108. A Diretriz n.o 8 das Diretrizes para a recolha e utilização de conhecimentos especializados estabelece que, ao identificar e selecionar peritos, os departamentos devem lançar as suas redes o mais amplamente possível na procura de conhecimentos especializados adequados. Na medida do possível, devem procurar-se novas ideias e ideias, incluindo pessoas fora do círculo habitual de contactos do departamento. Os departamentos devem igualmente esforçar-se por assegurar que os grupos sejam compostos por, pelo menos, 40 % de cada sexo.» A orientação n.o 9 exige, além disso, que sejam tidas em conta as opiniões dominantes e divergentes. Um anexo às Orientações especifica determinadas «perguntas práticas» que podem surgir na sua aplicação, bem como «dicas práticas» em resposta a estas perguntas. O título "Identificar e seleccionar peritos" contém as seguintes afirmações: «Devem ser publicados convites à apresentação de candidaturas quando se procuram conhecimentos especializados para grupos de peritos? Os convites à apresentação de propostas foram objeto de uma publicidade tão ampla quanto possível, incluindo por via eletrónica? Os convites abertos à apresentação de propostas podem ser particularmente adequados quando se trata de questões sensíveis e quando os grupos são susceptíveis de se manterem durante um período de tempo razoável."[21]

109. De acordo com as normas mínimas para a comunicação relativa à consulta, «os processos de consulta conduzidos pela Comissão devem ser transparentes, tanto para as pessoas diretamente envolvidas como para o público em geral». De acordo com essa comunicação, deve ser claro, entre outras coisas, «quem está a ser consultado e porquê»[22].

110. O ponto 3.2 do Enquadramento de 2005 prevê que "[m]embros serão seleccionados de forma transparente, com base em critérios objectivos claramente definidos. Os membros nomeados a título pessoal são selecionados, na medida do possível, através de um convite à apresentação de candidaturas.»

111. A regra 9, n.° 1, do Enquadramento de 2010 prevê o seguinte:

«Caso sejam nomeados peritos a título pessoal, estes devem ser escolhidos de acordo com um processo de seleção que garanta um elevado nível de conhecimentos especializados e, na medida do possível, o equilíbrio geográfico e de género, tendo em conta as tarefas específicas do grupo de peritos e o tipo de conhecimentos especializados necessários. ...

Sem prejuízo dos procedimentos de seleção específicos previstos nas decisões da Comissão que criam grupos de peritos, os convites públicos à apresentação de candidaturas devem ser utilizados na medida do razoavelmente possível. Para o efeito, os serviços da Comissão utilizam o modelo normalizado de convite à apresentação de candidaturas para a seleção de peritos nomeados a título pessoal pelo Secretariado-Geral. Os serviços podem afastar-se do modelo ou complementá-lo, sempre que tal se justifique por requisitos específicos.

Sempre que um convite à apresentação de candidaturas não seja razoavelmente exequível (por exemplo, quando são necessárias competências muito específicas), a escolha dos peritos deve ser feita com base em critérios objetivamente verificáveis."[23]

112. De acordo com o ponto 8 do documento de trabalho dos serviços da Comissão [24], por razões de transparência, serão disponibilizadas no Registo informações pertinentes sobre o processo de seleção utilizado. O modelo «Convite à apresentação de candidaturas para a seleção de peritos nomeados a título pessoal» anexo ao documento de trabalho dos serviços da Comissão enumera os critérios a ter em conta na avaliação das candidaturas. Estes incluem competência e experiência comprovadas em áreas relevantes; a necessidade de encontrar um equilíbrio no seio do grupo em termos de representatividade dos requerentes; bem como o género e a origem geográfica.

113. A Provedora de Justiça observou que, no seu parecer, a Comissão se referiu a uma análise caso a caso que tem de realizar ao decidir sobre os conhecimentos especializados que devem ser fornecidos pelos membros dos grupos de peritos. Tendo em conta que os grupos de peritos estão ativos em todos os domínios da política da UE e que, por conseguinte, o leque de conhecimentos especializados pretendido é vasto e exige que a Comissão, que está do lado da receção, disponha de um grau suficiente de discricionariedade, o Provedor de Justiça considerou que a posição da Comissão era razoável. Em especial, não pôde partilhar o ponto de vista da queixosa de que a posição da Comissão é incompatível com as regras aplicáveis analisadas supra, que, pelo contrário, pareciam reconhecer o poder discricionário da Comissão, ao mesmo tempo que estabeleciam certos limites a esse poder. Assim, por exemplo, o artigo 9.o, n.o 1, do Quadro de 2010 exige que a Comissão, no que diz respeito aos peritos nomeados a título pessoal, recorra a um processo de seleção que garanta um elevado nível de conhecimentos especializados e, na medida do possível, o equilíbrio geográfico e entre homens e mulheres, tendo em conta as tarefas específicas do grupo de peritos e o tipo de conhecimentos especializados necessários. À primeira vista, afigura-se difícil definir outros critérios gerais aplicáveis a todos os grupos de peritos. Por outro lado, na medida em que o autor da denúncia se referia a um critério de representação, este aspeto seria examinado sob o título da sua quinta alegação.

114. Tendo em conta o que precede, a Provedora de Justiça considerou que a Comissão tinha estabelecido critérios gerais para a seleção dos membros dos grupos de peritos. Além disso, considerou convincente a posição da Comissão segundo a qual não seria útil adoptar regras gerais mais rigorosas. Ao mesmo tempo, registou e aplaudiu o compromisso da Comissão de reforçar a transparência dos procedimentos de seleção através da inclusão de informações pertinentes no Registo. Por conseguinte, o Provedor de Justiça concluiu que não existem motivos para prosseguir os inquéritos sobre a presente alegação.

E. Alegação de não garantia de uma composição equilibrada e pedido conexo

Argumentos apresentados ao Provedor de Justiça

115. O autor da denúncia alegou que a Comissão não assegurou uma composição equilibrada dos grupos de peritos. Em apoio desta alegação, o autor da denúncia alegou que, na maioria dos grupos de peritos que identificou, os representantes do setor constituem a maioria, enquanto todas as outras partes interessadas, como grupos de consumidores, académicos e a sociedade civil, estão sub-representadas. O autor da denúncia alegou que a Comissão deveria abordar a questão da composição desequilibrada dos grupos de peritos.

116. No seu parecer, a Comissão salientou que, contrariamente ao que o autor da denúncia afirmou, respeita a letra e o espírito das Orientações para a recolha e utilização de conhecimentos especializados, que identificam a excelência, a medida em que os peritos agem de forma independente e o pluralismo como fatores determinantes da qualidade do aconselhamento. A Comissão declarou que, ao selecionar os membros dos grupos de peritos, procura sempre encontrar um equilíbrio entre os três critérios acima referidos. A Comissão alegou igualmente que, tal como identificado pelo autor da denúncia na sua correspondência anterior com a Comissão, tinha repetidamente fornecido ao autor da denúncia «informações pertinentes e pormenorizadas sobre a forma como tal foi efetivamente assegurado para vários grupos de peritos».

117. Para obter informações pormenorizadas e atualizadas sobre a fundamentação da composição de muitos grupos de peritos, a Comissão remeteu para um anexo ao seu parecer. Segundo a Comissão, as informações fornecidas mostraram que a alegação do autor da denúncia era «em grande medida infundada ou inexata». Ao mesmo tempo, a Comissão salientou que, por razões de eficácia, não está em condições de realizar o trabalho dispendioso e moroso de fornecer informações pormenorizadas sobre cada um dos 111 grupos de peritos referidos na denúncia do queixoso.

118. Além disso, a Comissão declarou que o Enquadramento de 2010 prevê que os seus serviços competentes «devem ter por objetivo assegurar uma representação equilibrada das áreas de especialização e de interesse pertinentes, tendo simultaneamente em conta o trabalho a realizar e as competências específicas necessárias». A Comissão sublinhou que estava plenamente empenhada em aplicar estas disposições e manifestou igualmente a sua disponibilidade para «analisar formas de melhorar o equilíbrio na composição dos grupos de peritos existentes, se necessário». Exemplificando o seu empenho, a Comissão remeteu para a «Comunicação para um ato para o mercado único», que prevê uma maior consulta e diálogo com a sociedade civil. Em especial, sempre que possível e adequado, os grupos de peritos seriam alargados para além dos representantes das empresas, a fim de incorporar os pontos de vista dos consumidores, das ONG e dos sindicatos, entre outros.

119. A Comissão recordou igualmente que, numa carta dirigida ao autor da denúncia, o Comissário Barnier reconheceu plenamente que ainda teria de ser alcançado um justo equilíbrio entre a representação das partes interessadas não pertencentes à indústria nos processos de consulta. A Comissão salientou que estava empenhada em «procurar uma presença adequada dos representantes da sociedade civil nos seus grupos de peritos» no domínio do mercado interno, tanto no que diz respeito aos grupos existentes como aos recém-criados. A Comissão sublinhou, no entanto, que era necessário um certo grau de flexibilidade, dada a natureza «técnica» de determinados grupos, para os quais poderá não ser ideal dispor de uma maioria de representantes da sociedade civil. A título de exemplo, a Comissão referiu-se a grupos de peritos nos domínios dos serviços grossistas e dos pagamentos.

120. Além disso, a Comissão declarou que, também no domínio da sociedade da informação, foram envidados esforços com vista a assegurar uma representação mais equilibrada das partes interessadas pertinentes, bem como um equilíbrio geográfico e de género em todos os grupos. A seleção dos membros dos grupos de peritos nesse domínio seria feita com base em convites públicos.

121. Nas suas observações, o autor da denúncia considerou que a Comissão não alegou que procura assegurar uma composição equilibrada dos grupos de peritos, mas apenas que procura encontrar um equilíbrio entre excelência, independência e pluralismo. Segundo o autor da denúncia, não era claro o que a Comissão queria dizer com «excelência». O autor da denúncia salientou igualmente que uma referência à «excelência» poderia, na prática, tornar qualquer composição defensável. Em contrapartida, o autor da denúncia afirmou que ele próprio tinha dado uma definição clara do que significava «equilíbrio» e «pluralismo», a saber, que «não mais de metade dos intervenientes não governamentais deve provir de um único tipo de interesse (em especial do grande capital)». A lógica subjacente a este princípio, que deve aplicar-se a todos os grupos de peritos e está em conformidade com o artigo 6.o do Código Europeu de Boa Conduta Administrativa, é que deve haver um equilíbrio entre os interesses económicos especiais e o «interesse público ou geral». Na opinião do autor da denúncia, «os peritos de diversas origens que representam diferentes aspetos do interesse público (ambiental, de consumo, social, etc.), bem como vastas camadas da população (trabalho, PME, profissionais) e académicos independentes, devem sempre superar coletivamente o número de representantes das grandes empresas». Caso contrário, existiria uma discriminação a favor dos interesses comerciais enquanto categoria especial de interesses.

122. Tendo em conta o que precede, encontrar um equilíbrio entre «excelência» e «pluralismo» não pode justificar que um grupo de peritos seja dominado por interesses empresariais. O facto de um perito que trabalha para o setor empresarial poder ser qualificado de excelente não pode afetar a conclusão de que o aconselhamento desse perito não pode ser dissociado dos interesses económicos do setor em causa. A inclusão de peritos do setor empresarial exigiu, por conseguinte, que se contrabalançasse a sua inclusão com peritos ligados a outros tipos de interesses. O facto de nem todos os peritos provenientes do setor empresarial terem o mesmo interesse não garantiu que o interesse público, que não deve ser equiparado à soma dos diferentes interesses comerciais, fosse devidamente tido em conta. Na opinião do autor da denúncia, a presença de peritos que analisam um problema principalmente numa perspetiva comercial poderia distorcer gravemente a compreensão que a Comissão tem de uma questão específica.

123. Ao comentar as informações sobre a composição dos diferentes grupos de peritos fornecidas pela Comissão, o queixoso, aparentemente referindo-se ao passado, considerou infundada a declaração da Comissão de que lhe tinha fornecido informações pertinentes e pormenorizadas sobre a forma como é assegurado um equilíbrio. Salientou que a Comissão nunca tinha tentado explicar de que forma esse equilíbrio seria alcançado. Em sua opinião, no entanto, "vemos- em alguns casos - seus primeiros esforços para fazê-lo, mas estas explicações são inadequadas". De um modo geral, o autor da denúncia afirmou que as informações fornecidas sobre a fundamentação da composição de alguns grupos eram muito gerais e abstratas. Além disso, salientou que, em vários casos, a Comissão adotou «abordagens problemáticas» que revelam uma clara tendência para os interesses das empresas.

124. Em seguida, o queixoso formulou observações pormenorizadas sobre os grupos de peritos específicos a que a Comissão se referiu no anexo do seu parecer. As informações sobre os problemas detetados pelo autor da denúncia relevantes para a apreciação da alegação e da alegação em apreço podem ser resumidas do seguinte modo:

-Em relação ao grupo "CARS 21", a Comissão argumentou que era mais equilibrado do que antes e que existia agora um melhor equilíbrio entre fabricantes e fornecedores. Por conseguinte, o autor da denúncia considerou que a abordagem da Comissão era a de que não haveria problemas quanto à composição desse grupo, desde que houvesse um equilíbrio entre os diferentes setores industriais. O autor da denúncia considerou esta abordagem incorreta.

-No que diz respeito ao "Grupo de Alto Nível sobre a Competitividade da Indústria Química", a Comissão declarou que tinha repetidamente incentivado as ONG a aumentarem a sua participação, mas que tinha tido um êxito limitado nesse sentido. O autor da denúncia considerou que, nestas circunstâncias, a Comissão deveria ter reduzido o número de participantes do setor, de modo a obter uma composição equilibrada.

Em relação ao "Grupo Consultivo para a Competitividade no domínio da Biotecnologia", o autor da denúncia salientou que a análise da competitividade da biotecnologia sem ter em conta as implicações éticas, societais e de segurança era altamente arriscada.

O autor da denúncia observou que o «Conselho Consultivo Estratégico para a Competitividade e a Inovação» deve, por um lado, ser composto por representantes das associações industriais e empresariais e, por outro, os membros devem ser nomeados a título pessoal e aconselhar a Comissão independentemente de qualquer influência externa. Segundo o autor da denúncia, era irracional exigir que os membros representassem associações empresariais e, ao mesmo tempo, fossem independentes.

-No que diz respeito ao Grupo de Alto Nível sobre Competitividade, Energia e Ambiente (desagregado), o autor da denúncia considerou que a Comissão nem sequer tentou explicar de que forma o grupo poderia ser considerado "equilibrado". Em qualquer caso, dado que esse grupo era composto por 13 membros da indústria e apenas quatro "participantes não governamentais", era impossível argumentar que esse grupo era equilibrado.

-Comentando os grupos de peritos geridos pela DG AGRI (Agricultura), o autor da denúncia salientou que a Decisão 2004/391 [25] exige que a Comissão «procure os pontos de vista dos setores socioeconómicos e dos consumidores» sobre determinadas questões. No entanto, não foram tomadas medidas para assegurar que os pontos de vista das diferentes partes interessadas fossem procurados de forma equilibrada. Neste contexto, o autor da denúncia afirmou que a Decisão 2004/391 coloca os trabalhadores, os consumidores e os ambientalistas numa única categoria, enquanto os agricultores e as empresas são classificados em três categorias. Com efeito, uma organização específica representou 48 % de todos os lugares nos grupos consultivos geridos pela DG AGRI.

-No que diz respeito aos grupos de peritos geridos pela DG MARKT, o autor da denúncia considerou surpreendente que a Comissão se referisse a uma «alegada sobrerrepresentação dos interesses da indústria», enquanto, por exemplo, o Comissário Barnier tinha reconhecido a necessidade de reequilibrar os grupos de peritos. Além disso, a Comissão baseou-se na natureza técnica das questões em causa para ter em conta o facto de as partes interessadas não pertencentes à indústria e os consumidores serem menos numerosos nesses grupos de peritos. Segundo o autor da denúncia, tratava-se de uma abordagem errada que contradizia o reconhecimento pela Comissão da necessidade de um reequilíbrio dos grupos de peritos. O autor da denúncia continuou a comentar em pormenor a composição de vários grupos de peritos, a fim de demonstrar que estes são desequilibrados a favor das grandes empresas, e afirmou que a Comissão não se pronunciou sobre a composição de dois grupos.

-Em relação aos grupos de peritos que se ocupam da regulamentação financeira, o queixoso concluiu que continuavam muito desequilibrados, apesar de a Comissão reconhecer a necessidade de uma representação adequada e equilibrada. O autor da denúncia salientou que 11 dos 20 grupos que lidam com a regulamentação financeira têm membros não governamentais, sete dos quais são dominados por representantes das empresas. O autor da denúncia reconheceu que a percentagem de consultores empresariais da DG MARKT neste domínio tinha diminuído de 84 % (em 2009) para 73 %. No entanto, a mudança a este ritmo não poderia fazer qualquer diferença para as políticas unilaterais. O queixoso observou igualmente que, de acordo com funcionários da DG MARKT, a sua abordagem ao reequilíbrio consistia em substituir os membros que deixavam um grupo por indivíduos de diferentes categorias de interesses, o que, no entanto, levou, reconhecidamente, a progressos demasiado lentos. O autor da denúncia sublinhou a necessidade de progressos mais rápidos e afirmou que um método simples a considerar pela Comissão seria dissolver os grupos dominados pelas empresas.

O autor da denúncia alegou que, também no que diz respeito aos grupos de peritos não financeiros, muitos grupos eram problemáticos. Salientou que a composição de alguns desses grupos não foi divulgada.

Passando aos grupos de peritos geridos pela DG Investigação, o autor da denúncia observou que, segundo a Comissão, alguns dos grupos que o autor da denúncia considerava serem dominados pelas grandes empresas estão a acompanhar projetos em curso abrangidos por convenções de subvenção, o que significa que as suas atas e procedimentos exatos não devem figurar num sítio Web acessível ao público. O queixoso considerou que a Comissão deveria continuar a poder fornecer mais informações sem pôr em perigo os projectos em curso. O autor da denúncia alegou igualmente que a monitorização não deve ser deixada ao critério dos peritos empresariais, uma vez que existia um risco de conflitos de interesses.

-No que diz respeito à composição dos «Grupos Técnicos do Carvão e do Aço», o autor da denúncia criticou a abordagem da Comissão por ser incorreta ao não reconhecer que os peritos provenientes do setor empresarial também são representantes de interesses. Estes peritos devem, por conseguinte, ser excluídos dos grupos técnicos ou, pelo menos, ter apenas uma minoria de membros, deixando as tarefas de acompanhamento para os intervenientes sem interesse direto no financiamento da investigação.

O autor da denúncia observou igualmente que a Comissão discordava dos valores que o autor da denúncia mencionou em relação ao «Grupo Consultivo dos Transportes do 7.o PQ». Embora o autor da denúncia não tenha excluído que cometeu um erro, as diferenças entre ele e a Comissão demonstraram problemas com a fiabilidade do Registo. Os representantes das empresas não devem ser admitidos como peritos a título pessoal.

-No que diz respeito a três grupos geridos pela DF INFSO e comentados pela Comissão, o autor da denúncia contestou o pressuposto da Comissão de que os indivíduos que trabalham para empresas não agem como meros representantes de interesses na sua qualidade de membros do grupo. O autor da denúncia alegou que, pelo menos, também agia como representantes de interesses. O autor da denúncia acrescentou que o facto de a Comissão ter qualificado determinados laboratórios de investigação como pertencentes a «academia» não teve em conta o facto de muitos laboratórios fazerem parte de empresas ou serem eles próprios empresas com interesses próprios.

-No que diz respeito ao «Grupo Consultivo Industrial para Sistemas de Fabrico Inteligentes», a Comissão declarou explicitamente que apenas as empresas estavam representadas nesse grupo. Segundo o autor da denúncia, não existem outras estruturas consultivas que deem a palavra a outras partes. No que diz respeito ao grupo «eSafety», o autor da denúncia salientou que a Comissão não contestou a sua opinião de que era dominado pelo setor empresarial, mas explicou que o grupo diretor desse grupo decide sobre as nomeações. De acordo com o autor da denúncia, a Comissão deve controlar a composição dos grupos e não delegar este poder em terceiros.

-No que diz respeito aos grupos de peritos geridos pela DG SANCO, o queixoso salientou que, na opinião da Comissão, a DG afirmou que «ao selecionar os membros dos grupos …, o equilíbrio entre a indústria e as organizações da sociedade civil é um elemento central». Segundo o autor da denúncia, este princípio deve ser seguido pela Comissão no seu conjunto.

-Comentando grupos específicos geridos pela DG SANCO, o autor da denúncia observou que, no que diz respeito ao «Grupo Consultivo da Cadeia Alimentar e da Saúde Animal e Fitossanidade», a Comissão lançou, em 2010, um convite público «para preencher as faixas horárias vazias, especialmente para incluir setores não representados». Embora o processo ainda não tivesse sido concluído no início de 2011, o autor da denúncia sublinhou que esta era a abordagem correta para resolver a composição desequilibrada de um grupo. Ao mesmo tempo, o autor da denúncia criticou o facto de o grupo em causa ter permanecido desequilibrado.

De acordo com o autor da denúncia, o «grupo de saúde animal e bem-estar dos animais» já não estava disponível no Registo, mas existia um desequilíbrio, tendo em conta o facto de as «grandes empresas do seu setor dominarem coletivamente». No que diz respeito ao «Fórum Europeu do Álcool e da Saúde», as grandes empresas constituem a maior parte da sua composição. Por último, o «grupo de trabalho sobre investigação e avaliação clínicas» inclui apenas governos e grupos empresariais, mas deve também incluir organizações da sociedade civil.

-No que diz respeito aos grupos de peritos geridos pela DG MOVE, o autor da denúncia observou com satisfação que o «grupo dominado pelas empresas»«Télépéages» tinha sido dissolvido. O "grupo de peritos em transporte por vias navegáveis interiores" parecia estar agora equilibrado. No entanto, os «grupos de peritos em intermodalidade e logística» permaneceram desequilibrados, representando as associações empresariais a maioria dos intervenientes não governamentais.

-Em relação aos grupos geridos pela DG TAXUD (Fiscalidade e União Aduaneira), o autor da denúncia considerou que o «Grupo de Contacto Comercial» é um exemplo de uma abordagem errada, uma vez que «é aceite qualquer associação internacional que solicite ser membro e comprove a sua participação em atividades aduaneiras». Esta situação impossibilitou essencialmente a Comissão de evitar uma sobrerrepresentação da representação da indústria. Um subgrupo desse grupo não estava disponível no Registo.

No que diz respeito ao «grupo de contacto para os impostos especiais de consumo», o autor da denúncia discordou da opinião da Comissão de que seria difícil determinar quais as partes interessadas que não as associações comerciais que estariam interessadas em participar nesse grupo. Neste contexto, o autor da denúncia afirmou que este grupo deveria ter interesse para os consumidores, uma vez que o preço final dos produtos poderia ser influenciado pelos impostos especiais de consumo. O «grupo de peritos em fiscalidade e poupança» tem apenas membros do setor financeiro, ao passo que os grupos de consumidores e outros grupos também devem estar representados. Por último, o «Fórum Conjunto em matéria de Preços de Transferência» foi «outro caso escandaloso de posição dominante da indústria numa questão sensível».

-O queixoso voltou a salientar o desequilíbrio que caracteriza a composição de determinados grupos geridos pela DG ENV (Ambiente). Em relação ao «fórum de intercâmbio de informações sobre as melhores técnicas disponíveis ao abrigo da legislação em matéria de emissões industriais», considerou que o facto de a Diretiva IPCC [26] se referir apenas à participação da indústria é um exemplo típico de uma abordagem falha.

-Em relação aos grupos geridos pela DG ENER (Energia), o queixoso contestou a opinião da Comissão de que, nos termos do artigo 11.o dos Estatutos da Agência de Aprovisionamento da Euratom [27], os membros do Comité Consultivo da Agência de Aprovação da Euratom são escolhidos pelos Estados-Membros de entre organizações públicas, industriais e utilizadores. O autor da denúncia salientou que o artigo 11.o não prevê que membros adicionais provenham da indústria. Em todo o caso, os representantes das empresas não estão inscritos como representantes governamentais no Registo, o que a Comissão deve clarificar. Neste contexto, o autor da denúncia alegou igualmente que o recém-criado «Grupo Consultivo ad hoc do Roteiro para a Energia 2050» não está incluído no Registo.

No que diz respeito à DG ECFIN, o autor da denúncia salientou que o setor empresarial está sobrerrepresentado no «Grupo de utilizadores de numerário em euros». Tal não foi contrariado pela Comissão, que apenas insistiu no facto de este grupo não estar envolvido na preparação da legislação, mas sim na informação e na troca de pontos de vista. De acordo com o autor da denúncia, a Comissão não deve discriminar grupos específicos quando fornece informações e/ou troca pontos de vista.

Falando do grupo Information des partenaires sociaux sur les activités des Fonds structurels, gerido pela DG REGIO, o autor da denúncia observou que a Comissão se referiu a uma aparente sobrerrepresentação da indústria, que se deve às particularidades das diferentes organizações patronais menos concentradas do que as organizações de trabalhadores. Segundo o autor da denúncia, a solução para esta questão era simples, ou seja, a Comissão deveria convidar mais representantes sindicais a aderir.

Por último, no que diz respeito à DG ESTAT, o autor da denúncia salientou a composição desequilibrada do «FEBI-FEBS-BUSINESSEUROPE-EUROCHAMBRES-INS-EUROSTAT». A Comissão salientou que este grupo está aberto a qualquer federação que demonstre interesse em participar nas suas reuniões de informação e que tenha representantes de todos os sectores da economia. Segundo o autor da denúncia, esta situação era claramente discriminatória, uma vez que os sindicatos e os consumidores também são «intervenientes na economia» e devem ser convidados.

125. O autor da denúncia alegou que os casos acima referidos «bem como numerosos grupos aos quais a Comissão não respondeu» mostram que a Comissão não conseguiu assegurar eficazmente uma composição equilibrada de muitos dos seus grupos de peritos. Os problemas com a abordagem da Comissão foram também evidentes na sua Comunicação sobre regulamentação inteligente, que assenta na ideia de que os cidadãos e as empresas têm igual relevância como interlocutores das instituições da UE. De acordo com o autor da denúncia, a composição desequilibrada de um grande número de grupos de peritos viola as normas mínimas de consulta da Comissão, as orientações para a recolha e utilização de conhecimentos especializados, o Livro Branco sobre a Governação Europeia, o Código Europeu de Boa Conduta Administrativa e o artigo 9.o do TUE.

126. Especificamente em relação à sua alegação, o autor da denúncia considerou que a prática da DG SANCO parecia ser a melhor para chegar a uma percentagem relativamente baixa de grupos de peritos dominados pelas empresas. Por conseguinte, o autor da denúncia alegou que o princípio formulado pela DG SANCO, segundo o qual «ao selecionar os membros do …, o equilíbrio entre a indústria e as organizações da sociedade civil é um princípio central», deve ser adotado pela Comissão no seu conjunto.

127. O autor da denúncia salientou que o «Grupo de Diálogo Informal do Mercado Único», gerido pela DG MARKT, é um bom exemplo de um grupo equilibrado. Por outro lado, a composição de grupos em que mais de metade dos membros não governamentais provém de um único tipo de interesse e, em especial, do grande capital, deve ser revista de modo a criar um equilíbrio entre interesses económicos especiais e o interesse público. A Comissão deve dissolver os grupos de peritos dominados por interesses adquiridos ou, em alternativa, aumentar a participação da sociedade civil ou reduzir a participação das empresas. A ausência de um interesse único que detenha a maioria absoluta num determinado grupo deve ser uma condição essencial para que as DG criem ou mantenham grupos de peritos.

Avaliação preliminar do Provedor de Justiça que conduziu a uma proposta de solução amigável

Observações preliminares

128. Nas suas observações, o autor da denúncia observou que a Comissão apenas se tinha pronunciado sobre a composição de alguns dos grupos de peritos mencionados na sua denúncia. Referindo-se, em especial, aos grupos de peritos geridos pela DG ENTR, o autor da denúncia interpretou o facto de a Comissão não ter comentado todos os grupos como indicando uma incapacidade para justificar a sua composição. O Provedor de Justiça recordou que a Comissão, no seu parecer, afirmou que, por razões de eficiência, não estava em condições de fornecer informações pormenorizadas sobre cada um dos 111 grupos de peritos referidos na queixa do queixoso. Embora possa haver dúvidas quanto à posição da Comissão em termos do esforço administrativo necessário para fornecer informações pertinentes, o Provedor de Justiça considerou que, tendo em conta as explicações da Comissão, a conclusão do queixoso não era convincente.

129. Nas suas observações, o autor da denúncia, ao apresentar os seus pontos de vista sobre a composição dos grupos de peritos, reiterou igualmente algumas das questões abrangidas pelas suas outras alegações. Assim, o autor da denúncia contestou a exaustividade e a fiabilidade do registo em relação a determinados grupos de peritos e reiterou a sua opinião de que os peritos associados à indústria não devem ser nomeados membros a título pessoal. Uma vez que estas questões foram abordadas pelo Provedor de Justiça no âmbito das outras alegações do queixoso, não foi necessário resolvê-las ao avaliar a presente alegação do queixoso.

130. Nas suas observações, o autor da denúncia argumentou igualmente que a Comissão deveria explicar se examinou o risco de conflito de interesses relativamente ao presidente do Grupo Consultivo ad hoc «Roteiro para a Energia 2050». O artigo 2.o, n.o 4, do Estatuto do Provedor de Justiça Europeu exige que as queixas sejam precedidas de diligências administrativas adequadas junto da instituição em causa. Não se afigurava que o queixoso já tivesse contactado a Comissão a este respeito, pelo que o Provedor de Justiça não estava habilitado a tratar deste aspeto. Em todo o caso, salientou que, tendo em conta o objeto do seu presente inquérito, não se afigura útil incluir esta questão no inquérito. Ainda assim, explicou que a queixosa continua a ser livre de apresentar uma nova queixa após ter apresentado as diligências administrativas adequadas à Comissão.

131. A queixa do autor da denúncia diz respeito a um grande número de grupos de peritos, incluindo determinados grupos cuja composição está definida na legislação da União. O autor da denúncia, por exemplo, criticou o facto de a Diretiva IPCC [28] apenas prever a participação da indústria em grupos de peritos em determinados domínios. A Provedora de Justiça recordou que está incumbida de investigar casos de má administração nas atividades das instituições, órgãos e organismos da União (artigo 228.o do TFUE). No entanto, não tem o direito de apreciar o mérito da legislação adotada pelas instituições políticas da União. Por conseguinte, a avaliação do Provedor de Justiça não pôde incluir a composição dos grupos de peritos, tal como previsto na legislação da União.

Avaliação

132. Como ponto de partida, o Provedor de Justiça observou que, a nível de princípio, as partes concordam que a Comissão é obrigada a procurar uma composição equilibrada de grupos de peritos. Além disso, o Provedor de Justiça argumentou que, de facto, a ideia de que as instituições devem receber contributos pluralistas está firmemente enraizada no TUE, bem como nas comunicações da Comissão que contêm regras sobre consultas com os cidadãos e no Livro Branco sobre a Governança Europeia, que liga a qualidade da política da UE à garantia de uma ampla participação ao longo de toda a cadeia política. O que está em causa entre as partes é o alcance e o conteúdo preciso do dever da Comissão.

133. O Provedor de Justiça já tinha tido a oportunidade de afirmar que melhorar a extensão e a intensidade da participação dos cidadãos da UE no trabalho das instituições, órgãos e organismos da UE reforça a natureza democrática da UE. A democracia participativa, baseada nos princípios da igualdade e da transparência, melhora a confiança dos cidadãos na UE e na administração da UE. O aumento da confiança na UE e na administração da UE é um elemento fundamental para aumentar a eficácia da UE e da sua administração [29].

134. O artigo 11.o, n.o 1, do TUE estabelece que as instituições devem, pelos meios adequados, dar aos cidadãos e às associações representativas a oportunidade de darem a conhecer e trocarem publicamente os seus pontos de vista sobre todos os domínios de ação da União. Além disso, as instituições têm a obrigação de manter um diálogo aberto, transparente e regular com as associações representativas e a sociedade civil (artigo 11.o, n.o 2, do TUE). A Comissão procede a amplas consultas com as partes interessadas, a fim de assegurar a coerência e a transparência da ação da União (artigo 11.o, n.o 3, do TUE). Por conseguinte, o artigo 11.°, n.° 1, TUE exige que as instituições determinem os meios adequados através dos quais os cidadãos e as associações representativas têm a possibilidade de dar a conhecer e de trocar publicamente os seus pontos de vista. A mesma consideração deve ser considerada aplicável ao artigo 11.°, n.os 2 e 2, TUE.

135. O Provedor de Justiça alegou ainda que a forma exata, ou seja, os meios adequados, através dos quais a democracia participativa é efetiva em qualquer circunstância determinada dependerá da natureza específica da ação da União em causa. Implica igualmente determinar quando e de que forma a participação é adequada num determinado processo [30]. As instituições da União dispõem necessariamente de uma margem de apreciação quando decidem sobre a forma exata como a democracia participativa se torna efetiva. Isto é tanto mais verdade em domínios que são tecnicamente complexos. No entanto, devem sempre garantir que podem justificar objetivamente a forma como exerceram essa margem de apreciação [31].

136. No que diz respeito especificamente à recolha de conhecimentos especializados, que deve ser entendida como uma forma de tornar efetivo o princípio da democracia participativa consagrado no artigo 11.o do TUE, as Orientações para a recolha e utilização de conhecimentos especializados estabelecem que a forma como os peritos são envolvidos «deve ser determinada pela urgência, complexidade e sensibilidade da questão política»(orientação 3). A título de exemplo, juntamente com os grupos de peritos, orientações 3 listas que envolvem peritos a nível interno, bem como através de consultoria e conferências. Além disso, importa salientar que, de acordo com o Enquadramento de 2010, a Comissão pode contar com outros instrumentos e processos para além dos grupos de peritos, como estudos, agências, livros verdes e audições, a fim de garantir que obtém toda a gama de pontos de vista e conhecimentos especializados sobre uma determinada matéria.

137. Daqui resulta que, embora indubitavelmente de grande importância, o recurso a grupos de peritos é apenas uma faceta do diálogo entre os cidadãos e as instituições da União previsto no artigo 11.o TUE. Por conseguinte, o Provedor de Justiça não teve qualquer problema em aceitar que «o grau de participação e representação global das partes interessadas deve ser avaliado à luz de todas as iniciativas tomadas pela Comissão»[32]. Em resumo, o Provedor de Justiça argumentou que avaliar se o diálogo previsto no artigo 11.o do TUE é equilibrado e suficientemente pluralista não pode ser equiparado a um simples exercício de aritmética. Assim, o facto de um grupo de peritos num determinado domínio não conter representantes de um interesse específico pode ser compensado pela participação destas partes interessadas através de outros meios. Uma vez que a escolha dos conhecimentos especializados necessários, bem como dos meios para os obter, está abrangida pelo poder discricionário da Comissão, afigura-se, em princípio, suficiente, para efeitos do artigo 11.o do TUE, que os cidadãos e as associações representativas que possuam os conhecimentos especializados necessários tenham a oportunidade de ser consultados através de meios que lhes permitam apresentar adequadamente os seus pontos de vista. Neste contexto, o Provedor de Justiça observou que as Diretrizes para a recolha e utilização de conhecimentos especializados destacam a pluralidade como um dos fatores determinantes da qualidade do aconselhamento e reconhecem que uma diversidade de pontos de vista «pode resultar de diferenças na abordagem científica, de diferentes tipos de conhecimentos especializados, de diferentes filiações institucionais ou de opiniões divergentes sobre os pressupostos fundamentais subjacentes à questão»[33].

138. É verdade que o artigo 9.o, n.o 2, do Quadro de 2010 estabelece requisitos específicos adicionais para os grupos em que são nomeados peritos individuais para representar um interesse ou em que as organizações são nomeadas membros de grupos. Nestes casos, a Comissão deve, «na medida do possível», assegurar uma representação equilibrada das partes interessadas pertinentes, «tendo em conta as tarefas específicas do grupo de peritos e o tipo de conhecimentos especializados necessários». Além disso, a comunicação da Comissão refere igualmente que, «[n]a definição da composição dos grupos de peritos, a Comissão e os seus serviços devem procurar assegurar uma representação equilibrada dos domínios de especialização e de interesse pertinentes, bem como uma representação equilibrada do género e da origem geográfica, tendo simultaneamente em conta as tarefas específicas de cada grupo de peritos específico e o tipo de conhecimentos especializados necessários».

139. Na opinião do Provedor de Justiça, foi de salientar que o requisito de uma «representação equilibrada» é indissociável das condições adicionais de que a Comissão deve ter em conta, para além de considerações de género e de origem geográfica, as tarefas específicas de um grupo, o tipo de conhecimentos especializados necessários, bem como os domínios de especialização e de interesse pertinentes. Mais uma vez, isto sugere fortemente que avaliar se um grupo beneficia de uma representação equilibrada não é simplesmente um exercício de aritmética, entendendo-se que os grupos de peritos não são entidades que decidem sobre uma questão política através do voto. Pelo contrário, tendo em conta os diferentes aspetos que a Comissão deve ter em conta ao constituir um grupo de peritos, a avaliação da questão de saber se a composição de um grupo se traduz numa representação equilibrada só pode ser efetuada caso a caso. Essa análise deve também ter em conta as diferenças reais na forma como os diferentes grupos de interesses estão organizados. Neste contexto, o Provedor de Justiça tomou nota da referência da Comissão, no âmbito do grupo "Informações sobre as actividades dos fundos estruturais", a diferentes níveis de concentração das organizações patronais e sindicais. A opinião da Comissão de que, em consequência desta diferença de facto, o número de membros provenientes de cada uma das partes é diferente não se afigurava, à primeira vista, irrazoável. Pelas mesmas razões, o ponto de vista do autor da denúncia de que aquilo a que se referia como representantes do interesse público deveria, coletivamente, ser sempre superior ao número de representantes do setor não foi convincente.

140. Dito isto, o Provedor de Justiça teve dificuldades em aceitar a posição do queixoso de que o recurso a um critério de excelência resultaria necessariamente numa sobrerrepresentação da indústria. Em primeiro lugar, este argumento assenta no pressuposto de que a excelência só pode ser encontrada nesse setor, com exclusão, por exemplo, do meio académico, que o Provedor de Justiça considerou difícil de aceitar. Em segundo lugar, ignora o facto de que, segundo as Orientações para a recolha e utilização de conhecimentos especializados, a excelência é apenas um critério que deve ser equilibrado com a pluralidade, sem ter qualquer prevalência automática sobre este último critério. Em todo o caso, embora o exercício de ponderação esteja abrangido pelo poder de apreciação da Comissão, esta deve poder justificar objectivamente as suas decisões relativas à nomeação de peritos (v. n.° 135, supra).

141. Tendo em conta o que precede, o Provedor de Justiça considerou que, à primeira vista, a Comissão dispõe de regras adequadas para assegurar uma representação equilibrada dos diferentes interesses nos seus grupos de peritos e congratulou-se com o seu empenho em respeitar essas regras.

142. Ao mesmo tempo, o Provedor de Justiça percebeu que, no que diz respeito à aplicação efetiva destas regras, o queixoso se referiu a uma série de exemplos de grupos de peritos em que parecia difícil argumentar que a sua composição corresponde a qualquer noção de representação equilibrada. Este parece ser, por exemplo, o caso do "Grupo de Utilizadores do Euro Cash", um grupo activo que opera de forma permanente. De acordo com as informações fornecidas no Registo, este grupo é composto por 27 membros, dos quais 24 estão incluídos na categoria «sociedade». Quanto ao grupo "Intermodalidade e logística", para dar outro exemplo, poderia pelo menos haver dúvidas quanto à sua composição equilibrada, com aparentemente uma grande maioria de membros provenientes do sector dos transportes. Por outro lado, existem grupos que, em termos de composição, parecem estar em plena conformidade com as regras da Comissão acima referidas. Por exemplo, dos 37 membros do grupo de peritos «Cars 2020», 21 são membros institucionais que representam a Comissão, o Comité das Regiões e o Comité Económico e Social Europeu, bem como os Estados-Membros. Quanto aos restantes 16 lugares, parecia haver uma paridade exata de i) membros representantes da indústria (como associações de fabricantes de automóveis e motociclos) e ii) membros de sindicatos, ONG e associações de consumidores, com cada uma destas duas categorias a ocupar oito lugares.

143. No seu parecer, a Comissão referiu repetidamente a necessidade de reforçar ainda mais o equilíbrio em determinados domínios. Além disso, indicou que, em domínios adicionais, já estavam em curso esforços. Nas suas observações, o autor da denúncia reconheceu que tinham sido realizados progressos em relação a determinados grupos, embora mantendo a sua alegação e referindo casos específicos de grupos de peritos desequilibrados. O Provedor de Justiça considerou que os exemplos acima analisados são suficientes para sugerir que continuavam a existir problemas no que diz respeito à aplicação das regras da Comissão relativas à composição dos grupos de peritos. Embora a Provedora de Justiça tenha entendido que a Comissão está ciente do problema da composição dos grupos de peritos, bem como da necessidade de mais progressos em relação a determinados grupos, a fim de assegurar uma composição mais equilibrada, incluiu, no entanto, este aspeto na proposta de solução amigável que se segue.

F. A proposta de uma solução amigável

144. Com base nas considerações acima expostas, o Provedor de Justiça apresentou à Comissão a seguinte proposta de solução amigável:

"Tendo em conta as conclusões do Provedor de Justiça, a Comissão poderá considerar:

(1) Clarificação do âmbito de aplicação i) da Comunicação «Para uma cultura reforçada de consulta e diálogo - Princípios gerais e normas mínimas de consulta das partes interessadas pela Comissão» e ii) da Comunicação «Recolha e utilização de conhecimentos especializados pela Comissão: Princípios e orientações";

(2) Definir critérios para a categorização das diferentes entidades representadas em grupos (indústria, meio académico, etc.), a fim de assegurar a exatidão e a adequação das informações pertinentes constantes do registo;

(3) Completar o seu registo de grupos de peritos, assegurando que inclui todos os peritos e todos os grupos de peritos e prevê um nível suficiente de pormenor no que diz respeito às atas e/ou relatórios das reuniões;

(4) Rever a facilidade de utilização e a acessibilidade das informações apresentadas no Registo;

(5) Tomar novas medidas para assegurar, em conformidade com as comunicações pertinentes, uma representação equilibrada dos domínios de especialização e de interesse pertinentes nos grupos de peritos.»

G. Quanto à primeira parte da proposta do Provedor de Justiça («clarificação do âmbito de aplicação»)

Os argumentos apresentados ao Provedor de Justiça após a proposta de solução amigável

145. A Comissão reiterou que, tal como resulta do seu conteúdo, ambas as comunicações dizem respeito, em primeiro lugar, ao ciclo de elaboração de políticas. A Comissão especificou que as orientações sobre a recolha e utilização de conhecimentos especializados afirmam que «são pertinentes para a participação de conhecimentos especializados em todas as fases do ciclo de elaboração de políticas». Na mesma ordem de ideias, as Normas Mínimas para a Comunicação relativa às consultas definem «consultas» como «os processos através dos quais a Comissão pretende mobilizar contributos de partes interessadas externas para a definição de políticas antes de uma decisão da Comissão».

146. A Comissão acrescentou que pode aplicar os princípios e orientações contidos em ambas as comunicações também em relação aos grupos de peritos que tratam de questões que não fazem parte do ciclo de elaboração de políticas. Ao considerar diferentes opções de consulta a este respeito, a Comissão orienta-se pelo princípio da proporcionalidade. Tal traduz-se na avaliação das necessidades de consulta da Comissão numa base casuística e na conceção de disposições pertinentes proporcionais à tarefa em causa, tendo em conta, por exemplo, o setor em causa e a questão em questão. A Comissão concluiu afirmando que o «espírito dessas disposições» também é relevante para os grupos de peritos que operam fora do ciclo de elaboração de políticas, não obstante o facto de as considerações de proporcionalidade nelas estabelecidas se aplicarem formalmente apenas ao ciclo de elaboração de políticas.

147. Nas suas observações sobre a resposta da Comissão à proposta de solução amigável, o autor da denúncia não se pronunciou especificamente sobre esta questão.

Avaliação do Provedor de Justiça após a proposta de solução amigável

148. O Provedor de Justiça considera que a Comissão prestou esclarecimentos sobre a aplicabilidade das referidas comunicações. Assim, explicou que i) ambos estão orientados para o ciclo de elaboração de políticas; ii) o seu espírito pode, no entanto, aplicar-se a grupos de peritos fora do ciclo de elaboração de políticas; e iii) o âmbito da sua aplicação a grupos fora do ciclo de elaboração de políticas está sujeito ao princípio da proporcionalidade. Por conseguinte, conclui que a Comissão aceitou a primeira parte da proposta de solução amigável.

H. Quanto à segunda parte da proposta do Provedor de Justiça («Definição de critérios para a categorização das diferentes entidades»)

Os argumentos apresentados ao Provedor de Justiça após a proposta de solução amigável

149. A Comissão alegou que as suas regras relativas aos grupos de peritos estabelecem quatro tipos diferentes de membros do grupo: i) pessoas nomeadas a título pessoal, ii) pessoas que representam um interesse comum, iii) organizações no sentido lato do termo e iv) autoridades dos Estados-Membros. A Comissão declarou que, com vista a prestar esclarecimentos adicionais ao público em geral sobre as diferenças entre os tipos de membros, alterou o texto explicativo disponível no Registo em julho de 2013.

150. Na primavera de 2012, a Comissão incumbiu os seus serviços de proceder a uma revisão dos grupos que incluem membros nomeados a título pessoal, a fim de assegurar o pleno respeito das regras. Em resultado desta revisão, verificou-se que vários peritos estavam inscritos no Registo como peritos nomeados a título pessoal, ao passo que, na realidade, eram representantes das partes interessadas ou dos Estados-Membros. Isso foi corrigido durante o verão de 2012.

151. A Comissão remeteu igualmente para um anexo à sua resposta. O anexo intitula-se «Ponto da situação relativo às condições estabelecidas pelo Parlamento Europeu para levantar a reserva no orçamento de 2012 no que diz respeito aos grupos de peritos (2 milhões de EUR)» e data de 6 de setembro de 2012. Uma das condições estabelecidas pelo Parlamento para levantar a reserva foi proibir os lobistas e os executivos de empresas que integram grupos de peritos a título pessoal. Entre as medidas de acompanhamento tomadas pela Comissão a este respeito, o anexo regista que a Comissão iniciou uma revisão dos grupos de peritos sob a sua responsabilidade, com vista a assegurar o respeito das regras em matéria de conflitos de interesses. Além disso, a análise revelou que alguns ou todos os peritos de 31 grupos são, na realidade, representantes das partes interessadas e, em alguns casos, dos Estados-Membros, mas não peritos nomeados a título pessoal. De acordo com o anexo, a introdução das alterações necessárias exigirá a alteração das decisões da Comissão que instituem os grupos em causa.

152. A Comissão afirmou ainda que, desde o verão de 2012, os seus serviços têm vindo a tomar medidas adicionais em relação a outros casos problemáticos, também em resposta a pedidos de várias partes interessadas, incluindo o autor da denúncia. A este respeito, a Comissão remeteu para dois outros anexos que apresentam informações sobre o ponto da situação em fevereiro e junho de 2013, respetivamente, e para outro anexo que contém respostas de cada um dos serviços da Comissão às observações das partes interessadas sobre grupos de peritos específicos. A Comissão acrescentou que os pedidos das partes interessadas lhe foram transmitidos diretamente ou através de um grupo de deputados ao Parlamento Europeu com os quais estabeleceu, em 2012, um diálogo informal sobre grupos de peritos.

153. A Comissão concluiu que, à luz do que precede, não considera necessário definir outros critérios específicos para a categorização das diferentes entidades representadas em grupos. Pelo contrário, a categorização dos membros deve ser feita caso a caso, em conformidade com as regras em vigor e à luz das informações na posse dos serviços competentes da Comissão no que diz respeito aos membros individuais. Esta abordagem deve igualmente aplicar-se à categorização das organizações (empresas, ONG, universidades, etc.). A Comissão sublinhou o seu empenho em assegurar que esta abordagem seja aplicada de forma coerente em todas as DG e que os nomes dos membros dos grupos de peritos sejam devidamente indicados no Registo. Afirmou igualmente que, ao fazê-lo, continuará a estabelecer contactos com as partes interessadas e o Parlamento.

154. Na sua resposta, a Comissão anexou igualmente um anexo intitulado «Grupos em que a composição foi clarificada no Registo». O anexo regista os esclarecimentos prestados em relação a um total de 31 grupos de peritos.

155. Nas suas observações, o autor da denúncia afirmou que a maioria das organizações não rotuladas como representantes de interesses empresariais foram classificadas como «associações». No entanto, de acordo com o autor da denúncia, esta designação imprecisa que abrange ONG, sindicatos, agricultores e cooperativas não dá qualquer indicação sobre o interesse que a organização em questão pode representar. O autor da denúncia alegou igualmente que a «organização internacional» é outro rótulo vago e abrangente que permite abranger os interesses das empresas.

Avaliação do Provedor de Justiça após a proposta de solução amigável

156. O Provedor de Justiça toma nota da opinião da Comissão de que não é necessário definir mais critérios específicos para a categorização das diferentes entidades representadas em grupos de peritos. Reconhece igualmente que a Comissão sublinhou que as regras atuais já preveem uma distinção entre diferentes entidades. A este respeito, observa ainda que o registo da Comissão prevê agora uma ligação intitulada «Grupos de peritos explicados», que explica, nomeadamente, os tipos de membros do grupo e, ao fazê-lo, chama a atenção para as quatro categorias de entidades a que a Comissão se referiu na sua resposta à proposta de solução amigável (v. n.o 149, supra).

157. Quanto à categoria «organizações», o registo fornece as seguintes explicações: "Organizações no sentido lato do termo, incluindo empresas, associações, ONG, sindicatos, universidades, institutos de investigação, organismos da UE e organizações internacionais. Estas organizações nomeiam indivíduos como seus representantes permanentes no grupo ou nomeiam representantes numa base ad hoc em função da ordem do dia da reunião." Por conseguinte, é claramente correto argumentar que os membros classificados como organizações podem, de facto, ser de natureza muito diferente e podem, assim, ser, por exemplo, membros de empresas, ONG ou institutos de investigação. No entanto, tal não suscita preocupações, desde que o nome da organização seja enumerado e permita, assim, ter uma ideia precisa da área de atividade de um determinado membro do grupo.

158. No entanto, o Provedor de Justiça recorda igualmente que o Registo não se refere simplesmente a membros institucionais de grupos de peritos como «organizações», mas, em vez disso, sob o título de «categoria», explica se uma organização é uma ONG e uma associação ou um sindicato, por exemplo. Tal como referido na proposta de solução amigável, pode ser uma tarefa complexa rotular uma determinada organização como associação ou ONG, por exemplo.

159. Embora a Provedora de Justiça continue a acreditar que poderia ser útil para a Comissão considerar a possibilidade de dar orientações ao seu pessoal no que diz respeito à sua compreensão exata de noções como «ONG» ou «associação», considera igualmente que, mesmo que essas orientações estivessem em vigor, como corretamente afirmado pela Comissão, uma decisão quanto à categorização adequada de um determinado membro deve, em última análise, ser tomada caso a caso.

160. Note-se, além disso, que, uma vez que tanto o nome da organização como a categoria a que pertence são públicos através do Registo, qualquer decisão deste tipo é sujeita a escrutínio público. Dado que a Comissão deixou repetidamente claro que está disposta a corrigir quaisquer erros que possam existir e que, no decurso do presente inquérito, procedeu, de facto, a uma série de correcções, o Provedor de Justiça considera que não é necessário continuar a tratar esta questão neste momento.

I. Quanto à terceira parte da proposta do Provedor de Justiça («Concluir o seu registo»)

Os argumentos apresentados ao Provedor de Justiça após a proposta de solução amigável

161. A Comissão reiterou a sua convicção de que, com o novo registo criado em dezembro de 2010, a transparência no domínio dos grupos de peritos foi efetivamente reforçada de muitas formas. A Comissão admitiu que, dada a enorme quantidade de informações a tratar, a transição da antiga para a nova versão do Registo demorou mais tempo do que o previsto e só foi concluída no início de 2012. Ao mesmo tempo, salientou que o Registo é um instrumento «vivo», que inclui informações sobre centenas de grupos colocados sob a responsabilidade de dezenas de diferentes serviços da Comissão. O Registo sofre alterações diárias, à luz das informações codificadas pelos serviços competentes e validadas pelo Secretariado-Geral de acordo com as regras aplicáveis. A Comissão alegou que, neste contexto, as deficiências ou imprecisões não são, por vezes, inteiramente evitáveis.

162. A Comissão lamentou que as informações sobre o «Grupo Consultivo sobre o Roteiro para a Energia 2050» não tenham sido publicadas no Registo. Tendo em conta que o trabalho foi realizado em alguns meses, de maio a setembro de 2011, durante os quais apenas tiveram lugar três reuniões, este grupo foi considerado uma série de reuniões ad hoc e não um grupo de peritos da Comissão propriamente dito. No entanto, foi assegurada total transparência através de um sítio Web específico [34].

163. No entanto, a Comissão insistiu em que as eventuais incoerências detetadas num determinado dia não devem sugerir que o registo, enquanto tal, está incompleto ou não proporciona uma transparência adequada. Alegou igualmente que algumas observações apresentadas pelo autor da denúncia não se justificam ou não têm em conta desenvolvimentos mais recentes ou circunstâncias específicas em que determinados grupos operaram. Em seguida, a Comissão comentou uma série de grupos relativamente aos quais, segundo o autor da denúncia, não foram publicadas informações no Registo.

164. De acordo com os arquivos da Comissão, as informações sobre o «Clearing and Settlement Advisory and Monitoring Expert Group 2 (CESAME 2)» foram publicadas no Registo em outubro de 2008, pelo que eram visíveis no momento da apresentação da denúncia. Este grupo foi encerrado em dezembro de 2010, o que explica por que razão deixou de estar inscrito no Registo quando o queixoso apresentou as suas observações ao Provedor de Justiça em junho de 2011. A este respeito, a Comissão explicou que o registo foi inicialmente concebido como uma base de dados que aloja apenas grupos ativos. A partir de abril de 2013, este grupo está inscrito no Registo como um grupo fechado, o que resulta das melhorias introduzidas pela Comissão no motor de busca, que permitem pesquisar não só grupos ativos, mas também grupos suspensos e grupos fechados.

165. A Comissão insistiu em que as informações sobre o «CARS 21» já tinham sido publicadas no Registo no momento em que o queixoso apresentou as suas observações ao Provedor de Justiça, em junho de 2011, uma vez que a publicação destas informações teve lugar no início de maio de 2011. Este grupo foi suspenso em fevereiro de 2013 e, em seguida, encerrado em junho de 2013. A Comissão afirmou que o mesmo se aplica ao «Grupo de Garantia Jurídica», que foi encerrado em dezembro de 2010 e, por conseguinte, não foi visível no Registo até abril de 2013. Por último, o «Grupo Consultivo para a Competitividade no domínio da Biotecnologia» foi inscrito sob esta denominação no Registo em Junho de 2006. Em 2008, o nome deste grupo foi alterado para «Grupo Consultivo Ad hoc para os Produtos de Base Biológica», o que explica por que razão não pôde ser encontrado no Registo sob o seu nome original quando o queixoso apresentou observações ao Provedor de Justiça em junho de 2011.

167. A Comissão declarou que continua empenhada em assegurar que o registo proporcione total transparência aos grupos de peritos e sublinhou a sua disponibilidade para corrigir incoerências e erros factuais que lhe sejam comunicados. Recordou que tomou repetidamente medidas a este respeito, também em resposta a observações e pedidos específicos apresentados por várias partes interessadas, incluindo o autor da denúncia.

168. A Comissão alegou igualmente que, em março de 2012, tal como solicitado pelo Parlamento e em conformidade com a proposta do Provedor de Justiça, se comprometeu a aumentar ainda mais a transparência no que diz respeito ao trabalho realizado pelos grupos de peritos, publicando todos os documentos pertinentes (como ordens do dia, atas e contributos dos participantes) no Registo ou através de uma ligação do Registo para um sítio Web específico. A Comissão alegou que este compromisso, que diz respeito aos documentos produzidos a partir de 1 de abril de 2012, responde positivamente à proposta do Provedor de Justiça e está em conformidade com as orientações sobre a recolha e utilização de conhecimentos especializados. A Comissão confirmou o seu compromisso e sublinhou que se esforça por garantir que todos os documentos pertinentes sejam efetivamente publicados.

169. A Comissão manifestou a sua convicção de que, embora o nível de pormenor no que diz respeito aos relatórios das reuniões dependa de uma série de fatores e, por conseguinte, não possa ser totalmente normalizado a nível da Comissão, a publicação de diferentes documentos pertinentes deve permitir que o público em geral seja devidamente informado sobre o trabalho dos grupos de peritos. Acrescentou que são possíveis exceções à publicação sempre que a divulgação de um documento possa prejudicar a proteção de um interesse público ou privado, tal como definido no artigo 4.o do Regulamento (CE) n.o 1049/2001 [35]. Por último, a Comissão concordou com o Provedor de Justiça quanto ao facto de os conflitos de interesses poderem ser mais facilmente detetados se estiverem disponíveis no Registo informações adequadas sobre os membros dos grupos de peritos e sobre as atividades realizadas pelos grupos.

170. Nas suas observações, o autor da denúncia alegou que a criação do registo e a sua melhoria gradual permitiram ao público obter uma melhor compreensão dos grupos de peritos. O queixoso observou igualmente que a pressão da sociedade civil e dos deputados ao Parlamento Europeu levou a Comissão a carregar todos os documentos pertinentes no Registo, incluindo ordens do dia, atas e contributos durante as reuniões. Ao mesmo tempo, o autor da denúncia considerou que, no que diz respeito aos novos grupos de peritos, ainda não era possível avaliar se a Comissão tinha cumprido as suas promessas. Embora reconhecendo «melhorias definitivas», o autor da denúncia chamou igualmente a atenção para problemas na determinação do período de atividade dos grupos.

Avaliação do Provedor de Justiça após a proposta de solução amigável

171. O Provedor de Justiça toma nota da alegação da Comissão de que o Registo foi concluído no início de 2012 e aplaude a decisão da Comissão de proporcionar transparência também em relação aos grupos fechados.

172. Tal como sublinhado na proposta de solução amigável, é essencial que as informações disponibilizadas no Registo sejam completas e fiáveis. Isto significa que o registo deve fornecer informações também em relação aos grupos que disponibilizam informações sobre o seu trabalho em sítios Web específicos. Além disso, significa que quaisquer alterações ocorridas durante a existência e o funcionamento de um grupo de peritos serão registadas no Registo em tempo útil.

173. Neste contexto, o Provedor de Justiça regista com satisfação os compromissos renovados da Comissão no sentido de manter o Registo completo e atualizado e de disponibilizar, no Registo, o conteúdo do trabalho dos grupos de peritos, incluindo as ordens do dia, as atas e as observações dos participantes.

174. Tendo igualmente em conta que o queixoso, nas suas observações, reconheceu que tinham sido introduzidas melhorias, o Provedor de Justiça conclui que a Comissão aceitou a terceira parte da proposta de solução amigável. O Provedor de Justiça toma nota da preocupação do queixoso relativamente à indisponibilidade de informações sobre a data em que os grupos iniciaram as suas actividades e convida a Comissão a tê-la em conta. Além disso, no que diz respeito aos grupos que, durante a sua existência, alteraram o seu nome, o Provedor de Justiça considera útil registar tanto o antigo como o novo nome no Registo, a fim de permitir a possibilidade de recuperar grupos no Registo aquando da pesquisa de qualquer um destes nomes.

175. Por último, o Provedor de Justiça observa que, nas suas observações, o queixoso se referiu a grupos criados após 20 de setembro de 2012 e, em relação a esses grupos, alegou que ainda não era possível avaliar se a Comissão tinha respeitado os seus compromissos. Embora a Provedora de Justiça considere que este facto não afeta a conclusão acima referida, reserva-se o direito de incluir este aspeto no seu inquérito de iniciativa própria relativo aos grupos de peritos previsto para 2014 (ver ponto 194 infra).

J. Quanto à quarta parte da proposta do Provedor de Justiça («Revisão da facilidade de utilização e da acessibilidade»)

Os argumentos apresentados ao Provedor de Justiça após a proposta de solução amigável

176. Na sua resposta à proposta de solução amigável do Provedor de Justiça, a Comissão alegou que, nos últimos anos, tinha melhorado significativamente tanto a facilidade de utilização como a acessibilidade das informações incluídas no Registo. Concretamente, a Comissão salientou que:

i) a exatidão e a legibilidade dos dados codificados foram constantemente melhoradas;

ii) em agosto de 2012, foi introduzida no Registo uma «secção de notícias» que prevê, nomeadamente, um ponto de acesso único às informações sobre novos convites à apresentação de candidaturas relacionados com grupos inscritos ou a inscrever no Registo, facilitando, nomeadamente, o acesso fácil do público em geral e dos peritos interessados em tornar-se membros de grupos;

iii) o motor de pesquisa foi melhorado e, a partir de abril de 2013, permite pesquisar grupos fechados, ao passo que as informações sobre grupos fechados foram anteriormente suprimidas do Registo; e

iv) desde abril de 2013, todos os dados podem ser descarregados do Registo num formato legível por máquina.

177. Nas suas observações, o autor da denúncia não voltou especificamente a abordar esta questão.

Avaliação do Provedor de Justiça após a proposta de solução amigável

178. O Provedor de Justiça considera que a Comissão realizou progressos importantes neste domínio a vários níveis e atribui especial importância ao facto de o Registo permitir agora, de forma coerente, obter informações também em relação a grupos fechados. Por conseguinte, conclui que a Comissão aceitou a quarta parte da sua proposta de solução amigável.

K. Quanto à quinta parte da proposta do Provedor de Justiça («Garantir uma representação equilibrada do …»)

Os argumentos apresentados ao Provedor de Justiça após a proposta de solução amigável

179. Na sua resposta à proposta de solução amigável do Provedor de Justiça, a Comissão registou com satisfação a opinião do Provedor de Justiça de que dispõe de regras adequadas para assegurar uma representação equilibrada dos diferentes interesses nos seus grupos de peritos. Além disso, a Comissão considerou digno de nota que o Provedor de Justiça concorda que o grau global de participação e representação das partes interessadas deve ser avaliado à luz de todas as iniciativas tomadas pela Comissão e que a garantia de um diálogo equilibrado e pluralista não pode ser equiparada a um exercício de aritmética.

180. No que diz respeito à aplicação das regras existentes sobre a composição dos grupos de peritos, a Comissão declarou que atribuía grande importância ao convite do Provedor de Justiça para resolver casos problemáticos. A Comissão afirmou que, de facto, nos últimos anos, já tinha tomado medidas significativas para corrigir eventuais desequilíbrios. Em especial, na primavera de 2012, os serviços da Comissão realizaram uma análise global dos grupos de peritos que não são exclusivamente compostos por autoridades públicas. A análise da Comissão levou a que a composição de uma série de grupos mencionados pelo autor da denúncia fosse alterada ou estivesse em vias de ser alterada. A Comissão acrescentou que estas medidas foram tomadas também em resposta a pedidos das partes interessadas, quer enviados diretamente à Comissão, quer através do referido grupo de deputados ao Parlamento Europeu que partilham as mesmas ideias.

181. Para informações mais pormenorizadas, a Comissão remeteu para os anexos acima referidos (v. n.os 151 e 152, supra).

182. Em seguida, a Comissão explicou que, em vários casos, apesar dos convites à apresentação de candidaturas e dos convites diretos dos serviços da Comissão, não foi possível nomear um número suficiente de novos membros. Em alguns casos, não foi possível nomear novos membros. Tal deveu-se frequentemente ao número limitado de pedidos recebidos e ao facto de muitos dos pedidos não serem adequados em relação ao trabalho a realizar. A Comissão acrescentou que informou repetidamente as partes interessadas e os deputados ao Parlamento Europeu de que os seus serviços estão dispostos a examinar pedidos adicionais de ONG interessadas ou da sociedade civil, a fim de encontrar um melhor equilíbrio para os grupos em que o equilíbrio ainda não é o ideal.

183. Para mais pormenores, a Comissão remeteu para os anexos acima referidos (v. n.os 151 e 152, supra).

184. Nas suas observações, o queixoso reconheceu que, em consequência das campanhas públicas e da pressão de alguns deputados ao Parlamento Europeu, algumas DG tomaram medidas que resultaram na abolição de alguns grupos de peritos dominados pelas empresas ou na sua sujeição a novas rondas de convites à apresentação de candidaturas. O autor da denúncia tomou igualmente nota da aceitação da Comissão de que os interesses das empresas não devem ser autorizados a dominar os grupos de peritos.

185. No entanto, o autor da denúncia continuou a argumentar que, no que diz respeito aos grupos criados entre 20 de setembro de 2012 e 20 de setembro de 2013 (a seguir designados por «novos grupos de peritos»), o diálogo informal da Comissão com os deputados ao Parlamento Europeu se revelou infrutífero, tendo a Comissão aparentado «ter quebrado a sua promessa». Mais especificamente, o autor da denúncia alegou que os interesses das empresas continuam a dominar os novos grupos de peritos organizados pelas principais DG da Comissão, como a DG Fiscalidade e União Aduaneira, a DG Empresas e o Secretariado-Geral da Comissão. De acordo com o autor da denúncia, em toda a Comissão, «existem mais representantes de empresas em novos grupos de peritos (52 %) do que todas as outras partes interessadas combinadas, representando as PME e os sindicatos apenas 3 % dos lugares cada um». O autor da denúncia apresentou dados pormenorizados em apoio da sua opinião e, por exemplo, em relação ao grupo «CARS 2020», alegou que «ainda tem 10 dos 16 lugares preenchidos por interesses empresariais».

Avaliação do Provedor de Justiça após a proposta de solução amigável

186. Na proposta de solução amigável, o Provedor de Justiça solicitou à Comissão que tomasse medidas adicionais para assegurar uma representação equilibrada dos domínios de especialização e de interesse pertinentes nos grupos de peritos.

187. Resulta das informações apresentadas pela Comissão, nomeadamente dos anexos à sua resposta que contêm informações pormenorizadas sobre as medidas tomadas, que a Comissão realizou progressos importantes no sentido de um reequilíbrio dos grupos de peritos. Assim, por exemplo, os três relatórios relativos ao ponto da situação da análise dos grupos existentes pela Comissão mostram que esta se comprometeu a reequilibrar a composição de mais de cinquenta grupos. Concretamente, o relatório da Comissão sobre o ponto da situação, de fevereiro de 2013, regista que treze grupos da DG ENTR foram reequilibrados com base num único convite à manifestação de interesse. Além disso, o mesmo relatório regista que vários grupos em relação aos quais foi alegada uma composição desequilibrada foram encerrados. No que se refere especificamente ao grupo «CARS 2020», ao qual o autor da denúncia se referiu nas suas observações e que sucedeu ao «CARS21», o mesmo relatório mostra que a Comissão convidou mais dois membros não profissionais para a primeira reunião do novo grupo, em fevereiro de 2013, com vista a melhorar o equilíbrio de interesses. A Comissão acrescentou que está prevista uma audição pública para este grupo no início do verão, para que todas as partes interessadas tenham a oportunidade de expressar os seus pontos de vista e opiniões sobre os temas tratados pelo grupo.

188. É certo que o quadro não é perfeito e a própria Comissão apontou problemas na sua procura de uma representação equilibrada. Em especial, a Comissão referiu o número de grupos em causa, a complexidade dos processos de alteração e os condicionalismos institucionais, em consequência dos quais foi necessário algum tempo para aplicar plenamente o seu firme compromisso político de assegurar uma composição equilibrada desses grupos. A Comissão declarou igualmente que, apesar dos convites à apresentação de candidaturas e dos convites diretos dos seus serviços, não era possível nomear um número suficiente de novos membros em determinados grupos, por exemplo, em vários grupos acolhidos pela DG ENTR. No entanto, a Provedora de Justiça observa que a DG ENTR, no seu relatório sobre o ponto da situação de junho de 2013, confirmou a sua disponibilidade para «analisar candidaturas adicionais de ONG interessadas ou da sociedade civil, a fim de encontrar um melhor equilíbrio para os grupos em que o resultado final ainda não é o ideal».

189. Nas suas observações, o autor da denúncia reconheceu que tinham sido realizados progressos em relação aos grupos existentes. Além disso, o autor da denúncia referiu problemas com novos grupos de peritos, nomeadamente os que foram criados entre 20 de setembro de 2012 e 20 de setembro de 2013.

190. No que diz respeito a estes novos grupos de peritos, o Provedor de Justiça recorda que a presente queixa foi apresentada em 2010 e se referia a um grande número de grupos de peritos existentes na altura. Por conseguinte, a proposta de solução amigável do Provedor de Justiça e a resposta da Comissão à mesma diziam respeito aos grupos que o queixoso tinha incluído na sua queixa.

191. Embora a Provedora de Justiça possa, em princípio, alargar o seu inquérito de modo a analisar os novos grupos de peritos a que a que a queixosa se referiu nas suas observações e que foram criados no decurso do inquérito, não considera adequado fazê-lo, tendo em conta o interesse da economia processual.

192. Tendo em conta as claras melhorias introduzidas pela Comissão em relação aos grupos de peritos referidos na queixa do queixoso, o Provedor de Justiça conclui, por conseguinte, que a Comissão aceitou a quinta parte da proposta de solução amigável.

193. Não obstante esta conclusão, as informações fornecidas nas observações do autor da denúncia suscitam preocupações no que diz respeito aos novos grupos de peritos. Por conseguinte, o Provedor de Justiça considera imperativo vigiar atentamente a situação.

194. Mais especificamente, a Provedora de Justiça prevê abrir um inquérito de iniciativa própria sobre a questão da composição dos grupos de peritos da Comissão em 2014. Tal não só lhe permitirá analisar de perto quaisquer novos desenvolvimentos na prática da Comissão, em especial no que diz respeito aos grupos criados a partir de setembro de 2012. O lançamento de um inquérito de iniciativa própria dará igualmente a todas as partes interessadas na questão a oportunidade de apresentarem os seus pontos de vista, permitindo assim ao Provedor de Justiça ter em conta esses pontos de vista.

L. Conclusões

Com base no seu inquérito sobre esta queixa, o Provedor de Justiça encerra-a com as seguintes conclusões:

A Comissão aceitou a primeira e a terceira a quinta partes da proposta de solução amigável do Provedor de Justiça.

No que diz respeito à segunda parte, não há actualmente necessidade de novas medidas por parte do Provedor de Justiça.

O autor da denúncia e a Comissão serão informados desta decisão.

 

Emily O'Reilly

Feito em Estrasburgo, em 19 de dezembro de 2013

---

[1] Sobre a recolha e utilização de conhecimentos especializados pela Comissão: Princípios e orientações, "Melhorar a base de conhecimentos para melhores políticas", COM(2002) 713 final, Bruxelas, 11.12.2002.

[2] Para uma cultura reforçada de consulta e diálogo - Princípios gerais e normas mínimas de consulta das partes interessadas pela Comissão, COM(2002)704, Bruxelas, 11.12.2002.

[3] DG significa Direcção-Geral.

[4] "- O Grupo Consultivo de Competitividade em Biotecnologia (CBAG)

Grupo de Alto Nível para a Competitividade da Indústria Química Europeia

- Conselho Consultivo Europeu para a Investigação sobre Segurança

Grupo de Alto Nível para a Competitividade, a Energia e o Ambiente

- Surveillance de la moyenne des émissions spécifiques de CO2 dues aux véhicules particuliers neufs

- Combustão de carvão, tecnologias de carvão limpas e eficientes, captura de CO2".

[5] C(2010) 7649 final, de 10 de novembro de 2010.

[6] O Código está disponível no sítio Web do Provedor de Justiça: http://www.ombudsman.europa.eu/resources/code.faces#/page/1

[7] C(2005) 2817 de 27 de Julho de 2005.

[8] Ver nota de rodapé 5 supra.

[9] SEC(2010) 1360 final.

[10] Ver nota de rodapé 3.

[11] Ver nota de rodapé 2.

[12] Livro Verde, Iniciativa Europeia em matéria de Transparência, COM(2006) 194 final, de 3 de Maio de 2006.

[13] Livro Branco sobre a Governança Europeia, COM(2001) 428 final, Bruxelas, 25 de Julho de 2001.

[14] Ver nota de rodapé 11.

[15] Ver: http://ec.europa.eu/energy/energy2020/roadmap/doc/sec_2011_1569_1.pdf

[16] p. 19. Ênfase acrescentada.

[17] Ver nota de rodapé 8.

[18] Ênfase acrescentada.

[19] Ver nota de rodapé 10.

[20] COM(2010) 543 final.

[21] Ênfase acrescentada.

[22] Ênfase acrescentada.

[23] Ênfase acrescentada.

[24] Ver nota de rodapé 8 supra.

[25] Decisão 2004/391/CE da Comissão, de 23 de Abril de 2004, relativa aos grupos consultivos no domínio da política agrícola comum (JO L 120, p. 20).

[26] Diretiva 2008/1/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 15 de janeiro de 2008, relativa à prevenção e controlo integrados da poluição (versão codificada) (JO 2008, L 24, p. 8).

[27] Decisão 2008/114/CE do Conselho, de 12 de fevereiro de 2008, que estabelece os Estatutos da Agência de Aprovisionamento da Euratom (JO 2008, L 41, p. 15).

[28] Ver nota de rodapé 25 supra.

[29] Decisão que encerra o inquérito do Provedor de Justiça sobre a queixa 2558/2009(TN)DK, n.os 8 e 9.

[30] Decisão que encerra o inquérito do Provedor de Justiça sobre a queixa 2558/2009(TN)DK, n.o 12; Decisão que encerra o inquérito do Provedor de Justiça sobre a queixa 2097/2011/RA, n.o 32; Projeto de recomendação na queixa 1151/2008/ANA, ponto 70.

[31] Decisão que encerra o inquérito do Provedor de Justiça sobre a queixa 2558/2009(TN)DK, n.o 13; Decisão que encerra o inquérito do Provedor de Justiça sobre a queixa 2097/2011/RA, n.o 33; Projeto de recomendação na queixa 1151/2008/ANA, ponto 70.

[32] C(2010) 7649 final, de 10 de novembro de 2010, Secção II.2.

[33] p. 9.

[34] http://ec.europa.eu/energy/energy2020/roadmap/index_en.htm.

[35] Regulamento 1049/2001 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 30 de maio de 2001, relativo ao acesso do público aos documentos do Parlamento Europeu, do Conselho e da Comissão (JO 2001, L 145, p. 43).