Antecedentes da denúncia

1. Em 12 de agosto de 2011, o autor da denúncia apresentou um pedido de acesso a documentos ao Banco Central Europeu («BCE»). O autor da denúncia solicitou o acesso a uma carta, que o BCE enviou no início de agosto de 2011 ao Governo italiano no âmbito da crise da dívida soberana que afetou determinados países da área do euro (a «carta»).

2. Em 7 de setembro de 2011, o BCE indeferiu o pedido do queixoso. Indicou que, em conformidade com o artigo 4.o, n.o 1, alínea a), segundo travessão, da Decisão do BCE relativa ao acesso do público aos documentos [1], o acesso à carta devia ser recusado, uma vez que a divulgação prejudicaria a proteção do interesse público no que diz respeito à política monetária e económica da UE ou de um Estado-Membro. Em especial, a divulgação da carta comprometeria a eficácia das mensagens do BCE aos Estados-Membros enquanto instrumento para promover um ambiente conducente ao restabelecimento da confiança entre os investidores nos mercados financeiros. O BCE salientou que esta questão é da maior importância para a condução regular da política monetária. Informou igualmente o autor da denúncia de que poderia apresentar um pedido confirmativo à sua Comissão Executiva.

3. Em 28 de Setembro de 2011, o queixoso apresentou um pedido confirmativo à Comissão Executiva do BCE. No dia seguinte, contactou novamente o BCE, observando que a carta tinha sido publicada num grande jornal italiano.

4. Em 20 de outubro de 2011, o BCE indeferiu o pedido confirmativo, considerando que a exceção anteriormente invocada era aplicável. O BCE considerou que a divulgação da carta «poderia afetar a eficiência das mensagens que o BCE pode enviar» aos Estados-Membros, a fim de promover condições favoráveis à boa condução da política monetária. O BCE sublinhou ainda que deve estar em condições de transmitir mensagens pertinentes e sinceras às autoridades nacionais e europeias da forma que considerar mais eficaz, a fim de servir o interesse público no que respeita à política monetária. Em especial, as circunstâncias podem exigir comunicações informais e confidenciais. No caso em apreço, a comunicação confidencial visava promover um ambiente propício ao restabelecimento da confiança dos investidores nos mercados financeiros. O BCE informou o queixoso das vias de recurso de que dispunha, nos termos dos artigos 228.o e 263.o do TFUE [2].

5. O queixoso dirigiu-se ao Provedor de Justiça Europeu em 26 de outubro de 2011.

Objeto do inquérito

6. O Provedor de Justiça abriu um inquérito sobre a seguinte alegação e alegação.

Alegação:

O BCE recusou ilegalmente ao queixoso o acesso ao documento solicitado.

Reivindicação:

O BCE deve conceder acesso ao documento solicitado e/ou fornecer ao autor da reclamação uma fundamentação adequada da sua decisão.

O inquérito

7. Em 30 de novembro de 2011, o Provedor de Justiça transmitiu a queixa ao Presidente do BCE, convidando-o a apresentar um parecer sobre a alegação e o pedido acima referidos. Nessa ocasião, o Provedor de Justiça informou igualmente o Presidente do BCE de que pretendia consultar o processo do Banco relativo à queixa.

8. Em 1 de fevereiro de 2012, os serviços do Provedor de Justiça inspecionaram os processos do BCE relativos à queixa. O relatório de inspeção foi enviado à denúncia para eventuais observações. O autor da denúncia não apresentou quaisquer observações sobre o relatório.

9. O BCE apresentou o seu parecer sobre a queixa em 28 de fevereiro de 2012. O Provedor de Justiça transmitiu o parecer ao queixoso para eventuais observações, que este enviou em 10 de maio de 2012.

Análise e conclusões do Provedor de Justiça

A. Alegação de que o BCE recusou ilegalmente ao autor da reclamação o acesso ao documento solicitado e ao crédito conexo

Argumentos apresentados ao Provedor de Justiça

10. Na sua queixa, o autor da denúncia remeteu para a jurisprudência do Tribunal de Justiça e do Tribunal Geral sobre o acesso aos documentos para argumentar que o BCE não justificou validamente a sua decisão de recusar o acesso à carta. O autor da denúncia salientou igualmente que, na sequência da publicação da carta por um jornal, os motivos invocados pelo BCE para recusar o acesso e, em especial, a proteção da eficácia das suas mensagens aos Estados-Membros, deixaram de ser aplicáveis.

11. No seu parecer, o BCE explicou que a carta foi enviada ao Governo italiano em agosto de 2011. Trata-se de uma comunicação estritamente confidencial do Presidente do BCE ao Primeiro-Ministro italiano, expressando as preocupações do BCE quanto à situação, então extraordinariamente grave e difícil, da economia italiana e às repercussões na estabilidade da área do euro, e convidando o Governo italiano a tomar de forma decisiva e rápida as medidas necessárias para reforçar o potencial de crescimento e assegurar a consolidação orçamental. Estas medidas deverão reforçar o crescimento potencial, assegurar a sustentabilidade das finanças públicas e melhorar a eficiência da administração. O objetivo do BCE era proteger «a integridade e a eficácia da sua política monetária no melhor interesse dos cidadãos da área do euro».

12. O BCE considerou que a divulgação da carta prejudicaria a proteção do interesse público no que diz respeito à política monetária da União. Além disso, o BCE declarou que, para si próprio, é "de importância crucial estar em condições de transmitir mensagens pertinentes e sinceras às autoridades europeias e nacionais da área do euro da forma considerada mais eficaz para servir o interesse público no que diz respeito ao cumprimento do seu mandato". Tal inclui, se necessário, a possibilidade de enviar mensagens informais ou confidenciais.

13. O BCE indicou ainda que o facto de a carta ter sido publicada num grande jornal italiano era irrelevante, uma vez que o próprio Banco não tinha tornado pública nem autorizado a publicação da carta, que tinha sido obtida sem a autorização do BCE. O BCE salientou que, se fosse obrigado a conceder acesso público a um documento confidencial ilegalmente divulgado por um terceiro, seria obrigado a aprovar ex post a divulgação ilegal do documento; o que teria como resultado incentivar terceiros a publicar documentos confidenciais sem autorização e, em seguida, a solicitar a aprovação através das regras de acesso aos documentos. O BCE recordou igualmente que a sua posição sobre este ponto está em conformidade com a jurisprudência do Tribunal Geral [3].

14. No que diz respeito aos motivos expostos na sua declaração de indeferimento dos pedidos iniciais e confirmativos do queixoso, o BCE considerou que estes eram adequados. Remeteu para a jurisprudência do Tribunal de Justiça e do Tribunal Geral, segundo a qual a fundamentação deve ser apreciada caso a caso «tendo em conta não só a sua redação, mas também o seu contexto e o conjunto das normas jurídicas que regem a matéria em causa»[4]. Não é necessário que a fundamentação especifique todos os elementos de facto e de direito pertinentes. Nas suas cartas ao autor da denúncia, o BCE não poderia ter apresentado mais razões pelas quais a divulgação teria prejudicado o interesse protegido, uma vez que tal teria implicado a «divulgação (parcial)» do conteúdo da carta.

15. Por último, o BCE remeteu para a jurisprudência do Tribunal de Justiça relativa à ampla margem de apreciação de que gozam as instituições da UE ao avaliarem se a divulgação de documentos prejudicaria os interesses protegidos pelo artigo 4.o, n.o 1, alínea a), do Regulamento n.o 1049/2001 [5]. O mesmo deve aplicar-se ao BCE na sua avaliação das exceções previstas no artigo 4.o, n.o 1, alínea a), da Decisão BCE/2004/3. O BCE considerou que «cumpriu as regras processuais aplicáveis, incluindo o dever de fundamentação, e que a sua apreciação do interesse público não está viciada por erro manifesto de apreciação nem por desvio de poder».

16. Nas suas observações, o queixoso afirmou que já tinha apresentado os seus argumentos e que confiava na decisão do Provedor de Justiça.

Avaliação do Provedor de Justiça

17. O artigo 4.o, n.o 1, alínea a), segundo travessão, da Decisão relativa ao acesso do público aos documentos do BCE estabelece: «O BCE recusará o acesso a documentos cuja divulgação possa prejudicar a proteção: a) O interesse público no que respeita: ... - a política financeira, monetária ou económica da Comunidade ou de um Estado-Membro". Esta exceção à regra geral de acesso do público aos documentos é idêntica à consagrada no artigo 4.o, n.o 1, alínea a), quarto travessão, do Regulamento n.o 1049/2001.

18. Assim, há que apreciar se, no momento em que indeferiu o pedido confirmativo, o BCE i) podia considerar que a exceção relativa à proteção da política económica e monetária prevista no artigo 4.°, n.° 1, alínea a), segundo travessão, da sua decisão era aplicável; e ii) transmitiu devidamente o seu ponto de vista ao autor da denúncia através de uma fundamentação adequada.

19. No que diz respeito à aplicabilidade da exceção invocada pelo BCE, o Provedor de Justiça recorda a jurisprudência constante do Tribunal de Justiça relativa à aplicação das exceções substantivas relativas ao interesse público, previstas no artigo 4.o, n.o 1, alínea a), do Regulamento n.o 1049/2001:  «deve reconhecer-se à instituição um amplo poder de apreciação para determinar se a divulgação de documentos relativos aos domínios abrangidos por essas exceções pode prejudicar o interesse público», uma vez que «essa decisão de recusa é de natureza complexa e delicada, o que exige um cuidado especial, e que os critérios enunciados no artigo 4.o, n.o 1, alínea a), do Regulamento n.o 1049/2001 são muito gerais»[6].

20. Após ter consultado a carta, o Provedor de Justiça pode confirmar que o BCE descreveu com exatidão o seu conteúdo no seu parecer. Além disso, considera que a carta continha informações que pareciam ser de natureza altamente sensível, salientando várias deficiências graves da economia italiana e das suas potenciais consequências; identificar as suas zonas mais vulneráveis; e sugerir medidas que possam ser previstas para erradicar essas deficiências.

21. A difícil situação económica e de mercado que prevaleceu em Itália no momento relevante (ou seja, a data da recusa do pedido confirmativo) é uma questão de conhecimento público. Com base na sua inspeção da carta, o Provedor de Justiça considera que a divulgação da análise pormenorizada do BCE sobre as dificuldades da economia italiana no momento relevante poderia ter comprometido os interesses desse país (e dos seus cidadãos), expondo-o a ameaças especulativas nos mercados financeiros, comprometendo assim a sua política económica.

22. Além disso, o Provedor de Justiça reconhece a importância de uma comunicação sincera entre o BCE e o Governo de um Estado-Membro, que o próprio Banco sublinhou. Embora este interesse não seja, por si só, suficiente para excluir, de forma geral e em quaisquer circunstâncias, essas comunicações do conhecimento público, é, no entanto, um fator a ter em conta na apreciação concreta de uma comunicação para determinar se a sua divulgação prejudicaria efetivamente os interesses legítimos protegidos pela Decisão do BCE relativa ao acesso do público aos documentos [7].

23. Nestas circunstâncias, o Provedor de Justiça aceita que não era desrazoável considerar, como fez o BCE no momento em que indeferiu o pedido confirmativo do queixoso, que a divulgação da carta, mesmo que parcial, poderia ter prejudicado gravemente os interesses protegidos pelas exceções previstas no artigo 4.o, n.o 1, alínea a), da Decisão do BCE relativa ao acesso do público aos documentos.

24. O Provedor de Justiça salienta que esta conclusão não pode ser afetada pelo facto de a carta ter sido publicada num grande jornal italiano pouco depois de o queixoso ter apresentado o seu pedido de acesso. Considera que a jurisprudência referida pelo BCE no seu parecer (n.° 13, supra) não parece ser diretamente pertinente no caso em apreço, uma vez que diz respeito ao interesse dos particulares em interpor um recurso de anulação de uma decisão de recusa de acesso a documentos e, em especial, exclui que a publicação do documento solicitado por um terceiro possa afetar esse interesse. No entanto, o BCE alegou igualmente que, se fosse obrigado a conceder acesso público a um documento confidencial que foi ilegalmente divulgado por um terceiro, seria obrigado a aprovar a divulgação ilegal ex post. Tal levaria a que terceiros fossem incentivados a publicar documentos confidenciais sem autorização. O Provedor de Justiça considera que esta posição é razoável.

25. Ao contrário do artigo 4.o, n.o 2, do Regulamento n.o 1049/2001, o artigo 4.o, n.o 1, não prevê a possibilidade de um interesse público superior na divulgação. Nas palavras do Tribunal de Justiça [8], "resulta claramente da redação do artigo 4.o, n.o 1, alínea a), do Regulamento n.o 1049/2001 que [...] a recusa de acesso por parte da instituição é obrigatória quando a divulgação de um documento ao público prejudicar os interesses que esta disposição protege, sem que, nesse caso [...] seja necessário ponderar as exigências ligadas à proteção desses interesses com as que decorrem de outros interesses"(sublinhado nosso). Esta jurisprudência é plenamente aplicável, por analogia, ao artigo 4.°, n.° 1, alínea a), da Decisão do BCE relativa ao acesso do público aos documentos, cujo conteúdo é idêntico ao do artigo 4.°, n.° 1, alínea a), do regulamento. Por conseguinte, nem o Regulamento n.o 1049/2001 nem a Decisão do BCE relativa ao acesso aos documentos preveem que o interesse democrático legítimo dos cidadãos seja informado das medidas que o BCE sugeriu à Itália, com o objetivo de prevalecer sobre a necessidade de proteger os interesses previstos no artigo 4.o, n.o 1, alínea a), segundo travessão, da referida decisão.

26. No que diz respeito à fundamentação que o BCE forneceu ao queixoso ao indeferir os seus pedidos inicial e confirmativo, o BCE tem razão ao afirmar que «[a] exigência de fundamentação depende das circunstâncias de cada caso» e que a fundamentação deve evitar prejudicar os interesses sensíveis protegidos pela própria exceção aplicada. No entanto, no caso em apreço, o Provedor de Justiça considera que uma simples referência aos interesses que seriam postos em causa, sem qualquer explicação que associasse um eventual prejuízo a esses interesses ao conteúdo específico do documento, não era suficiente para satisfazer o grau de fundamentação exigido.

27. O Provedor de Justiça observa, no entanto, que, durante o seu inquérito sobre esta queixa, o BCE reviu a posição que tinha tomado em resposta aos pedidos iniciais e confirmativos e alinhou a sua fundamentação inicial com o nível exigido. Com efeito, na sua opinião, o BCE procedeu a uma apreciação concreta do conteúdo da carta e descreveu-a de forma suficientemente pormenorizada para dar uma ideia da sensibilidade desse conteúdo. O BCE explicou igualmente as razões para o envio da carta às autoridades italianas e as intenções subjacentes. O BCE explicou igualmente por que razão o facto de uma alegada cópia da carta já ter sido publicada não significava que o Banco fosse obrigado a divulgar o documento pertinente. Estas informações, combinadas com a avaliação dos riscos que a divulgação geraria para os interesses protegidos, contidas nas respostas iniciais do Banco ao autor da denúncia, permitem objetivamente ao autor da denúncia determinar as razões pelas quais a divulgação foi recusada no caso em apreço.

28. No âmbito de um processo judicial contra uma decisão de recusa de acesso a um documento, a questão que se coloca ao Tribunal de Justiça é a de saber se deve ou não anular a decisão em causa. Neste contexto, o Tribunal Geral considerou que «[se] uma decisão contiver uma fundamentação de algum tipo [...], essa fundamentação não pode ser desenvolvida e explicada pela primeira vez ex post facto» perante o Tribunal, salvo em circunstâncias excecionais [9]. Uma vez que o Provedor de Justiça não tem competência para anular uma decisão, os processos do Provedor de Justiça preenchem critérios diferentes e não têm necessariamente o mesmo objetivo que os processos judiciais. No caso em apreço, o Provedor de Justiça não considera útil criticar a fundamentação inicial do BCE para a sua decisão de indeferimento do pedido confirmativo. No entanto, a Provedora de Justiça fará uma observação adicional a seguir, incentivando o BCE a centrar-se na qualidade do seu raciocínio ao responder aos pedidos de acesso.

29. Tendo em conta o que precede, o Provedor de Justiça considera que não há motivos para prosseguir os inquéritos sobre o caso.

B. Conclusões

Com base no seu inquérito sobre esta queixa, o Provedor de Justiça encerra-a com a seguinte conclusão:

Não há motivos para novas investigações sobre o caso.

O queixoso e o BCE serão informados desta decisão.

Observações adicionais

O Provedor de Justiça incentiva o Banco Central Europeu a continuar a considerar a divulgação de documentos ao público e a fundamentação das decisões de recusa de divulgação, não só como obrigações legais, mas também como oportunidades para demonstrar o seu empenho no princípio da transparência e, assim, reforçar a sua legitimidade aos olhos dos cidadãos.

P. Nikiforos Diamandouros

Feito em Estrasburgo, em 19 de dezembro de 2012

[1] Decisão 2004/258/CE do Banco Central Europeu, de 4 de março de 2004, relativa ao acesso do público aos documentos do Banco Central Europeu (JO 2004, L 80, p. 42).

[2] O artigo 228.o do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia habilita o Provedor de Justiça Europeu a receber queixas de cidadãos europeus relativas a casos de má administração na atuação das instituições, órgãos ou organismos da UE. O artigo 263.o do TFUE prevê o direito de os particulares interporem, em determinadas condições, um recurso de anulação dos atos das instituições da União que se considere violarem o direito da União.

[3] O BCE remeteu para os processos T-233/09, Access Info Europe/Conselho (Coletânea 2011, p. II-1073, n.o 36), e T-174/95, Svenska Journalistförbundet/Conselho (Coletânea 1998, p. II-2289, n.o 69), ambos confirmando que um pedido de acesso do público não é afetado pelo facto de o documento ter sido publicado por um terceiro.

[4] O BCE citou os seguintes casos: Processo C-122/94, Comissão/Conselho, Coletânea 1996, p. I-881, n.o 29; Processo C-41/00 P, Interporc/Comissão, n.o 55, Coletânea 2003, p. I-2125; Processo T-188/98, Kuijer/Conselho, Coletânea 2000, p. II-1959, n.o 36; e processos apensos T-355/04 e T-466/04, Co-Frutta/Comissão, Coletânea 2010, p. II-1, n.o 100.

[5] Regulamento (CE) n.° 1049/2001 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 30 de maio de 2001, relativo ao acesso do público aos documentos do Parlamento Europeu, do Conselho e da Comissão (JO 2001, L 145, p. 43).

[6] Processos C‑266/05 P, Sison/Conselho, Coletânea 2007, p. I‑1233, n.os 34 a 36; e T‑362/08, IFAW Internationaler Tierschutz‐Fonds GmbH/Comissão, acórdão de 13 de janeiro de 2011, ainda não publicado na Coletânea, n.° 104, entre outros.

[7] Com efeito, o Tribunal de Justiça da UE declarou claramente que, no tratamento de um pedido de acesso a documentos, as instituições devem proceder a um exame específico de cada documento em causa. O simples facto de um documento dizer respeito a um interesse protegido por uma exceção não basta, por si só, para justificar a aplicação dessa exceção. Pelo contrário, a instituição em causa deve, em princípio, explicar de que forma a divulgação do documento poderia prejudicar concreta e efetivamente o interesse protegido pela exceção invocada. Além disso, o risco de prejuízo dos interesses protegidos deve ser razoavelmente previsível e não puramente hipotético. Processo C-506/08 P Suécia/MyTravel e Comissão, acórdão de 21 de julho de 2011, ainda não publicado na Coletânea, n.o 76; Processo T‑250/08 Bachelor/Comissão, acórdão de 24 de maio de 2011, ainda não publicado na Coletânea, n.o 78; Processo T-166/05, Borax Europe/Comissão, acórdão de 11 de Março de 2009, ainda não publicado na Colectânea, n.o 88; Processos apensos C‑514/07 P, C‑528/07 P e C‑532/07 P Suécia e outros/API e Comissão, Coletânea 2010, p. I-8533, n.o 72; Processos apensos C‑39/05 P e C‑52/05 P Suécia e Turco/Conselho, Coletânea 2008, p. I-4723, n.o 43; Processo T-2/03, Verein für Konsumenteninformation/Comissão, n.o 69, Coletânea 2005, p. II-1121; Acórdão Sison/Conselho, já referido na nota 6, n.° 75.

[8] Acórdão Sison/Conselho, já referido na nota 6, n.° 46; Processos apensos T-3/00 e T-337/04, Pitsiorlas/Conselho e BCE, Coletânea 2007, p. II-4779, n.o 227.

[9] V. acórdão Pitsiorlas/Conselho e BCE, já referido na nota 8, n.° 278.