O CONTEXTO DA QUEIXA

1. A presente denúncia foi apresentada por uma associação de pescadores sediada na Escócia. À data da apresentação da denúncia, a associação contava com 68 membros, todos eles proprietários de navios de pesca e a maioria deles sediados no sudoeste da Escócia.

2. Em dezembro de 2002, o Conselho adotou, no âmbito do plano anual de pesca da UE para 2003, um subplano cujo objetivo era restabelecer unidades populacionais saudáveis e sustentáveis de bacalhau em zonas que incluem o oeste da Escócia e o mar do Norte. Este subplano intitulava-se Plano de Recuperação do Bacalhau (PRC) e visava reduzir o número de dias de pesca atribuídos a determinados grupos de navios. As limitações das actividades de pesca são revistas anualmente pelo Conselho, com base numa proposta apresentada pela Comissão. As zonas de pesca a oeste da Escócia estão abrangidas por essas limitações desde 2003.

3. A categoria a que se refere a presente alegação diz respeito aos navios de pesca que utilizam um tipo de arte de pesca denominado rede de arrasto pelo fundo. A malhagem operacional da rede utilizada para essa rede de arrasto situa-se entre 70 e 90 mm. De acordo com os registos de pesca comunicados em 2002, esses navios registaram capturas em que o bacalhau, a solha e o linguado representavam menos de 5 % do total desembarcado. Nos documentos oficiais, esta categoria de navios é referida como «4.a.ii/8.1.d».

4. Para 2006, o quadro I («Dias máximos em que um navio pode estar presente numa zona em 2006 por arte de pesca») do anexo II-A do Regulamento (CE) n.o 51/2006 do Conselho [1] atribuiu 280 dias de pesca a esta categoria de navios que operam a oeste da Escócia ou no mar do Norte. No quadro pertinente, a atribuição a oeste da Escócia consta da coluna 2.d, ao passo que a atribuição equivalente no mar do Norte consta da coluna 2.b-2. Para 2007, o anexo II-A do Regulamento (CE) n.o 41/2007 do Conselho [2] reduziu os dias de pesca para esta categoria de navios para 252 (menos 10 % do que em 2006) no que diz respeito ao oeste da Escócia. Em contrapartida, o número de dias de pesca no mar do Norte manteve-se em 280 dias.

5. Inicialmente, a Comissão tinha sugerido uma redução de 25 % nos dias de pesca. Esta proposta baseou-se numa avaliação do número de capturas de bacalhau comunicadas por cada Estado-Membro. A referida avaliação foi realizada pelo Comité Científico, Técnico e Económico das Pescas (CCTEP).

6. Em 23 de Novembro de 2006, durante uma reunião do grupo de trabalho do Conselho dedicado às pescas, a Comissão informou os Estados-Membros sobre o projecto de proposta que apresentaria ao Conselho para adopção na sua reunião de Dezembro. A Comissão enumerou as categorias de artes de pesca que seriam afetadas, incluindo a categoria 4.a.ii/8.1.d.

7. Em 30 de Novembro de 2006, numa nova reunião do grupo de trabalho do Conselho dedicado às pescas, a Comissão apresentou o documento não-documento n.o 3, um documento de debate que foi considerado um ponto de partida para novas negociações com os Estados-Membros. O objetivo dos cálculos estabelecidos na Non-Paper era identificar as artes de pesca que representavam as percentagens mais elevadas de bacalhau capturado anualmente. O exame foi dividido em duas partes. O primeiro identificou os dispositivos que capturaram mais de uma tonelagem específica de bacalhau (por exemplo, mais de 500 toneladas para o mar do Norte). A segunda dizia respeito apenas ao mar do Norte e ao Skagerrak e examinou o número de indivíduos de bacalhau capturados. O Non-Paper incluía um quadro que não especificava o número máximo de dias de pesca, mas indicava as categorias que seriam afetadas pela redução do número de dias de pesca. As casas correspondentes foram assinaladas a cinzento no quadro.

8. No que diz respeito à categoria de navios 4.a.ii/8.1.d, e com o acordo da Comissão, o documento 16991/06 do Conselho foi apresentado aos Estados-Membros para debate relativo a um primeiro compromisso. Tal previa limitar a atividade de pesca no oeste da Escócia a 210 dias de pesca, ou seja, menos 25 % do que em 2006. No presente documento, o número de 210 dias de pesca figurava na caixa assinalada a cinzento no quadro que figura na página 12 do documento não-papel n.o 3 da Comissão, correspondente ao Oeste da Escócia. Para a caixa correspondente ao mar do Norte, que não foi assinalada a cinzento no mesmo quadro, o documento 16991/06 não propôs qualquer redução do número de dias de pesca em relação ao número de 2006, que era de 280. No que diz respeito a várias outras categorias de navios, outras caixas do documento 16991/06 do Conselho, correspondentes às caixas assinaladas a cinzento no não-papel n.o 3 da Comissão, previam igualmente reduções, embora a taxas diferentes, para uma ou mais zonas geográficas. No âmbito de um segundo compromisso, a Comissão acordou em limitar a 12 % a redução proposta dos dias de pesca para os navios correspondentes à categoria 4.a.ii/8.1.d no oeste da Escócia, ou seja, a 246 dias de pesca.

9. Por último, no âmbito de um terceiro compromisso, a Comissão concordou em aplicar uma taxa de redução de apenas 10 % aos dispositivos abrangidos pela categoria 4.a.ii/8.1.d. Por conseguinte, o documento 17046/06 do Conselho previa limitar a 252 dias de pesca a atividade de pesca dos navios desta categoria. Este valor está reflectido no quadro 1 do anexo II-A do Regulamento (CE) n.o 41/2007, adoptado pelo Conselho em 21 de Dezembro de 2006. Em Janeiro de 2007, a administração escocesa informou o queixoso dos resultados da reunião do Conselho. No entanto, não foram prestados esclarecimentos sobre a redução dos dias de pesca para a categoria 4.a.ii/8.1.d.

10. O queixoso, que não estava satisfeito com esta alteração, escreveu à administração escocesa em Janeiro de 2007. Esta última respondeu fornecendo ao autor da denúncia uma cópia do documento não impresso n.o 3 da Comissão. No que respeita ao cálculo contido nesse documento, a Administração escocesa considerou que tinha sido cometido um erro. Mais especificamente, salientou que os valores relativos à categoria de navios 4.a.ii/8.1.d nas colunas 2.b (ou seja, 280 dias de pesca) e 2.d (252 dias de pesca) do quadro I do anexo II-A do Regulamento (CE) n.o 41/2007 deveriam ter sido objeto de intercâmbio e que este erro não foi detetado durante as negociações finais na reunião pertinente do Conselho de dezembro de 2006. A administração escocesa salientou ainda que o mesmo erro ocorreu em relação à categoria de navios 4.a.v/8.1.d, em que as informações nas duas colunas também foram intercambiadas. Uma vez que o erro era administrativo e não político, a administração considerou que devia ser corrigido por uma ação administrativa e não por uma intervenção política.

11. Ao longo de 2007, prosseguiram os debates com a Comissão sobre esta questão. No entanto, os serviços da Comissão recusaram-se a aceitar que tivesse sido cometido um erro. Em Novembro de 2007, o queixoso escreveu aos Ministros do Reino Unido, ao Comissário Borg (Pescas e Assuntos Marítimos) e ao Director-Geral das Pescas e Assuntos Marítimos da Comissão, solicitando a sua assistência para que a alegada injustiça fosse corrigida.

12. Nas suas respostas ao autor da denúncia de 10 e 21 de Janeiro de 2008, o Comissário e o Director-Geral salientaram que a categoria de navios 4.a.ii/8.1.d tinha contribuído substancialmente para a captura de juvenis de bacalhau no oeste da Escócia e, por conseguinte, constituía um candidato a reduções da actividade de pesca. Na sua opinião, esta questão tinha sido debatida e aprovada pelos Estados-Membros na reunião do Conselho de Dezembro de 2006. O Comissário salientou igualmente que os números tinham sido novamente verificados e que, aparentemente, não tinha sido cometido qualquer erro.

O OBJETO DO INQUÉRITO

13. De acordo com o autor da denúncia, a Comissão baseou a sua resposta nas conclusões contidas no seu documento não impresso n.o 3 para demonstrar que a redução dos dias de pesca para a categoria de navios 4.a.ii/8.1.d no oeste da Escócia estava correta. No entanto, estas conclusões não diziam respeito ao oeste da Escócia, mas sim ao mar do Norte. O queixoso referiu-se a mensagens enviadas pela Comissão à Representação Permanente do Reino Unido, que foram transmitidas à administração escocesa. No que diz respeito ao critério relativo ao número de indivíduos de bacalhau capturados (com base na mortalidade de peixes jovens), o autor da denúncia alegou que não foi aplicado ao oeste da Escócia, mas sim ao mar do Norte/Skagerrak.

14. Em 25 de Março de 2008, o queixoso dirigiu-se ao Provedor de Justiça. A alegação e a alegação do autor da denúncia foram as seguintes:

1. O autor da denúncia alegou - e alegou que a Comissão deveria aceitar - que cometeu um erro administrativo, ou seja, utilizou os valores errados em duas colunas, ao recomendar ao Conselho que reduzisse, para 2007, o número de dias de pesca para os navios da categoria "4.a.ii/8.1.d" de 280 para 252 no oeste da Escócia.
2. O autor da denúncia alegou que a Comissão deveria tomar as medidas adequadas para corrigir o erro que tinha cometido.

O INQUÉRITO

15. A denúncia foi transmitida à Comissão para parecer. A Comissão enviou o seu parecer em 27 de Junho de 2008. O parecer foi transmitido ao autor da denúncia, que enviou as suas observações em 18 de Agosto de 2008.

16. Em 16 de Fevereiro de 2009, o Provedor de Justiça apresentou um projecto de recomendação à Comissão. A Comissão enviou o seu parecer circunstanciado em 18 de Junho de 2009. O parecer circunstanciado foi transmitido ao autor da denúncia, que enviou as suas observações em 20 de Julho de 2009.

ANÁLISE E CONCLUSÕES DO OMBUDSMAN

Observações preliminares

17. Na sua carta à Comissão, de 9 de abril de 2008, que deu início ao inquérito, o Provedor de Justiça salientou que a presente queixa dizia respeito a um alegado erro administrativo em relação a uma proposta apresentada pela Comissão, que constituía a base de um regulamento posteriormente adotado pelo Conselho. Nos termos do ex-artigo 195.o do Tratado CE (que passou a artigo 228.o do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia), o Provedor de Justiça só pode investigar casos de má administração. Por conseguinte, não tem o direito de examinar o mérito da legislação comunitária. No entanto, o queixoso alegou que o presente processo dizia respeito a um erro administrativo na proposta da Comissão. Por conseguinte, o Provedor de Justiça considerou que, à primeira vista, seria possível distinguir entre o regulamento enquanto tal e a produção de determinados dados que acabaram por ser incluídos no regulamento. Nestas circunstâncias, o Provedor de Justiça considerou adequado abrir um inquérito para esclarecer a questão. Nas suas cartas à Comissão e ao queixoso, o Provedor de Justiça indicou que, por conseguinte, não tomaria a sua decisão final sobre se a presente queixa se inseria no âmbito do seu mandato até ter recebido o parecer da Comissão.

18. No seu parecer, a Comissão não se pronunciou sobre o que precede nem pôs em causa a admissibilidade da denúncia [3]. Nestas circunstâncias, o Provedor de Justiça considera que a presente queixa se insere efetivamente no âmbito do seu mandato.

A. Alegação de um erro administrativo e pedido correspondente

Argumentos apresentados ao Provedor de Justiça

19. O autor da denúncia alegou que a Comissão cometeu um erro administrativo, ou seja, utilizou valores errados em duas colunas ao recomendar ao Conselho que reduzisse, para 2007, o número de dias de pesca dos navios da categoria 4.a.ii/8.1.d de 280 para 252 no oeste da Escócia. Alegou que a Comissão devia tomar as medidas adequadas para corrigir o erro que cometeu.

20. No seu parecer, a Comissão afirmou que, durante o processo de revisão do anexo II, a evolução do número de dias de pesca para os navios abrangidos pela categoria 4.a.ii/8.1.d se baseou em critérios apoiados por provas científicas e técnicas. De acordo com os dados fornecidos pelos Estados-Membros e analisados pelo CCTEP, os navios pertencentes à categoria 4.a.ii/8.1.d capturaram mais de 50 toneladas de bacalhau a oeste da Escócia. Destes bacalhaus, mais de 10 000 indivíduos tinham 1 [4] e mais de 4 000 indivíduos tinham 2 anos em 2005, o ano de referência. Durante o mesmo ano, o bacalhau com idades compreendidas entre os 1 e os 2 anos representou mais de 95 % de todas as unidades populacionais de bacalhau capturadas no oeste da Escócia pelos navios 4.a.ii/8.1.d. Tanto antes das reuniões do Grupo de Trabalho do Conselho como durante os debates realizados no Grupo de Trabalho do Conselho, no COREPER e na sessão plenária do Conselho, todos os elementos foram apresentados aos Estados-Membros em diferentes fases das negociações. A redução do número de dias de pesca para os navios pertencentes à categoria 4.a.ii/8.1.d no oeste da Escócia foi efetuada em conformidade com as taxas de redução acordadas durante essas fases da negociação. No final do processo, os Estados-Membros adotaram o terceiro compromisso.

21. A Comissão concluiu que a decisão adoptada pelo Conselho em Dezembro de 2006 resultou de um debate aprofundado entre os Estados-Membros e a Comissão, apoiado pelos últimos dados científicos e técnicos disponíveis. Por conseguinte, discordou da alegação do autor da denúncia de que tinha ocorrido um erro administrativo em relação à proposta da Comissão ou durante o processo de adoção. Por conseguinte, a Comissão solicitou ao Provedor de Justiça que encerrasse o processo.

22. Nas suas observações, o autor da denúncia aceitou que o quadro do não-papel n.o 3 continha a caixa pertinente assinalada a cinzento. O autor da denúncia aceitou igualmente que o primeiro, segundo e terceiro compromissos propunham reduções na categoria pertinente. Sublinhou, no entanto, que o quadro e os compromissos só recentemente lhe tinham sido disponibilizados. Nem eles, nem o não-papel n.o 3, foram colocados à sua disposição antes da adoção do Regulamento n.o 41/2007.

23. Na opinião do autor da denúncia, a Comissão não podia ignorar o que estava contido no seu próprio não-papel n.o 3. A Comissão não forneceu explicações sobre as razões pelas quais não havia qualquer referência, no texto do documento não impresso, à categoria 4.a.ii/8.1.d relativa ao oeste da Escócia. O autor da denúncia perguntou se a Comissão poderia ter confundido, no que diz respeito ao oeste da Escócia, a categoria 4.a.ii/8.1.d com 4.a. iv/8.1.d, que foi identificada na página três do referido documento não impresso. Foi, de facto, aí referido um exercício relativo às unidades populacionais de bacalhau capturadas, mas este foi feito em relação ao mar do Norte. Neste exercício, a categoria 4.a.ii/8.1.d foi identificada como capturando mais de 400 000 indivíduos de bacalhau no mar do Norte. Por conseguinte, a Non-Paper sugeriu uma redução do número de dias de pesca em relação ao mar do Norte para os navios abrangidos pela categoria 4.a.ii/8.1.d. Não obstante esta recomendação, a caixa correspondente à referida categoria não foi assinalada a cinzento no quadro da página 12 do documento não n.o 3, nem foi prevista tal redução nos compromissos debatidos durante as reuniões do Conselho. No que diz respeito ao mar do Norte, o Regulamento (CE) n.o 41/2007 não previa, para 2007, qualquer redução do número de dias de pesca atribuídos à categoria 4.a.ii/8.1.d, como tinha sido feito em 2006.

24. O autor da denúncia alegou que a Comissão deixou claro que o pedido de reduções foi apresentado no texto do documento não impresso n.o 3. Acrescentou, no entanto, que não era possível encontrar qualquer referência à categoria 4.a.ii/8.1.d neste texto em relação ao oeste da Escócia. Se, como alegou a Comissão, os dados relativos à pesca do bacalhau no oeste da Escócia fossem fornecidos pelos Estados-Membros e analisados pelo CCTEP e se, consequentemente, fosse necessária uma proposta de redução do número de dias de pesca, esta proposta deveria ter sido apresentada no documento n.o 3. O autor da denúncia sublinhou que a Comissão não explicou por que razão essa proposta não foi apresentada no Non-Paper no que diz respeito ao oeste da Escócia. Em contrapartida, o documento não impresso continha uma referência clara à categoria pertinente em relação ao mar do Norte, com uma recomendação igualmente clara de redução. No entanto, tal não foi subsequentemente adotado.

25. O queixoso alegou que o facto de os Estados-Membros em geral, e o Reino Unido em particular, não terem notado a existência de um erro, não justificava o erro administrativo da Comissão. Concordou com a Comissão quanto ao facto de as reduções propostas deverem basear-se em dados científicos. A queixosa acrescentou que, se eram necessários mais elementos de prova para a sua alegação de que tinha ocorrido um erro administrativo, em resultado de confusão entre categorias e entre áreas, tal era fornecido pelo facto de o mesmo erro se ter repetido em relação à categoria 4.a.v/8.1.d. A queixosa concluiu convidando o Provedor de Justiça a exigir que a Comissão tomasse medidas para inverter o efeito do erro.

Avaliação do Provedor de Justiça conducente a um projeto de recomendação

26. O Provedor de Justiça observou que os 252 dias de pesca atribuídos aos navios abrangidos pela categoria 4.a.ii/8.1.d para o Oeste da Escócia no Anexo II-A do Regulamento (CE) n.o 41/2007 (em comparação com 280 dias para 2006) resultavam de uma proposta da Comissão, que foi subsequentemente adoptada pelo Conselho. O documento pertinente da Comissão a este respeito é o documento não impresso n.o 3 da Comissão, de 30 de Novembro de 2006, que foi debatido no grupo de trabalho do Conselho no mesmo dia e constituiu a base para novos debates entre os Estados-Membros.

27. O documento não impresso enumera as principais alterações sugeridas pela Comissão no que diz respeito aos anexos II-A, II-B e II-C do Regulamento (CE) n.o 51/2006. As partes relevantes para o presente inquérito são as páginas 2 a 4 do documento não impresso, bem como a página 12, que contém o projeto de quadro com os dias máximos de pesca previstos para 2007 para as diferentes categorias de navios nas quatro zonas geográficas seguintes: 1) Kattegat; 2) Mar do Norte, subdividido em três subcolunas (incluindo o Skagerrak); 3) Mar da Irlanda; e 4) Oeste da Escócia. O quadro do Non-Paper ainda não continha os valores exatos para os dias máximos de pesca, uma vez que a taxa de redução ainda estava sujeita a consulta interdepartamental. No entanto, as casas relativas às categorias e zonas para as quais a Comissão já tinha proposto uma redução do número de dias de pesca foram assinaladas a cinzento. No que diz respeito à categoria 4.a.ii/8.1.d, a caixa correspondente ao oeste da Escócia era cinzenta, o que significa que foi proposta uma redução em relação ao número de 280 dias no mar fixado para 2006.

28. De acordo com o Non-Paper, a redução dos dias de pesca resultante da interpretação do PCR seria mais eficiente, se fosse aplicada apenas às frotas que representam a maioria da mortalidade por pesca. Nesta base, foram selecionadas as frotas que contabilizam as capturas de bacalhau (em toneladas) para além de um determinado limiar. Os próprios limiares dependiam da quantidade total de bacalhau capturada nas quatro zonas em causa. Com base nos dados recolhidos pela CCTEP, foram estabelecidos quatro quadros geográficos correspondentes às quatro zonas geográficas e que enumeram as categorias de navios que ultrapassaram os limiares em toneladas (páginas 2 a 3 do documento não impresso). No que diz respeito ao oeste da Escócia (cujo limiar fixo era de 50 toneladas de bacalhau), a categoria de navios 4.a.ii/8.1.d não constava deste quadro. Tal significava que não fazia parte das categorias de navios que capturam mais de 50 toneladas de bacalhau e, por conseguinte, não seria tida em conta para uma eventual redução dos dias de pesca.

29. As quatro tabelas geográficas no Non-Paper foram seguidas por uma quinta tabela (na página 4). Este quadro referia-se apenas ao mar do Norte e ao Skagerrak, para os quais foi realizado um segundo exercício de seleção de dispositivos de pesca que capturam mais de 400 000 indivíduos de bacalhau. Esta abordagem permitiu igualmente incluir um critério baseado na mortalidade dos peixes jovens. Neste quadro, as categorias de navios 4.a.ii/8.1.d e 4.a.v/8.1.d foram assinaladas a negrito, o que significa que lhes seria proposta uma redução do número de dias de pesca. O Non-Paper concluiu o seguinte:

"Sugeriu-se, por conseguinte, que as artes acima referidas tivessem em conta a redução preconizada pelos serviços [da Comissão], enquanto as outras artes se manteriam ao mesmo nível de 2006. Os valores líquidos correspondentes aos dias no mar ainda não constam do quadro 1 do próximo capítulo, uma vez que a taxa de redução ainda está sujeita a consulta interdepartamental."

30. Com base no que precede, verificou-se que a redução do número de dias de pesca para a categoria de navios 4.a.ii/8.1.d sugerida pela Comissão dizia respeito apenas ao mar do Norte e ao Skagerrak. No entanto, no quadro com o número máximo previsto de dias de pesca que figura na página 12 do documento não impresso, a caixa assinalada a cinzento correspondia à coluna assinalada com d) para o oeste da Escócia e não à coluna assinalada com b) para o mar do Norte e o Skagerrak. Por conseguinte, verificou-se que, no que respeita à categoria de navios 4.a.ii/8.1.d, o quadro da página 12 do documento não impresso reflectia erradamente as conclusões da Comissão nas páginas 3 e 4 do documento não impresso. Por conseguinte, o Provedor de Justiça concluiu que tinha efetivamente ocorrido um erro administrativo. O mesmo erro parece ter ocorrido no que diz respeito à categoria de navios 4.a.v/8.1.d. Embora o quadro da página 4 da Non-Paper identificasse esta categoria de navios no mar do Norte e no Skagerrak como potencialmente afetada pela redução, o quadro da página 12 não a destacava a cinzento, mas indicava que os navios desta categoria no oeste da Escócia poderiam ser potencialmente afetados pela redução. Foi por esta razão que o autor da denúncia considerou que as duas colunas relativas ao oeste da Escócia e ao mar do Norte e ao Skagerrak pareciam ter sido intercambiadas.

31. No seu parecer, a Comissão indicou que sugeria uma diminuição de 25 % do número de dias de pesca para a categoria de navios 4.a.ii/8.1.d e, subsequentemente, concordou em diminuir a redução proposta para 12 % e, posteriormente, para 10 %. No entanto, a Comissão, na sua opinião, não se pronunciou sobre a possível inversão das duas colunas. Limitou-se a indicar que a sua proposta de redução dos dias de pesca para os navios pertencentes à categoria 4.a.ii/8.1.d a oeste da Escócia se baseava em critérios apoiados por provas científicas e técnicas relativas aos dados fornecidos pelos Estados-Membros e analisados pelo CCTEP. Não abordou a questão de saber por que razão tal não foi mencionado no seu documento não n.o 3. A Comissão também não forneceu quaisquer explicações sobre a razão pela qual a frota do mar do Norte desta categoria de navios, que identificou no quadro da página 3 do documento não impresso, não foi indicada durante as negociações e no regulamento final como potencialmente afetada pela redução do quadro da página 12.

32. Depreende-se ainda dos documentos 16991/06 e 17046/06 do Conselho, que serviram de base às várias negociações no Conselho, que foram igualmente aplicadas reduções subsequentes a outras categorias de navios para as quais as caixas foram assinaladas a cinzento no não-papel n.o 3 da Comissão, embora a taxas diferentes das aplicadas à categoria de navios 4.a.ii./8.1.d. Verificou-se que a redução do número de dias de pesca para a categoria de navios 4.a.ii/8.1.d, constante dos documentos n.os 16991/06 e 17046/06 do Conselho e do quadro do anexo II-A do Regulamento n.o 41/2007 do Conselho, se limitou a refletir as propostas apresentadas pela Comissão nas fases pertinentes do processo, no âmbito dos três compromissos.

33. Com base no que precede, verificou-se que o erro da Comissão no quadro do seu não-papel n.o 3 foi repetido nos documentos do Conselho. Embora a Comissão tenha alegado que a decisão final adoptada pelo Conselho era o resultado de um debate aprofundado entre os Estados-Membros, nada indicava que esse debate incidisse sobre a base de toda a proposta, ou seja, a questão de saber quais as zonas que deveriam ser abrangidas pela proposta de redução dos dias de pesca para os navios desta categoria. Se o Conselho tivesse considerado esta questão, seria muito difícil explicar como é que o erro da Comissão poderia ter sido ignorado. Na verdade, este erro era bastante óbvio. Tal foi evidenciado pela forte contradição entre as indicações nas páginas 3 e 4 do documento não-papel n.o 3 da Comissão, que propõem a cobertura da categoria 4.a.ii/8.1.d de navios no mar do Norte e não no oeste da Escócia, e o quadro na página 12 do documento não-papel (e os documentos subsequentes do Conselho que refletem essas indicações), em que as zonas em causa eram exatamente o oposto, a saber, o oeste da Escócia e não o mar do Norte.

34. Com base nas considerações acima expostas, o Provedor de Justiça apresentou à Comissão o seguinte projeto de recomendação:

"A Comissão deve reconhecer que cometeu um erro administrativo ao sugerir, na caixa incluída na página 12 do seu Não-Papel n.o 3, que o número de dias de pesca para os navios da categoria 4.a.ii/8.1.d deve ser reduzido no que diz respeito ao Oeste da Escócia, apesar de as considerações de fundo expostas neste Não-Papel demonstrarem que a Comissão não considerou necessária essa redução.

A Comissão deve, na medida do possível, tomar as medidas adequadas para corrigir o referido erro."

Argumentos apresentados ao Provedor de Justiça após o seu projeto de recomendação

35. No seu parecer circunstanciado, a Comissão afirmou que as regras jurídicas que regem o processo legislativo para a adoção do regulamento anual que limita as atividades de pesca estão estabelecidas no Regulamento (CE) n.o 2371/2002 do Conselho («regulamento de base»)[5]. Salientou, em especial, que o artigo 20.o do regulamento de base estabelece um procedimento específico, segundo o qual o Conselho, sob proposta da Comissão, decide sobre as limitações das capturas e/ou do esforço de pesca e sobre a repartição das possibilidades de pesca pelos Estados-Membros. O artigo 4.o do regulamento de base exige que todas as medidas que regem o acesso às águas e aos recursos e o exercício sustentável das atividades de pesca sejam estabelecidas tendo em conta, nomeadamente, os relatórios do CCTEP. Paralelamente, para as unidades populacionais que se encontram fora dos limites biológicos de segurança, o artigo 5.o do regulamento de base exige que o Conselho adote medidas prioritárias sob a forma de planos de recuperação. As disposições do Regulamento (CE) n.o 423/2004 do Conselho [6] relativas ao RIC sujeitaram, nomeadamente, a unidade populacional de bacalhau a oeste da Escócia a um plano de recuperação.

36. Em 20 de Outubro de 2006, ficou disponível o relatório do Comité Consultivo da Gestão das Pescas (CCGP) do Conselho Internacional de Exploração do Mar (CIEM). Descreveu o bacalhau no oeste da Escócia como estando num estado crítico e recomendou que não se realizasse qualquer pescaria desta unidade populacional de bacalhau em 2007. O subgrupo do CCTEP dedicado à gestão do esforço de pesca reuniu-se de 5 a 9 de Junho de 2006 e de 9 a 13 de Outubro de 2006 para analisar os dados fornecidos pelos Estados-Membros. Ao fazê-lo, avaliou igualmente, à luz das informações disponíveis sobre o estado das diferentes unidades populacionais de peixes, o impacto das diferentes categorias de navios nas unidades populacionais sujeitas ao PCR e as consequentes implicações para as limitações do esforço previstas para 2007. O CCTEP transmitiu à Comissão as suas conclusões e pareceres durante uma reunião realizada em Novembro de 2006 [7]. Tal revelou, nomeadamente, que a categoria 4.a.ii/8.1.d de navios a oeste da Escócia seria claramente candidata a uma redução do esforço de pesca para 2007.

37. No processo legislativo que conduziu à adopção do Regulamento n.o 41/2007 pelo Conselho em 21 de Dezembro de 2006, realizaram-se debates preliminares no Grupo da Política Interna das Pescas do Conselho. A questão das limitações do esforço, incluindo as relativas à categoria 4.a.ii/8.1.d, foi debatida em duas sessões do Grupo em 23 e 30 de Novembro de 2006. Os debates nesta última sessão prosseguiram com base no documento não-documental n.o 3, que os serviços da Comissão prepararam para o efeito. Este documento continha cálculos relativos ao impacto das diferentes categorias de navios nas unidades populacionais de bacalhau sujeitas ao PCR e indicações de categorias que poderiam justificar uma redução do número de dias de pesca para 2007.

38. Em 5 de Dezembro de 2006, a Comissão apresentou a sua proposta legislativa para o que viria a ser o Regulamento n.o 41/2007. Esta situação marcou o início formal das deliberações e negociações no Conselho. A proposta da Comissão consistia em reduzir em 25 % o número de dias de pesca para a categoria de navios 4.a.ii/8.1.d que operam a oeste da Escócia, ou seja, de 280 dias em 2006 para 210 dias em 2007. Em contrapartida, a proposta da Comissão previa que o número de dias de pesca para a mesma categoria de navios no mar do Norte (280 dias) se mantivesse inalterado.

39. No âmbito do novo processo legislativo, a proposta de redução do número de dias de pesca para a categoria de navios 4.a.ii/8.1.d a oeste da Escócia sofreu algumas alterações. No primeiro compromisso, a redução manteve-se em 25 %. No segundo compromisso, a Comissão concordou com uma redução de 12 % (resultando em 246 dias). No compromisso final, que foi adotado como um «pacote», a Comissão concordou com uma taxa de redução de 10 %. Assim, o Conselho fixou o número máximo de dias de pesca para esta categoria de navios a oeste da Escócia em 252 dias para o período de gestão de 2007 (1 de Fevereiro de 2007 a 31 de Janeiro de 2008).

40. A Comissão afirmou ainda que, quando o autor da denúncia questionou a redução dos dias de pesca no oeste da Escócia, a administração escocesa lhe forneceu uma cópia do documento não impresso n.o 3 e supôs que a Comissão cometeu um erro administrativo ao propor a redução do esforço de pesca em questão. A administração escocesa viu o que é considerado um erro no facto de o não-papel n.o 3 indicar, na página 12, uma redução do número de dias de pesca para a categoria de navios 4.a.ii/8.1.d para o oeste da Escócia. No entanto, na página 4, o Non-Paper defendeu uma redução do esforço de pesca para a mesma categoria de navios - não no oeste da Escócia, mas no mar do Norte.

41. A Comissão alegou que o raciocínio desenvolvido tanto na queixa como no projeto de recomendação do Provedor de Justiça se centrava exclusivamente no não-papel n.o 3, que os seus serviços disponibilizaram aos Estados-Membros representados no Conselho nas fases iniciais do processo legislativo. Segundo a Comissão, o Provedor de Justiça qualificou erradamente o documento não impresso como o documento da Comissão relevante para o processo legislativo. Com efeito, o documento pertinente não era o documento não impresso, mas a proposta legislativa formal que a Comissão adotou e transmitiu ao Conselho em 5 de dezembro de 2006. A Comissão considerou que o Non-Paper não tinha qualquer estatuto no processo legislativo. Salientou que um não-papel é um meio muito informal de transmitir informações escritas. Na prática internacional, os não-papéis são amplamente utilizados como um mémoire de ajuda para pontos que foram ou serão feitos. Não são para citação ou atribuição porque não representam uma declaração fidedigna que comprometeria de alguma forma o país da delegação de origem. Na prática da Comissão, os não-papéis são frequentemente utilizados em processos legislativos complexos como um meio não registado ou não oficial de: i) informar os Estados-Membros sobre temas complexos e sensíveis na fase mais precoce possível do processo; ii) explorar possíveis vias com os Estados-Membros nessa fase; e iii) facilitar tanto a elaboração da proposta legislativa da Comissão como as subsequentes deliberações e negociações no Conselho. Na opinião da Comissão, devido ao seu carácter totalmente não oficial, os não-papéis e as discussões conduzidas nessa base não lhe podiam ser opostas. Além disso, não podem de modo algum limitar a margem de apreciação de que dispõe ao escolher entre as opções possíveis para as suas propostas legislativas formais.

42. A Comissão argumentou ainda que, uma vez que os documentos não impressos eram apenas documentos de trabalho criados pelos seus serviços e entendidos como tal por todas as partes envolvidas no processo legislativo, esses documentos apenas refletem o ponto da situação num determinado momento. Por conseguinte, podem não ser abrangentes e podem também conter incoerências. Considerado isoladamente de outros elementos do processo legislativo em causa, o não-papel n.o 3 parecia, de facto, conter tais contradições. Com efeito, a incoerência mencionada pelo autor da denúncia no presente processo, a saber, a falta de considerações pormenorizadas, no corpo principal do Non-Paper, sobre a redução do número de dias de pesca para a categoria de navios 4.a.ii/8.1.d no oeste da Escócia, não era a única contida no Non-Paper n.o 3. Verificou-se uma discrepância semelhante entre os valores da página 2, que sugerem uma redução dos dias de pesca para a categoria 4.a.iii/8.1.a de navios quando pescam no Kattegat, e o quadro da página 11, que, em vez disso, propôs uma redução para a categoria 4.a.iv/8.1.a de navios. No entanto, a Comissão sustentou que quaisquer incoerências contidas no documento não-papel n.o 3 não poderiam ter afetado de forma alguma o autor da denúncia. Tal deveu-se não só ao facto de o Non-Paper não ter estatuto jurídico, mas também ao facto de ter deixado de existir após a adoção e apresentação da proposta legislativa formal da Comissão de 5 de dezembro de 2006. A partir desse momento, o não-papel n.o 3 ficou desprovido de qualquer efeito. Nem a proposta legislativa nem o próprio regulamento se limitam a espelhar o não-papel n.o 3 ou, aliás, qualquer dos documentos utilizados para a sua elaboração. Contrariamente ao que o queixoso argumentou e o Provedor de Justiça aceitou como demonstrado, os serviços da Comissão verificaram exaustivamente e, se necessário, corrigiram os valores contidos nos documentos preparatórios antes de os incluir na proposta legislativa formal do Regulamento n.o 41/2007. Neste contexto, a Comissão salientou que a inversão no papel n.o 3 entre as categorias 4.a.iii/8.1.a e 4.a.iv/8.1.a no que diz respeito à pesca no Kattegat foi corrigida na sua proposta formal.

43. A Comissão sublinhou que a sua proposta de redução dos dias de pesca para a categoria de navios 4.a.ii/8.1.d a oeste da Escócia foi elaborada deliberadamente com base nos pareceres científicos recebidos do CIEM e nos pareceres científicos, técnicos e económicos elaborados pelo CCTEP. Foi igualmente dada a devida atenção às complexas condições económicas e sociais que rodeiam a pescaria em causa. No que diz respeito ao próprio regulamento, os debates no Conselho sobre esta proposta legislativa abordaram repetidamente este ponto e, à medida que as negociações avançavam, a percentagem de redução inicialmente proposta pela Comissão diminuiu de 25 % para 10 %.

44. A Comissão rejeitou o argumento do autor da denúncia de que a única explicação lógica subjacente à sua proposta de redução dos dias de pesca para a categoria de navios 4.a.ii/8.1.d no oeste da Escócia era o facto de ter invertido inadvertidamente as duas colunas correspondentes ao mar do Norte e ao oeste da Escócia no quadro da página 12 do documento não n.o 3. Tal deveu-se ao facto de, nas páginas 3 e 4 do referido documento não impresso, o argumento a favor da redução ter sido apresentado apenas em relação ao mar do Norte. A Comissão refutou a «teoria da inversão» em várias contas. Esta confusão entre as duas zonas geográficas era inconcebível para todos aqueles que estavam familiarizados com questões relacionadas com a gestão das pescas. Com efeito, esta questão dizia respeito a duas unidades populacionais de peixes muito distintas e os conjuntos de dados e pareceres científicos pertinentes eram diferentes. Tanto os serviços da Comissão como os Estados-Membros representados no Conselho estavam familiarizados com estes temas. Além disso, a Comissão gostaria de salientar que a discussão no processo não impresso n.° 3 de uma eventual redução no mar do Norte apenas demonstrou que, no momento dessa análise, os seus serviços também consideravam o mar do Norte como um potencial objetivo para a medida em causa. A ausência, no documento não n.o 3, de um exame pormenorizado do número de indivíduos de bacalhau capturados pela categoria 4.a.ii/8.1.d de navios de pesca no oeste da Escócia não pode ser interpretada como prova de que a Comissão não agiu intencionalmente e com base numa escolha bem fundamentada de reduzir o esforço de pesca para essa categoria específica de navios no oeste da Escócia. Com efeito, o relatório do subgrupo do CCTEP sobre a gestão do esforço de pesca mostrou claramente que esta categoria de navios teve o segundo maior impacto na mortalidade dos juvenis de bacalhau com idades compreendidas entre 1 e 2 anos, a seguir à categoria 4.a.v/nenhuma, que também foi proposta para redução [8].

45. A Comissão sublinhou que o parecer científico desfavorável para a unidade populacional de bacalhau a oeste da Escócia tornava a categoria 4.a.ii/8.1.d de navios nessa zona geográfica claramente candidata a uma redução do esforço de pesca para 2007. Este conselho era do conhecimento de todos os envolvidos no processo legislativo - mesmo nas fases iniciais, em Novembro de 2006. As conclusões do subgrupo do CCTEP sobre a gestão do esforço de pesca relativas à referida categoria de navios a oeste da Escócia eram também do conhecimento geral. Por conseguinte, não havia qualquer razão para corroborar as indicações da página 12 do documento não impresso n.° 3 relativas à eventual redução dos dias de pesca para esta categoria de navios com tabelas e argumentos separados no corpo principal do documento.

46. No que diz respeito ao tratamento da mesma categoria de navios no mar do Norte, a Comissão chamou a atenção para o facto de o parecer científico do CCTEP para 2007 relativo às pescarias mistas apresentar uma avaliação muito pessimista de ambas as unidades populacionais de bacalhau, mas ser claramente mais rigoroso para o oeste da Escócia do que para o mar do Norte. O parecer científico recomendava, para o oeste da Escócia, «sem capturas e devoluções de bacalhau na subzona VI», enquanto a recomendação para o mar do Norte era «mínimo de capturas acessórias ou devoluções de bacalhau»(sublinhado da Comissão)[9]. Esta diferença nos respetivos pareceres científicos foi um fator decisivo para explicar por que razão, no final, e em antecipação do amplo poder de apreciação do legislador na avaliação de uma questão complexa no domínio da política das pescas, a Comissão não propôs uma redução dos dias de pesca para a categoria de navios 4.a.ii/8.1.d para o mar do Norte.

47. No que diz respeito à recomendação do Provedor de Justiça de que a Comissão deve tomar as medidas retificativas adequadas «na medida do possível», este último declarou que a reparação seria, em qualquer caso, impossível. Segundo a Comissão, a impossibilidade de reparação não resultava apenas do facto, já salientado pelo Provedor de Justiça, de que «o ano de 2007, que é objeto da redução contestada dos dias de pesca, já decorreu». Qualquer reparação ou retificação exigiria, acima de tudo, uma alteração do Regulamento n.o 41/2007, que o Conselho adotou em 21 de dezembro de 2006. No entanto, a Comissão não tinha competência para alterar esse regulamento.

48. A única via de recurso deixada à Comissão seria a apresentação de uma proposta legislativa de alteração correspondente do Regulamento (CE) n.o 41/2007. No entanto, e pelas razões de fundo acima expostas, a Comissão não viu qualquer base para tal proposta legislativa. A Comissão acrescentou que, se apresentasse tal proposta, seria muito duvidoso que obtivesse a maioria necessária no Conselho. Na opinião da Comissão, tal demonstrava claramente que este caso se inseria no domínio da política e, por conseguinte, não poderia ser resolvido através de considerações e mecanismos administrativos.

49. A Comissão rejeitou o ponto de vista do autor da denúncia de que as reduções do esforço de pesca num ano poderiam ter repercussões nas futuras atribuições. Segundo a Comissão, as únicas orientações objectivas em matéria de gestão das pescas na Comunidade eram os pareceres científicos, técnicos e económicos que avaliavam o estado das unidades populacionais e recomendavam medidas para assegurar a sua exploração sustentável. Foi o mau estado da unidade populacional de bacalhau na zona oeste da Escócia que levou à manutenção da mesma limitação do esforço de pesca em 2008 e não a quaisquer efeitos de arrastamento a partir de 2007. Nestas circunstâncias, era pouco provável, se não mesmo excluído, que o Conselho alguma vez estivesse disposto a alterar as medidas tomadas para 2007 nesta fase.

50. Por último, a Comissão chamou a atenção para o facto de que, mesmo que fosse possível uma reparação através de uma ação da sua parte, tal não seria necessário no caso em apreço. Segundo a Comissão, os dados na sua posse mostravam que o número médio de dias de pesca dos 136 navios do Reino Unido que operavam no oeste da Escócia em 2007 era de 118,79. Este número era muito inferior aos 252 dias de pesca autorizados ao abrigo do Regulamento (CE) n.o 41/2007. Por conseguinte, o autor da denúncia não sofreu qualquer prejuízo real devido à redução do número de dias de pesca para 2007.

51. A Comissão concluiu afirmando que não desrespeitou nenhuma regra ou princípio que lhe incumbia no caso em apreço e que justificasse a declaração de má administração. Por conseguinte, não pôde aceitar o projeto de recomendação do Provedor de Justiça nem reconhecer que cometeu um erro administrativo neste caso. Por conseguinte, a Comissão pediu que a denúncia fosse julgada improcedente.

52. Nas suas observações, o autor da denúncia salientou que, embora fosse amplamente conhecido que a unidade populacional de bacalhau suscitava sérias preocupações, não havia qualquer indicação de que a categoria de navios 4.a.ii/8.1.d contribuísse para a situação precária da unidade populacional de bacalhau. O autor da denúncia esclareceu que as autoridades escocesas não supunham que a Comissão tivesse cometido um erro administrativo. Só depois de terem sido alertadas para as incoerências no documento não impresso é que foram forçadas a chegar à mesma conclusão que o queixoso e, mais tarde, o Provedor de Justiça.

53. A queixosa alegou que o argumento da Comissão de que o não-papel n.o 3 não tinha legitimidade processual era irrelevante, uma vez que, no seu parecer de 27 de junho de 2008, a Comissão se baseou no que então entendia que o não-papel continha como base para convidar o Provedor de Justiça a rejeitar a queixa. Embora o Non-Paper pudesse ter sido substituído no processo legislativo, a Comissão não podia pretender que continha uma justificação para uma redução do número de dias a aplicar à categoria de navios 4.a.ii/8.1.d no oeste da Escócia. Do mesmo modo, não podia ignorar o facto de o Non-Paper conter uma justificação para uma redução da mesma combinação de artes no mar do Norte/Skagerrak, que posteriormente não foi proposta. O autor da denúncia sublinhou que não se queixava da falta de considerações pormenorizadas no corpo principal do documento não impresso n.o 3 relativas à redução do número de dias de pesca para esta categoria no oeste da Escócia. Em contrapartida, censurou a inexistência de tais considerações.

54. A queixosa argumentou que a questão a considerar pelo Provedor de Justiça não era a de saber se o Non-Paper tinha algum efeito jurídico, mas se a passagem pertinente do Regulamento n.o 41/2007 resultava de um erro administrativo. A fim de avaliar se tal era ou não o caso, era necessário fazer referência ao não-papel, a menos que fosse fornecida alguma alternativa plausível. No entanto, essa alternativa plausível não foi indicada. O facto de ter sido descoberto outro erro não pode corroborar a opinião de que não ocorreu um erro no caso em apreço. O autor da denúncia sublinhou que a Comissão não apresentou nenhum dos elementos de prova a que se referiu para justificar a redução do número de dias de pesca para a categoria de navios 4.a.ii/8.1.d a oeste da Escócia. Por conseguinte, era impossível chegar a uma conclusão relativamente a esta categoria, e muito menos apresentar uma proposta.

55. A queixosa alegou que a Comissão pretendia que tanto ela própria, ou seja, a queixosa, como o Provedor de Justiça acreditassem que não poderia ter ocorrido um erro administrativo porque era inconcebível qualquer confusão entre as zonas geográficas envolvidas. No entanto, foi uma ocorrência relativamente simples e comum inserir destaques e figuras em uma coluna incorreta. O Provedor de Justiça deve decidir se pode aceitar a sugestão de que o resultado se justificava, não obstante, com base nos conhecimentos de que a Comissão dispunha, mas que não constavam do documento não publicado. O mesmo documento continha, evidentemente, um argumento bem fundamentado a favor de uma redução da mesma categoria no mar do Norte. Neste contexto, sugerir que não foi prosseguida uma redução no mar do Norte, com o fundamento de que o número de dias disponíveis para pescar era de alguma forma relevante para as devoluções de bacalhau, "esticou os limites da incredulidade até ao ponto de rutura".

56. O queixoso afirmou que a Comissão deveria agir com mais prudência quando imputa o conhecimento a outras partes. No seu parecer circunstanciado, a Comissão sugeriu que os pareceres científicos desfavoráveis a que se referia "eram do conhecimento de todos os envolvidos no processo legislativo, mesmo nas fases iniciais de Novembro de 2006". O autor da denúncia sublinhou que ignorava e continua a ignorar por que razão a categoria 4.a.ii/8.1.d de navios era um candidato justificado a uma redução dos dias de pesca no oeste da Escócia. Acrescentou que nem os funcionários das autoridades escocesas nem os das administrações britânicas tinham tentado justificar a redução por outra via que não a do não papel.

57. O autor da denúncia concluiu que a Comissão não tinha abordado o conteúdo do projeto de recomendação. Admitiu, no entanto, que era agora impossível reembolsar os navios em causa, não só devido ao decurso do tempo, mas também porque a base de gestão do esforço de pesca tinha sido radicalmente alterada. No entanto, em seu entender, a honra poderia ser poupada se a Comissão reconhecesse que teria efetuado esse reembolso se estivesse em condições de o fazer. Por conseguinte, o queixoso solicitou ao Provedor de Justiça que rejeitasse as outras observações da Comissão e confirmasse o seu projecto de recomendação.

Avaliação do Provedor de Justiça após o seu projeto de recomendação

58. O projeto de recomendação do Provedor de Justiça baseou-se na constatação de que o não-papel n.o 3 continha um erro. É verdade que este não-papel era apenas um documento preparatório e que foi substituído pela subsequente proposta formal de regulamento do Conselho apresentada pela Comissão em 5 de Dezembro de 2006. No entanto, na opinião do Provedor de Justiça, tal não implica que já não haja necessidade ou possibilidade de examinar eventuais casos de má administração relacionados com o não-papel. O Provedor de Justiça observa que o documento não impresso pertinente propôs, na página 12, uma redução do número de dias de pesca para a categoria em causa no oeste da Escócia. Embora a extensão da redução proposta tenha sido objeto de uma série de alterações durante o processo legislativo subsequente, o princípio da redução enquanto tal não foi afetado por estas alterações. No entanto, este princípio tinha sido estabelecido no não-papel. Por conseguinte, o argumento da Comissão de que quaisquer incoerências contidas no documento não impresso n.o 3 não poderiam ter afetado o autor da denúncia, uma vez que este documento deixou de existir após a adoção e apresentação da proposta legislativa formal da Comissão de 5 de dezembro de 2006, não é convincente.

59. Quanto ao argumento da Comissão segundo o qual o não-papel em causa não tinha qualquer estatuto no processo legislativo e que se tratava de um mero documento de discussão informal e não registado, o Provedor de Justiça reconhece que os não-papéis não constituem documentos formais. Considera, no entanto, que a natureza informal dos não-papéis não significa que quaisquer erros administrativos que contenham devam ser considerados irrelevantes. No caso em apreço, o não papel em causa serviu claramente de base aos debates no Conselho. A Comissão confirmou este facto no seu parecer de 27 de Junho de 2008, no qual declarou que, em 30 de Novembro de 2006, tinha apresentado o documento não impresso aos Estados-Membros e que este documento era "considerado como ponto de partida para novas discussões com os Estados-Membros".

60. No seu parecer circunstanciado sobre o projeto de recomendação, a Comissão admitiu que havia o que considerava uma incoerência no não papel n.o 3, uma vez que o corpo principal do não papel (ou seja, as suas páginas 3 e 4) não continha quaisquer considerações pormenorizadas no que diz respeito à redução do número de dias de pesca para a categoria de navios 4.a.ii/8.1.d para o oeste da Escócia, que foi mencionada no quadro da página 12. A Comissão acrescentou que o documento não impresso continha uma nova incoerência relativamente a uma questão diferente e sublinhou que esta outra incoerência foi corrigida na sua proposta legislativa de 5 de dezembro de 2006. Afigura-se, assim, que a Comissão pretendia argumentar que o facto de a redução para o Oeste da Escócia proposta na página 12 da Non-Paper não ter sido alterada na proposta legislativa demonstrava que a proposta em causa tinha sido feita deliberadamente. Este argumento não é desprovido de mérito. O Provedor de Justiça observa, no entanto, que a correção da outra incoerência enquanto tal apenas prova que a questão afetada por esta incoerência foi reconsiderada. Na ausência de outras indicações nesse sentido, esta correção não prova que a indicação relativa à categoria 4.a.ii/8.1.d de navios para o oeste da Escócia na página 12 do documento não impresso tenha sido deliberada.

61. O argumento da Comissão de que os debates no Conselho sobre a sua proposta legislativa abordaram repetidamente a proposta de redução dos dias de pesca para a categoria de navios 4.a.ii./8.1.d no oeste da Escócia. À medida que as negociações avançavam, a percentagem de redução inicialmente proposta pela Comissão diminuiu de 25 % para 10 %. O Provedor de Justiça observa, com base nos documentos 16991/06 e 17046/06 do Conselho, que o Conselho teve efetivamente em conta as percentagens das reduções para as diferentes categorias de navios cujas caixas tinham sido assinaladas a cinzento no não-papel n.o 3 da Comissão. Observa igualmente que, em função da categoria de navios, as percentagens de redução se alteraram a taxas diferentes das aplicadas à categoria de navios 4.a.ii./8.1.d no oeste da Escócia. Afigura-se, assim, que o Conselho discutiu as reduções por categoria e que, no que diz respeito à categoria 4.a.ii./8.1.d de navios a oeste da Escócia, considerou que a redução inicial de 25% deveria ser reduzida para 10%. No entanto, o Provedor de Justiça gostaria de salientar que o facto de o Conselho ter considerado que era necessária uma redução relativamente à categoria de navios 4.a.ii./8.1.d no Oeste da Escócia não significa que o não-papel n.o 3 da Comissão, que serviu de base da instituição para a proposta nesse sentido, não pudesse conter um erro.

62. Quanto ao argumento da Comissão segundo o qual a confusão entre as duas zonas geográficas em causa, a saber, o oeste da Escócia e o mar do Norte, era inconcebível para qualquer pessoa familiarizada com a gestão das pescas, o Provedor de Justiça observa que tal argumento pressupõe, no essencial, que não poderia ter ocorrido qualquer erro. No entanto, esta questão deve ser apreciada à luz dos factos do processo, e não invocando uma teoria geral. Na ausência de outros elementos de apoio a esta posição, o argumento da Comissão não convence.

63. No que diz respeito ao argumento da Comissão de que os pescadores do Oeste da Escócia não sofreram qualquer prejuízo em resultado da redução do número de dias de pesca para 2007, dado que, com base nos dados de que dispõe, se afigura que o número médio de dias de pesca dos 136 navios do Reino Unido que operam no Oeste da Escócia foi de 118,79 em 2007 e, portanto, em todo o caso, muito inferior aos 252 dias previstos no Anexo II-A do Regulamento n.o 41/2007, o Provedor de Justiça observa que o queixoso não pôs em causa este número nas suas observações. O peticionário considera, no entanto, que o facto a que a Comissão se referiu não significa que o Provedor de Justiça possa ou deva deixar de ter em conta o erro que considera ter ocorrido no documento não impresso.

64. O Provedor de Justiça observa que o principal argumento utilizado pela Comissão para demonstrar que a sua proposta de redução do número de dias de pesca para a categoria de navios 4.a.ii/8.1.d no oeste da Escócia foi deliberadamente apresentada é que a proposta estava em conformidade com os pareceres científicos.

65. No que se refere a este parecer, a Comissão remeteu para um relatório do ACFM, que ficou disponível em Outubro de 2006. De acordo com a Comissão, este relatório descrevia o bacalhau no oeste da Escócia como estando num estado crítico e recomendava que não se realizasse qualquer pescaria desta unidade populacional de bacalhau em 2007. A Comissão não apresentou este relatório ao Provedor de Justiça. No entanto, encontrou uma cópia do relatório no sítio Web do CIEM. Nesse relatório, o CIEM recomendou, de facto, uma captura zero de bacalhau em 2007 no oeste da Escócia [10].

66. A Comissão referiu ainda as discussões que tiveram lugar de 5 a 9 de Junho de 2006 e de 9 a 13 de Outubro de 2006 no âmbito do Subgrupo do CCTEP sobre a gestão do esforço de pesca. Chamou igualmente a atenção para as conclusões que o CCTEP lhe apresentou posteriormente num primeiro relatório durante uma reunião realizada em Novembro de 2006 [11]. Segundo a Comissão, as informações fornecidas pelo CCTEP revelaram, nomeadamente, que a categoria 4.a.ii/8.1.d de navios a oeste da Escócia seria claramente candidata a uma redução do esforço de pesca para 2007. A Comissão citou igualmente um segundo relatório do CCTEP [12].

67. O Provedor de Justiça observa que a Comissão não lhe apresentou os relatórios pertinentes do CCTEP. No entanto, conseguiu encontrar uma versão do segundo destes relatórios na Internet. Com base neste relatório [13], conclui-se que o CIEM recomendou uma captura zero de bacalhau em 2007 no oeste da Escócia, com o fundamento de que o bacalhau se encontrava num estado crítico, e que o CCTEP concordou com o parecer do CIEM. No que diz respeito ao oeste da Escócia, foi recomendada uma captura zero de bacalhau («sem capturas e devoluções de bacalhau»). No que diz respeito ao mar do Norte, o CIEM recomendou que a pesca do bacalhau fosse suspensa até que fosse estabelecida uma recuperação inicial da biomassa da unidade populacional reprodutora de bacalhau. O CCTEP concordou com este parecer. No que diz respeito ao mar do Norte, recomendou, por conseguinte, capturas nulas de bacalhau («com um mínimo de capturas acessórias ou devoluções de bacalhau»).

68. O Provedor de Justiça observa que, no seu parecer circunstanciado, a Comissão alegou ainda que o relatório do subgrupo do CCTEP sobre a gestão do esforço de pesca relativo às reuniões de Junho e Outubro de 2006 mostrava claramente que a categoria de navios em causa no presente caso tinha o segundo maior impacto na mortalidade dos juvenis de bacalhau com idades compreendidas entre 1 e 2, a seguir à categoria 4.a.v/nenhuma, que também foi proposta para redução. O Provedor de Justiça não pôde verificar estas informações, uma vez que i) não lhe foi apresentada qualquer cópia do relatório pertinente e ii) este relatório não pôde ser encontrado na Internet.

69. Embora o Provedor de Justiça não tenha, portanto, recebido todos os elementos de prova em que a Comissão parece ter-se baseado, considera que os pareceres científicos parecem, de facto, ter permitido à Comissão propor que não fosse capturado bacalhau em 2007 no oeste da Escócia e no mar do Norte. Nesta base, não se pode excluir que a Comissão tivesse o direito de propor uma redução do esforço de pesca da categoria de navios 4.a.ii/8.1.d para o oeste da Escócia.

70. O Provedor de Justiça observa, no entanto, que a abordagem definida pela Comissão no seu documento informal se baseia numa premissa diferente. Com efeito, a Comissão afirma o seguinte:

"Os serviços da Comissão sugerem que a redução dos dias de pesca resultante da interpretação do plano de recuperação do bacalhau e da declaração política pode ser mais eficiente se for aplicada apenas às frotas que representam a maior parte da mortalidade por pesca do bacalhau.

De acordo com este raciocínio, foram selecionadas as frotas que contabilizam as capturas de bacalhau (em t) para além de um determinado limiar. Os limiares foram escolhidos em função da magnitude das capturas totais de bacalhau na zona em causa e foram os seguintes: 500 toneladas para o mar do Norte e o Skagerrak, 100 toneladas para o mar da Irlanda e 50 toneladas para o Kattegat e o oeste da Escócia. Os quadros que se seguem foram elaborados com base nos dados recolhidos pelo subgrupo do CCTEP sobre a análise do esforço de pesca e incluídos no relatório do CCTEP que pode ser consultado no sítio Web do CCTEP.»

Por conseguinte, é evidente que a Comissão considerou que, no que diz respeito ao oeste da Escócia, só deviam ser propostas reduções para as frotas cujas capturas representavam mais de 50 toneladas de bacalhau.

71. Por conseguinte, o quadro relativo ao oeste da Escócia, na página 3 do documento não impresso, enumerava as categorias que capturam mais de 50 toneladas de bacalhau. Este quadro enumera três categorias que, em conjunto (e de acordo com os valores aí indicados), representam 72,5 % do total das capturas de bacalhau (incluindo tanto os desembarques como as devoluções de bacalhau) nessa zona. A categoria 4.a.ii/8.1.d não é mencionada neste quadro. Tal só pode significar que esta categoria representou menos de 50 toneladas de bacalhau capturado e, por conseguinte, não se considerou que exigisse uma limitação do esforço de pesca.

72. Além disso, o não-papel especifica o seguinte:

"No caso do mar do Norte e do Skagerrak, foi realizado um segundo exercício para selecionar artes de pesca que capturam mais de 400 000 indivíduos de bacalhau, o que permitiu incluir também um critério baseado na mortalidade dos peixes jovens (quadro infra). Tal permitiu identificar as artes de pesca 4aii e 4av utilizando a condição especial IIA81d (registos históricos inferiores a 5 %), ilustrada a negrito no quadro infra.»

73. Esta declaração deixa claro que o impacto na mortalidade dos juvenis de bacalhau com 1 e 2 anos de idade não foi de todo tido em conta no que diz respeito ao oeste da Escócia em geral e à categoria 4.a.ii/8.1.d em particular.

74. Tendo em conta o que precede, o Provedor de Justiça não pode deixar de confirmar a sua conclusão de que a proposta de redução do esforço de pesca para a categoria 4.a.ii/8.1.d no oeste da Escócia, apresentada na página 12 do documento não impresso, não encontra fundamento na parte explicativa do presente documento. Em seu entender, a Comissão cometeu assim um erro administrativo ao sugerir, na caixa que figura na página 12 do seu documento não impresso n.° 3, que o número de dias de pesca dos navios da categoria 4.a.ii/8.1.d devia ser reduzido no que respeita ao oeste da Escócia, apesar de as considerações de fundo expostas no documento não impresso demonstrarem que a Comissão não considerava que essa redução era necessária.

75. Além disso, se o Non-Paper da Comissão se tivesse efetivamente baseado nas provas científicas a que a Comissão se referiu, seria ainda mais difícil compreender por que razão não foram propostas quaisquer limitações para o mar do Norte, embora a página 4 do Non-Paper indicasse que tais limitações deviam ser aplicadas. No entanto, esta questão não é abrangida pelo presente inquérito.

76. No entanto, o Provedor de Justiça considera útil acrescentar uma observação mais geral. O raciocínio acima exposto, que é também o raciocínio desenvolvido pelo Provedor de Justiça no seu projeto de recomendação e que corresponde aos pontos de vista apresentados pelo queixoso, baseia-se na constatação de que a Comissão cometeu um erro administrativo no seu documento não n.o 3. Em termos mais simples, o Provedor de Justiça considerou provável que, na página 12 do seu documento não impresso, a Comissão tivesse indicado que era necessária uma redução no oeste da Escócia no que diz respeito à categoria 4.a.ii/8.1.d. No entanto, com base no que afirmou na página 3 do mesmo documento, a Comissão não tencionava prosseguir essa redução. Contudo, no seu parecer circunstanciado, a Comissão argumentou resolutamente que tal erro não tinha ocorrido e que a sua proposta tinha sido feita deliberadamente. Se esta exposição dos factos fosse correta, isso significaria que a proposta apresentada pela Comissão na página 12 do Non-Paper e, posteriormente, na sua proposta legislativa formal de 5 de dezembro de 2006, não estava em conformidade com a própria abordagem que alegava ter adotado, que figurava nas páginas 3 e 4 do seu Non-Paper. Isto significaria que existia uma forte contradição entre a acção proposta e as razões em que a proposta se baseava. Por conseguinte, o Provedor de Justiça considera razoável presumir que esta não é a forma como os factos do presente processo devem ser explicados.

77. No que diz respeito à alegação do autor da denúncia de que a Comissão deveria tomar medidas adequadas para corrigir o erro, a Comissão explicou as razões pelas quais considera que, se tivesse efetivamente ocorrido um erro, seria agora impossível tomar medidas retificativas. O Provedor de Justiça considera estas explicações convincentes.

78. Com base nas considerações acima expostas, o Provedor de Justiça considera que, ao não reconhecer que cometeu um erro administrativo, a Comissão perdeu uma boa oportunidade de reconhecer um caso de má administração. No entanto, uma vez que já não parece possível corrigir o erro ocorrido, o Provedor de Justiça considera que não é necessário apresentar um relatório especial ao Parlamento sobre este caso. O Provedor de Justiça fará, no entanto, uma observação crítica a seguir.

B. Conclusão

79. Com base no seu inquérito sobre esta queixa, o Provedor de Justiça encerra-a com a seguinte observação crítica:

A Comissão cometeu um erro administrativo ao sugerir, na caixa incluída na página 12 do seu documento não-papel n.o 3, que o número de dias de pesca para os navios da categoria 4.a.ii/8.1.d devia ser reduzido no que diz respeito ao oeste da Escócia, embora as considerações de fundo expostas no referido documento não-papel demonstrem que a Comissão não considerou que essa redução fosse necessária.

O autor da denúncia e a Comissão serão informados desta decisão.

 

P. Nikiforos DIAMANDOUROS

Feito em Estrasburgo, em 15 de Janeiro de 2010

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[1] Regulamento (CE) n.° 51/2006 do Conselho, de 22 de Dezembro de 2005, que fixa, para 2006, em relação a determinadas unidades populacionais de peixes ou grupos de unidades populacionais de peixes, as possibilidades de pesca e as condições associadas aplicáveis nas águas comunitárias e, para os navios de pesca comunitários, nas águas sujeitas a limitações das capturas (JO L 16, p. 1).

[2] Regulamento (CE) n.° 41/2007 do Conselho, de 21 de Dezembro de 2006, que fixa, para 2007, em relação a determinadas unidades populacionais de peixes ou grupos de unidades populacionais de peixes, as possibilidades de pesca e as condições associadas aplicáveis nas águas comunitárias e, para os navios de pesca comunitários, nas águas sujeitas a limitações das capturas (JO L 15, p. 1).

[3] O Provedor de Justiça gostaria de salientar que, num caso semelhante (1102/2008/(SL)OV), que também dizia respeito a um alegado erro administrativo relativo a um regulamento da Comissão, a Comissão informou o Provedor de Justiça de que tinha tomado medidas para corrigir o erro.

[4] As referências de 1 e 2 anos referem-se à mortalidade de peixes jovens.

[5] Regulamento (CE) n.° 2371/2002 do Conselho, de 20 de Dezembro de 2002, relativo à conservação e à exploração sustentável dos recursos haliêuticos no âmbito da política comum das pescas (JO L 358, p. 59).

[6] Regulamento (CE) n.° 423/2004 do Conselho, de 26 de Fevereiro de 2004, que estabelece medidas para a recuperação das unidades populacionais de
bacalhau (JO L 70, p. 8).

[7] CCTEP, 2006. Relatório do Subgrupo do CCTEP sobre a gestão do esforço de pesca, Barza d'Ispra, Itália, 5-9 de Junho de 2006, e Lisboa, Portugal, 9-13 de Outubro de 2006, Relatório do CCTEP, CCI (ed.), Ispra.

[8] CCTEP, 2006. Relatório do Subgrupo do CCTEP sobre a gestão do esforço de pesca, Barza d'Ispra, Itália, 5-9 de Junho de 2006, e Lisboa, Portugal, 9-13 de Outubro de 2006, Relatório do CCTEP, CCI (Ed.), Ispra, p. 108.

[9] CCTEP, 2006. Revisão dos pareceres científicos para 2007 - parte 2, pareceres para as unidades populacionais de peixes que não os recursos de profundidade e para as unidades populacionais do mar Báltico; Relatório do CCTEP, JRC (ed.), Barza d'Ispra, pp. 265-267.

[10] http://www.ices.dk/committe/acom/comwork/report/2006/oct/cod-scow.pdf, secção "5.4.21 Bacalhau da divisão VIa (Oeste da Escócia)" do relatório, p. 154.

[11] CCTEP, 2006. Relatório do Subgrupo do CCTEP sobre a gestão do esforço de pesca, Barza d'Ispra, Itália, 5-9 de Junho de 2006, e Lisboa, Portugal, 9-13 de Outubro de 2006, Relatório do CCTEP, CCI (ed.), Ispra.

[12] CCTEP, 2006. Revisão dos pareceres científicos para 2007 - parte 2, pareceres para as unidades populacionais de peixes que não os recursos de profundidade e para as unidades populacionais do mar Báltico; Relatório do CCTEP, JRC (ed.), Barza d'Ispra, pp. 265-267.

[13] Ver nota de rodapé 11. O Provedor de Justiça observa que o relatório que encontrou no sítio Web do CCTEP (https://stecf.jrc.ec.europa.eu/docs) mencionava as datas de 23-27 de Outubro de 2006 e era uma «cópia prévia pendente do número SEC». O relatório a que a Comissão se referiu na nota de rodapé do seu parecer circunstanciado parece ser uma versão diferente.