Estrasburgo, 31 de Janeiro de 2007

Ex.mo Senhor X,

Em 9 de Maio de 2005, apresentou uma queixa ao Provedor de Justiça Europeu relativa ao tratamento de um pedido de acesso a documentos pelo Organismo Europeu de Luta Antifraude (OLAF).

Em 19 de Maio de 2005, transmiti a queixa ao director-geral do OLAF. O OLAF enviou o seu parecer em 9 de Agosto de 2005. Enviei-o a V. Ex.a em 29 de Agosto de 2005, com um convite para apresentar observações, que V. Ex.a enviou em 16 de Setembro de 2005.

Em 21 de Setembro de 2005, informei V. Ex.a de que, tendo em conta o facto de o objecto da presente queixa ser muito semelhante ao de uma nova queixa apresentada por V. Ex.a contra o Banco Europeu de Investimento (queixa 1776/2005/GG - Confidencial), considerei adequado tratar ambas as queixas ao mesmo tempo.

Em 19 de Dezembro de 2005, apresentei ao OLAF uma proposta de solução amigável. Foi informado nesse sentido no mesmo dia.

O OLAF enviou o seu parecer sobre esta proposta em 31 de Janeiro de 2006. Transmiti-o a V. Ex.a em 14 de Fevereiro de 2006, convidando-o a apresentar observações, que V. Ex.a enviou em 30 de Março de 2006.

Em 29 de Maio de 2006, apresentei um pedido de informações complementares ao OLAF. Informei-te no mesmo dia.

Em 30 de Junho de 2006, o OLAF respondeu ao meu pedido de informações complementares. Transmiti-lhe esta resposta em 10 de Julho de 2006, com um convite à apresentação de observações, que V. Exa. enviou em 25 de Agosto de 2006.

Em 21 de Setembro de 2006, dirigi ao OLAF um segundo pedido de informações complementares. Informei-te no mesmo dia. O OLAF enviou a sua resposta em 26 de Outubro de 2006 e eu transmiti-lhe, em 14 de Novembro de 2006, as suas observações, que V. Exa. enviou em 18 de Dezembro de 2006.

Escrevo agora para informá-lo dos resultados das investigações que foram feitas.

A QUEIXA

Antecedentes

Segundo o queixoso, advogado alemão, os antecedentes do presente processo são, em resumo, os seguintes:

No início dos anos 90, duas empresas de um grupo internacional (uma da Suécia e outra da Alemanha) participaram num projeto no Lesoto (o «Projeto Água das Terras Altas de Lesoto»), que foi apoiado por fundos disponibilizados pela UE, incluindo fundos disponibilizados pelo Banco Europeu de Investimento («BEI»). Antes da adjudicação dos contratos pertinentes, as duas empresas tinham contratado um consultor local para as aconselhar sobre o projeto e para as ajudar a adquirir conhecimentos locais. Posteriormente, verificou-se que este consultor, que também tinha aconselhado outras empresas, agia em conjunto com o chefe da autoridade responsável pelos contratos públicos do Lesoto e que pelo menos uma parte dos fundos pagos ao consultor por alguns dos seus clientes a título de honorários de consultoria tinha sido transferida para a entidade adjudicante. O chefe da autoridade responsável pelos contratos públicos foi posteriormente considerado culpado de corrupção por um tribunal do Lesoto e condenado a uma pena de prisão.

O grupo foi informado do alegado caso de suborno em 1998 e cooperou imediata e plenamente com as autoridades do Lesoto. Em troca da sua oferta voluntária de informações sobre o projeto, o diretor do Ministério Público do Lesoto concedeu ao grupo imunidade em matéria de ação penal. O grupo tinha uma política de tolerância zero em relação a qualquer forma de suborno e corrupção.

Em Abril de 2000, a Comissão Europeia e o BEI decidiram realizar uma auditoria nesta matéria. O Organismo Europeu de Luta Antifraude (OLAF) foi informado desta auditoria. Com base nas conclusões do relatório de auditoria, o inquérito do OLAF foi encerrado.

Em Junho de 2003, e com base em novas informações, o OLAF abriu um novo inquérito sobre esta matéria, dirigindo-se a uma empresa suíça pertencente ao grupo.

Por carta de 16 de Setembro de 2004, o queixoso solicitou o acesso a todos os documentos do processo do OLAF relativos ao "Lesotho Highlands Water Project"(1). Este pedido foi apresentado com base no Regulamento (CE) n.o 1049/2001 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 30 de maio de 2001, relativo ao acesso do público aos documentos do Parlamento Europeu, do Conselho e da Comissão (2) («Regulamento n.o 1049/2001»).

Na sua resposta de 7 de Outubro de 2004, o OLAF indeferiu este pedido, invocando três excepções no Regulamento 1049/2001 em que se baseou a sua decisão: (1) a protecção dos objectivos das actividades de inspecção, inquérito e auditoria (n.o 2, terceiro travessão, do artigo 4.o do regulamento), "uma vez que o inquérito está ainda em curso"; 2) A protecção da vida privada e da integridade do indivíduo, em conformidade com a legislação comunitária relativa à protecção dos dados pessoais (n.o 1, alínea b), do artigo 4.o do regulamento); e 3) os interesses comerciais das pessoas singulares ou coletivas (artigo 4.o, n.o 2, primeiro travessão, do regulamento). Em resposta a uma questão colocada nesse sentido pelo queixoso na sua carta de 16 de Setembro de 2004, o OLAF confirmou igualmente que tinha aberto um novo inquérito em 2003.

Em 2 de Novembro de 2004, o autor da denúncia apresentou um pedido confirmativo, alegando que deveria, pelo menos, ser concedido acesso ao relatório de auditoria de 2000. O queixoso salientou que, sem acesso a este relatório, o seu cliente não estava em condições de avaliar em que medida o OLAF dispunha agora de novas informações que justificavam a abertura de um novo inquérito.

Na sua resposta de 30 de Novembro de 2004, o OLAF confirmou a sua posição, nomeadamente no que se refere ao n.o 2, terceiro travessão, do artigo 4.o do Regulamento n.o 1049/2001. No que diz respeito ao relatório de auditoria de 2000, o OLAF sublinhou que este continha resultados preliminares, pareceres e conclusões sobre o inquérito inicial. O OLAF salientou que este relatório inicial, bem como as novas informações entretanto recebidas, constituíam a base para novos inquéritos em curso nessa altura. Acrescentou que a documentação constante dos autos era constituída pelos elementos de prova recolhidos até à data e que esses elementos de prova eram objeto de uma análise mais aprofundada. O OLAF alegou que a divulgação dos documentos constantes do seu processo perturbaria o inquérito atualmente em curso. Segundo o OLAF, também não era possível conceder um acesso parcial, uma vez que os encargos administrativos envolvidos seriam desproporcionados.

Queixa 1450/2005/GG (confidencial)

Em 29 de Março de 2005, o actual queixoso apresentou ao Provedor de Justiça Europeu uma queixa contra a decisão do OLAF (queixa 1450/2005/GG - confidencial). No entanto, o atual autor da denúncia deixou claro que, nesse caso, o autor da denúncia seria o seu cliente, a empresa suíça. O artigo 195.o do Tratado CE estabelece que qualquer cidadão da UE ou qualquer pessoa singular ou coletiva com residência ou sede social na UE pode apresentar uma queixa ao Provedor de Justiça Europeu. Por conseguinte, em 2 de Maio de 2005, o Provedor de Justiça rejeitou a queixa, uma vez que o queixoso não pertencia à categoria de pessoas habilitadas a apresentar queixas ao Provedor de Justiça nos termos do artigo 195.o do Tratado CE.

Quanto à presente acusação

Em 9 de Maio de 2005, o advogado que apresentou a reclamação 1450/2005/GG renovou a reclamação, salientando que ele próprio devia ser considerado o queixoso. Por conseguinte, esta carta foi registada como uma nova denúncia (1777/2005/GG - confidencial).

O queixoso alegou que o OLAF não tinha concedido, erradamente, acesso ao seu processo e, em especial, ao relatório resultante da auditoria realizada em 2000 e alegou que esse acesso devia ser concedido. Na opinião do autor da denúncia, o artigo 4.o, n.o 2, terceiro travessão, do Regulamento n.o 1049/2001 não pode ser interpretado de forma tão lata que abranja os inquéritos já concluídos. Além disso, a proteção já não se justificava, em todo o caso, com base no conteúdo do documento em causa (artigo 4.o, n.o 7, do Regulamento n.o 1049/2001). Por conseguinte, o autor da denúncia argumentou que deveria, pelo menos, ser concedido acesso aos documentos que já não eram diretamente relevantes para o presente inquérito, como o relatório de auditoria de 2000.

O queixoso salientou que era importante compreender que novos elementos de prova tinham surgido que justificavam a reabertura do inquérito do OLAF. Isso foi necessário para ajudar o grupo a se defender.

O INQUÉRITO

Parecer do OLAF

No seu parecer, o OLAF formulou as seguintes observações:

A UE estava envolvida no projeto pertinente no Lesoto desde o início dos anos 80.

Em Abril de 2000, foi realizada uma auditoria independente a pedido do BEI e da Comissão. Esta auditoria tinha concluído que não tinha sido detetada qualquer utilização abusiva específica ou direta dos fundos do BEI, mas que era provável que os contratantes que recebiam fundos do BEI tivessem efetuado pagamentos aos gestores do projeto em troca de favores.

Em Junho de 2003, o OLAF recebeu novas informações com base no inquérito judicial no Lesoto. Estas informações revelaram que os fundos do BEI e do Fundo Europeu de Desenvolvimento tinham sido utilizados de forma abusiva. Consequentemente, foi aberto um inquérito do OLAF.

Era importante distinguir entre o direito de acesso do público aos documentos nos termos do Regulamento (CE) n.o 1049/2001 e o direito de acesso ao processo por uma pessoa interessada na matéria. No que diz respeito ao primeiro, o acesso tinha de ser concedido a menos que o documento em questão estivesse abrangido por uma das exceções enumeradas no artigo 4.o do Regulamento n.o 1049/2001. Em contrapartida, uma pessoa afetada por um processo judicial nacional tinha um direito de acesso ao processo, em conformidade com as regras processuais nacionais aplicáveis. Foi neste contexto que a pessoa em causa dispunha de direitos de visita relacionados com os seus direitos de defesa, direitos que os membros do público não dispunham. O argumento do queixoso de que tinha direito de acesso devido à sua necessidade de defender o seu cliente era, por conseguinte, irrelevante para a análise ao abrigo do Regulamento n.o 1049/2001.

Uma vez que estavam atualmente em curso processos judiciais nacionais no Lesoto, o acesso ao processo era controlado pelas suas regras processuais. O queixoso teve a possibilidade de se dirigir às autoridades do Lesoto para solicitar o direito de acesso ao processo. Cabe a essas autoridades decidir se e quando o acesso deve ser concedido.

Por último, o quadro jurídico do OLAF não previa qualquer direito de acesso ao processo de uma pessoa afetada por um inquérito do OLAF.

O OLAF não pôde divulgar o relatório de auditoria de 2000 ou "qualquer dos documentos do processo de inquérito" com base no artigo 4.o, n.o 2, terceiro travessão, do Regulamento n.o 1049/2001. A divulgação seria prejudicial para o inquérito do OLAF em curso, bem como para o inquérito das autoridades judiciais do Lesoto sobre esta matéria. Tal como já explicado na resposta ao pedido confirmativo de acesso, a concessão de acesso revelaria os elementos de prova na posse do OLAF e as suas estratégias de inquérito.

O relatório de auditoria continha resultados preliminares, pareceres e conclusões do inquérito inicial e foi um dos elementos que serviram de base a novos inquéritos atualmente realizados pelo OLAF e pelas autoridades do Lesoto sobre esta matéria.

Observações do queixoso

Nas suas observações sobre o parecer do OLAF, o queixoso sublinhou que, no que se refere à legislação que rege o acesso aos processos do OLAF, não existiam (tanto quanto é do seu conhecimento) processos pendentes contra o grupo no Lesoto. O autor da denúncia acrescentou que existia um compromisso juridicamente vinculativo do diretor do Ministério Público do Lesoto de não instaurar um processo contra o grupo (3). Salientou que, independentemente destes factos, a afirmação de que a questão do acesso ao processo do OLAF era influenciada ou mesmo regida pelo direito do Lesoto era absurda. Na opinião do queixoso, as actividades das instituições comunitárias eram regidas pelo direito comunitário.

O queixoso opôs-se veementemente ao parecer do OLAF, na medida em que implicava que, devido à falta de uma disposição expressa, não existia qualquer direito de acesso ao processo do OLAF para as pessoas abrangidas pelos inquéritos do OLAF. Na opinião do autor da denúncia, tal posição seria manifestamente contrária aos direitos fundamentais, bem como ao Regulamento (CE) n.o 1073/1999 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 25 de maio de 1999, relativo aos inquéritos efetuados pelo Organismo Europeu de Luta Antifraude (OLAF)(4). O queixoso formulou observações pormenorizadas, tanto no que diz respeito ao direito comunitário como à Convenção Europeia dos Direitos do Homem, em apoio da sua opinião de que as pessoas sujeitas a um inquérito do OLAF tinham direito de acesso ao seu próprio processo e que, por conseguinte, o grupo devia ter acesso ao processo do OLAF.

No que se refere ao Regulamento (CE) n.o 1049/2001, o queixoso recordou a jurisprudência constante dos tribunais comunitários, segundo a qual as excepções devem ser interpretadas de forma restritiva. O queixoso alegou que era muito improvável que a divulgação de todos os documentos constantes do processo do OLAF fosse prejudicial para o inquérito.

OS ESFORÇOS DO OMBUDSMAN PARA A CONCLUSÃO DE UMA SOLUÇÃO AMIGOSA

Proposta do Provedor de Justiça para uma solução amigável

Após uma análise cuidadosa do parecer do OLAF e das observações do queixoso, o Provedor de Justiça não ficou satisfeito com o facto de o OLAF ter respondido adequadamente aos argumentos do queixoso.

Este ponto de vista baseou-se nas seguintes considerações:

1. O Provedor de Justiça considerou adequado tratar uma série de questões preliminares antes de examinar a alegação e o pedido do queixoso.

Questões preliminares

2. O Provedor de Justiça considerou correto o argumento do OLAF de que é necessário distinguir entre 1) o direito de acesso do público aos documentos nos termos do Regulamento n.o 1049/2001 e 2) o direito de acesso ao processo por uma pessoa em causa na matéria. No caso em apreço, o pedido de acesso do queixoso aos documentos de 16 de Setembro de 2004 e o seu pedido confirmativo de 2 de Novembro de 2004 basearam-se claramente no Regulamento n.o 1049/2001. As respostas do OLAF a estes pedidos basearam-se igualmente no referido regulamento. Dado que o queixoso alegou, na sua queixa, que a decisão do OLAF de indeferir o pedido de acesso era incorrecta, o exame do Provedor de Justiça devia, por conseguinte, limitar-se a verificar se essa decisão encontrava uma base suficiente no Regulamento n.o 1049/2001. Por conseguinte, não era necessário, no âmbito do presente inquérito, abordar os argumentos apresentados pelo queixoso em apoio da sua opinião de que as pessoas sujeitas a um inquérito do OLAF deviam ter um direito de acesso ao seu próprio processo.

3. Na sua queixa, o queixoso sublinhou que, para ajudar o grupo a defender-se, era importante compreender que novos elementos de prova tinham surgido que justificavam a reabertura do inquérito do OLAF. No seu parecer, o OLAF alegou que o argumento do queixoso de que tinha direito de acesso devido à sua necessidade de defender o seu cliente era irrelevante para a análise ao abrigo do Regulamento n.o 1049/2001. Uma vez que o Regulamento (CE) n.o 1049/2001 não exige que um requerente apresente quaisquer razões para justificar o seu pedido de acesso a documentos, o Provedor de Justiça considerou que não havia necessidade de analisar o objetivo prosseguido pelo queixoso com o seu pedido de acesso.

4. No seu parecer, o OLAF considerou que, uma vez que estavam atualmente em curso processos judiciais nacionais no Lesoto, o acesso ao processo era controlado pelas regras processuais deste país. O OLAF acrescentou que o queixoso tinha a possibilidade de se dirigir às autoridades do Lesoto para solicitar o direito de acesso ao processo. Segundo o OLAF, cabia a essas autoridades decidir se e quando o acesso devia ser concedido. Nas suas observações, o queixoso alegou que a afirmação de que a questão do acesso ao processo do OLAF era influenciada ou mesmo regida pelo direito do Lesoto era absurda. Na opinião do queixoso, as actividades das instituições comunitárias eram regidas pelo direito comunitário.

5. O Provedor de Justiça observou que o presente processo dizia respeito a um pedido de acesso ao processo do OLAF e não a um pedido de acesso ao processo das autoridades do Lesoto. As observações constantes do parecer do OLAF sobre a possibilidade de o queixoso se dirigir às autoridades do Lesoto eram, por conseguinte, irrelevantes para efeitos do inquérito do Provedor de Justiça.

6. O pedido de acesso do queixoso ao processo do OLAF baseou-se no Regulamento n.o 1049/2001. Na sua carta de 7 de Outubro de 2004, que indeferiu o pedido inicial de acesso, o OLAF invocou três excepções no Regulamento n.o 1049/2001, a saber: 1) a protecção dos objectivos das actividades de inspecção, inquérito e auditoria (n.o 2, terceiro travessão, do artigo 4.o do regulamento); 2) A protecção da vida privada e da integridade do indivíduo, em conformidade com a legislação comunitária relativa à protecção dos dados pessoais (n.o 1, alínea b), do artigo 4.o do regulamento); e 3) os interesses comerciais das pessoas singulares ou coletivas (artigo 4.o, n.o 2, primeiro travessão, do regulamento). O Provedor de Justiça observou que apenas a primeira destas exceções foi expressamente mencionada na decisão do OLAF sobre o pedido confirmativo e que apenas esta exceção foi discutida no parecer do OLAF. Tendo em conta estes factos, o Provedor de Justiça considerou que não era necessário examinar as outras duas exceções em que o OLAF se tinha inicialmente baseado.

Alegação e alegação do autor da denúncia

7. O queixoso alegou que o OLAF não tinha concedido, erradamente, acesso ao seu processo e, em especial, ao relatório resultante da auditoria realizada em 2000 e alegou que esse acesso devia ser concedido. Na opinião do autor da denúncia, o artigo 4.o, n.o 2, terceiro travessão, do Regulamento n.o 1049/2001 não pode ser interpretado de forma tão lata que abranja os inquéritos já concluídos. Na opinião do autor da denúncia, a proteção já não se justificava, de qualquer modo, com base no conteúdo do documento em causa (artigo 4.o, n.o 7, do Regulamento n.o 1049/2001). O autor da denúncia argumentou, assim, que deveria ser concedido acesso, pelo menos, aos documentos, como o relatório de auditoria de 2000, que já não eram diretamente relevantes para o presente inquérito.

8. No seu parecer, o OLAF declarou que não podia divulgar o relatório de auditoria de 2000 ou qualquer dos documentos do processo de inquérito com base no artigo 4.o, n.o 2, terceiro travessão, do Regulamento n.o 1049/2001. Segundo o OLAF, a divulgação destes documentos seria prejudicial para o inquérito do OLAF em curso, bem como para o inquérito das autoridades judiciais do Lesoto sobre esta matéria. O OLAF sublinhou que a concessão de acesso aos documentos em causa revelaria os elementos de prova na posse do OLAF e as suas estratégias de inquérito. Acrescentou que o relatório de auditoria de 2000 continha resultados preliminares, pareceres e conclusões do inquérito inicial e era um dos elementos que constituíam a base para novos inquéritos atualmente realizados pelo OLAF e pelas autoridades do Lesoto sobre esta matéria.

9. O Provedor de Justiça registou o argumento do OLAF de que a recusa de divulgação dos documentos em causa se justificava pela necessidade de proteger os inquéritos realizados pelas autoridades do Lesoto. Nem a resposta do OLAF de 7 de Outubro de 2004 ao pedido de acesso nem a sua resposta de 30 de Novembro de 2004 ao pedido confirmativo continham qualquer referência a tais inquéritos. Por conseguinte, o Provedor de Justiça não pôde ver de que forma o argumento acima referido poderia ser relevante para determinar se a decisão do OLAF de recusar o acesso aos documentos em causa poderia ser justificada nas presentes circunstâncias.

10. Quanto ao argumento do OLAF de que a recusa de divulgação dos documentos em causa se justificava pela necessidade de proteger o seu próprio inquérito, o Provedor de Justiça observou que o artigo 4.o, n.o 2, terceiro travessão, do Regulamento n.o 1049/2001 prevê que as instituições «recusam o acesso a documentos cuja divulgação possa prejudicar a proteção (...) dos objetivos das atividades de inspeção, inquérito e auditoria».

11. De uma nota interna de 11 de Julho de 2003, cuja cópia o OLAF enviou ao queixoso juntamente com a sua carta de 7 de Outubro de 2004, depreende-se que o OLAF tinha decidido, nesse dia, abrir um inquérito externo relativo ao projecto no Lesoto. À luz das informações fornecidas pelo OLAF no seu parecer, o Provedor de Justiça presumiu que este inquérito ainda não tinha sido concluído. O Provedor de Justiça observou ainda que o OLAF tinha alegado que a decisão de abrir este novo inquérito tinha sido tomada à luz de novas informações que tinha recebido. Na opinião do Provedor de Justiça, era ainda razoável presumir que o acesso ao processo do OLAF revelaria os elementos de prova na posse do OLAF e as suas estratégias de inquérito. O Provedor de Justiça considerou que a divulgação dessas informações prejudicaria efetivamente a proteção do inquérito do OLAF e que a referência do OLAF ao artigo 4.o, n.o 2, terceiro travessão, do Regulamento n.o 1049/2001 parecia, por conseguinte, correta em princípio.

12. No entanto, o argumento do OLAF de que não poderia ser concedido acesso a «qualquer dos documentos constantes do processo de inquérito» pressupunha que a exceção prevista no artigo 4.o, n.o 2, terceiro travessão, do Regulamento n.o 1049/2001 se aplicava a todos estes documentos.

13. O Provedor de Justiça considerou duvidoso que assim fosse. Afigurava-se lógico presumir que o processo do OLAF relativo ao inquérito continha igualmente a decisão do OLAF de 11 de Julho de 2003 de dar início a este inquérito. No entanto, e tal como acima referido, o OLAF não teve qualquer dificuldade em conceder acesso a este documento. Na opinião do Provedor de Justiça, o OLAF não tinha, portanto, estabelecido que o artigo 4.o, n.o 2, terceiro travessão, do Regulamento n.o 1049/2001 o impediria de divulgar todos os documentos do seu processo.

14. Em especial, o Provedor de Justiça tinha sérias dúvidas quanto à questão de saber se a fundamentação apresentada pelo OLAF podia justificar a sua recusa em conceder acesso ao relatório da auditoria realizada em 2000. Embora o Provedor de Justiça já tivesse aceite (5) que a protecção conferida por uma disposição semelhante à que está em causa no caso em apreço só estava necessariamente disponível após a conclusão da inspecção, investigação ou auditoria em causa, era necessário ter em conta, em primeiro lugar, o facto de o documento a que se refere o pedido do queixoso parecer ter sido elaborado cerca de quatro anos antes da apresentação do pedido de acesso. Por conseguinte, não ficou imediatamente claro de que forma a divulgação deste documento poderia prejudicar a proteção do atual inquérito do OLAF. Além disso, embora o Provedor de Justiça tenha admitido que o OLAF estava justificadamente preocupado com o facto de o acesso ao seu processo revelar elementos de prova na sua posse e às suas estratégias de inquérito, nada indicava que o acesso ao relatório da auditoria elaborado em 2000 teria essas consequências negativas. No que diz respeito ao primeiro dos dois aspetos referidos pelo OLAF, importa salientar que o próprio OLAF tinha decidido encerrar o seu primeiro inquérito à luz das conclusões do presente relatório. Nestas circunstâncias, era, por conseguinte, difícil ver, à primeira vista, de que forma a divulgação dos elementos de prova eventualmente contidos no presente relatório de auditoria poderia afetar a nova investigação. O Provedor de Justiça considerou que se poderia presumir com segurança que, se houvesse provas tangíveis de irregularidades no que diz respeito ao cliente ou às empresas coligadas do queixoso, o OLAF não teria encerrado o seu primeiro inquérito, mas prosseguido com o mesmo. Quanto ao segundo aspecto, afigurava-se muito improvável que o relatório de auditoria de 2000 incluísse quaisquer informações sobre as estratégias do OLAF no que se refere ao inquérito aberto em 2003.

15. No seu parecer, o OLAF não abordou a possibilidade de conceder acesso parcial. Por conseguinte, não era claro se o OLAF continuava a sustentar, como tinha feito na sua decisão de 30 de novembro de 2004 de indeferimento do pedido confirmativo, que também não era possível conceder um acesso parcial, uma vez que os encargos administrativos envolvidos seriam desproporcionados. Mesmo que fosse esse o caso, o Provedor de Justiça considerou importante notar que esta declaração parecia ter sido feita com vista a conceder acesso parcial à totalidade dos documentos constantes do processo de inquérito do OLAF. Por conseguinte, não era claro se a concessão de acesso parcial ao relatório de auditoria de 2000 também causaria encargos administrativos desproporcionados. Em todo o caso, tendo em conta o facto incontestável de que as exceções ao acesso ao abrigo do Regulamento n.o 1049/2001 devem ser interpretadas de forma restritiva, o Provedor de Justiça considerou que uma recusa de concessão de acesso parcial só pode basear-se no argumento de que causaria encargos administrativos desproporcionados em circunstâncias muito excecionais.

16. Tendo em conta o que precede, o Provedor de Justiça chegou à conclusão preliminar de que a recusa do OLAF em conceder acesso ou acesso parcial ao seu processo e, em especial, ao relatório resultante da auditoria realizada em 2000 poderia constituir má administração.

O artigo 3.o, n.o 5, do seu Estatuto encarrega o Provedor de Justiça de procurar, na medida do possível, uma solução com a instituição em causa para eliminar o caso de má administração e satisfazer o queixoso.

Por conseguinte, o Provedor de Justiça apresentou ao OLAF a seguinte proposta de solução amigável:

O OLAF poderia reconsiderar o pedido do queixoso de acesso ao seu processo e, em especial, ao relatório resultante da auditoria realizada em 2000.

Resposta do OLAF à proposta do Provedor de Justiça

Na sua resposta a esta proposta, o OLAF formulou as seguintes observações:

O Provedor de Justiça reconheceu que o recurso do OLAF ao artigo 4.o, n.o 2, terceiro travessão, do Regulamento n.o 1049/2001 no que diz respeito ao acesso ao seu processo de inquérito estava, em princípio, correto. No entanto, o Provedor de Justiça indicou que o OLAF não tinha determinado de que forma esta disposição poderia impedi-lo de divulgar todos os documentos do seu processo, incluindo o relatório de auditoria de 2000.

O OLAF tinha ainda examinado se a divulgação de outros documentos do processo e, em especial, do relatório de auditoria, prejudicaria a proteção do seu inquérito em curso. O OLAF informou o BEI de que a divulgação deste relatório não prejudicaria o seu inquérito. No entanto, o BEI informou o OLAF de que a divulgação do relatório de auditoria seria prejudicial para os interesses comerciais e para a proteção dos dados pessoais contidos no relatório. O BEI indicou que apenas uma divulgação parcial limitada ao resumo e às conclusões do relatório não prejudicaria esses interesses.

Por conseguinte, o OLAF anexou uma cópia dessas partes do relatório, com a supressão dos nomes das pessoas e das sociedades. O BEI informou o OLAF de que divulgaria ao queixoso, a título privado, e não no âmbito das regras relativas ao acesso do público aos documentos, a parte do relatório relativa ao grupo.

Observações do queixoso

Nas suas observações, o queixoso declarou-se satisfeito com a questão do acesso ao relatório de auditoria de 2000.

Alegou, no entanto, que o OLAF tinha ignorado a opinião do Provedor de Justiça de que não tinha considerado a possibilidade de conceder acesso parcial ao processo relacionado com o presente inquérito. O autor da denúncia salientou que, nos casos em que foi apresentado um pedido de acesso em conformidade com o Regulamento (CE) n.o 1049/2001, era necessário proceder a uma avaliação concreta e individual do conteúdo dos documentos pertinentes. Só em casos excepcionais e apenas quando os encargos administrativos se revelaram particularmente pesados, ultrapassando assim os limites do que pode ser razoavelmente exigido, é que pode ser permitida uma derrogação à obrigação de examinar os documentos individuais. O queixoso salientou que não estava convencido de que o OLAF tivesse cumprido as suas obrigações a este respeito.

O queixoso sublinhou que o seu cliente só podia defender-se se conhecesse as suspeitas e presunções que lhe eram imputadas e tivesse a oportunidade de as esclarecer e refutar. O seu cliente tinha igualmente o direito de ser informado dos factos ilibatórios na posse do OLAF.

Inquéritos adicionais

Após ter examinado a resposta do OLAF à proposta de solução amigável, o Provedor de Justiça considerou que necessitava de mais informações para tratar do presente caso.

Quanto ao primeiro pedido de informações complementares

Por conseguinte, em 29 de Maio de 2006, o Provedor de Justiça escreveu ao OLAF. Na sua carta, o Provedor de Justiça salientou que, na sua proposta de solução amigável, tinha sugerido que o OLAF "poderia reconsiderar o pedido do queixoso de acesso ao seu processo e, em especial, ao relatório resultante da auditoria realizada em 2000". No entanto, o Provedor de Justiça observou que, na sua resposta, o OLAF apenas tinha abordado a questão da possibilidade de conceder acesso ao relatório de auditoria de 2000. Por conseguinte, convidou o OLAF a apresentar as suas observações sobre a proposta de solução amigável no que diz respeito à questão de saber se poderia ser concedido acesso a quaisquer documentos do seu processo que não o relatório de auditoria de 2000.

O autor da denúncia foi informado em conformidade no mesmo dia. Na sua carta, o Provedor de Justiça observou que, nas suas observações sobre a resposta do OLAF à proposta de solução amigável, o queixoso tinha reiterado a sua opinião de que o seu cliente necessitava de ter acesso ao processo do OLAF para se poder defender. O Provedor de Justiça salientou que os argumentos que o queixoso tinha apresentado neste contexto pareciam dizer respeito à questão de saber se uma pessoa que é objeto de um inquérito do OLAF tem direito de acesso ao processo deste último no âmbito dos seus direitos de defesa. No entanto, como o Provedor de Justiça explicou na sua proposta de solução amigável, esta questão não foi abrangida pelo presente inquérito. Por conseguinte, o Provedor de Justiça informou o queixoso de que, se desejasse dar seguimento à questão, poderia apresentar um pedido nesse sentido ao OLAF e apresentar uma nova queixa ao Provedor de Justiça, caso a resposta do OLAF não o satisfizesse.

Resposta do OLAF

Na sua resposta, o OLAF salientou que, após uma análise mais aprofundada, tinha infelizmente de confirmar que a exceção prevista no artigo 4.o, n.o 2, do Regulamento n.o 1049/2001 ainda se aplicava aos outros documentos do seu processo, uma vez que a divulgação desses documentos seria prejudicial para a investigação em curso pelas autoridades judiciais do Lesoto sobre esta matéria. Tal como referido anteriormente, a divulgação revelaria os elementos de prova atualmente na posse do OLAF e as suas estratégias de inquérito.

Observações do queixoso

Nas suas observações, o autor da denúncia apresentou as seguintes observações:

A resposta do OLAF não foi satisfatória. O OLAF nunca considerou a possibilidade de conceder acesso parcial ao processo relacionado com o presente inquérito. Era muito duvidoso que a exceção prevista no artigo 4.o, n.o 2, terceiro travessão, do Regulamento n.o 1049/2001 se aplicasse a todos os documentos constantes deste processo. Segundo jurisprudência constante dos órgãos jurisdicionais comunitários, quando uma instituição recebe um pedido de acesso ao seu processo, é obrigada, em princípio, a proceder a uma apreciação concreta e individual dos documentos visados por esse pedido. Na sua carta de 30 de junho de 2006, o OLAF limitou-se a indeferir o pedido de acesso invocando a referida exceção, sem explicar de forma alguma se e como tinha aplicado esta exceção ao seu processo. Tendo em conta o princípio segundo o qual as exceções ao direito de acesso aos documentos devem ser interpretadas de forma restritiva, é muito pouco provável que a divulgação de todos os documentos do processo seja prejudicial para o inquérito e, por conseguinte, deva ser recusada. Tal já tinha sido demonstrado pelo facto de o OLAF não ter tido dificuldade em fornecer uma cópia da decisão de início do novo inquérito. Como as coisas estavam agora, permaneceu impossível para seu cliente julgar quais informações adicionais vieram à luz para fazer uma nova investigação necessária.

Contrariamente a uma declaração do OLAF nesse sentido, tanto quanto é do conhecimento do seu cliente, não estava em curso nenhum processo contra o seu cliente no Lesoto.

Não obstante o que precede, um novo pedido de acesso seria dirigido ao OLAF com base nos direitos de defesa privados do seu cliente enquanto pessoa envolvida no inquérito.

Quanto ao segundo pedido de informações complementares

Em 6 de Julho de 2006, o Tribunal de Primeira Instância proferiu o seu acórdão nos processos apensos T-391/03 e T-70/04, Franchet e Byk/Comissão. Estes processos diziam respeito a pedidos de acesso a documentos que o OLAF tinha rejeitado com base no artigo 4.o, n.o 2, terceiro travessão, do Regulamento n.o 1049/2001.

O acórdão do Tribunal foi proferido depois de o OLAF ter enviado a sua resposta ao pedido de informações complementares do Provedor de Justiça. O queixoso não se referiu a este acórdão nas suas observações mais recentes. No entanto, uma vez que o acórdão parecia ser relevante para o caso em apreço, o Provedor de Justiça escreveu ao OLAF, em 21 de Setembro de 2006, convidando-o a pronunciar-se sobre a questão de saber se, à luz deste acórdão, continuava a acreditar que tinha tratado correctamente o pedido de acesso e, em caso afirmativo, a explicar as razões em que este ponto de vista se baseava.

Resposta do OLAF

Na sua resposta, o OLAF salientou que, por carta de 3 de Outubro de 2006, tinha informado o queixoso de que o seu inquérito tinha sido encerrado sem seguimento depois de ter tido conhecimento de que as autoridades do Lesoto já não tencionavam instaurar um processo contra o grupo. O OLAF acrescentou que tinha escrito às autoridades do Lesoto para lhes perguntar se tinham alguma objeção à divulgação (total ou parcial) de documentos ao queixoso. O Provedor de Justiça será informado da resposta dada por estas autoridades e da decisão final do OLAF sobre a questão.

O OLAF salientou ainda que, no acórdão referido pelo Provedor de Justiça, o Tribunal de Primeira Instância tinha sublinhado a necessidade de uma análise concreta relativamente a cada documento em causa. Acrescentou que estava a proceder a esta análise, mas que tinha de aguardar a resposta das autoridades do Lesoto para determinar se a exceção continuaria a ser aplicável a algum dos documentos em causa. O OLAF observou que, tendo em conta a quantidade de documentos constantes do seu processo, solicitaria ao queixoso que especificasse o âmbito do seu pedido de acesso.

O OLAF referiu que tinha sido recebido em 19 de Setembro de 2006 um novo pedido de acesso, baseado nos direitos de defesa, e acrescentou uma cópia de uma carta de acompanhamento que tinha enviado ao queixoso relativamente a este pedido.

Observações do queixoso

Em 18 de Dezembro de 2006, o queixoso informou o Provedor de Justiça de que não pretendia fazer quaisquer observações sobre este caso. O queixoso salientou que, tendo em conta o facto de o OLAF ter encerrado o seu inquérito sem seguimento, escreveria ao OLAF para confirmar que não prosseguiria o seu pedido de acesso ao processo.

O queixoso agradeceu ao Provedor de Justiça as medidas que tomou em resposta à queixa.

A DECISÃO

1 Alegada não concessão de acesso aos documentos

1.1 O queixoso, um advogado alemão, representa uma empresa pertencente a um grupo internacional. Duas outras empresas deste grupo tinham estado envolvidas num projeto no Lesoto que tinha sido parcialmente financiado pela UE. Em 2000, o Banco Europeu de Investimento (BEI) realizou uma auditoria a este financiamento, que conduziu a um relatório de auditoria. O Organismo Europeu de Luta Antifraude (OLAF) foi informado desta auditoria. Com base nas conclusões do relatório de auditoria do BEI (o "relatório de auditoria de 2000"), o inquérito do OLAF foi encerrado.

Em Junho de 2003, e com base em novas informações, o OLAF abriu um novo inquérito sobre esta matéria.

1.2 Por carta de 16 de Setembro de 2004, o queixoso solicitou o acesso a todos os documentos do processo do OLAF relativos ao "Lesotho Highlands Water Project"(6). Este pedido foi apresentado com base no Regulamento (CE) n.o 1049/2001 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 30 de maio de 2001, relativo ao acesso do público aos documentos do Parlamento Europeu, do Conselho e da Comissão (7) («Regulamento n.o 1049/2001»).

Na sua resposta de 7 de Outubro de 2004, o OLAF indeferiu este pedido, invocando três excepções no Regulamento 1049/2001 em que se baseou a sua decisão: (1) a protecção dos objectivos das actividades de inspecção, inquérito e auditoria (n.o 2, terceiro travessão, do artigo 4.o do regulamento), "uma vez que o inquérito está ainda em curso"; 2) A protecção da vida privada e da integridade do indivíduo, em conformidade com a legislação comunitária relativa à protecção dos dados pessoais (n.o 1, alínea b), do artigo 4.o do regulamento); e 3) os interesses comerciais das pessoas singulares ou coletivas (artigo 4.o, n.o 2, primeiro travessão, do regulamento). Em resposta a uma questão colocada nesse sentido pelo queixoso na sua carta de 16 de Setembro de 2004, o OLAF confirmou igualmente que tinha aberto um novo inquérito em 2003.

Em 2 de Novembro de 2004, o autor da denúncia apresentou um pedido confirmativo. Na sua resposta de 30 de Novembro de 2004, o OLAF confirmou a sua posição, nomeadamente no que se refere ao n.o 2, terceiro travessão, do artigo 4.o do Regulamento n.o 1049/2001. No que diz respeito ao relatório de auditoria de 2000, o OLAF sublinhou que este continha resultados preliminares, pareceres e conclusões sobre o inquérito inicial. O OLAF salientou que este relatório inicial, bem como as novas informações entretanto recebidas, constituíam a base para novos inquéritos em curso nessa altura. Acrescentou que a documentação constante dos autos era constituída pelos elementos de prova recolhidos até à data e que esses elementos de prova eram objeto de uma análise mais aprofundada. O OLAF alegou que a divulgação dos documentos constantes do seu processo perturbaria o inquérito atualmente em curso. Segundo o OLAF, também não era possível conceder um acesso parcial, uma vez que os encargos administrativos envolvidos seriam desproporcionados.

1.3 Na sua queixa ao Provedor de Justiça Europeu, apresentada em 9 de Maio de 2005, o queixoso alegava que o OLAF não tinha concedido, erradamente, acesso ao seu processo e, em especial, ao relatório resultante da auditoria realizada em 2000 e que esse acesso devia ser concedido.

1.4 No seu parecer, o OLAF declarou que não podia divulgar o relatório de auditoria de 2000 ou qualquer dos documentos do processo de inquérito com base no artigo 4.o, n.o 2, terceiro travessão, do Regulamento n.o 1049/2001. Segundo o OLAF, a divulgação destes documentos seria prejudicial para o inquérito do OLAF em curso, bem como para o inquérito das autoridades judiciais do Lesoto sobre esta matéria. O OLAF sublinhou que a concessão de acesso aos documentos em causa revelaria os elementos de prova na posse do OLAF e as suas estratégias de inquérito.

1.5 Após uma análise preliminar das observações apresentadas pelas partes, o Provedor de Justiça considerou que o OLAF não tinha respondido adequadamente aos argumentos do queixoso. Por conseguinte, em 19 de Dezembro de 2005, apresentou uma proposta de solução amigável, segundo a qual o OLAF poderia reconsiderar o pedido de acesso do queixoso ao seu processo e, em especial, ao relatório resultante da auditoria realizada em 2000 (8).

1.6 Na sua resposta a esta proposta, o OLAF indicou que tinha informado o BEI de que a divulgação do relatório de auditoria de 2000 não prejudicaria o seu inquérito. No entanto, o BEI informou o OLAF de que a divulgação do relatório de auditoria seria prejudicial para os interesses comerciais e para a proteção dos dados pessoais contidos no relatório. O OLAF acrescentou que o BEI tinha indicado que apenas uma divulgação parcial limitada ao resumo e às conclusões do relatório não prejudicaria esses interesses. Por conseguinte, juntamente com a sua resposta ao Provedor de Justiça, o OLAF anexou uma cópia dessas partes do relatório, com a supressão dos nomes das pessoas e das empresas. O OLAF observou que o BEI tinha informado o OLAF de que divulgaria ao autor da denúncia, a título privado, e não no âmbito das regras relativas ao acesso do público aos documentos, a parte do relatório relativa ao grupo.

1.7 Nas suas observações, o queixoso declarou-se satisfeito com a questão do acesso ao relatório de auditoria de 2000. Alegou, no entanto, que o OLAF tinha ignorado a opinião do Provedor de Justiça de que não tinha considerado a possibilidade de conceder acesso parcial ao processo relacionado com o presente inquérito.

1.8 Tendo em conta o que precede, o Provedor de Justiça concluiu que eram necessários mais inquéritos e dirigiu dois pedidos de informações complementares ao OLAF.

1.9 Na sua resposta ao segundo destes pedidos, o OLAF salientou, nomeadamente, que, por carta de 3 de Outubro de 2006, tinha informado o queixoso de que o seu inquérito tinha sido encerrado sem seguimento depois de ter tido conhecimento de que as autoridades do Lesoto já não tencionavam instaurar um processo contra o grupo.

1.10 Nas suas observações sobre esta resposta, o queixoso informou o Provedor de Justiça de que não pretendia fazer quaisquer observações neste caso. O queixoso salientou que, tendo em conta o facto de o OLAF ter encerrado o seu inquérito sem seguimento, escreveria ao OLAF para confirmar que não prosseguiria o seu pedido de acesso ao processo. Agradeceu ao Provedor de Justiça o seu apoio nesta matéria.

1.11 O Provedor de Justiça toma nota de que o queixoso não pretende dar seguimento ao seu pedido de acesso ao processo do OLAF. Nestas circunstâncias, o Provedor de Justiça considera que não há motivos para prosseguir o seu inquérito sobre a presente queixa.

2 Conclusão

À luz dos resultados da sua análise, o Provedor de Justiça considera que não existem motivos para prosseguir os inquéritos no caso em apreço. Por conseguinte, encerra o processo. O Diretor-Geral do OLAF será igualmente informado desta decisão.

Com os melhores cumprimentos,

 

P. Nikiforos DIAMANDOUROS

---

(1) O queixoso solicitou igualmente ao BEI o acesso ao relatório de auditoria. O tratamento deste pedido deu origem a uma queixa contra o BEI (queixa 1776/2005/GG - confidencial).

(2) JO 2001, L 145, p. 43.

(3) O autor da denúncia anexou uma cópia do presente documento.

(4) JO 1999, L 136, p. 1.

(5) No seu projecto de recomendação no processo 1126/2004/GG (confidencial) de 28 de Fevereiro de 2005 (ponto 3.15). A versão não confidencial está disponível no sítio Web do Provedor de Justiça (http://www.ombudsman.europa.eu).

(6) O queixoso solicitou igualmente ao BEI o acesso ao relatório de auditoria. O tratamento deste pedido deu origem a uma queixa contra o BEI (queixa 1776/2005/GG - confidencial).

(7) JO 2001, L 145, p. 43.

(8) Uma proposta semelhante de solução amigável foi apresentada, também em 19 de Dezembro de 2005, no inquérito relativo à queixa contra o BEI (queixa 1776/2005/GG - confidencial).