Estrasburgo, 24 de Maio de 2006

Ex.mo Senhor Dr. K.,

Em 27 de Abril de 2005, apresentou uma queixa ao Provedor de Justiça Europeu em nome da Mermayde Consultancy. A sua queixa dizia respeito à decisão da Comissão Europeia de recuperar fundos concedidos a um projecto no âmbito do Quinto Programa-Quadro.

Em 26 de Maio de 2005, transmiti a queixa ao presidente da Comissão. A Comissão enviou o seu parecer em 4 de Outubro de 2005. Transmiti-lho com um convite à apresentação de observações, que V. Exa. enviou em 21 de Novembro de 2005.

Escrevo agora para informá-lo dos resultados das investigações que foram feitas. Peço desculpa pelo tempo que demorou a tratar da sua queixa.

A QUEIXA

Segundo o autor da denúncia, o diretor executivo e o representante da Mermayde, os factos pertinentes são, em resumo, os seguintes.

A Mermayde Consultancy ("Mermayde") foi a coordenadora de um projecto denominado TRAP-LRM, que recebeu financiamento da Comissão ao abrigo do Quinto Programa-Quadro.

Em 4 de Novembro de 2004, a Comissão enviou à Mermayde uma decisão de recuperação do montante de 52 589,23 euros, que tinha sido concedido para o projecto. A Comissão explicou que certos custos não eram considerados elegíveis, uma vez que, contrariamente às regras do quarto programa-quadro, os custos totais incorridos pelos subcontratantes já não eram tidos em conta.

No entanto, durante a fase de negociação do contrato e a execução do projecto, os serviços da Comissão não pareciam estar cientes da alteração das regras no âmbito do Quinto Programa-Quadro.

No âmbito do quarto programa-quadro, com o qual a Mermayde tinha experiência, a Comissão permitiu que os custos totais dos subcontratantes fossem tidos em conta, mesmo que apenas uma parte desses custos fosse declarada. Na elaboração da proposta TRAP-LRM no âmbito da primeira ronda do Quinto Programa-Quadro, foram fornecidos pormenores orçamentais para cada parceiro, identificando tanto os custos totais como os montantes para os quais seria solicitado financiamento da Comissão.

A Comissão informou a Mermayde de que a proposta foi aceite para negociações contratuais. A Comissão não indicou que apenas os custos incorridos pelos parceiros, e não pelos subcontratantes, seriam totalmente elegíveis.

Durante as negociações do contrato, nem o responsável científico da Comissão nem o responsável financeiro informaram a Mermayde de que, no âmbito do quinto programa-quadro, apenas os custos reais suportados pelos parceiros constituiriam custos elegíveis e que, por conseguinte, a Mermayde, utilizando a estrutura de subcontratação, poderia sofrer prejuízos graves. A Comissão deveria ter alertado a Mermayde para os possíveis efeitos negativos da utilização de subcontratantes e deveria tê-la aconselhado a converter os subcontratantes previstos em parceiros. No entanto, a Comissão não forneceu tais informações e o contrato foi assinado. O anexo I do contrato indicava o custo total identificado, incluindo os custos dos subcontratantes e a contribuição da Comissão. No entanto, o anexo II indicava que apenas os custos reais dos subcontratantes, incorridos pelo coordenador, seriam elegíveis. Os dois anexos eram, portanto, confusos.

O projeto foi executado com êxito e a Comissão efetuou o pagamento final. No entanto, a Comissão auditou posteriormente o projeto e os auditores não concordaram com as finanças do projeto, uma vez que os custos totais não foram indicados na declaração de custos. Por conseguinte, os auditores solicitaram à Mermayde o reembolso do montante de 52 589,23 euros. A Mermayde reconheceu que os custos reais totais dos subcontratantes não constavam da declaração de custos, mas informou os auditores de que seria possível apresentar provas dos custos reais totais. Os auditores não mencionaram nada sobre o facto de essa prova não resolver o problema, uma vez que os custos em questão não foram incorridos pelo contratante.

Com base na auditoria, a Comissão enviou à Mermayde uma carta de recuperação. A Mermayde respondeu à Comissão, sugerindo que recolhesse e apresentasse documentos comprovativos dos custos totais suportados pelos subcontratantes. A Comissão concordou e solicitou igualmente à Mermayde que apresentasse uma nova declaração de custos. Mais uma vez, a Comissão não mencionou que os custos totais incorridos pelos subcontratantes não podiam ser tidos em conta.

A prova dos custos totais incorridos pelos subcontratantes foi recolhida e enviada à Comissão. Em vez de aceitar a prova, a Comissão enviou outra carta de recuperação, declarando que: "Nos termos do contrato, apenas podem ser reembolsados os custos que, entre outros, tenham sido incorridos durante a duração do projeto e que tenham sido registados nas contas dos respetivos participantes. Isto significa que, em relação aos custos de subcontratação, estes só podem ser reembolsados (à taxa fixada no contrato, neste caso 48,37 %) na medida em que o subcontratante lhe tenha apresentado uma fatura que pagou (totalmente). São relevantes os seus custos reais. Uma comparação (e declarações conexas) entre os «custos reais» da subcontratação e os seus «montantes efetivamente solicitados» é, por conseguinte, irrelevante e as «novas» declarações de custos não são aceitáveis.»

O autor da denúncia alegou que a decisão da Comissão de recuperar o montante de 52 589,23 EUR, concedido ao projeto TRAP-LRM no âmbito do quinto programa-quadro, era injusta.

O queixoso alegou que assinou o contrato de boa-fé com base na sua experiência com as regras aplicáveis no âmbito do Quarto Programa-Quadro e que a Comissão deveria tê-lo informado sobre as novas regras e as possíveis consequências negativas do recurso a subcontratantes.

O autor da denúncia alegou que a Comissão deveria retirar a sua decisão de recuperação e devolver o montante recuperado de 52 589,23 EUR ao coordenador do projeto, Mermayde.

O INQUÉRITO

Parecer da Comissão

No seu parecer, a Comissão formulou, em síntese, as seguintes observações.

Antecedentes

Em 2000, a Mermayde, representada pelo autor da denúncia, o Centro Comum de Investigação de Geel («JRC») e a Direção-Geral da Investigação da Comissão Europeia celebraram o contrato TRAP-LRM no âmbito do quinto programa-quadro. O contrato previa que parte dos trabalhos fosse executada por nove subcontratantes, identificados no anexo 1. O anexo 1 define o seu papel como «SC», ou seja, subcontratantes, associados ao coordenador, Mermayde.

Nos termos do artigo 3.o do contrato, os custos elegíveis totais estimados do projeto eram de 222 750 EUR e a contribuição comunitária máxima foi fixada em 107 950 EUR. A repartição orçamental entre os contratantes principais (Mermayde e CCI) foi estabelecida no quadro da repartição indicativa dos custos elegíveis estimados. Para a Mermayde, a taxa de participação financeira da Comunidade foi fixada em 48,37% dos custos admissíveis.

O projecto teve início em 1 de Janeiro de 2001 e, em 15 de Março de 2001, foi pago um adiantamento de 43 160 euros. Em 23 de Setembro de 2002, foi efectuado um primeiro pagamento intermédio de 39 726,21 euros. O responsável financeiro da Comissão aceitou todos os custos apresentados pela Mermayde para o projeto (55 918,71 EUR) e deduziu 18 192,50 EUR para recuperar parte do adiantamento inicial. No entanto, o gestor financeiro baseou erradamente o pagamento numa taxa de reembolso de 100 % e não na taxa contratualmente fixada de 48,37 %.

Em Abril de 2004, a Comissão efectuou uma auditoria financeira do contrato. Os auditores confirmaram a elegibilidade e a justificação de basicamente todos os custos aceites pelo gestor financeiro, em especial todos os custos de subcontratação apresentados pela Mermayde. Houve apenas um pequeno ajustamento dos custos de 4 860,84 EUR a favor da Comissão ao nível dos custos totais. No entanto, em resultado da auditoria, foi necessário recuperar 52 589,23 EUR. O montante de 2 351,19 EUR foi um seguimento do ajustamento dos custos, ao passo que a Mermayde teve de reembolsar 50 238,04 EUR, em resultado do pagamento em excesso inicial a uma taxa de reembolso de 100 % em vez de 48,37 %.

Quanto à presente acusação

Não houve qualquer alteração entre o quarto e o quinto programas-quadro no que respeita ao papel dos subcontratantes e à elegibilidade dos custos de subcontratação. No âmbito de ambos os programas-quadro, os subcontratantes não eram, eles próprios, contratantes com ligações contratuais à Comissão. No entanto, os contratantes (coordenadores e outros contratantes) foram autorizados a subcontratar determinadas partes do seu trabalho. Esses custos eram elegíveis na medida em que eram "imputados ao contrato", em conformidade com as condições contratuais (artigo 14.o, n.o 3, parte C do anexo II do contrato) e foram, por conseguinte, reembolsados ao contratante à taxa de reembolso prevista no contrato e aplicável a todos os custos do contratante (neste caso, 48,37 %).

Não existia qualquer contradição entre o anexo I e o anexo II do contrato. Embora fosse verdade que o anexo I utilizava o termo «parceiros», identificava claramente todas as entidades, com exceção da Mermayde e do JRC, como SC, ou seja, subcontratantes. Além disso, o quadro de repartição dos custos mencionava apenas estas duas entidades como participantes no projeto. Por conseguinte, era claro para o autor da denúncia, a partir do quadro de repartição dos custos, que os subcontratantes, tal como identificados no formulário de preparação do contrato, não tinham o papel de contratantes. Tal foi confirmado na carta do autor da denúncia de 23 de Junho de 2000.

O queixoso tinha uma vasta experiência de projectos no âmbito de vários programas-quadro. Participou em dez projectos no âmbito do Quarto Programa-Quadro, em cujo contexto também se deparou com as regras de reembolso aplicáveis aos subcontratantes. Uma vez que estas regras não tinham sido alteradas do quarto para o quinto programa-quadro, ele devia estar familiarizado com elas. Nestas circunstâncias, o pessoal da Comissão envolvido nas negociações não tinha qualquer obrigação específica de aconselhar o autor da denúncia sobre as potenciais consequências financeiras do acordo.

Tanto no âmbito do quarto como do quinto programas-quadro, os custos (totais) dos subcontratantes (incluindo o seu lucro) podiam ser integralmente aceites como custos elegíveis do contratante principal que celebrou o subcontrato. No entanto, a taxa de reembolso, aplicável a todos os custos imputados ao contratante, dependia do acordo do contrato com a Comissão, ou seja, 35% para as actividades de demonstração, 50% para as acções de IDT ou até 100% no caso das medidas de acompanhamento.

O autor da denúncia afirmou que os «custos totais reais» dos subcontratantes não foram apresentados nas declarações de custos, mas que «seria possível apresentar a justificação». No entanto, a declaração do autor da denúncia não refletia os requisitos de elegibilidade e reembolso dos custos de subcontratação ao abrigo do contrato. Para serem elegíveis, esses custos tinham de ser registados nas contas do contratante e cópias das faturas pertinentes dos subcontratantes tinham de ser anexadas aos mapas de custos (artigo 13.o, n.o 1, e artigo 14.o, n.o 3, das Condições Gerais). Tal significava que um contratante só podia solicitar o reembolso dos custos de subcontratação se tivesse recebido uma fatura do subcontratante, pago o respetivo montante ao subcontratante e registado esse montante nas suas contas. O reembolso efectivo destes custos pela Comissão dependia então da taxa de reembolso prevista no contrato, que, no caso em apreço, era de 48,37%. Seguiu-se que, caso os subcontratantes tivessem efetivamente mais custos e pudessem ter emitido faturas mais elevadas, essas faturas teriam primeiro de ser integralmente pagas pela Mermayde para serem elegíveis. Os custos em questão poderiam então ser reembolsados em 48,37 %. Com efeito, a taxa de reembolso em causa implicava que a Mermayde suportasse 51,63 % de todos os custos elegíveis, incluindo os custos de subcontratação.

Como alega o autor da denúncia, a Comissão não alterou a sua interpretação das implicações contratuais do quinto programa-quadro. Foi, no entanto, correto afirmar que, durante a auditoria financeira, foi detetado um erro no processamento dos pagamentos efetuados para o projeto, a saber, que a taxa de reembolso da Mermayde deveria ter sido de 48,37 % e não de 100 %. o que explica o montante da ordem de cobrança. Ao tomar estas medidas corretivas, a Comissão estava a agir em plena conformidade com as disposições contratuais e as conclusões da auditoria. A Comissão lamentou o erro que, no entanto, foi claro para o autor da denúncia, tendo em conta as disposições contratuais.

Observações do queixoso

Nas suas observações, o queixoso formulou, resumidamente, as seguintes observações:

O Provedor de Justiça solicitou à Comissão que apresentasse o seu parecer até 15 de Setembro de 2005. O parecer datava de 4 de Outubro de 2005, o que significava um atraso de quase três semanas por parte da Comissão na apresentação do seu parecer.

A queixa não foi correctamente resumida pela Comissão no seu parecer, uma vez que a sua verdadeira essência era que a Comissão devia ter informado a Mermayde de que os seus subcontratantes deviam ter-se tornado contratantes da Comissão para garantir que a Mermayde teria sido elegível para os custos suportados pelos subcontratantes.

Com base na experiência da Mermayde em projetos anteriores realizados no âmbito do programa de normalização, medição e ensaio, os laboratórios de análise subcontratados, que realizaram trabalhos no valor de vários milhares de euros, foram reembolsados até 100 % dos custos declarados. A Mermayde podia aceitar que não tinha havido qualquer alteração formal das regras entre o quarto e o quinto programas-quadro no que respeita ao papel dos subcontratantes e à elegibilidade dos custos de subcontratação. No entanto, a interpretação destas regras e a sua aplicação podem ter mudado.

Manteve-se o facto de os dois anexos do contrato serem confusos e controversos. No anexo I, todos os participantes, incluindo os subcontratantes (embora todos fossem descritos como «parceiros»), foram apresentados com os custos totais identificados e a contribuição da UE solicitada, ao passo que o anexo II indicava que apenas os custos reais dos subcontratantes incorridos pelo coordenador eram elegíveis. Por conseguinte, a questão não era a de saber se os subcontratantes eram corretamente descritos como tal. A questão era que, no quadro financeiro, os custos totais e os montantes solicitados foram identificados para os subcontratantes, pelo que a Mermayde presumiu que os montantes solicitados podiam efetivamente ser solicitados à Comissão. A Comissão estava provavelmente correcta no sentido jurídico ao argumentar que apenas 48,37% dos 50% indicados no quadro eram custos elegíveis, mas este facto era certamente confuso.

De facto, trabalhou durante muitos anos em projectos para a Comissão, também como coordenador. No entanto, até 1995, foi contratado por outra organização e trabalhou apenas como cientista responsável, não como funcionário financeiro. O contrato em causa na presente denúncia era o décimo contrato celebrado entre a Comissão e a Mermayde. No entanto, nem todos estes contratos eram da mesma natureza. Apenas um destes contratos dizia respeito a um projecto semelhante a projectos realizados no âmbito do quarto programa-quadro. Este projecto era um projecto de IDT, ao passo que o presente projecto foi o primeiro projecto no âmbito de uma "Acção de Medidas de Acompanhamento", com condições e regras diferentes das aplicáveis aos contratos de IDT.

Nas discussões com os auditores, a sugestão de encontrar uma justificação adicional para os custos totais de subcontratação não foi contrariada. No entanto, a Comissão ignorou o facto de ter sido enviada uma carta ao gestor financeiro, sugerindo que a Mermayde recolhesse e apresentasse toda a documentação que justificasse os custos totais pelos subcontratantes, em resposta à qual o gestor financeiro aconselhou a Mermayde, por correio eletrónico de 7 de junho de 2004, a enviar a justificação sugerida juntamente com uma nova declaração de custos. Por conseguinte, ficou claro que o gestor financeiro não compreendia plenamente as implicações financeiras e, por conseguinte, o autor da denúncia empreendeu um trabalho considerável para recolher justificações. No entanto, a Comissão não considerou pertinentes as justificações apresentadas.

A DECISÃO

1 Observação preliminar

1.1 Nas suas observações, o queixoso observou que a Comissão enviou o seu parecer com quase três semanas de atraso.

1.2 O Provedor de Justiça observa que houve efectivamente um atraso na apresentação do parecer por parte da Comissão. No entanto, uma vez que o atraso foi limitado e tendo em conta o facto de, na sua carta de acompanhamento que acompanha o parecer, a Comissão ter lamentado o atraso ocorrido, o Provedor de Justiça não encontra motivos para prosseguir a questão.

2 Decisão de recuperação alegadamente abusiva

2.1 A queixa diz respeito à decisão da Comissão de recuperar os fundos concedidos a um projecto no âmbito do Quinto Programa-Quadro, coordenado pela Mermayde Consultancy ("Mermayde"). De acordo com o autor da denúncia, que apresentou uma queixa em nome da Mermayde, a Comissão solicitou a recuperação do montante de 52 589,23 EUR, uma vez que determinados custos não foram considerados elegíveis devido ao facto de, contrariamente às regras do quarto programa-quadro, os custos totais incorridos pelos subcontratantes terem deixado de ser tidos em conta. No âmbito do quarto programa-quadro, com o qual a Mermayde tinha experiência, a Comissão permitiu que os custos totais incorridos pelos subcontratantes fossem tidos em conta, mesmo que apenas uma parte desses custos fosse declarada. Na elaboração da proposta no âmbito da primeira ronda do Quinto Programa-Quadro, foram fornecidos pormenores orçamentais para cada parceiro, identificando tanto os custos totais como os montantes para os quais seria solicitado financiamento da Comissão. A Comissão informou a Mermayde de que a proposta foi aceite para negociações contratuais, mas não indicou que apenas os custos incorridos pelos parceiros, e não pelos subcontratantes, seriam plenamente elegíveis. O anexo I do contrato indicava o custo total identificado, incluindo os custos dos subcontratantes, e a contribuição da Comissão. No entanto, o anexo II indicava que apenas os custos reais dos subcontratantes, incorridos pelo coordenador, seriam elegíveis. Os dois anexos eram, portanto, confusos.

2.2 O queixoso explicou ainda que, depois de o projecto ter sido concluído com êxito, a Comissão realizou uma auditoria e os auditores não concordaram com as finanças do projecto, uma vez que os custos totais não foram indicados na declaração de custos. Por conseguinte, os auditores solicitaram à Mermayde o reembolso do montante de 52 589,23 euros. A Mermayde reconheceu que os custos reais totais dos subcontratantes não constavam da declaração de custos, mas informou os auditores de que seria possível apresentar provas dos custos reais totais. Os auditores não mencionaram que essa prova não resolveria a questão do reembolso, uma vez que os custos em questão não foram incorridos pelo contratante. A prova dos custos totais incorridos pelos subcontratantes foi recolhida e enviada à Comissão. Em vez de aceitar a prova, a Comissão enviou outra carta de recuperação, declarando que: "Nos termos do contrato, apenas podem ser reembolsados os custos que, entre outros, tenham sido incorridos durante a duração do projeto e que tenham sido registados nas contas dos respetivos participantes. Isto significa que, em relação aos custos de subcontratação, estes só podem ser reembolsados (à taxa fixada no contrato, neste caso 48,37 %) na medida em que o subcontratante lhe tenha apresentado uma fatura que pagou (totalmente). São relevantes os seus custos reais. Uma comparação (e declarações conexas) entre os «custos reais» da subcontratação e os seus «montantes efetivamente solicitados» é, por conseguinte, irrelevante e as «novas» declarações de custos não são aceitáveis.»

O autor da denúncia alegou que a decisão da Comissão de recuperar o montante de 52 589,23 EUR, concedido ao projeto TRAP-LRM no âmbito do quinto programa-quadro, era injusta.

O queixoso alegou que assinou o contrato de boa-fé com base na sua experiência com as regras aplicáveis no âmbito do Quarto Programa-Quadro e que a Comissão deveria tê-lo informado sobre as novas regras e as possíveis consequências negativas do recurso a subcontratantes.

2.3 Segundo a Comissão, foi assinado um contrato com a Mermayde, representada pelo queixoso, e com o Centro Comum de Investigação de Geel ("JRC") no âmbito do Quinto Programa-Quadro, que previa que parte dos trabalhos fosse executada por nove subcontratantes, identificados no Anexo 1. Nos termos do artigo 3.o do contrato, os custos elegíveis totais estimados do projeto eram de 222 750 EUR e a contribuição comunitária máxima foi fixada em 107 950 EUR. A repartição orçamental entre os contratantes principais (Mermayde e CCI) foi estabelecida no quadro da repartição indicativa dos custos elegíveis estimados. Para a Mermayde, a taxa de participação financeira da Comunidade foi fixada em 48,37% dos custos admissíveis. O responsável financeiro da Comissão aceitou todos os custos apresentados pela Mermayde para o projeto (55 918,71 EUR) e deduziu 18 192,50 EUR para recuperar parte do adiantamento inicial. No entanto, o gestor financeiro baseou erradamente o pagamento numa taxa de reembolso de 100 % e não na taxa contratualmente fixada de 48,37 %. Em Abril de 2004, a Comissão efectuou uma auditoria financeira do contrato. Os auditores confirmaram a elegibilidade e a justificação de basicamente todos os custos aceites pelo gestor financeiro, em especial todos os custos de subcontratação apresentados pela Mermayde. Houve apenas um pequeno ajustamento dos custos de 4 860,84 EUR a favor da Comissão ao nível dos custos totais. No entanto, em resultado da auditoria, foi necessário recuperar 52 589,23 EUR. O montante de 2 351,19 EUR foi um seguimento do ajustamento dos custos, ao passo que a Mermayde teve de reembolsar 50 238,04 EUR em resultado do pagamento em excesso inicial a uma taxa de reembolso de 100 % em vez de 48,37 %.

2.4 A Comissão alegou ainda que não tinha havido qualquer alteração entre o quarto e o quinto programas-quadro no que se refere ao papel dos subcontratantes e à elegibilidade dos custos de subcontratação. No âmbito de ambos os programas-quadro, os subcontratantes não eram, eles próprios, contratantes com ligações contratuais à Comissão. No entanto, os contratantes (coordenadores e outros contratantes) foram autorizados a subcontratar determinadas partes do seu trabalho. Esses custos eram elegíveis na medida em que eram "imputados ao contrato" em conformidade com as condições contratuais (artigo 14.o, n.o 3, parte C do anexo II do contrato) e foram, por conseguinte, reembolsados ao contratante à taxa de reembolso prevista no contrato e aplicável a todos os custos do contratante (neste caso, 48,37 %). Não existia qualquer contradição entre o anexo I e o anexo II do contrato. Embora fosse verdade que o Anexo I utilizava o termo "parceiros", identificava claramente todas as entidades, com excepção da Mermayde e do CCI, como "SC", ou seja, subcontratantes. Além disso, o quadro de repartição dos custos mencionava apenas estas duas entidades como participantes no projeto. Por conseguinte, era claro para o autor da denúncia, a partir do quadro de repartição dos custos, que os subcontratantes, tal como identificados no formulário de preparação do contrato, não tinham o papel de contratantes.

2.5 A Comissão recordou que o queixoso afirmou que os "custos totais reais" dos subcontratantes não foram apresentados nas declarações de custos, mas que "seria possível apresentar a justificação". No entanto, a Comissão argumentou que a declaração do autor da denúncia não refletia os requisitos de elegibilidade e reembolso dos custos de subcontratação ao abrigo do contrato. Para serem elegíveis, esses custos tinham de ser registados nas contas do contratante e cópias das faturas pertinentes dos subcontratantes tinham de ser anexadas aos mapas de custos (artigo 13.o, n.o 1, e artigo 14.o, n.o 3, das Condições Gerais). Isto significava que um contratante só podia solicitar o reembolso dos custos de subcontratação se tivesse recebido uma fatura do subcontratante, pago o respetivo montante ao subcontratante e registado esse montante nas suas contas. O reembolso efectivo destes custos pela Comissão dependia então da taxa de reembolso prevista no contrato, que, no caso em apreço, era de 48,37%. Daí resulta que, se os subcontratantes tivessem efetivamente tido mais custos e pudessem ter emitido faturas mais elevadas, essas faturas teriam primeiro de ser integralmente pagas pela Mermayde para serem elegíveis. Os custos em questão poderiam então ser reembolsados em 48,37 %. Esta taxa de reembolso significou, de facto, que a Mermayde teve de suportar 51,63 % de todos os custos elegíveis, incluindo os custos de subcontratação. Como alega o autor da denúncia, a Comissão não alterou a sua interpretação das implicações contratuais do quinto programa-quadro. No entanto, foi correto afirmar que, durante a auditoria financeira, foi detetado um erro no processamento dos pagamentos efetuados para o projeto, a saber, que a taxa de reembolso da Mermayde deveria ter sido de 48,37 % e não de 100 %. o que explica o montante da ordem de cobrança.

2.6 Nas suas observações, o queixoso alegou que a queixa não foi correctamente resumida pela Comissão no seu parecer, uma vez que a verdadeira essência da sua queixa era que a Comissão deveria ter informado a Mermayde de que os seus subcontratantes deveriam ter-se tornado contratantes da Comissão, a fim de garantir que a Mermayde teria sido elegível para os custos incorridos pelos subcontratantes. A Mermayde podia, no entanto, aceitar que não tinha havido qualquer alteração formal das regras entre o quarto e o quinto programas-quadro no que respeita ao papel dos subcontratantes e à elegibilidade dos custos de subcontratação. Acrescentou que a interpretação destas regras e a sua aplicação podem ter mudado. A questão era que, no quadro financeiro, os custos totais e os montantes solicitados foram identificados para os subcontratantes e, por conseguinte, a Mermayde presumiu que os montantes pertinentes podiam efetivamente ser solicitados à Comissão. A Comissão estava provavelmente correcta no sentido jurídico ao argumentar que apenas 48,37% dos 50% indicados no quadro eram custos elegíveis, mas este facto era certamente confuso. Nas discussões com os auditores, a sugestão de encontrar uma justificação adicional para os custos totais de subcontratação não foi contrariada. No entanto, a Comissão ignorou o facto de ter sido enviada uma carta ao gestor financeiro, sugerindo que a Mermayde recolhesse e apresentasse toda a documentação que justificasse os custos totais pelos subcontratantes, em resposta à qual o gestor financeiro aconselhou a Mermayde a enviar a justificação sugerida juntamente com uma nova declaração de custos. Por conseguinte, ficou claro que o gestor financeiro não compreendia plenamente as implicações financeiras e, por conseguinte, o autor da denúncia empreendeu um trabalho considerável para recolher justificações. No entanto, a Comissão não considerou pertinentes as justificações apresentadas.

2.7 O Provedor de Justiça observa o seguinte na correspondência trocada entre o queixoso e a Comissão, cujas cópias foram apresentadas pelo queixoso em apoio da sua queixa. Em 1 de Junho de 2004, o autor da denúncia enviou à Comissão uma carta em que afirmava, nomeadamente, que: "Como se depreende claramente da proposta inicial e do contrato com a Comissão, o montante solicitado era, de facto, de 48,37 % dos custos totais. (...) Nestes subcontratos foi definida a obra e a contribuição financeira máxima que seriam autorizados a faturar à Mermayde. (...) A Mermayde não incluiu os custos totais reais nas respetivas declarações de custos. (...) Assim que dispuser de todos os elementos de prova relativos aos custos totais, posso preparar - se necessário - uma declaração de custos revista para todo o período do projecto, demonstrando que o montante solicitado não excede os 48,37% contratuais dos custos totais." (1) Por carta de 17 de Junho de 2004, o autor da denúncia apresentou novos mapas de custos à Comissão, explicando que: "A única diferença é o total dos custos reais incorridos pelos subcontratantes. O montante solicitado é idêntico ao montante solicitado anteriormente. Isto faz com que a percentagem solicitada atinja um valor inferior aos 48,37 % indicados no contrato"(2).

2.8 Resulta do que precede que a Mermayde encarregou os seus subcontratantes de lhe facturarem apenas 48,37% dos seus custos totais e que a Mermayde, por seu lado, apenas declarou à Comissão 48,37% dos custos totais do projecto. Isto é ainda confirmado pelo que se segue. Os custos totais estimados do projeto foram de 222 750 EUR(3), ao passo que os custos totais aceites para o projeto foram de 97 303,97 EUR(4), ou seja, 43,68 % dos custos totais estimados. Segundo a Comissão, praticamente todos os custos apresentados pela Mermayde foram aceites. A menos que os custos reais do projeto fossem muito inferiores ao previsto, tal sugere que a Mermayde declarou apenas menos de 50 % dos custos reais.

2.9 O Provedor de Justiça considera incontestável que a contribuição financeira da Comunidade para o projecto foi fixada em 48,37% dos custos totais do projecto, até um máximo de 107 950 euros. Subsiste, no entanto, a questão de saber como deveriam ter sido declarados os custos para serem financiados. Com base nos pontos 2.7 e 2.8 supra, o autor da denúncia parece considerar que 48,37 % dos custos totais do projeto deveriam ter sido declarados e, em seguida, deveriam ter recebido financiamento. A Comissão, por outro lado, parece considerar que os custos totais do projecto deveriam ter sido declarados, dos quais 48,37 % receberiam então financiamento.

2.10 A este respeito, o Provedor de Justiça recorda que o artigo 3.o do contrato prevê que «[o] total dos custos elegíveis estimados do projecto é de 222 750 euros» e que «[a] Comunidade financia os custos elegíveis do projecto (...) até um montante máximo de 107 950 euros». O Provedor de Justiça entende este artigo como significando que o financiamento comunitário foi concedido com base nos custos elegíveis do projecto. O Provedor de Justiça considera ainda que, para a Comissão determinar os custos elegíveis do projeto, todos os custos tinham de ser declarados. A Comissão financiaria então, neste caso, 48,37 % dos custos que declarou elegíveis. A posição da Comissão de que os custos totais do projecto deveriam ter sido declarados afigura-se, por conseguinte, razoável.

2.11 O Provedor de Justiça recorda ainda que o artigo 16.o do anexo II do contrato estipula que «os custos elegíveis são reembolsados quando justificados pelo contratante principal». Parece incontestável, no caso em apreço, que a Mermayde era o empreiteiro principal. Uma vez que a Mermayde parece ter apresentado justificações apenas para menos de 50 % dos custos totais, afigura-se razoável que a Comissão tenha concedido financiamento apenas para 48,37 % desses custos justificados.

2.12 No entanto, o Provedor de Justiça regista o argumento do queixoso de que o gestor financeiro o aconselhou a enviar justificações para o total dos custos de subcontratação, mas que a Comissão acabou por não considerar as justificações pertinentes. A este respeito, o Provedor de Justiça recorda que o artigo 13.o do anexo II do contrato estipula que os custos elegíveis são «determinados de acordo com o princípio contabilístico baseado nos custos históricos e com as regras internas habituais do contratante principal» e «registados nas contas». Afigura-se, assim, que, para serem elegíveis, os custos tinham de ser registados nas contas do contratante principal (neste caso, a Mermayde). O artigo 14.o, n.o 3, do mesmo anexo estabelece que os subcontratos podem ser imputados ao contrato se «as cópias, autenticadas pelos contratantes principais em causa, das faturas correspondentes forem anexadas aos mapas de custos correspondentes», o que sugere ainda que os custos de subcontratação tiveram de ser faturados ao contratante principal, ou seja, registados na contabilidade do contratante principal. Por conseguinte, a Comissão parece ter agido em conformidade com o contrato ao considerar que apenas os custos dos subcontratantes efetivamente suportados pelo contratante principal, ou seja, a Mermayde, eram elegíveis para um financiamento de 48,37 %. O Provedor de Justiça não encontra nada na correspondência entre o queixoso e o responsável financeiro da Comissão que sugira que este último tenha aconselhado a Mermayde a apresentar provas dos custos dos subcontratantes que não tinham sido suportados pela Mermayde, tanto mais que, numa mensagem de correio electrónico de 7 de Junho de 2004(5), se refere a "documentos comprovativos e facturas"(6).

2.13 Na opinião do Provedor de Justiça, resulta do que precede que o queixoso interpretou mal o funcionamento do regime de financiamento comunitário em causa e a forma como os custos deveriam ter sido declarados. Subsiste, assim, a questão de saber se, nos preparativos para a assinatura do contrato, havia algo que deveria ter levado a Comissão a suspeitar da existência de um mal-entendido e a levá-la a clarificar o contrato para o queixoso.

2.14 A este respeito, o Provedor de Justiça recorda que o queixoso considerou que os dois anexos do contrato eram confusos, tanto mais que o quadro financeiro do anexo I identificava os custos totais e os montantes solicitados para os subcontratantes, enquanto o anexo II indicava que apenas os custos reais dos subcontratantes efectuados pelo coordenador eram elegíveis. O Provedor de Justiça observa que, no quadro financeiro em questão, os subcontratantes foram enumerados, juntamente com os respetivos custos totais e a «contribuição da UE», que variaram entre 0 e 100 % dos custos totais. É verdade que, considerando individualmente os subcontratantes, o quadro financeiro não é compatível com a opinião da Comissão sobre a forma como os custos devem ser declarados para serem financiados, uma vez que os custos de um subcontratante específico, considerados isoladamente, não podiam ser financiados pela Comunidade a 100%. Tendo facturado à Mermayde, apenas 48,37% dos custos facturados pelo subcontratante beneficiariam de financiamento comunitário. No entanto, o Provedor de Justiça não considera que o quadro financeiro em questão tenha apresentado razões suficientes para a Comissão suspeitar da compreensão do regime de financiamento por parte do queixoso, uma vez que a totalidade da «contribuição da UE» enumerada foi fixada em 107 950 EUR, em plena conformidade com o artigo 3.o do contrato. O Provedor de Justiça não encontrou qualquer outro motivo pelo qual a Comissão deveria ter suspeitado que o queixoso tinha compreendido mal o regime de financiamento.

2.15 Quanto ao argumento do queixoso na queixa de que a Comissão o deveria ter informado das novas regras do quinto programa-quadro e das possíveis consequências negativas da utilização de subcontratantes, o Provedor de Justiça observa que o queixoso, nas suas observações, reconheceu que as regras provavelmente não tinham mudado entre o quarto e o quinto programas-quadro no que diz respeito à elegibilidade dos custos de subcontratação, mas que a interpretação das regras poderia ter tido. No entanto, o Provedor de Justiça não encontrou provas que sugiram que, no âmbito do Quarto Programa-Quadro, a Comissão tenha interpretado as regras de forma a financiar os custos de outras entidades que não os contratantes principais que não tinham sido assumidas por estes contratantes através de faturação. O Provedor de Justiça observa ainda que as «consequências negativas» da utilização de subcontratantes poderiam ter sido evitadas se estes subcontratantes faturassem a totalidade dos seus custos à Mermayde, que teria então recebido financiamento com base nesses custos totais. Por conseguinte, o Provedor de Justiça não considera dever de informação em relação a esta questão.

2.16 O Provedor de Justiça considera certamente lamentável o facto de o queixoso ter aparentemente compreendido mal o regime de financiamento da Comissão. No entanto, tendo em conta o que precede, o peticionário não deteta qualquer má administração por parte da Comissão nesta matéria.

2.17 Não obstante o que precede, o Provedor de Justiça observa que a Comissão explicou, na sua segunda carta de recuperação de 4 de Novembro de 2004, o significado dos custos que foram "registados nas contas" em relação aos custos de subcontratação, afirmando que estes custos só podem ser reembolsados, à taxa fixada no contrato (no caso em apreço 48,37 %), na medida em que um subcontratante tenha apresentado uma factura ao contratante que este pagou integralmente. O Provedor de Justiça considera que seria útil, a fim de evitar eventuais mal-entendidos futuros no que respeita ao financiamento dos custos de subcontratação, que a Comissão tomasse medidas para melhorar a clareza dos contratos que concedem financiamento comunitário, explicando, em termos explícitos, as condições que têm de ser cumpridas para que esses custos sejam considerados. O Provedor de Justiça fará uma observação adicional a este respeito.

3 Alegação do queixoso

3.1 O autor da denúncia alegou que a Comissão deveria retirar a sua decisão de recuperação e devolver o montante recuperado de 52 589,23 EUR ao coordenador do projeto, Mermayde.

3.2 A Comissão argumentou que, durante a auditoria do projecto realizada pela Comissão em Abril de 2004, os auditores confirmaram a elegibilidade e a justificação de basicamente todos os custos aceites pelo gestor financeiro, em especial todos os custos de subcontratação apresentados pela Mermayde. Houve apenas um pequeno ajustamento dos custos de 4 860,84 EUR a favor da Comissão ao nível dos custos totais. No entanto, em resultado da auditoria, foi necessário recuperar 52 589,23 EUR. O montante de 2 351,19 EUR foi um seguimento do ajustamento dos custos, ao passo que a Mermayde teve de reembolsar 50 238,04 EUR em resultado de um pagamento inicial em excesso a uma taxa de reembolso de 100 % em vez de 48,37 %. O gestor financeiro baseou erradamente o pagamento numa taxa de reembolso de 100% e não na taxa contratualmente fixada de 48,37%. Ao tomar medidas corretivas e ao solicitar a recuperação do montante pago em excesso, a Comissão estava a agir em plena conformidade com as disposições contratuais e as conclusões da auditoria. A Comissão lamentou o erro que, no entanto, foi claro para o autor da denúncia, tendo em conta as disposições contratuais.

3.3 O Provedor de Justiça considera incontestável, no caso em apreço, que a taxa de reembolso devia ser de 48,37 %. Além disso, resulta do ponto 3.2 supra que a Comissão parece ter sido correta no seu cálculo dos custos elegíveis, o que significa que houve efetivamente um pagamento em excesso errado. Infelizmente, este pagamento em excesso parece ter coincidido com o mal-entendido do autor da denúncia relativamente ao cálculo dos custos elegíveis, pelo que este não notou o erro. No entanto, com base na conclusão do Provedor de Justiça de que não houve má administração no ponto 3.2 supra, a decisão de recuperação da Comissão afigura-se razoável e o pedido do queixoso não pode, por conseguinte, ser aceite.

4 Conclusão

Com base nos inquéritos do Provedor de Justiça sobre esta queixa, não parece ter havido má administração por parte da Comissão. Por conseguinte, o Provedor de Justiça encerra o processo.

O Presidente da Comissão será igualmente informado desta decisão.

OBSERVAÇÃO ADICIONAL

O Provedor de Justiça considera que seria útil, a fim de evitar eventuais mal-entendidos futuros no que respeita ao financiamento dos custos de subcontratação, que a Comissão tomasse medidas para melhorar a clareza dos contratos que concedem financiamento comunitário, explicando, em termos explícitos, as condições que têm de ser cumpridas para que esses custos sejam considerados.

Com os melhores cumprimentos,

 

P. Nikiforos DIAMANDOUROS

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(1) Sublinhado pelo Provedor de Justiça.

(2) Sublinhado pelo Provedor de Justiça.

(3) Artigo 3.o do contrato, cuja cópia foi apresentada pelo queixoso juntamente com a sua queixa.

(4) Global Financial Overview, em anexo à carta da Comissão de 11 de Maio de 2004 dirigida à Mermayde, cujas cópias foram apresentadas pelo queixoso juntamente com a sua denúncia.

(5) Uma cópia foi apresentada pelo queixoso juntamente com a sua queixa.

(6) Sublinhado pelo Provedor de Justiça.