# Decisão do Provedor de Justiça Europeu no inquérito de iniciativa própria OI/1/2001/GG contra a Comissão Europeia
- Autor: Provedor de Justiça Europeu
- Data : null
- [URL](https://www.ombudsman.europa.eu/pt/decision/pt/2397)
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Estrasburgo, 9 de Janeiro de 2002

Senhor Presidente,

Em 28 de Fevereiro de 2001, escrevi-lhe para o informar de que tinha aberto um inquérito de iniciativa própria sobre o tema da liberdade de expressão do pessoal da Comissão Europeia.

Em 14 de Junho de 2001, a Comissão enviou o seu parecer sobre este processo.

Em 27 de Junho de 2001, escrevi para solicitar mais informações sobre o meu inquérito.

Em 29 de Novembro de 2001, a Comissão respondeu ao meu pedido de informações complementares.

Escrevo agora para informá-lo dos resultados das minhas perguntas neste caso.

CONTEXTO DO INQUÉRITO
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**Fundamentação do inquérito**   
*Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia*   

A Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia foi adoptada na Cimeira de Nice, em 7 de Dezembro de 2000[(1).](#(1)){#Footnote1}

O Parlamento Europeu, o Conselho da União Europeia e a Comissão Europeia proclamaram solenemente o texto como a Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia. Daqui resulta que as referidas instituições se comprometeram a aplicar os princípios estabelecidos na presente Carta.

O artigo 11.o da presente Carta reconhece o direito à liberdade de expressão.
*Liberdade de expressão*   

A liberdade de expressão é um dos fundamentos de uma sociedade democrática. Isto é confirmado pelo artigo 10.°, n.° 1, primeiro período, da Convenção Europeia para a Protecção dos Direitos do Homem e das Liberdades Fundamentais, que tem a seguinte redacção:
\<\<Todas as pessoas têm direito à liberdade de expressão. Este direito compreende a liberdade de opinião e a liberdade de receber e transmitir informações e ideias, sem interferência das autoridades públicas e sem consideração de fronteiras.\>\>

Os Tratados originários que instituíram as Comunidades Europeias não continham disposições expressas em matéria de direitos humanos. No entanto, o Tribunal de Justiça declarou, em 1969, que os direitos humanos são protegidos pelo direito comunitário[(2)](#(2)){#Footnote2}. Atualmente, é jurisprudência constante do Tribunal de Justiça que os direitos fundamentais fazem parte integrante dos princípios gerais de direito cujo respeito é assegurado pelo Tribunal de Justiça e que a liberdade de expressão, tal como consagrada no artigo 10.° da Convenção Europeia para a Proteção dos Direitos do Homem e das Liberdades Fundamentais, faz parte desses princípios gerais[(3)](#(3)){#Footnote3}. O artigo 6.°, n.° 2, do Tratado da União Europeia subscreve expressamente esta jurisprudência.
*Liberdade de expressão e funcionários públicos*   

O Tribunal Europeu dos Direitos do Homem decidiu no *processo Vogt/Alemanha* que os funcionários são pessoas singulares e, como tal, podem beneficiar da protecção da liberdade de expressão prevista no artigo 10.o da Convenção Europeia para a Protecção dos Direitos do Homem e das Liberdades Fundamentais[(4).](#(4)){#Footnote4}

Do mesmo modo, o Tribunal de Justiça das Comunidades Europeias considerou que a liberdade de expressão é um direito fundamental de que também gozam os funcionários comunitários[(5).](#(5)){#Footnote5}

No entanto, é também evidente que os funcionários comunitários têm um dever especial de lealdade para com as Comunidades. Coloca-se, assim, a questão da relação entre este dever e a liberdade de expressão dos funcionários.
*Estatuto dos Funcionários*   

A liberdade de expressão não é expressamente garantida aos funcionários das Comunidades no Estatuto dos Funcionários.

Existem, no entanto, certas disposições que são pertinentes neste contexto.

O artigo 12.°, primeiro parágrafo, do Estatuto dispõe:
"O funcionário deve abster-se de qualquer ato e, em especial, de qualquer expressão pública de opinião que possa refletir sobre a sua posição."

O artigo 17.° do Estatuto contém as seguintes disposições:
"O funcionário exercerá a maior discricionariedade no que diz respeito aos factos e informações de que tenha conhecimento no exercício das suas funções ou com elas relacionadas; Não divulgará, seja de que forma for, a pessoas não autorizadas quaisquer documentos ou informações que ainda não tenham sido tornados públicos. Continua sujeito a esta obrigação após a cessação das suas funções.

O funcionário não publicará nem mandará publicar, individualmente ou em conjunto com outros, sem autorização da entidade competente para proceder a nomeações, qualquer assunto relacionado com a actividade das Comunidades. A autorização só será recusada se a publicação proposta for susceptível de prejudicar os interesses das Comunidades."
*Jurisprudência pertinente dos órgãos jurisdicionais comunitários*   

O Tribunal de Justiça decidiu que:
"o Estatuto dos Funcionários não pode ser interpretado de forma a entrar em conflito com a liberdade de expressão, um direito fundamental que o Tribunal deve assegurar que seja respeitado no direito comunitário".

Decorre ainda da jurisprudência dos tribunais comunitários que os artigos 12.o e 17.o do Estatuto "não constituem um entrave à liberdade de expressão dos funcionários, mas limitam razoavelmente o exercício desse direito fundamental, no interesse do serviço"[(6).](#(6)){#Footnote6}

Vários pormenores foram clarificados pela jurisprudência dos tribunais comunitários. No processo *Cwik,* por exemplo, o Tribunal de Primeira Instância considerou que, embora, nos termos do artigo 17.o do Estatuto dos Funcionários, uma publicação de um funcionário comunitário relativa ao trabalho das Comunidades esteja sujeita à exigência de uma autorização prévia, essa autorização só pode ser recusada se a publicação for "susceptível de prejudicar os interesses das Comunidades". Por conseguinte, a autorização só pode ser recusada se tal for necessário nas circunstâncias específicas do caso[(7).](#(7)){#Footnote7} O Tribunal de Primeira Instância sublinhou igualmente que o simples facto de o funcionário exprimir uma opinião diferente da da instituição para a qual trabalha não basta para demonstrar que a publicação é susceptível de prejudicar os interesses das Comunidades[(8)](#(8)){#Footnote8}.
*Problemas remanescentes*   

No entanto, não havia como negar que problemas importantes continuavam por resolver.

Se considerados à primeira vista, os artigos 12.o e 17.o, n.o 1, do Estatuto podem ser interpretados no sentido de que impedem qualquer comunicação útil entre um funcionário das Comunidades e os membros do público que se dirigem a esse funcionário para informação. Os funcionários não pareciam dispor de qualquer orientação clara sobre onde deveria ser traçada a linha entre uma abordagem aberta e útil em relação aos cidadãos (que o Provedor de Justiça considera ser imposta às Comunidades pelo dever de transparência) e as comunicações de um funcionário que "pode reflectir sobre a sua posição" na acepção do artigo 12.o do Estatuto dos Funcionários. Temia-se que tal situação impedisse as Comunidades de alcançarem o grau de abertura e transparência que era desejável e necessário.

No que diz respeito ao n.o 2 do artigo 17.o do Estatuto, a jurisprudência dos tribunais comunitários pode ser interpretada no sentido de que qualquer publicação "relativa ao trabalho das Comunidades" por um funcionário requer autorização prévia. O Tribunal de Primeira Instância indicou que um funcionário pode apresentar uma reclamação interna nos termos do artigo 90.° do Estatuto quando a autorização for recusada e, em caso de decisão negativa, interpor recurso para o Tribunal[(9)](#(9)){#Footnote9}. No entanto, estas possibilidades de obter reparação levaram inevitavelmente tempo[(10).](#(10)){#Footnote10} No momento em que a autorização é finalmente concedida, a publicação proposta pode, assim, ter-se tornado obsoleta.

Foram preocupações como estas que levaram o Provedor de Justiça, ao tratar a primeira queixa relativa à liberdade de expressão dos funcionários comunitários (queixa 794/5.8.1996/EAW/SW/VK) em 1997, a fazer a seguinte observação:
"A Comissão pode querer ponderar a possibilidade de fornecer orientações aos seus funcionários sobre o que considera ser um justo equilíbrio entre o seu direito individual à liberdade de expressão, que inclui a liberdade de transmitir informações e ideias, e os seus deveres e responsabilidades enquanto funcionários, em especial ao abrigo dos artigos 12.o e 17.o do Estatuto dos Funcionários."

Esta preocupação foi reiterada na recente decisão do Provedor de Justiça sobre a queixa 1219/99/ME[(11).](#(11)){#Footnote11}

O Provedor de Justiça tinha conhecimento de certas medidas ou comunicações que a Comissão estava a preparar no contexto da proposta de revisão do Estatuto dos Funcionários. Algumas delas (como o documento consultivo SEC (2000) 2078, \<\<Raising Concerns about Serious Wrongdoing\>\>, de 29 de novembro de 2000) estavam, em certa medida, relacionadas com o problema acima descrito. No entanto, na medida em que o Provedor de Justiça pôde ver que ainda não tinha sido proposto um conjunto geral de regras ou de guias no que diz respeito à questão específica da liberdade de expressão dos funcionários comunitários.
**O inquérito**   

Por conseguinte, o Provedor de Justiça solicitou à Comissão que o informasse se tinha tomado ou tencionava tomar medidas para clarificar o âmbito do direito dos seus funcionários à liberdade de expressão.

O INQUÉRITO
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**Parecer da Comissão**   

No seu parecer, a Comissão recordou as disposições jurídicas aplicáveis neste domínio. Deu igualmente uma breve panorâmica das regras que regem a liberdade de expressão dos funcionários públicos nos Estados-Membros da UE e resumiu a jurisprudência pertinente tanto do Tribunal Europeu dos Direitos do Homem como do Tribunal de Justiça das Comunidades Europeias e do Tribunal de Primeira Instância.

Neste contexto, a Comissão formulou as seguintes observações:

Dado que a aplicação do Estatuto e das normas de execução das suas disposições se tornou complexa e pouco transparente, a Comissão fixou, no seu Livro Branco sobre a reforma administrativa, o objectivo de melhorar a transparência da sua política de pessoal e de simplificar e consolidar os instrumentos jurídicos pertinentes. Por conseguinte, foi prevista uma versão simplificada e atualizada do Estatuto dos Funcionários, com base na qual seriam estabelecidas orientações sobre os direitos e obrigações dos funcionários públicos. Era necessário alterar determinadas disposições, clarificá-las e abolir as que se tinham tornado obsoletas. O mesmo se aplicava às disposições relativas à liberdade de expressão.

Um certo número de documentos consultivos já tinha sido adoptado com vista à realização da reforma. Dois destes documentos diziam especificamente respeito aos direitos e obrigações dos funcionários públicos e procuravam clarificar o seu âmbito de aplicação, incluindo as questões relativas à liberdade de opinião.

Um desses documentos era o documento consultivo \<\<A reforma dos processos disciplinares\>\>[(12),](#(12)){#Footnote12} que previa, nomeadamente, a elaboração de um manual de regras e orientações sobre os direitos e obrigações dos funcionários públicos (\<\<Guide des règles et des lignes directrices sur les droits et obligations des fonctionnaires\>\>). Um outro documento consultivo intitulado "Raising Concerns about Serious Wrongdoing"[(13)](#(13)){#Footnote13} previa disposições que não isentariam os funcionários da sua obrigação geral de sigilo, mas que definiriam as condições em que a divulgação seria justificada.

Além disso, estava a ser elaborado um outro documento com vista a assegurar a transparência dos direitos e obrigações dos funcionários públicos.
**Inquéritos complementares Pedido**   
*de informações complementares apresentado pelo Provedor de Justiça*   

Com base no que precede, o Provedor de Justiça considerou que necessitava de mais informações para poder concluir os seus inquéritos, pelo que solicitou à Comissão (1) que especificasse quais as alterações do Estatuto que considerava necessárias e quando seriam apresentadas as propostas para essas alterações e (2) que informasse o Provedor de Justiça do conteúdo do \<\<Guide des règles et des lignes directrices sur les droits et obligations des fonctionnaires\>\> e apresentasse uma cópia do mesmo ou, caso o documento ainda não existisse, que indicasse quando tencionava adotar esse guia.
*Resposta da Comissão*   

Na sua resposta enviada em 29 de Novembro de 2001, a Comissão salientou que as duas alterações seguintes tinham sido propostas no documento "Revisão geral do Estatuto", de 14 de Setembro de 2001, que estava efectivamente em discussão entre a Comissão e os representantes do pessoal:

* Os limites da obrigação geral de sigilo profissional e a sua relação com as novas regras em matéria de transparência foram melhor definidos. Por conseguinte, a obrigação de sigilo profissional só se aplicaria se as informações pertinentes ainda não tivessem sido publicadas ou não figurassem num documento acessível ao público (novo artigo 17.o).
* O n.o 2 do artigo 17.o exigia que os funcionários públicos obtivessem autorização prévia para as publicações relacionadas com o trabalho das Comunidades. Os critérios para uma decisão negativa da AIPN tinham sido claramente definidos à luz de decisões recentes dos tribunais comunitários. Além disso, foi proposto que se considerasse que a AIPN tinha deferido um pedido se não lhe tivesse dado resposta num determinado prazo. Tal representaria um elemento de segurança jurídica para os funcionários públicos e simplificaria os procedimentos administrativos.

A Comissão deverá poder apresentar ao Comité do Estatuto, antes do final do ano, projetos de alterações do Estatuto. Depois de obtido o parecer desse comité, o projeto será apresentado ao Conselho.

Em 6 de Agosto de 2001, a Comissão aprovou um novo plano de acção sobre "Transparence dans la politique du personnel"[(14).](#(14)){#Footnote14} O presente documento prevê explicitamente a elaboração e publicação de um guia administrativo que explique a aplicação e interpretação das regras do Estatuto dos Funcionários. Este guia permitirá aos funcionários públicos dispor de informações claras e compreensíveis sobre todas as questões relacionadas com o seu estatuto e, em especial, sobre as principais questões relacionadas com os seus direitos e obrigações. A elaboração deste guia tinha sido iniciada e a sua conclusão estava prevista para Abril de 2003. No entanto, o guia seria elaborado por etapas, devendo a sua primeira parte estar disponível no sítio Intranet da Comissão no início de 2002.

A DECISÃO
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1. Em Fevereiro de 2001, o Provedor de Justiça deu início a um inquérito de iniciativa própria sobre a questão da liberdade de expressão do pessoal da Comissão Europeia. Este inquérito baseou-se na consideração de que os direitos e obrigações dos funcionários públicos neste domínio não eram suficientemente claros em vários aspetos. O Provedor de Justiça recordou igualmente que já tinha convidado anteriormente a Comissão a ponderar a possibilidade de fornecer orientações aos seus funcionários sobre o que considera ser um justo equilíbrio entre o seu direito individual à liberdade de expressão, que inclui a liberdade de transmitir informações e ideias, e os seus deveres e responsabilidades enquanto funcionários.

2. No seu parecer e na sua resposta a um pedido de informações complementares apresentado pelo Provedor de Justiça, a Comissão informou o Provedor de Justiça de que tencionava elaborar um guia administrativo que explicasse a aplicação e a interpretação das regras do Estatuto dos Funcionários. Segundo a Comissão, este guia permitirá aos funcionários públicos dispor de informações claras e compreensíveis sobre todas as questões relacionadas com o seu estatuto e, em especial, sobre as principais questões relacionadas com os seus direitos e obrigações. O guia deverá ser elaborado por etapas e a sua primeira parte deverá estar disponível no sítio Intranet da Comissão no início de 2002.

3. A Comissão indicou igualmente que tencionava propor alterações concretas ao artigo 17.o, n.o 2, do Estatuto dos Funcionários, que exige que os funcionários públicos obtenham autorização prévia para as publicações relacionadas com o trabalho das Comunidades. Segundo a Comissão, a sua proposta definia melhor os critérios para uma decisão negativa da AIPN à luz das recentes decisões dos tribunais comunitários. Além disso, foi proposto que se considerasse que a AIPN tinha deferido um pedido se não lhe tivesse dado resposta num determinado prazo.

4. À luz do que precede, o Provedor de Justiça considera que a Comissão reagiu de forma positiva ao seu inquérito e tomou ou está a ponderar tomar medidas suscetíveis de corrigir ou, pelo menos, reduzir substancialmente os problemas atualmente existentes. Por conseguinte, o Provedor de Justiça considera que o seu inquérito de iniciativa própria atingiu o seu objetivo e que, atualmente, não é necessário prosseguir o inquérito. No entanto, o Provedor de Justiça continuará a acompanhar de perto esta questão e, se necessário, ponderará novas ações no futuro.

5. Por conseguinte, o Provedor de Justiça encerra o processo.

Com os melhores cumprimentos,

Jacob SÖDERMAN

Cc Sr. Massangioli

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[(1)](#Footnote1){#(1)} JO 2000, C 364, p. 1.

[(2)](#Footnote2){#(2)} Processo 29/69, Stauder/Cidade de Ulm, Coletânea 1969, p. 419.

[(3)](#Footnote3){#(3)} Processo C-150/98 P, Comité Económico e Social contra E, Coletânea 1999, p. I-8877.

[(4)](#Footnote4){#(4)} Acórdão de 26 de Setembro de 1995, série A, n.o 323.

[(5)](#Footnote5){#(5)} Processo C-100/88, Oyowe e Traore/Comissão, n.o 16, Coletânea 1989, p. 4285.

[(6)](#Footnote6){#(6)} Processo C-150/98 P, loc. cit., n.o 41; Processos apensos T-34/96 e T-163/96, Connolly/Comissão, ColetFP, pp. I-A-87 e II-463, n.o 130.

[(7)](#Footnote7){#(7)} Acórdão de 14 de Julho de 2000 no processo T-82/99, Col. 2000, p. II-713, ponto 52. No seu acórdão de 13 de Dezembro de 2001 relativo ao processo C-340/00 P, o Tribunal de Justiça rejeitou o recurso interposto pela Comissão contra este acórdão.

[(8)](#Footnote8){#(8)} Processo T-82/99, loc. cit., n.o 57.

[(9)](#Footnote9){#(9)} V. acórdão Connolly, já referido, n.° 152.

[(10)](#Footnote10){#(10)} Ver os factos do processo Cwik, em que a denúncia ao abrigo do artigo 90.o foi apresentada em Agosto de 1998, mas em que o acórdão foi proferido em Julho de 2000.

[(11)](#Footnote11){#(11)} Decisão de 18 de Dezembro de 2000.

[(12)](#Footnote12){#(12)} SEC(2000)2079/5.

[(13)](#Footnote13){#(13)} SEC(2000)2078/6.

[(14)](#Footnote14){#(14)} PE(2001) 1609 C(2001)2466.