Estrasburgo, 20 de Fevereiro de 2007

Ex.mo Senhor S.,

Em 22 de Julho de 2004, apresentou uma queixa ao Provedor de Justiça Europeu relativa ao indeferimento pela Comissão Europeia de um pedido confirmativo de acesso a documentos que tinha apresentado em 28 de Maio de 2004.

Em 23 de Julho de 2004, enviou um e-mail a perguntar se eu tinha recebido as suas duas (1) queixas enviadas no dia anterior. Em 26 de Julho de 2004, os meus serviços enviaram-lhe um aviso de recepção. Na sua nova carta de 30 de Julho de 2004, afirmou que, embora em 22 de Julho de 2004 tivesse apresentado duas queixas diferentes, parecia que tinham sido registadas com a mesma referência de queixa. Em 2 de Agosto de 2004, os meus serviços informaram V. Ex.a de que, como referiu correctamente, as suas queixas tinham sido inicialmente registadas com o mesmo número de referência. No entanto, foram posteriormente registadas como duas queixas distintas. Em 2 de Agosto de 2004, agradeceu aos meus serviços a informação.

Em 23 de Setembro de 2004, transmiti a presente queixa ao presidente da Comissão. A Comissão enviou a tradução italiana do seu parecer em 14 de Dezembro de 2004. Enviei-o a V. Ex.a em 16 de Dezembro de 2004, com um convite à apresentação de observações, que V. Ex.a enviou em 22 de Dezembro de 2004.

Após ter examinado o parecer da Comissão e as suas observações, considerei que era necessário proceder a novos inquéritos. Por conseguinte, em 30 de Agosto de 2005, escrevi ao Presidente da Comissão solicitando-lhe que comentasse as suas observações. A Comissão enviou a tradução italiana da sua resposta em 3 de Janeiro de 2006. Transmiti-o a V. Exa. em 11 de Janeiro de 2006, convidando-a a apresentar as suas observações, que V. Exa. me enviou em 25 de Janeiro de 2006.

Em 11 de Abril de 2006, V. Ex.a enviou um fax ao jurista responsável pelo seu processo, solicitando uma resposta ao seu fax de 11 de Março de 2006, através do qual solicitou informações sobre a situação do presente processo, bem como sobre os seus processos 1586/2005/IP, 3718/2005/IP e 454/2006. Em 12 de Abril de 2006, enviou o mesmo pedido à caixa de correio "euro-ombudsman". Em 27 de Abril de 2006, V. Ex.a enviou uma nova mensagem na qual solicitava uma resposta ao seu fax de 11 de Março de 2006.

Após verificação na base de dados do Provedor de Justiça, verificou-se que o fax que, segundo V. Ex.a, tinha enviado em 11 de Março de 2006 não tinha sido recebido pelo meu gabinete. Na manhã de 4 de Maio de 2006, a jurista responsável pelo seu caso tentou contactá-lo a fim de esclarecer esta questão consigo, mas não conseguiu contactá-lo. Na mesma data, V. Ex.a enviou um novo fax solicitando uma resposta ao seu fax de 27 de Abril de 2006.

Em 5 de Maio de 2006, o referido jurista contactou-o por telefone. Explicou que nenhum fax datado de 11 de Março de 2006 parecia ter sido recebido e que tinha tomado conhecimento da sua mensagem de 12 de Abril apenas em 26 de Abril de 2006 devido ao facto de ter estado de licença. Ela também lhe forneceu as informações que tinha pedido.

Escrevo agora para informá-lo dos resultados das investigações que foram feitas. Peço desculpa pelo tempo que demorou a concluir o presente inquérito.

A QUEIXA

Segundo o autor da denúncia, os factos pertinentes da denúncia são os seguintes:

Em 18 de Abril de 2004, o queixoso solicitou à Comissão que lhe desse acesso i) a toda a correspondência (incluindo anexos) trocada entre a Comissão e as autoridades italianas relativamente ao processo de infracção 2003/4372; ii) a ata da reunião realizada entre os representantes da Comissão e das autoridades italianas; e iii) os documentos internos relativos ao processo em causa, nomeadamente a ata da reunião da Comissão de 30 de março de 2004.

Na sequência da recusa, em 11 de Maio de 2004, da Direcção-Geral do Mercado Interno ("DG MARKT") em dar-lhe acesso a alguns dos documentos solicitados, o queixoso apresentou um pedido confirmativo ao Secretário-Geral da Comissão em 28 de Maio de 2004. Em 12 de Julho de 2004, a Comissão rejeitou o pedido confirmativo e informou o autor da denúncia em conformidade. O principal argumento apresentado pela instituição para justificar a sua recusa foi o facto de os documentos solicitados pelo autor da denúncia estarem abrangidos pela exceção prevista no artigo 4.o, n.o 2, terceiro travessão, do Regulamento (CE) n.o 1049/2001 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 30 de maio de 2001, relativo ao acesso do público aos documentos do Parlamento Europeu, do Conselho e da Comissão (2) («Regulamento n.o 1049/2001»), segundo a qual as instituições «recusam o acesso a documentos cuja divulgação possa prejudicar a proteção (…) dos objetivos das atividades de inspeção, inquérito e auditoria».

Na sua carta de abertura do presente inquérito, o Provedor de Justiça resumiu as alegações do queixoso do seguinte modo:

O autor da denúncia alegou i) que a decisão da Comissão de recusar o acesso aos documentos solicitados estava viciada por abuso de poder e por aplicação incorreta da exceção prevista no artigo 4.o, n.o 2, terceiro travessão, do Regulamento n.o 1049/2001; ii) que a Comissão não fundamentou suficientemente a sua recusa; e iii) que a exceção invocada pela Comissão colidia com o princípio geral de conceder ao público o acesso mais amplo possível aos documentos.

O queixoso alegou que a Comissão deveria reconsiderar a sua decisão e conceder-lhe acesso aos documentos solicitados.

O INQUÉRITO

A abordagem do Provedor de Justiça

O Provedor de Justiça decidiu abrir um inquérito sobre as duas primeiras alegações apresentadas pelo queixoso. No que diz respeito à terceira alegação do queixoso, o Provedor de Justiça considerou que esta dizia respeito ao mérito da legislação comunitária e não a um caso de eventual má administração. Este aspeto do caso foi, por conseguinte, encerrado com base no artigo 2.o, n.o 2, do Estatuto do Provedor de Justiça e o queixoso foi informado de que poderia apresentar uma petição à Comissão das Petições do Parlamento Europeu.

Parecer da Comissão Europeia

No seu parecer, a Comissão formulou, em síntese, os seguintes pontos:

Antecedentes

O queixoso tinha apresentado uma queixa à instituição contra a Itália, que tinha sido registada com a referência 2003/4372. A Comissão deu então início a um processo por infração relativamente a este caso. Em 1 de Abril de 2004, a Comissão enviou uma notificação para cumprir às autoridades italianas. À carta de notificação para cumprir seguiu-se um parecer fundamentado enviado em 18 de Outubro de 2004.

Em 18 de Abril de 2004, o autor da denúncia apresentou um pedido de acesso i) a toda a correspondência (incluindo anexos) trocada entre a Comissão e as autoridades italianas relativamente ao processo de infracção 2003/4372; ii) a ata da reunião realizada entre os representantes da Comissão e das autoridades italianas; e iii) os documentos internos relativos ao processo em causa, nomeadamente a ata da reunião da Comissão de 30 de março de 2004.

Em 11 de Maio de 2004, a DG MARKT enviou uma cópia dos extractos pertinentes da acta da Comissão ao queixoso, que foi igualmente informado do endereço Internet onde podia obter o texto integral. No que diz respeito ao acesso aos outros documentos solicitados pelo autor da denúncia, este foi recusado. A fim de justificar a sua recusa, a Comissão sublinhou que era aplicável a exceção prevista no artigo 4.o, n.o 2, terceiro travessão, do Regulamento n.o 1049/2001. A DG MARKT alegou que a divulgação dos documentos pertinentes nessa fase do procedimento poderia comprometer o diálogo entre a Comissão e as autoridades italianas. A DG MARKT remeteu ainda para o acórdão do Tribunal de Primeira Instância no processo T-191/99 Petrie (3), relativo a um pedido de acesso a cartas de notificação para cumprir e a pareceres fundamentados que tinham sido elaborados no âmbito de inquéritos e inspecções efectuados pela Comissão. Neste caso, o Tribunal declarou que, tal como já estabelecido no processo T-105/95, WWF UK/Comissão, «os Estados-Membros têm o direito de esperar que a Comissão garanta a confidencialidade durante as investigações suscetíveis de conduzir a um processo por infração. Esta exigência de confidencialidade mantém-se mesmo depois de a questão ter sido submetida ao Tribunal de Justiça, com o fundamento de que não se pode excluir que as discussões entre a Comissão e o Estado-Membro em causa sobre o cumprimento voluntário das exigências do Tratado por este último possam prosseguir durante o processo judicial e até à prolação do acórdão do Tribunal de Justiça. A preservação deste objetivo, a saber, uma resolução amigável do litígio entre a Comissão e o Estado-Membro em causa antes de o Tribunal de Justiça ter proferido o seu acórdão, justifica a recusa de acesso às notificações para cumprir e aos pareceres fundamentados elaborados no âmbito dos processos ao abrigo do artigo 226.o por razões de proteção do interesse público em matéria de inspeções, inquéritos e processos judiciais»(4).

Em 28 de Maio de 2004, o queixoso apresentou um pedido confirmativo ao secretário-geral da Comissão, no qual alegava que, uma vez que as actas das reuniões da Comissão eram públicas, os respectivos anexos deviam também ser públicos. O autor da denúncia alegou ainda que a jurisprudência referida pela DG MARKT estava desatualizada e era contrária ao artigo 1.o do Tratado da União Europeia e ao Regulamento n.o 1049/2001.

O Secretário-Geral respondeu ao pedido confirmativo do queixoso em 5 de Julho de 2004. Na sua resposta, explicou que a acta da reunião da Comissão continha referências a documentos que tinham sido tomados em consideração pelos membros da Comissão durante essa reunião. O Secretário-Geral declarou que estes documentos não faziam parte integrante da ata.

O secretário-geral salientou ainda que o facto de as atas da Comissão serem públicas e estarem disponíveis na Internet não significa que todos os documentos referidos nas atas pertinentes devam ser públicos. Explicou que o pedido do queixoso para ter acesso aos três documentos mencionados na ata pertinente foi tratado como um novo pedido. Quanto aos outros documentos, o secretário-geral confirmou a recusa inicial da Comissão pelos mesmos motivos.

Posição da Comissão

As actas das reuniões da Comissão continham referências a todos os documentos que tinham sido tomados em consideração pelos seus membros durante a reunião. No entanto, tal não significava que os documentos pertinentes fizessem parte da ata. As atas, que eram públicas, tinham sido publicadas na Internet, mas o acesso aos documentos mencionados nas atas tinha de ser decidido caso a caso. A decisão de tratar o pedido dos três documentos mencionados na ata como um pedido inicial de acesso a documentos foi justificada pela necessidade de respeitar o procedimento administrativo em duas fases para o tratamento dos pedidos de acesso a documentos.

No que diz respeito ao ponto de vista do autor da denúncia de que a exceção prevista no artigo 4.o, n.o 2, terceiro travessão, do Regulamento n.o 1049/2001 não se aplicava porque os processos por infração não implicavam quaisquer inspeções ou investigações, a Comissão salientou que a exceção pertinente também abrangia os processos por infração, tal como explicitamente confirmado pelo Tribunal de Primeira Instância no processo T-191/99 Petrie: Os Estados-Membros têm o direito de esperar que a Comissão garanta a confidencialidade durante os inquéritos que possam conduzir a um processo por infração. Além disso, aquando da adoção do Regulamento n.o 1049/2001, a Comissão tinha feito a sua própria declaração nesse sentido e que, em qualquer caso, ao controlar a aplicação do direito comunitário pelos Estados-Membros, a Comissão investiga as alegadas infrações. Para qualquer documento relacionado com processos por infração em curso, teve de ser realizado um estudo caso a caso, a fim de determinar se poderia ou não ser divulgado. Com base nas orientações internas da Comissão sobre a forma de tratar os pedidos de acesso a documentos relacionados com processos por infração (SEC(2003)260/3), o acesso era normalmente concedido após o encerramento do processo em causa e, por vezes, mesmo antes, em função do resultado do teste dos danos. No caso em apreço, a Comissão considerou que a divulgação dos documentos solicitados nessa fase do processo por infração prejudicaria a proteção dos objetivos das investigações.

Nesta fase do processo, a divulgação dos documentos solicitados poderia prejudicar as discussões em curso com as autoridades italianas. No que diz respeito à existência de um interesse público superior na divulgação dos documentos solicitados, a Comissão considerou que esse interesse público superior não existia no caso em apreço.

No que diz respeito à possibilidade de conceder um acesso parcial, afigurava-se que não era possível no caso em apreço, tendo em conta a natureza dos documentos solicitados, ou seja, porque não era possível determinar antecipadamente quais as partes dos documentos que podiam ser divulgadas sem prejuízo da atividade de inquérito em curso.

A Comissão abordou ainda o conteúdo da carta enviada pelo autor da denúncia à instituição em 8 de junho de 2004, na qual alegava que a Comissão tinha erradamente omitido publicar no seu sítio Web as referências à sua decisão de enviar uma carta de notificação para cumprir às autoridades italianas no âmbito do processo por infração 2003/4372. A este respeito, a Comissão alegou que, de acordo com as regras pertinentes que regem a publicidade das decisões de infração, as referências às decisões de enviar cartas de notificação para cumprir às autoridades nacionais não são publicadas no sítio Web da Comissão. Além disso, uma vez que se afigurava que o autor da denúncia, na sua qualidade de autor da denúncia no processo 2003/4372, tinha sido informado, em 1 de Abril de 2004, de que a Comissão tinha decidido enviar uma carta de notificação para cumprir às autoridades italianas, não tinha sido dado seguimento à carta de 8 de Junho de 2004.

Observações do queixoso

Nas suas observações sobre o parecer da Comissão, o queixoso salientou que as declarações da Comissão não figuravam entre as fontes de direito e que um regulamento não podia ser interpretado ou alterado erga omnes com base nessas declarações.

No que diz respeito à observação feita pela Comissão, no seu parecer, de que, ao controlar a aplicação do direito comunitário pelos Estados-Membros, investigou as alegadas infrações, o autor da denúncia afirmou que, no que diz respeito ao inquérito realizado no processo 2003/4372, se afigurava que a Comissão tinha agido corretamente em relação às autoridades italianas e em conformidade com o Tratado CE. No entanto, não conseguiu determinar se, noutros casos, a instituição tinha feito um uso adequado dos seus poderes de investigação, uma vez que não dispunha de informações sobre esta questão. O queixoso considerou que o Provedor de Justiça deveria investigar a exactidão da declaração da Comissão.

No que diz respeito à referência feita pela Comissão ao processo T-191/99 Petrie, o autor da denúncia alegou que esta jurisprudência era obsoleta e que, em todo o caso, devia ser lida à luz do princípio da transparência consagrado no artigo 1.o do Tratado da União Europeia e da aceção do Regulamento n.o 1049/2001, a que, segundo o autor da denúncia, a Comissão se referiu erradamente quando decidiu não conceder acesso aos documentos solicitados pelo autor da denúncia.

Além disso, o queixoso alegou que os processos por infracção ao direito comunitário instaurados pela Comissão contra um Estado-Membro se baseavam na cooperação entre a instituição e o Estado-Membro. Por conseguinte, não foi possível equiparar este tipo de procedimento àqueles em que foi realizada uma inspeção ou um inquérito.

No que diz respeito às razões que lhe foram apresentadas para a sua recusa, o queixoso manteve a sua opinião de que a Comissão não tinha fundamentado concretamente essa recusa. Por conseguinte, o queixoso manteve a sua queixa.

Pedido de informações
complementares

Após ter examinado o parecer da Comissão e as observações da queixosa, o Provedor de Justiça considerou que era necessário proceder a novos inquéritos. Por conseguinte, em 30 de Agosto de 2005, escreveu à Comissão. Na sua carta, o Provedor de Justiça remeteu para o parecer da Comissão, no qual a instituição tinha declarado que, em conformidade com as suas próprias orientações internas sobre a forma de tratar os pedidos de acesso a documentos relacionados com processos por infração (SEC(2003)260/3), o acesso era normalmente concedido após o encerramento do processo em causa e, por vezes, mesmo antes, em função do resultado do teste dos danos. A Comissão indicou igualmente que, para esses documentos relativos a processos por infração em curso, devia, por conseguinte, ser realizado um estudo caso a caso para determinar se o documento em causa podia ou não ser divulgado. Uma vez que não era claro para o Provedor de Justiça se tal exame individual tinha sido realizado no caso em apreço, solicitou à Comissão que se pronunciasse sobre este ponto.

Além disso, o Provedor de Justiça declarou que, no seu parecer, a Comissão tinha referido o facto de o pedido de acesso do queixoso aos documentos mencionados na ata da reunião da Comissão de 30 de março de 2004 ter sido tratado como um novo pedido de acesso aos documentos. Relativamente a este aspeto do caso, o Provedor de Justiça solicitou à Comissão que fornecesse informações sobre o resultado do procedimento pertinente.

Por último, o Provedor de Justiça remeteu para a declaração feita pela Comissão no seu parecer de que o acesso parcial aos documentos solicitados pelo queixoso não podia ser concedido tendo em conta a sua natureza. O Provedor de Justiça considerou que a Comissão tinha dado uma explicação bastante geral das razões pelas quais não podia conceder acesso parcial. Por conseguinte, solicitou-lhe que fornecesse informações mais pormenorizadas sobre as razões para recusar o acesso parcial.

Na sua queixa 2290/2004/IP, o queixoso alegava, nomeadamente, que a Comissão não tinha respondido à sua carta de 8 de Junho de 2004, através da qual chamara a atenção da instituição para o facto de a decisão de 30 de Março de 2004 de enviar uma carta de notificação para cumprir às autoridades italianas não ter sido publicada no sítio "infracções" na Internet. Embora, na carta de abertura, a Comissão não tivesse sido convidada a pronunciar-se sobre este aspeto do caso, o Provedor de Justiça observou que, na sua opinião, a Comissão o fez. A instituição indicou que, uma vez que o queixoso tinha sido informado, em 1 de Abril de 2004, das medidas pertinentes tomadas pela instituição, considerava que não era necessário dar seguimento à carta de 8 de Junho de 2004. Uma vez que realizou novos inquéritos no caso em apreço, o Provedor de Justiça considerou que este aspeto do caso devia ser incluído no presente inquérito. Por conseguinte, solicitou à Comissão que lhe transmitisse uma cópia da carta enviada ao queixoso em 1 de Abril de 2004.

Pedido de novo parecer

Em 17 de Abril de 2005, o queixoso apresentou ao Provedor de Justiça uma queixa (1586/2005/IP) relativa ao indeferimento pela Comissão do pedido confirmativo de acesso a documentos que tinha apresentado em 1 de Fevereiro de 2005 ao abrigo do Regulamento (CE) n.o 1049/2001. O queixoso tinha solicitado à Comissão que lhe desse acesso a uma cópia da carta de notificação para cumprir e do parecer fundamentado enviados pela Comissão às autoridades italianas no âmbito do procedimento relativo ao procedimento de infração no processo 2003/4372.

Por carta de 15 de Março de 2005, o Secretário-Geral confirmou a decisão de não conceder ao queixoso acesso aos documentos solicitados. O principal argumento apresentado para justificar a sua recusa foi o de que os documentos solicitados pelo autor da denúncia estavam abrangidos pela exceção prevista no artigo 4.o, n.o 2, terceiro travessão, do Regulamento n.o 1049/2001, segundo o qual «as instituições recusarão o acesso a documentos cuja divulgação pudesse prejudicar a proteção (…) dos objetivos das atividades de inspeção, inquérito e auditoria». O Secretário-Geral referiu igualmente o facto de a carta de notificação para cumprir enviada pela Comissão às autoridades italianas já ter sido objecto de um pedido anterior de acesso a documentos apresentado pelo autor da denúncia em 18 de Abril de 2004 e de um pedido confirmativo apresentado em 18 de Maio de 2004.

O autor da denúncia manifestou a opinião de que a denúncia 2290/2004/IP podia ser considerada como parte da denúncia 1586/2005/IP. Uma vez que se afigurava necessário proceder a novos inquéritos no âmbito da queixa 2290/2004/IP, à qual o objeto da queixa 1586/2005/IP parecia estar estreitamente ligado, o Provedor de Justiça considerou que seria, por conseguinte, adequado tratar as questões suscitadas em ambas as queixas num único inquérito, tal como sugerido pelo próprio queixoso. Por conseguinte, na sua carta à Comissão de 30 de Agosto de 2005, solicitando mais informações sobre a queixa 2290/2004/IP, o Provedor de Justiça solicitou à instituição um parecer complementar sobre as questões levantadas na carta do queixoso de 17 de Abril de 2005.

Resposta da Comissão

Na sua resposta, a Comissão referiu o seguinte:

No que diz respeito ao pedido do Provedor de Justiça no sentido de esclarecer se tinha sido realizado um exame individual dos documentos solicitados pelo queixoso no caso em apreço e de fornecer informações mais pormenorizadas sobre as razões para recusar o acesso parcial, a Comissão confirmou que tinha realizado uma avaliação caso a caso dos documentos aos quais o queixoso tinha solicitado acesso e que a possibilidade de conceder acesso parcial tinha também sido tomada em consideração.

O processo por infração 2003/4372, relativo à alegada violação pelas autoridades italianas das regras pertinentes em matéria de contratos públicos aquando da adjudicação do projeto de uma estação de tratamento de águas em Stintino (Itália), foi debatido numa chamada «reunião-pacote» entre a Comissão e as autoridades italianas em 12 de setembro de 2003. Por carta de 24 de Novembro de 2003, as autoridades italianas forneceram informações complementares. Em 1 de Abril de 2004, a Comissão enviou-lhes uma carta de notificação para cumprir e, no mesmo dia, informou o autor da denúncia em conformidade. Quando o autor da denúncia apresentou o seu pedido inicial de acesso a documentos em 18 de Abril de 2004, a notificação para cumprir tinha, por conseguinte, acabado de ser enviada e esperava-se uma resposta das autoridades italianas no prazo de dois meses. A divulgação da carta de notificação para cumprir e da anterior troca de correspondência com as autoridades italianas nesse momento teria prejudicado a procura de uma eventual resolução do processo. O autor da denúncia apresentou então um pedido confirmativo em 28 de Maio de 2004. A Comissão respondeu em 12 de Julho de 2004. Nessa altura, a Comissão ainda não tinha decidido se devia ou não recorrer ao Tribunal de Justiça e aguardava ainda a resposta das autoridades italianas à sua notificação para cumprir. Tendo reexaminado os documentos à luz da situação processual, a Comissão confirmou que os documentos solicitados pelo autor da denúncia não podiam ser divulgados nessa fase. A possibilidade de conceder um acesso parcial foi igualmente tomada em consideração. No entanto, todos os documentos aos quais o autor da denúncia solicitou acesso diziam inteiramente respeito à interpretação de conceitos jurídicos relacionados com o caso específico e não continham quaisquer partes às quais a exceção do artigo 4.o, n.o 2, terceiro travessão, não se aplicasse no momento do tratamento do pedido confirmativo do autor da denúncia.

Em 20 de Janeiro de 2005, o autor da denúncia apresentou um novo pedido de acesso à carta de notificação para cumprir e ao parecer fundamentado enviados pela Comissão às autoridades italianas em 1 de Abril de 2004 e 18 de Outubro de 2004, respectivamente. O processo estava em curso nessa altura e tinha atingido uma fase crítica, a saber, a questão de saber se ainda podia ser resolvido sem recurso ao Tribunal de Justiça. Por conseguinte, a Comissão decidiu, em 28 de Janeiro de 2005 e, na sequência de um pedido confirmativo, em 15 de Março de 2005, que as razões para não conceder acesso à carta de notificação para cumprir já enviada ao autor da denúncia, ou seja, que a divulgação deste documento poderia ter prejudicado a procura de uma eventual resolução do caso, continuavam válidas e que as mesmas razões se aplicavam igualmente ao parecer fundamentado.

No que diz respeito à possibilidade de conceder acesso parcial, a Comissão considerou que tal não era possível, uma vez que não existiam partes destes documentos que não estivessem abrangidas pela exceção do artigo 4.o, n.o 2, terceiro travessão, do Regulamento n.o 1049/2001.

Em 16 de Março de 2005, a Comissão decidiu intentar uma acção no Tribunal de Justiça relativa ao processo 2003/4372 e, no dia seguinte, o queixoso foi informado em conformidade. Mesmo durante o processo judicial, a possibilidade de chegar a um acordo com as autoridades italianas não podia ser excluída e a divulgação dos documentos solicitados pelo autor da denúncia poderia ter comprometido qualquer tentativa de resolver a questão.

No que se refere ao tratamento do pedido de acesso do autor da denúncia aos três documentos (5) referidos na acta da reunião da Comissão de 30 de Abril de 2004 sob o título "Acompanhamento da aplicação do direito comunitário: infracções", a instituição declarou que, na sua carta de 12 de Julho de 2004, que continha a decisão da Comissão sobre o pedido confirmativo do queixoso, o Secretário-Geral sublinhava que estes documentos não eram meros anexos à acta e que não eram automaticamente acessíveis ao público. O pedido de acesso aos mesmos deveria, por conseguinte, ter sido avaliado como um novo pedido. Infelizmente, o queixoso nunca recebeu uma resposta ao seu pedido de acesso relativo a estes documentos e também não apresentou um pedido confirmativo. Mesmo que a falta de resposta a um pedido de acesso a documentos devesse ser considerada uma resposta negativa, nos termos do Regulamento n.o 1049/2001, e, por conseguinte, habilitasse o requerente a interpor recurso, a Comissão lamentou e pediu desculpas pelo seu fracasso, uma vez que a boa prática administrativa exige que os pedidos recebam uma resposta explícita.

Por conseguinte, a Comissão tratou esta parte da presente denúncia como se se tratasse de um pedido confirmativo e chegou às seguintes conclusões:

No que diz respeito à nota apresentada pelo Serviço Jurídico, tratava-se de um processo por infração diferente daquele em que o autor da denúncia estava interessado. O documento analisava a base jurídica para a instauração de processos por infração contra um Estado-Membro e o processo em causa ainda estava pendente. A Comissão explicou que a comunicação do parecer do Serviço Jurídico teria revelado a sua posição relativamente à decisão de enviar ou não uma carta de notificação para cumprir. Além disso, essa divulgação teria afetado a liberdade do Serviço Jurídico de expressar opiniões e prestar aconselhamento jurídico à Comissão e teria também afetado a margem de manobra da instituição para tomar a decisão final. Nesta base, a Comissão considerou que a exceção prevista no artigo 4.o, n.o 2, segundo travessão, do Regulamento n.o 1049/2001, relativa aos pareceres jurídicos, se aplicava a esse documento na sua totalidade e que não existia um interesse público superior que justificasse a sua divulgação.

No que diz respeito à ata da reunião dos chefes de gabinete, este documento refletia os comentários e as opiniões dos participantes sobre os casos debatidos durante a reunião. A divulgação da ata teria revelado deliberações internas na preparação da decisão da Comissão sobre os processos por infração, o que teria afetado gravemente o processo decisório da Comissão, uma vez que teria prejudicado a forma colegial como a Comissão tomou as decisões pertinentes. Nesta base, a Comissão considerou que a exceção prevista no artigo 4.o, n.o 3, segundo travessão, ponto 6, do Regulamento n.o 1049/2001 se aplicava a esse documento na sua totalidade e que não existia um interesse público superior que justificasse a sua divulgação. Além disso, a Comissão indicou que o processo por infração 2003/4372 não tinha sido objeto de discussão nessa reunião e, por conseguinte, não tinha sido mencionado na ata.

No que diz respeito à lista de processos por infração e às decisões pertinentes propostas pelos chefes de gabinete, esta continha mais de 1400 processos. A ata da reunião da Comissão, acessível ao público na Internet, mencionava a adoção das decisões propostas. No que se refere ao processo 2003/4372, o autor da denúncia tinha sido devidamente informado da decisão da Comissão de enviar uma carta de notificação para cumprir às autoridades italianas, em conformidade com a Comunicação da Comissão sobre as relações com o autor da denúncia em matéria de infração ao direito comunitário (7). A Comissão considerou que o queixoso tinha recebido as informações que procurava, uma vez que parecia estar interessado num caso específico e não na lista completa de propostas de decisões relativas a processos por infração que não o processo 2003/4372. A Comissão acrescentou que, em qualquer caso, a divulgação da lista completa das decisões propostas relativas aos processos por infração pendentes teria afetado o objetivo das investigações em curso, uma vez que teria interferido nas discussões em curso com os Estados-Membros e teria reduzido as possibilidades de chegar a acordo sobre os processos em causa sem os submeter ao Tribunal de Justiça. Além disso, a instituição considerou que, em conformidade com a comunicação acima referida, os autores da denúncia são informados das decisões tomadas relativamente aos processos por infração em que têm interesse.

Por último, a Comissão sublinhou que, no que diz respeito ao pedido de acesso aos três documentos acima referidos, a comunicação das decisões tomadas relativamente aos processos por infração constituía a sua decisão final sobre o pedido. O queixoso tem a possibilidade de se queixar desta decisão, quer apresentando uma nova queixa ao Provedor de Justiça, quer intentando uma acção no Tribunal de Primeira Instância, nas condições estabelecidas no artigo 230.o do Tratado CE. A este respeito, a data de notificação da decisão da Comissão ao queixoso era a data da comunicação, pelo Provedor de Justiça, da resposta da Comissão ao queixoso.

No que se refere à carta do autor da denúncia de 8 de Junho de 2004, a Comissão declarou que, tal como tinha afirmado no seu parecer, as decisões de enviar uma carta de notificação para cumprir não são geralmente publicadas no sítio da Comissão. Depois de o Estado-Membro em causa ter respondido à carta de notificação para cumprir, o processo é encerrado ou a Comissão pode decidir enviar um parecer fundamentado ao Estado-Membro. As decisões de enviar um parecer fundamentado são geralmente publicadas no sítio Web da Comissão, como no caso da queixa 2003/4372. Por conseguinte, não houve qualquer omissão por parte da Comissão e, consequentemente, não foi dado seguimento à carta do autor da denúncia de 8 de Junho de 2004. No entanto, a Comissão reconheceu que teria sido adequado informar o autor da denúncia em conformidade numa resposta à sua carta de 8 de Junho de 2004.

Observações do queixoso

Nas suas observações, o queixoso salientou que, contrariamente ao que tinha sido afirmado pela Comissão, as referências às cartas de notificação para cumprir enviadas pela instituição às autoridades nacionais no âmbito de processos por infração são frequentemente publicadas no sítio Web da Comissão. O queixoso sublinhou ainda que todo o procedimento relacionado com a sua queixa 2003/4372 se caracterizava frequentemente por relações tensas com a instituição. A carta de 8 de Junho de 2004 devia, portanto, ter sido entendida neste contexto e o aspecto formal da falta de resposta representava um aspecto menor em comparação com o conteúdo das suas acusações.

Quanto ao outro aspecto do seu caso, relativo à recusa da Comissão de lhe conceder acesso aos documentos solicitados, o queixoso manteve a sua queixa. No que diz respeito à recusa da Comissão de lhe conceder acesso aos três documentos referidos na ata da reunião da Comissão de 30 de abril de 2004, o autor da denúncia considerou que as razões apresentadas pela Comissão para justificar a sua posição eram irrelevantes, ou mesmo inexistentes.

A DECISÃO

1 Observações preliminares

1.1 No seu parecer sobre a queixa, a Comissão indicou que, ao controlar a aplicação do direito comunitário pelos Estados-Membros, investiga as alegadas infracções.

1.2 O Provedor de Justiça observa que, nas suas observações sobre o parecer da Comissão, o queixoso afirmou que, no que se refere ao inquérito realizado no processo 2003/4372, se afigurava que a Comissão tinha agido correctamente em relação às autoridades italianas e em conformidade com o Tratado CE. No entanto, não conseguiu demonstrar que, noutros casos, a instituição tinha feito uso dos seus poderes de investigação, uma vez que não dispunha de informações sobre esta questão. Por conseguinte, o queixoso sugeriu que o Provedor de Justiça investigasse a exactidão da declaração feita pela Comissão no seu parecer de que, ao controlar a aplicação do direito comunitário pelos Estados-Membros, investiga alegadas infracções.

1.3 Afigura-se que este ponto foi suscitado pela primeira vez nas observações do queixoso.

O n.o 1 do artigo 195.o do Tratado CE prevê que o Provedor de Justiça, no exercício das suas funções, proceda aos inquéritos que considere justificados, quer por sua própria iniciativa, quer com base nas queixas que lhe sejam apresentadas.

O Provedor de Justiça considera que, com base na natureza bastante geral da alegação e dada a falta de quaisquer elementos de prova, não existem motivos suficientes para abrir um inquérito sobre este aspeto do caso.

1.4 Aparentemente, o queixoso tinha apresentado à Comissão um primeiro pedido de acesso aos documentos em 18 de Abril de 2004. Em 11 de Maio de 2004, a instituição concedeu acesso a alguns dos documentos solicitados, a saber, os extractos da acta da reunião da Comissão de 30 de Março de 2004. O aspeto do processo relacionado com o presente pedido de acesso a documentos será tratado no ponto 2 infra.

1.5 Todavia, resulta da denúncia que, em 28 de Maio de 2004, o queixoso apresentou um pedido confirmativo ao secretário-geral da Comissão, no qual alegava que, uma vez que as actas das reuniões da Comissão eram públicas, os respectivos anexos deviam igualmente ser públicos. Por conseguinte, o autor da denúncia solicitou o acesso aos três documentos referidos na ata pertinente.

Na sua resposta de 5 de Julho de 2004, o Secretário-Geral explicou que o pedido do queixoso de acesso aos três documentos (8) mencionados na respectiva acta era considerado um novo pedido.

1.6 No seu pedido de informações complementares apresentado à Comissão em 30 de Agosto de 2005, o Provedor de Justiça solicitou à Comissão que fornecesse informações sobre o resultado do procedimento em causa.

1.7 Na sua resposta, a Comissão explicou as razões pelas quais os três documentos em causa não podiam, em seu entender, ser divulgados ao autor da denúncia:

No que diz respeito ao primeiro documento, ou seja, uma nota apresentada pelo Serviço Jurídico, este examinou a base jurídica para a instauração de um processo por infração contra um Estado-Membro e dizia respeito a um processo diferente daquele em que o autor da denúncia estava interessado. A Comissão explicou que a comunicação do parecer do Serviço Jurídico, enquanto o processo em questão ainda estava pendente, teria divulgado a posição do Serviço Jurídico sobre a decisão de enviar ou não uma carta de notificação para cumprir. Além disso, essa divulgação teria afetado a liberdade do Serviço Jurídico de expressar opiniões e prestar aconselhamento jurídico à Comissão e teria também afetado negativamente a margem de manobra da instituição na tomada da decisão final. Nesta base, a Comissão considerou que a exceção prevista no artigo 4.o, n.o 2, segundo travessão, do Regulamento n.o 1049/2001, relativa aos pareceres jurídicos, se aplicava a esse documento na sua totalidade e que não existia um interesse público superior que justificasse a sua divulgação.

No que diz respeito ao segundo documento, que dizia respeito à ata de uma reunião extraordinária dos chefes de gabinete sobre a revisão periódica dos processos por infração, este refletia as observações e as opiniões dos participantes sobre os processos que tinham sido debatidos durante a reunião. A divulgação da ata teria revelado deliberações internas na preparação da decisão da Comissão sobre os processos por infração e teria afetado gravemente o processo decisório da Comissão, uma vez que teria prejudicado a forma colegial como a Comissão tomou as decisões pertinentes. Nesta base, a Comissão considerou que a exceção prevista no artigo 4.o, n.o 3, segundo travessão, ponto 9, do Regulamento n.o 1049/2001 se aplicava a esse documento na sua totalidade e que não existia um interesse público superior que justificasse a sua divulgação. Além disso, a Comissão indicou que o processo por infração 2003/4372 não tinha sido objeto de discussão nessa reunião e, por conseguinte, não tinha sido mencionado na ata.

No que diz respeito ao terceiro documento, que consistia na lista de processos por infração e nas decisões pertinentes propostas pelos chefes de gabinete, este continha mais de 1400 processos. A ata da reunião da Comissão, acessível ao público na Internet, mencionava a adoção das decisões propostas. No que se refere ao processo 2003/4372, o autor da denúncia tinha sido devidamente informado da decisão da Comissão de enviar uma carta de notificação para cumprir às autoridades italianas. A Comissão considerou que o queixoso tinha recebido as informações que procurava, uma vez que parecia estar interessado num caso específico e não na lista completa de propostas de decisões relativas a processos por infração que não o processo 2003/4372. A Comissão acrescentou que, em qualquer caso, a divulgação da lista completa das decisões propostas relativas aos processos por infração pendentes teria afetado o objetivo das investigações em curso, uma vez que teria interferido nas discussões em curso com os Estados-Membros e teria reduzido as possibilidades de chegar a acordo sobre os processos em causa sem os submeter ao Tribunal de Justiça.

1.8 A Comissão sublinhou que, infelizmente, o queixoso nunca tinha recebido uma resposta ao seu pedido de acesso relativamente aos documentos pertinentes e que também não tinha apresentado um pedido confirmativo. Mesmo que, nos termos do Regulamento n.o 1049/2001, a falta de resposta a um pedido de acesso a documentos devesse ser considerada uma resposta negativa e, por conseguinte, habilitasse o requerente a interpor recurso, a Comissão lamentou e pediu desculpas pelo seu incumprimento, uma vez que a boa prática administrativa exige que seja dada uma resposta explícita aos pedidos.

Por conseguinte, a Comissão tratou esta parte da presente denúncia como se se tratasse de um pedido confirmativo e sublinhou que a comunicação das decisões tomadas relativamente aos processos por infração constituía a sua decisão final no que diz respeito ao pedido de acesso aos três documentos acima referidos. A instituição acrescentou ainda que o queixoso tem a possibilidade de se queixar desta decisão, quer apresentando uma nova queixa ao Provedor de Justiça, quer recorrendo ao Tribunal de Primeira Instância, nas condições estabelecidas no artigo 230.o do Tratado CE. A este respeito, a data de notificação da decisão da Comissão ao queixoso era a data da comunicação, pelo Provedor de Justiça, da resposta da Comissão ao queixoso.

1.9 O Provedor de Justiça observa que foi apenas na sua resposta ao seu pedido de informações complementares que a Comissão expôs a sua posição relativamente ao pedido do queixoso de acesso aos três documentos mencionados na acta da reunião da Comissão de 30 de Março de 2004. Nestas circunstâncias, o Provedor de Justiça considera que a proposta da Comissão de que esta resposta seja considerada a sua decisão final sobre o pedido de acesso a estes documentos é adequada e construtiva. Com efeito, não faria sentido exigir ao autor da denúncia que apresentasse um novo pedido (confirmativo) de acesso no caso em apreço. Na sua resposta ao pedido de inquéritos complementares do Provedor de Justiça, a Comissão sugeriu igualmente que o queixoso fosse livre de apresentar uma queixa ao Provedor de Justiça contra esta decisão. A resposta da Comissão foi transmitida ao autor da denúncia em 11 de Janeiro de 2006. O Provedor de Justiça observa, no entanto, que não foi recebida qualquer nova queixa do queixoso contra a decisão de recusar o acesso aos três documentos mencionados na acta da reunião da Comissão de 30 de Março de 2004. Tendo em conta o que precede, o Provedor de Justiça considera que não existem motivos para novos inquéritos sobre este aspeto do caso. No entanto, o queixoso continua a ser livre de apresentar uma nova queixa ao Provedor de Justiça sobre a decisão pertinente, se assim o desejar.

1.10 Em 20 de Janeiro de 2005, o queixoso apresentou um terceiro pedido de acesso à carta de notificação para cumprir e ao parecer fundamentado enviados pela Comissão às autoridades italianas relativamente ao processo 2003/4372. Este aspeto do processo é abordado no ponto 3 infra.

2 Decisão alegadamente ilegal da Comissão sobre o pedido de acesso do queixoso aos documentos apresentados em Abril de 2004

2.1 Em 18 de Abril de 2004, o queixoso apresentou à Comissão um pedido de acesso a (i) toda a correspondência (incluindo anexos) trocada entre a Comissão e as autoridades italianas relativamente ao processo de infracção 2003/4372; ii) a ata da reunião realizada entre os representantes da Comissão e das autoridades italianas; e iii) os documentos internos relativos ao processo em causa, nomeadamente a ata da reunião da Comissão de 30 de março de 2004.

Na sequência da decisão da Comissão de não lhe conceder acesso a alguns dos documentos solicitados, o queixoso apresentou um pedido confirmativo em 28 de Maio de 2004. Em 12 de julho de 2004, a Comissão indeferiu o pedido confirmativo com o fundamento de que os documentos pertinentes estavam abrangidos pela exceção prevista no artigo 4.o, n.o 2, terceiro travessão, do Regulamento (CE) n.o 1049/2001 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 30 de maio de 2001, relativo ao acesso do público aos documentos do Parlamento Europeu, do Conselho e da Comissão (10) («Regulamento n.o 1049/2001»), segundo o qual a instituição «recusa o acesso a documentos cuja divulgação possa prejudicar a proteção (…) dos objetivos das atividades de inspeção, inquérito e auditoria».

Na sua queixa ao Provedor de Justiça, o queixoso alegou que a decisão da Comissão de recusar o acesso aos documentos solicitados estava viciada por um abuso de poder e por uma aplicação incorreta da exceção prevista no artigo 4.o, n.o 2, terceiro travessão, do Regulamento n.o 1049/2001.

2.2 No seu parecer, a Comissão explicou basicamente que, uma vez que os documentos solicitados pelo autor da denúncia diziam respeito ao processo por infração no processo 2003/4372, que estava em curso, a sua divulgação poderia ter afetado negativamente as discussões com as autoridades italianas sobre esta questão.

No que diz respeito ao ponto de vista do autor da denúncia de que a excepção prevista no n.o 2, terceiro travessão, do artigo 4.o do Regulamento n.o 1049/2001 não se aplicava porque os processos por infracção não implicavam quaisquer inspecções ou investigações, a Comissão salientou que, tal como explicitamente confirmado pelo Tribunal de Primeira Instância no processo T-191/99 Petrie, a excepção relevante abrangia igualmente os processos por infracção.

Por último, a Comissão considerou que, nessa fase do processo, a divulgação dos documentos solicitados teria prejudicado as discussões em curso com as autoridades italianas. Quanto à possibilidade de conceder um acesso parcial aos documentos solicitados, a instituição considerou que não podia ser concedido. A Comissão alegou igualmente que não existiam provas de um interesse público superior na divulgação dos documentos solicitados.

2.3 Nas suas observações, o queixoso alegou que a jurisprudência mencionada pela Comissão era obsoleta e que, de qualquer modo, deveria ter sido lida à luz do princípio da transparência consagrado no artigo 1.o do Tratado da União Europeia. Considerou ainda que a Comissão tinha cometido um erro ao remeter para o artigo 4.o, n.o 2, terceiro travessão, do Regulamento n.o 1049/2001, quando decidiu não conceder acesso aos documentos por si solicitados.

2.4 No seu pedido de informações complementares, o Provedor de Justiça considerou que, a) em conformidade com as orientações internas da Comissão sobre a forma de tratar os pedidos de acesso a documentos relacionados com processos por infracção (SEC(2003)260/3), o acesso era normalmente concedido depois de o processo em causa ter sido encerrado e, por vezes, mesmo antes de , em função do resultado do teste dos danos, e b) para os documentos relacionados com processos por infracção em curso, tinha de ser realizado um estudo caso a caso a fim de determinar se o documento em causa podia ou não ser divulgado. Uma vez que não era claro se tal exame individual tinha sido realizado no caso em apreço pela Comissão, o Provedor de Justiça pediu à instituição que se pronunciasse sobre este ponto.

No que diz respeito à posição da Comissão de que o acesso parcial aos documentos solicitados pelo queixoso não podia ser concedido tendo em conta a sua natureza, o Provedor de Justiça solicitou à instituição que fornecesse informações mais pormenorizadas sobre as razões para recusar o acesso parcial.

2.5 Na sua resposta, a Comissão confirmou que tinha procedido a uma avaliação caso a caso dos documentos a que o queixoso tinha solicitado acesso e que a possibilidade de conceder um acesso parcial tinha igualmente sido tomada em consideração.

A Comissão alegou que o processo por infração 2003/4372 foi debatido numa chamada "reunião-pacote" entre a Comissão e as autoridades italianas em 12 de setembro de 2003. Por carta de 24 de Novembro de 2003, as autoridades italianas forneceram informações complementares. Em 1 de Abril de 2004, a Comissão enviou-lhes uma carta de notificação para cumprir e, no mesmo dia, informou o autor da denúncia em conformidade.

Por conseguinte, quando, em 18 de abril de 2004, o autor da denúncia apresentou o seu pedido inicial de acesso a documentos relacionados com o processo por infração 2003/4372, tinha acabado de ser enviada uma carta de notificação para cumprir às autoridades italianas, esperando-se uma resposta destas no prazo de dois meses. A divulgação da carta de notificação para cumprir e da anterior troca de correspondência com as autoridades italianas nesse momento teria prejudicado a procura de uma eventual resolução do processo. No que diz respeito ao facto de a Comissão ter confirmado a sua recusa de dar acesso aos documentos solicitados após a apresentação do pedido confirmativo do queixoso em 28 de Maio de 2004, tal deveu-se ao facto de, nessa altura, a Comissão ainda não ter decidido recorrer ou não ao Tribunal de Justiça e aguardar ainda a resposta das autoridades italianas à sua carta de notificação para cumprir. A possibilidade de conceder um acesso parcial foi igualmente tomada em consideração. No entanto, todos os documentos aos quais o autor da denúncia solicitou acesso diziam inteiramente respeito à interpretação de conceitos jurídicos relacionados com o caso específico e não continham quaisquer partes às quais a exceção do artigo 4.o, n.o 2, terceiro travessão, não se aplicasse no momento do tratamento do pedido confirmativo do autor da denúncia.

2.6 A Comissão acrescentou ainda que, em 16 de Março de 2005, decidiu intentar uma acção no Tribunal de Justiça relativa ao processo 2003/4372. Mesmo durante o processo judicial, a possibilidade de chegar a um acordo com as autoridades italianas não podia ser excluída e a divulgação dos documentos solicitados pelo autor da denúncia poderia ter comprometido qualquer tentativa de resolver a questão.

2.7 Nas suas observações, o queixoso manteve basicamente a sua queixa.

2.8 O Provedor de Justiça observa que, em 11 de Maio de 2004, a Comissão concedeu acesso a alguns dos documentos solicitados pelo queixoso em 18 de Abril de 2004, nomeadamente os extractos da acta da sua reunião de 30 de Março de 2004. O presente inquérito destina-se, por conseguinte, a verificar se houve má administração por parte da Comissão ao recusar o acesso aos outros documentos solicitados pelo queixoso (ver ponto 2.1).

2.9 O segundo parágrafo do artigo 1.o do Tratado da União Europeia prevê que "[este] Tratado marca uma nova etapa no processo de criação de uma união cada vez mais estreita entre os povos da Europa, na qual as decisões são tomadas de forma tão aberta quanto possível (…)". O artigo 1.o, alínea a), do Regulamento (CE) n.o 1049/2001 estabelece que o objetivo do regulamento é assegurar «o acesso mais amplo possível aos documentos».

No entanto, o Regulamento (CE) n.o 1049/2001 contém determinadas exceções.

Uma destas exceções está prevista no artigo 4.o, n.o 2, terceiro travessão, segundo o qual «[a] instituição recusa o acesso a documentos cuja divulgação possa prejudicar a proteção (…) dos objetivos das atividades de inspeção, inquérito e auditoria, a menos que um interesse público superior imponha a divulgação».

2.10 Todavia, o facto de um documento cujo acesso foi pedido dizer respeito a inquéritos ligados a processos por incumprimento em curso levados a cabo pela Comissão contra um Estado-Membro não pode, por si só, justificar a aplicação da exceção invocada pela instituição. De acordo com a jurisprudência dos órgãos jurisdicionais comunitários, qualquer excepção ao direito geral de acesso aos documentos na posse das instituições comunitárias deve ser aplicada de forma estrita, a fim de não pôr em causa a aplicação do princípio geral de dar ao público o acesso mais amplo possível a esses documentos (11). Por conseguinte, o Provedor de Justiça deve determinar se, no caso em apreço, a Comissão cometeu um erro na sua apreciação de que a divulgação dos documentos solicitados pelo queixoso podia prejudicar a proteção dos objetivos das atividades de inquérito e de que não existia um interesse público superior na divulgação.

2.11 O Provedor de Justiça já considerou que a exceção baseada em inspeções e inquéritos só deve ser aplicada quando os documentos solicitados tiverem sido elaborados durante a atividade de inquérito em causa (12).

2.12 No caso em apreço, o Provedor de Justiça observa que os documentos solicitados pelo queixoso em 18 de Abril de 2004 foram redigidos no decurso de um inquérito relativo a um processo por infracção que, no momento em que o queixoso apresentou o seu pedido de acesso a documentos em 18 de Abril de 2004, ainda se encontrava na fase de instrução, uma vez que a Comissão ainda não tinha decidido se devia submeter o caso ao Tribunal de Justiça (13).

2.13 O Provedor de Justiça observa que o queixoso alegou que os processos por infracção ao direito comunitário instaurados pela Comissão contra os Estados-Membros se baseiam na cooperação entre a instituição e o Estado-Membro e que, por conseguinte, não é possível equiparar este tipo de procedimento àqueles em que é efectuada uma inspecção ou um inquérito.

No entanto, os tribunais comunitários têm constantemente referido a actividade desenvolvida no âmbito de processos por infracção nos termos do artigo 226.o do Tratado CE como uma actividade de inspecção e investigação. Por exemplo, no seu acórdão no processo T-105/95 WWF UK (14), o Tribunal de Primeira Instância reconheceu como justificada a recusa de acesso a documentos relacionados com "inquéritos que possam conduzir a um processo por infracção", e no processo T-191/99 Petrie, ao qual a Comissão se referiu, o Tribunal considerou que "[o]s Estados-Membros têm o direito de esperar que a Comissão garanta a confidencialidade durante os inquéritos que possam conduzir a um processo por infracção". Por conseguinte, o Provedor de Justiça considera que a interpretação da Comissão segundo a qual a actividade realizada durante um processo por infracção diz efectivamente respeito a uma actividade de inquérito está em conformidade com a jurisprudência constante dos tribunais comunitários.

O Provedor de Justiça está ciente de que a jurisprudência acima referida se baseou nas regras estabelecidas pela Decisão 94/90 da Comissão, de 8 de Fevereiro de 1994, relativa ao acesso do público aos documentos da Comissão (15), ao passo que o presente processo diz respeito ao Regulamento 1049/2001, que entrou em vigor em 3 de Dezembro de 2001.

No entanto, a Decisão 94/90 da Comissão prevê que as instituições "recusem o acesso quando a divulgação possa prejudicar a protecção das inspecções e investigações". Com base no artigo 4.o, n.o 2, terceiro travessão, do Regulamento n.o 1049/2001, a instituição «recusa o acesso a documentos cuja divulgação possa prejudicar a proteção (…) dos objetivos das atividades de inspeção, inquérito e auditoria, a menos que um interesse público superior imponha a divulgação».

Verifica-se, assim, que a exceção pertinente prevista no Regulamento n.o 1049/2001 abrange, em substância, a mesma categoria de documentos que a Decisão 94/90 da Comissão.

Por conseguinte, o Provedor de Justiça considera que, contrariamente ao ponto de vista do queixoso, a jurisprudência em que a Comissão baseou a sua decisão de não conceder acesso aos documentos solicitados não pode ser considerada obsoleta e que continua a ser pertinente mesmo após a entrada em vigor do Regulamento n.o 1049/2001.

2.14 O Provedor de Justiça considera igualmente que, tal como já declarou em decisões anteriores, decorre da estrutura e da redação da disposição em causa que a presença de um "interesse público superior" na divulgação tem normalmente de ser determinada pela pessoa que solicita o acesso (16). No caso em apreço, o Provedor de Justiça considera que o queixoso não demonstrou a existência de um interesse público superior para a divulgação dos documentos solicitados.

2.15 No que diz respeito à possibilidade de conceder acesso parcial aos documentos pertinentes, tal como previsto no n.o 6 do artigo 4.o do Regulamento 1049/2001, afigura-se que, inicialmente, na sua resposta ao pedido confirmativo do queixoso e, mais especificamente, na sua resposta ao pedido de informações complementares do Provedor de Justiça, a Comissão explicou por que razão, na sua opinião, não podia ser concedido acesso parcial aos documentos solicitados. A principal razão invocada pela Comissão foi que, tendo em conta a natureza dos documentos pertinentes, não era possível determinar antecipadamente quais as partes dos documentos que podiam ser divulgadas sem prejuízo da atividade de investigação em curso, uma vez que diziam inteiramente respeito à interpretação de conceitos jurídicos relacionados com o processo específico 2003/4372.

2.16 Tendo em conta o que precede, o Provedor de Justiça considera que a posição da Comissão relativamente ao pedido de acesso a documentos apresentado pelo queixoso em 2004 se afigura razoável e conforme com o Regulamento n.o 1049/2001 e que a sua posição não parece estar viciada por um abuso de poder.

2.17 Por conseguinte, o Provedor de Justiça considera que não houve má administração no que diz respeito a este aspeto do processo. O Provedor de Justiça recorda, no entanto, que o Tribunal de Justiça é a mais alta autoridade em matéria de interpretação do direito comunitário.

3 Pedido de acesso do queixoso aos documentos apresentados em Janeiro de 2005

3.1 Em 20 de Janeiro de 2005, o queixoso solicitou à Comissão que lhe concedesse acesso a uma cópia da notificação para cumprir (já abrangida pelo pedido de acesso apresentado pelo queixoso em 2004) e ao parecer fundamentado enviado pela Comissão às autoridades italianas no âmbito do procedimento relativo ao processo por infracção no processo 2003/4372. Na sua queixa ao Provedor de Justiça, o queixoso queixou-se da decisão da Comissão de não lhe conceder os documentos solicitados.

3.2 No seu parecer, a Comissão sublinhou que, quando o queixoso apresentou o seu pedido de acesso aos documentos acima referidos, o processo em causa estava em curso e tinha atingido uma fase crítica, ou seja, a questão de saber se ainda podia ser resolvido sem recurso ao Tribunal de Justiça. Por conseguinte, a Comissão decidiu, em 28 de Janeiro de 2005 e, na sequência de um pedido confirmativo, em 15 de Março de 2005, que as razões para não conceder acesso à carta de notificação para cumprir já enviada ao autor da denúncia, ou seja, que a divulgação deste documento poderia ter prejudicado a procura de uma eventual resolução do caso, continuavam válidas e que se aplicavam igualmente ao parecer fundamentado enviado às autoridades italianas. No que diz respeito à possibilidade de conceder acesso parcial, a Comissão considerou que tal não era possível, uma vez que não existiam partes destes documentos que não estivessem abrangidas pela exceção prevista no artigo 4.o, n.o 2, terceiro travessão, do Regulamento n.o 1049/2001.

3.3 A Comissão acrescentou ainda que, em 16 de Março de 2005, decidiu intentar uma acção no Tribunal de Justiça relativa ao processo 2003/4372. Mesmo durante o processo judicial, a possibilidade de chegar a um acordo com as autoridades italianas não podia ser excluída e a divulgação dos documentos solicitados pelo autor da denúncia poderia ter comprometido qualquer tentativa de resolver a questão.

3.4 À luz da explicação dada pela Comissão para justificar a sua decisão de não conceder ao queixoso acesso aos documentos relevantes com base na excepção prevista no n.o 2, terceiro travessão, do artigo 4.o do Regulamento n.o 1049/2001, o Provedor de Justiça considera que a posição da Comissão se afigura razoável e conforme com a jurisprudência dos tribunais comunitários. O Provedor de Justiça considera ainda que o raciocínio exposto nos pontos 2.9 a 2.14 da presente decisão se aplica igualmente ao parecer fundamentado enviado pela Comissão às autoridades italianas que foi objecto do pedido do queixoso de 20 de Janeiro de 2005.

3.5 Afigura-se, por conseguinte, que não houve má administração por parte da Comissão relativamente a este aspecto do caso.

4 Quanto à alegada falta de fundamentação da decisão pela Comissão

4.1 Na sua queixa, o queixoso alegava que a Comissão não tinha apresentado razões suficientes para justificar a sua recusa de acesso aos documentos que tinha inicialmente solicitado em 18 de Abril de 2004 e, posteriormente, em 28 de Maio de 2004, através de um pedido confirmativo.

4.2 No seu parecer, a Comissão alegou que, na sua resposta de 5 de Julho de 2004 ao pedido confirmativo do queixoso de 28 de Maio de 2004, o Secretário-Geral tinha justificado a recusa com o fundamento de que os documentos solicitados pelo queixoso estavam abrangidos pela excepção prevista no n.o 2, terceiro travessão, do artigo 4.o do Regulamento n.o 1049/2001.

4.3 Nas suas observações, o queixoso manteve a sua alegação inicial. Considerou que a Comissão lhe tinha recusado o acesso aos documentos solicitados sem fundamentar concretamente a sua decisão.

4.4 Na sua resposta ao pedido de informações complementares do Provedor de Justiça, a Comissão explicou ainda que a divulgação da carta de notificação para cumprir e da anterior troca de correspondência com as autoridades italianas no âmbito do processo por infração 2003/4372 teria prejudicado a procura de uma eventual resolução do caso.

No que diz respeito à lista de processos por infração e das decisões pertinentes propostas pelos chefes de gabinete que foram mencionadas na ata da reunião da Comissão, esta continha mais de 1400 processos. Estas atas eram acessíveis ao público na Internet. No que se refere ao processo 2003/4372, o autor da denúncia tinha sido devidamente informado da decisão da Comissão de enviar uma carta de notificação para cumprir às autoridades italianas, em conformidade com a Comunicação da Comissão sobre as relações com o autor da denúncia em matéria de infração ao direito comunitário. A Comissão considerou ainda que a divulgação da lista completa das decisões propostas relativas aos processos por infração pendentes teria afetado o objetivo das investigações em curso, uma vez que teria interferido nas discussões em curso com os Estados-Membros e teria reduzido as possibilidades de chegar a acordo sobre os processos pertinentes sem os submeter ao Tribunal de Justiça. Além disso, a instituição considerou que, em conformidade com a comunicação acima referida, os autores da denúncia são informados das decisões tomadas relativamente aos processos por infração em que têm interesse.

4.5 No que se refere à possibilidade de conceder um acesso parcial, a Comissão sublinhou que tinha procedido a uma avaliação caso a caso dos documentos a que o queixoso tinha solicitado acesso e que a possibilidade de conceder um acesso parcial tinha igualmente sido tomada em consideração. No entanto, não se afigurava possível conceder esse acesso parcial no caso em apreço, tendo em conta a natureza dos documentos solicitados, a saber, porque não era possível determinar antecipadamente quais as partes dos documentos que podiam ser divulgadas sem prejuízo da atividade de inquérito em curso.

4.6 Nas suas observações complementares, o queixoso considerou que as razões apresentadas pela Comissão para justificar a sua posição eram irrelevantes, mesmo inexistentes.

4.7 Segundo jurisprudência constante do juiz comunitário, a fundamentação exigida pelo artigo 253.° do Tratado deve ser adaptada à natureza do acto em causa e deixar transparecer, de forma clara e inequívoca, o raciocínio da instituição, autora do acto, por forma a permitir aos interessados conhecer as razões da medida adoptada e ao órgão jurisdicional competente exercer a sua fiscalização.

4.8 O Provedor de Justiça observa ainda que, no seu acórdão de 26 de Abril de 2005, Sison/Conselho (17), nos processos apensos T-110/03, T-150/03 e T-405/03, o Tribunal de Primeira Instância considerou que, no caso de um pedido de acesso a documentos, quando a instituição em causa recusa esse acesso, deve demonstrar em cada caso concreto, com base nas informações de que dispõe, que os documentos cujo acesso é pedido estão efectivamente abrangidos pelas excepções enumeradas no Regulamento n.° 1049/2001.

Incumbe à instituição que recusou o acesso a um documento apresentar uma fundamentação que permita compreender e verificar, por um lado, se o documento solicitado está efetivamente abrangido pela exceção invocada e, por outro, se a necessidade de proteção relativa a essa exceção é real.

A brevidade da fundamentação apresentada pela instituição em causa poderia, segundo o Tribunal Geral, ser aceitável tendo em conta o facto de que a menção de informações adicionais, em especial a referência ao conteúdo dos documentos em causa, poderia privar de objeto as exceções invocadas.

4.9 No caso em apreço, o Provedor de Justiça considera que, em primeiro lugar, na correspondência trocada com o queixoso e, em seguida, no decurso dos inquéritos efetuados sobre a presente queixa, a Comissão explicou claramente que a divulgação dos documentos solicitados poderia, em seu entender, ter comprometido o diálogo entre a Comissão e as autoridades italianas no âmbito do processo por infração em curso e fundamentou a não concessão de acesso parcial aos documentos pertinentes.

4.10 À luz do que precede, o Provedor de Justiça considera que a Comissão fundamentou a sua decisão de não conceder acesso aos documentos solicitados pelo queixoso e apresentou razões que se afiguram suficientes para permitir ao queixoso compreendê-los.

Por conseguinte, o Provedor de Justiça considera que não houve má administração no que diz respeito a este aspeto do processo.

5 Quanto à alegada falta de resposta da Comissão à carta do queixoso de 8 de Junho de 2004

5.1 Na sua queixa ao Provedor de Justiça, para além das alegações tratadas nos pontos 2 e 3 da presente decisão, o queixoso alegou igualmente que a Comissão não tinha respondido à sua carta de 8 de Junho de 2004, na qual tinha salientado que a instituição não tinha publicado no seu sítio a referência à sua decisão de 30 de Março de 2004 de enviar uma carta de notificação para cumprir às autoridades italianas. Embora na carta de abertura do Provedor de Justiça a Comissão não tenha sido convidada a pronunciar-se sobre este aspeto do caso, na sua opinião, este último afirmou que, de acordo com as regras pertinentes que regem a publicidade das decisões de infração, as referências às decisões de enviar cartas de notificação para cumprir às autoridades nacionais não são geralmente publicadas no sítio Web da Comissão. Além disso, uma vez que o autor da denúncia tinha sido informado, em 1 de abril de 2004, das medidas pertinentes tomadas pela instituição no âmbito do processo por infração 2003/4372, considerou que não era necessário tomar novas medidas relativamente à carta de 8 de junho de 2004.

O Provedor de Justiça considerou que este aspecto do caso deveria ter sido incluído no presente inquérito e, no seu pedido de informações complementares, enviado à Comissão em 30 de Agosto de 2005, solicitou à instituição que lhe enviasse uma cópia da carta enviada ao queixoso em 1 de Abril de 2004.

5.2 A Comissão enviou uma cópia do documento relevante na sua resposta ao Provedor de Justiça de 3 de Janeiro de 2006. Após ter analisado o conteúdo da mensagem, o Provedor de Justiça observa que, em 1 de Abril de 2004, o queixoso foi efectivamente informado de que, na sua reunião de 30 de Março de 2004, a Comissão tinha decidido enviar uma carta de notificação para cumprir às autoridades italianas, em conformidade com o procedimento previsto no artigo 226.o.

5.3 O Provedor de Justiça observa que, em resposta ao seu pedido de informações complementares, a Comissão declarou que as decisões de enviar uma carta de notificação para cumprir não são geralmente publicadas no sítio Web da Comissão, contrariamente ao que acontece com as decisões de enviar um parecer fundamentado ao Estado-Membro em causa. No entanto, a Comissão reconheceu que teria sido adequado informar o autor da denúncia em conformidade numa resposta à sua carta de 8 de Junho de 2004.

5.4 Nas suas observações, o queixoso salientou que, contrariamente ao que tinha sido afirmado pela Comissão, as referências às cartas de notificação para cumprir enviadas pela instituição às autoridades nacionais no âmbito de processos por infracção são frequentemente publicadas no sítio da Comissão. O queixoso sublinhou ainda que todo o procedimento relacionado com a sua queixa 2003/4372 se caracterizava frequentemente por relações tensas com a instituição. A carta de 8 de Junho de 2004 devia, portanto, ter sido entendida neste contexto e o aspecto formal da falta de resposta representa um aspecto menor em comparação com o conteúdo das suas acusações.

5.5 O Provedor de Justiça observa que a Comissão justificou a sua ausência de resposta à carta da queixosa de 8 de Junho de 2004 com o facto de (i) não ter havido omissão da sua parte relativamente à alegada falta de publicação da referência da sua decisão de enviar uma carta de notificação para cumprir às autoridades italianas no seu sítio e de (ii) a queixosa já ter sido informada, em 1 de Abril de 2004, desta decisão.

A este respeito, o Provedor de Justiça gostaria de salientar que, após ter consultado o sítio Web da Comissão, parece que, tal como indicado pelo queixoso, as referências às cartas de notificação para cumprir enviadas pela Comissão ao Estado-Membro em causa são por vezes publicadas no mesmo. Em contrapartida, não se afigura que a Comissão seja obrigada a proceder a esses destacamentos. Em conformidade com o artigo 12.o da Comunicação da Comissão sobre as relações com o autor da denúncia em matéria de infração ao direito comunitário (18), "as decisões da Comissão relativas a processos por infração são publicadas no prazo de uma semana a contar da sua adoção no sítio Internet do Secretariado-Geral (...). As decisões de enviar um parecer fundamentado a um Estado-Membro ou de instaurar uma ação no Tribunal de Justiça serão igualmente publicadas através de um comunicado de imprensa, salvo decisão em contrário da Comissão». Por conseguinte, afigura-se que não está prevista qualquer obrigação de tornar pública a decisão de enviar uma carta de notificação para cumprir no contexto de um processo por infração.

5.6 Mesmo que se verifique que a decisão da Comissão de não publicar a referência à sua decisão de enviar uma carta de notificação para cumprir às autoridades italianas no âmbito da queixa 2003/4372 não pode ser considerada uma omissão a uma obrigação da sua parte, o Provedor de Justiça considera que a Comissão não demonstrou que não era necessária uma resposta escrita à carta do queixoso de 8 de Junho de 2004. Além disso, considera que o facto de o autor da denúncia ter sido informado, em 1 de Abril de 2004, da decisão da Comissão de enviar uma carta de notificação para cumprir às autoridades italianas não pode justificar a falta de resposta à carta em causa. Por conseguinte, a ausência de resposta da Comissão à carta do autor da denúncia constituiu um caso de má administração.

No entanto, tendo em conta o facto de a Comissão ter reconhecido que teria sido adequado responder à carta do queixoso e que, nas suas observações, o queixoso afirmou que o aspecto formal da falta de resposta representava um aspecto menor em comparação com o conteúdo da sua queixa, o Provedor de Justiça não considera necessário fazer uma observação crítica sobre este aspecto do caso.

6 Alegação do queixoso

6.1 Na sua queixa, o queixoso pediu à Comissão que reconsiderasse a sua decisão e lhe desse acesso aos documentos solicitados.

6.2 Tendo em conta a conclusão a que se chegou nos pontos 2.17, 3.5 e 4.10, afigura-se que a alegação do autor da denúncia deve ser rejeitada.

7 Conclusão

Com base nos inquéritos do Provedor de Justiça sobre esta queixa, não parece ter havido má administração por parte da Comissão relativamente às alegações da queixosa tratadas nos pontos 2, 3 e 4 da presente decisão e relativamente à alegação da queixosa de que a Comissão deveria reconsiderar a sua decisão. No que diz respeito à alegação do autor da denúncia tratada no ponto 5 da presente decisão, afigura-se que a alegada falta de resposta da Comissão constituiu um caso de má administração. No entanto, pelas razões expostas no ponto 5.6 supra, o Provedor de Justiça não considera necessário fazer uma observação crítica sobre este aspeto do caso. Por conseguinte, o Provedor de Justiça encerra o processo.

O Presidente da Comissão será igualmente informado desta decisão.

Com os melhores cumprimentos,

 

P. Nikiforos DIAMANDOUROS

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(1) A carta do autor da denúncia enviada em 22 de Julho de 2004 tinha sido inicialmente registada como uma queixa, com a referência 2290/2004/IP. No entanto, com base na carta do autor da denúncia de 23 de Julho de 2004, foi registada uma segunda denúncia com a referência 2391/2004/IP.

(2) JO 2001, L 145, p. 43.

(3) Processo T-191/99, Petrie e outros/Comissão, Coletânea 2001, p. II-3677.

(4) Processo T-191/99, Petrie e outros/Comissão, n.o 68, Coletânea 2001, p. II-3677.

(5) Os três documentos em causa eram os seguintes:

1. Uma nota apresentada pelo Serviço Jurídico relativa a um caso específico de infração (não sendo, segundo a Comissão, o caso em que o autor da denúncia estava interessado), SEC(2004) 381;
2. Ata de uma reunião especial dos chefes de gabinete relativa à revisão periódica dos alegados processos por infração, SEC(2004) 393;
3. A lista dos alegados processos por infração com as decisões propostas, SEC(2004) 396.

O acesso a documentos que contenham pareceres para uso interno no âmbito de deliberações e consultas preliminares na instituição em causa será recusado mesmo depois de tomada a decisão, se a divulgação do documento puder prejudicar gravemente o processo decisório da instituição, a menos que um interesse público superior imponha a divulgação.

(7) COM(2002) 141.

(8) Ver nota de rodapé 5.

«O acesso a documentos que contenham pareceres para uso interno no âmbito de deliberações e consultas preliminares na instituição em causa é recusado mesmo após ter sido tomada a decisão, se a divulgação do documento for suscetível de prejudicar gravemente o processo decisório da instituição, a menos que um interesse público superior imponha a divulgação.»

(10) JO 2001, L 145, p. 43.

(11) Processo C-41/00 P, Interporc/Comissão, Coletânea 2003, p. I-2125, n.o 48; Processo T-84/03, Turco/Conselho, n.o 71, Coletânea 2004, p. II-4061.

(12) Ver decisões do Provedor de Justiça sobre a queixa 271/2000/(IJH)JMA e sobre a queixa 790/2003/GG (http://www.ombudsman.europa.eu).

(13) Na sua resposta ao pedido de informações complementares do Provedor de Justiça, a Comissão informou-o de que, em 16 de Março de 2005, tinha decidido intentar uma acção judicial no Tribunal de Justiça relativamente ao processo 2003/4372.

(14) Processo T-105/95, WWF UK/Comissão, Coletânea 1997, p. II-313, n.o 63.

(15) JO 1994, L 46, p. 58.

(16) Ver decisões do Provedor de Justiça Europeu 412/2003/GG e 2403/2003/MF, disponíveis no wesbite do Provedor de Justiça (http://www.ombudsman.europa.eu).

(17) Processos apensos T-110/03, T-150/03 e T-405/03, Sison/Conselho, acórdão de 26 de Abril de 2005, ainda não publicado, n.os 62-63. Estes processos apensos são objeto de recurso (C-266/05 P).

(18) COM(2002) 141 final.