Antecedentes da denúncia

1. Em 29 de setembro de 2016, a Comissão Europeia deu início a um procedimento formal de infração contra a Espanha através da emissão de uma carta de notificação para cumprir [1] relativa ao incumprimento das disposições da Diretiva 2002/49/CE («Diretiva Ruído»)[2], nomeadamente no que diz respeito à falta de mapas estratégicos de ruído e de ações em matéria de ruído por parte da Espanha (INFR(2016)2118).

2. Em 19 de julho de 2018, a Comissão enviou um parecer fundamentado [3] à Espanha [4].

3. Em 24 de abril de 2024, três deputados espanhóis ao Parlamento Europeu apresentaram uma pergunta parlamentar [5] à Comissão sobre as prorrogações previstas dos aeroportos de Alicante-Elche e Valência-Manises, em Espanha. Manifestaram a sua preocupação com o facto de as prorrogações afetarem os níveis de poluição sonora e a poluição ambiental nas zonas em causa e gostariam de saber de que forma a Comissão se certificaria de que a Espanha cumpre as disposições pertinentes do direito da UE a este respeito.

4. Em 3 de julho de 2024, a Comissão respondeu à pergunta parlamentar [6]. Na sua resposta, a Comissão mencionou que, apesar de ter recordado a Espanha sobre o assunto, a Espanha não tinha apresentado os mapas estratégicos de ruído mais recentes, que deviam ter sido apresentados até 30 de junho de 2022. A Comissão afirmou igualmente que a questão dos dois aeroportos estava a ser abordada no processo por infração em curso INFR(2016)2118 contra a Espanha.

5. Em 17 de fevereiro de 2025, o queixoso, um grupo de residentes de municípios valencianos em Espanha que se opõe à extensão dos dois aeroportos da região e defende a sua recolocação, dirigiu-se ao Provedor de Justiça Europeu.

O inquérito

6. O Provedor de Justiça abriu um inquérito sobre o tempo que a Comissão demorou a concluir o processo por infração em questão.

7. No decurso do inquérito, o Provedor de Justiça recebeu a resposta da Comissão à queixa e, posteriormente, as observações do queixoso em resposta à resposta da Comissão. A equipa de inquérito do Provedor de Justiça também inspecionou o processo da Comissão sobre este caso.

Argumentos apresentados ao Provedor de Justiça

Da Comissão

8. Na sua resposta, a Comissão explicou que o procedimento formal de infração foi iniciado por sua própria iniciativa na sequência de uma investigação EU Pilot [7] (7743/15/ENVI). Segundo a Comissão, o tempo despendido até à data deveu-se a duas razões principais: as especificidades do procedimento de investigação, nomeadamente os intercâmbios contínuos com a Espanha destinados a assegurar o cumprimento voluntário, bem como a complexidade técnica do processo. O processo diz respeito aos mapas estratégicos de ruído e aos planos de ação em matéria de ruído necessários para um grande número de diferentes entidades (aeroportos, aglomerações, grandes estradas e grandes caminhos de ferro), o que aumenta ainda mais o volume do material, o tempo necessário e a complexidade técnica das questões em causa. Além disso, durante o procedimento, as autoridades espanholas alteraram várias vezes a lista de entidades em causa.

9. A Comissão afirmou que, ao longo de todo o processo, manteve um diálogo contínuo com as autoridades espanholas com vista a encontrar uma solução para a alegada infração. Neste contexto, teve igualmente em conta a evolução factual do processo, em especial no que diz respeito à lista de entidades abrangidas pelo procedimento e aos progressos alcançados pela Espanha durante o período.

10. Em termos de atualidade, a Comissão salientou que o artigo 258.o do TFUE não estabelece qualquer prazo fixo para a duração dos processos por infração e remeteu para a jurisprudência da UE aplicável que estabeleceu que a Comissão dispõe de um amplo poder de apreciação nesses casos [8]. Além disso, o objetivo do procedimento pré-contencioso é permitir ao Estado-Membro pôr termo a qualquer alegada infração, permitir-lhe exercer os seus direitos de defesa e definir o objeto do litígio [9]. O objetivo do processo por infração é, assim, alcançar o cumprimento através da cooperação, do diálogo e da assistência técnica, sem necessariamente recorrer a processos judiciais, a menos que seja estritamente necessário.

11. Por último, a Comissão afirmou que se esforçaria por chegar a uma decisão sobre a próxima fase do procedimento o mais rapidamente possível.

Do autor da denúncia

12. Nas suas observações, o autor da denúncia manteve a sua opinião de que o procedimento está a demorar demasiado tempo. O autor da denúncia manifestou ainda a sua preocupação pelo facto de a Espanha continuar a não fornecer os mapas estratégicos de ruído solicitados pela Comissão e de os cidadãos afetados pela questão continuarem a sofrer com os graves problemas de poluição sonora e atmosférica devido aos aviões que sobrevoam as suas casas.

Avaliação do Provedor de Justiça

13. O papel do Provedor de Justiça no domínio das queixas por infração abrange, em especial, o tratamento administrativo e processual dos processos por infração pela Comissão, como o tempo despendido e as razões apresentadas para eventuais atrasos. O Provedor de Justiça reconheceu sistematicamente que a Comissão dispõe de poder discricionário na forma como trata os casos de infração [10]. No entanto, se o tempo que a Comissão demorou a tratar um caso tiver sido desnecessariamente alargado em resultado de negligência ou de adiamentos injustificados por parte da Comissão, tal pode constituir má administração [11]. O mesmo se aplica à falta de ação sem qualquer justificação válida.

14. O Provedor de Justiça reconhece que os processos por infração relacionados com questões ambientais podem frequentemente exigir um período de tempo significativo, devido à sua natureza complexa e evolutiva. A luta contra o ruído ambiente está diretamente ligada à existência de mapas estratégicos de ruído e de planos de ação em matéria de ruído ambiente, uma vez que implica a medição da exposição global ao ruído numa determinada zona com base em diferentes fontes de ruído, incluindo o ruído das aeronaves. O Provedor de Justiça aceitou que, se a duração do processo se dever ao rigor da avaliação, um prazo suplementar pode ser do interesse público [12].

15. Neste caso, o processo por infração está aberto há mais de nove anos. Um prazo tão longo para o tratamento de um processo por infração afigura-se longo por qualquer ponto de vista objetivo. Isto é tanto mais verdade quanto a questão do ruído ambiente pode ter um grave impacto negativo no ambiente e na saúde pública. O Provedor de Justiça recorda que a Carta dos Direitos Fundamentais da UE prevê um elevado nível de proteção do ambiente [13], ao passo que o Tribunal Europeu dos Direitos do Homem reconheceu a gravidade do ruído ambiente ao concluir que este pode mesmo afetar o direito de uma pessoa ao respeito pela sua vida privada [14]. A questão em causa tem, por conseguinte, um forte interesse público.

16. Na sua resposta, a Comissão explicou, em resumo, que a duração do processo se deve principalmente à complexidade do processo e à necessidade de prosseguir as trocas de pontos de vista com a Espanha sobre a matéria. O Provedor de Justiça não tem motivos para duvidar destas declarações enquanto tais. Embora nada sugira que a Comissão tenha estado inativa no processo durante todo o período desde a abertura do processo por infração, os documentos inspecionados não revelam qualquer análise ou ação substantiva por parte da Comissão entre junho de 2021 e junho de 2024. A falta de ação durante este período de três anos é particularmente preocupante, uma vez que, na sua resposta de 3 de julho de 2024 à pergunta parlamentar, a Comissão afirmou que a Espanha não lhe tinha comunicado os mapas estratégicos de ruído e os planos de ação mais recentes, exigidos pela Diretiva Ruído de cinco em cinco anos [15], que deviam ter sido enviados até 30 de junho de 2022 e que a Comissão tinha recordado a Espanha a esse respeito [16]. No entanto, não existe qualquer vestígio no processo da Comissão de envio de tais lembretes.

17. Por uma questão de boa administração, as instituições da UE devem manter registos adequados dos procedimentos administrativos. No entanto, no caso em apreço, os documentos inspecionados não demonstraram que a Comissão acompanhou o caso de perto e cuidadosamente entre junho de 2021 e junho de 2024. Na ausência de tais elementos de prova, o Provedor de Justiça não pode confirmar se a Comissão tomou medidas e se tratou o processo por infração de forma ativa e sem atrasos desnecessários durante este período de três anos [17].

18. Por conseguinte, o Provedor de Justiça só pode concluir que a Comissão não tomou medidas relativamente ao caso durante três anos, o que constitui um período de tempo significativo. Isto é lamentável.

19. No entanto, a situação mudou em junho de 2024, quando a Comissão realizou uma reunião com as autoridades espanholas, seguida de atualizações sobre os progressos da questão fornecidas pela Espanha. O inquérito da Provedora de Justiça mostra que, em junho de 2024, a Comissão recebeu atualizações regulares de Espanha e realizou novas reuniões com as autoridades espanholas. Nestas circunstâncias, o Provedor de Justiça considera que a Comissão está agora a prosseguir activamente a investigação. Por conseguinte, conclui que não seria útil formular uma recomendação no caso em apreço.

20. Tendo em conta o que precede, o Provedor de Justiça conclui que o facto de a Comissão não ter tomado medidas relativamente ao caso durante três anos e não ter apresentado provas que justifiquem a sua inatividade durante este período constitui má administração. Tendo em conta as importantes implicações públicas do incumprimento da Diretiva Ruído por parte de um Estado-Membro, o Provedor de Justiça espera que a Comissão trate o processo por infração com caráter prioritário.

Conclusão

Com base no inquérito, a Provedora de Justiça encerra este caso com a seguinte conclusão:

O facto de a Comissão Europeia não ter tomado medidas e não ter apresentado elementos de prova que justifiquem a sua inatividade no processo durante um período de três anos constitui má administração. Tendo em conta as importantes implicações públicas do incumprimento da Diretiva Ruído por parte de um Estado-Membro, o Provedor de Justiça espera que a Comissão trate o processo por infração com caráter prioritário.

O autor da denúncia e a Comissão serão informados desta decisão.

Teresa Anjinho Provedora
de Justiça Europeia

Estrasburgo, 12/12/2025

[1] A carta de notificação para cumprir é a primeira fase formal de um processo por infração, à qual o Estado-Membro em causa deve enviar uma resposta pormenorizada, normalmente no prazo de dois meses. Para mais informações sobre os processos por infração da UE, consultar o sítio Web da Comissão: https://commission.europa.eu/law/application-eu-law/implementing-eu-law/infringement-procedure_en.

[2] Diretiva 2002/49/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 25 de junho de 2002, relativa à avaliação e gestão do ruído ambiente, disponível em: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A02002L0049-20210729.

[3] Se a Comissão concluir que o país não está a cumprir as obrigações que lhe incumbem por força do direito da UE, pode enviar um parecer fundamentado: um pedido formal para cumprir o direito da UE.

[4] https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/pt/memo_18_4486

[5] https://www.europarl.europa.eu/doceo/document/E-9-2024-001285_EN.html

[6] https://www.europarl.europa.eu/doceo/document/E-9-2024-001285-ASW_EN.html

[7] «EU Pilot» é um diálogo inicial e informal entre a Comissão e o Estado-Membro afetado por uma denúncia de infração.

[8] Acórdão do Tribunal de Justiça no processo C-226/01, Comissão/Dinamarca: https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf;jsessionid=BBCBA5FBA3FE818C9C6ABF2274B266ED?text=&docid=48025&pageIndex=0&doclang=EN&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=1607704.

[9] Acórdão do Tribunal de Justiça no processo C-33/04, Comissão/Irlanda, n.o 18: https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=47579&pageIndex=0&doclang=EN&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=1629328.

[10] Ver a decisão da Provedora de Justiça no processo 4/2024/JN, disponível em: https://www.ombudsman.europa.eu/en/decision/en/195058.

[11] Ver as decisões da Provedora de Justiça nos processos 369/2018/JAP, disponíveis em: https://www.ombudsman.europa.eu/en/decision/en/119020 e 2029/2022/EIS, disponível em: https://www.ombudsman.europa.eu/en/decision/en/179452.

[12] Ver ponto 22 da decisão da Provedora de Justiça no processo 950/2023/EIS, disponível em: https://www.ombudsman.europa.eu/en/decision/en/197517.

[13] Ver artigo 37.o da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia.

[14] Ver, entre outros, os acórdãos do Tribunal Europeu dos Direitos do Homem no processo 16798/90, López Ostra/Espanha, disponíveis em: https://hudoc.echr.coe.int/eng#{%22itemid%22:[%22001-62468%22]} e no processo 2345/06, Deés/Hungria, disponível em: https://hudoc.echr.coe.int/eng#{%22itemid%22:[%22001-101647%22]}.

[15] Este requisito está incluído no artigo 7.o da Diretiva Ruído.

[16] Ver nota de rodapé 6.

[17] Ver também os pontos 18 e 19 da decisão da Provedora de Justiça no processo 1171/2023/JN, disponível em: https://www.ombudsman.europa.eu/en/decision/en/186479.