Antecedentes da denúncia

1. O Estado de direito é um dos valores fundadores da UE.[1] A Comissão Europeia dispõe de vários mecanismos para garantir o respeito pelo Estado de direito nos Estados-Membros da UE. Em 2021, o Regulamento Condicionalidade [2] ou «regime de condicionalidade» foi incluído entre estes mecanismos [3]. O regime de condicionalidade permite à Comissão propor ao Conselho da UE a adoção de medidas destinadas a proteger os interesses financeiros da UE contra violações dos princípios do Estado de direito.

2. Em dezembro de 2022, o Conselho, deliberando sob proposta da Comissão [4], adotou pela primeira vez uma decisão de execução [5] ao abrigo do Regulamento Condicionalidade. Concretamente, o Conselho decidiu suspender cerca de 6,3 mil milhões de EUR de fundos da UE atribuídos à Hungria para a proteção do orçamento da UE à luz das violações dos princípios do Estado de direito em matéria de contratos públicos e de investigações e ações penais anticorrupção [6]. Em dezembro de 2023 e 2024, a Comissão decidiu manter estas medidas [7].

3. Uma das medidas [8] tomadas para proteger os interesses financeiros da UE é a suspensão do financiamento da UE a fundos fiduciários de interesse público húngaros ou a qualquer entidade mantida por esses fundos fiduciários de interesse público. A Comissão e o Conselho estão preocupados com a falta de transparência da gestão dos fundos da UE por estes fundos fiduciários e com o facto de as regras em matéria de contratos públicos e conflitos de interesses não lhes serem aplicáveis [9].

4. Em março de 2023, seis universidades/instituições de ensino superior mantidas por fundos fiduciários de interesse público húngaros interpuseram um recurso de anulação [10] junto do Tribunal de Justiça da UE (TJUE) contra a disposição pertinente da decisão de execução do Conselho. Algumas destas instituições também contestaram [11] uma declaração conjunta dos Comissários competentes e das comunicações da Comissão sobre o mesmo tema. Mais recentemente, em fevereiro de 2025, a Hungria recorreu ao TJUE para contestar a decisão da Comissão, de dezembro de 2024, de manter a suspensão do financiamento da UE para fundos fiduciários de interesse público [12].

5. Neste contexto, em dezembro de 2023, o autor da denúncia apresentou um pedido de acesso do público aos documentos [13] referidos na exposição de motivos ou no texto principal da proposta da Comissão ao abrigo do Regulamento Condicionalidade. Mais especificamente, o autor da denúncia solicitou à Comissão o acesso do público ao «Pedido de informações» da Comissão, à «Notificação escrita» e à «Carta de intenção» enviadas à Hungria. Além disso, o pedido de acesso do autor da denúncia abrangia um estudo sobre os dados relativos aos contratos públicos húngaros, «todos os documentos que contêm informações sobre o «exame de determinados dados do concurso» e «relatórios dos meios de comunicação social e das partes interessadas», tal como referido na proposta, e documentos relacionados com auditorias pertinentes e recomendações financeiras da Comissão.

6. Não tendo recebido uma resposta da Comissão, em fevereiro de 2024, o autor da denúncia solicitou à Comissão que reexaminasse esta recusa implícita do seu pedido (através de um «pedido confirmativo»).

7. Em março de 2024, a Comissão enviou ao autor da denúncia uma resposta inicial ao seu pedido de acesso. A Comissão concedeu acesso parcial ao «Pedido de informações», à «Notificação escrita» e à «Carta de intenção». Ao fazê-lo, invocou exceções ao abrigo da legislação da UE relativa ao acesso do público aos documentos (Regulamento 1049/2001), alegando que a divulgação integral prejudicaria a proteção dos processos judiciais [14] e o seu processo decisório [15].

8. Além disso, a Comissão deu pleno acesso ao estudo e a seis documentos que continham informações sobre o exame de determinados dados relativos à contratação pública. A Comissão forneceu igualmente ao autor da denúncia várias hiperligações para relatórios publicamente disponíveis dos meios de comunicação social e das partes interessadas. Quanto aos documentos relacionados com auditorias e recomendações financeiras, a Comissão indicou que se seguiria uma resposta separada.

9. Em abril de 2024, a Comissão encerrou o pedido confirmativo do autor da denúncia e informou-o de que poderia apresentar um novo pedido se pretendesse contestar o mérito da resposta da Comissão de março de 2024.

10. Insatisfeito com a resposta da Comissão ao seu pedido de acesso e com a sua decisão de encerrar o seu pedido confirmativo, o queixoso dirigiu-se à Provedora de Justiça em abril de 2024.

O inquérito

11. A Provedora de Justiça abriu um inquérito sobre a recusa da Comissão em conceder pleno acesso aos documentos solicitados ao abrigo do Regulamento n.o 1049/2001.

12. Durante o inquérito, a equipa de inquérito do Provedor de Justiça inspecionou os documentos solicitados e analisou os pontos de vista adicionais [16] apresentados pela Comissão. A equipa de inquérito do Provedor de Justiça reuniu-se igualmente com representantes da Comissão em duas ocasiões para obter esclarecimentos adicionais sobre a recusa da Comissão em conceder pleno acesso aos documentos solicitados e a sua decisão de encerrar o pedido confirmativo do queixoso.

13. Em seguida, o Provedor de Justiça partilhou com o queixoso os pontos de vista adicionais da Comissão e o relatório sobre as reuniões [17]. O autor da denúncia apresentou observações sobre ambos os documentos.

Proposta de solução do Provedor de Justiça e resposta da Comissão

14. Com base no seu inquérito, a Provedora de Justiça não ficou convencida com a aplicação das exceções ao acesso do público invocadas pela Comissão para justificar as suas ocultações nos documentos solicitados.

15. Em primeiro lugar, o Provedor de Justiça declarou que não era facilmente claro de que forma a divulgação de todas as informações ocultadas com base na exceção para a proteção dos processos judiciais teria prejudicado o princípio da igualdade de armas e a integridade dos processos instaurados por universidades/instituições de ensino superior mantidas por fundos fiduciários de interesse público húngaros. Considerou que existe um nexo relevante entre os documentos solicitados e esse processo. No entanto, a Comissão não demonstrou de que forma a divulgação integral dos documentos solicitados daria aos requerentes nestes processos judiciais um acesso privilegiado a informações internas estreitamente relacionadas com os aspetos jurídicos do processo [18].

16. Mais especificamente, a análise dos documentos pela equipa de inquérito do Provedor de Justiça revelou que algumas das informações expurgadas são de natureza genérica e/ou factual e que as passagens expurgadas não contêm opiniões divergentes relacionadas com uma questão jurídica contestada perante o Tribunal. Além disso, o facto de os documentos solicitados terem sido trocados com as autoridades húngaras, através de canais oficiais e em conformidade com o Regulamento Condicionalidade, implicava que não se tratava de «documentos puramente internos». [19] Por último, o Provedor de Justiça observou que, pouco tempo depois de a Comissão ter respondido ao pedido de acesso do queixoso, este já não era demandado neste processo judicial. 

17. Em segundo lugar, o Provedor de Justiça não foi persuadido pelos argumentos da Comissão para justificar a sua invocação da exceção relativa à proteção de um processo decisório em curso. A Provedora de Justiça considerou que o processo decisório em apreço deve ser considerado encerrado, uma vez que os documentos solicitados dizem respeito à proposta da Comissão de uma decisão de execução do Conselho ao abrigo do Regulamento Condicionalidade, que foi adotada um ano antes do pedido de acesso do queixoso. O facto de a Comissão dever continuar a acompanhar as medidas em vigor e de poder potencialmente reabrir o procedimento para questões ainda não abrangidas não significa que o processo de tomada de decisão relativo à sua proposta esteja em curso ^[20].

18. Além disso, a Provedora de Justiça considerou que os argumentos específicos da Comissão para apoiar o risco potencial para o seu processo decisório não eram suficientemente convincentes para concluir que uma divulgação adicional equivaleria a uma pressão externa tal que prejudicaria a capacidade da Comissão para aplicar o regime de condicionalidade ou que interferiria com as possibilidades da Comissão de justificar a forma como utiliza os seus instrumentos para proteger os interesses financeiros da UE e o Estado de direito. Concluiu que a exceção não pode ser interpretada de forma tão ampla que abranja todos os elementos que demonstrem a «estratégia» da Comissão para lidar com a aplicação do Regulamento Condicionalidade.

19. No que diz respeito à eventual existência de um interesse público superior na divulgação, o Provedor de Justiça observou que, tendo em conta o atraso na adoção da resposta da Comissão, o queixoso não tinha conhecimento de que a Comissão se basearia em exceções relacionadas com a proteção de processos judiciais e um processo decisório para justificar a sua recusa de divulgação, que só pode ser aplicada em circunstâncias em que não exista um interesse público superior na divulgação. Consequentemente, o autor da denúncia não teve a oportunidade, no seu pedido confirmativo, de apresentar argumentos quanto à existência de um interesse público superior na divulgação.

20. À luz do que precede, o Provedor de Justiça propôs como solução ^[21] que a Comissão revisse a sua aplicação das exceções, com vista a conceder um acesso mais amplo aos documentos em causa, e que apresentasse uma justificação pormenorizada para quaisquer ocultações remanescentes. Além disso, propôs que a Comissão abordasse os argumentos da queixosa relativos à existência de um interesse público superior na divulgação, que a queixosa apresentou na sua queixa ao Provedor de Justiça.

21. Na sua resposta à proposta de solução do Provedor de Justiça ^[22], a Comissão esclareceu que não é obrigada a proceder a uma reavaliação anual das medidas impostas ao abrigo do Regulamento Condicionalidade, contrariamente ao que foi mencionado na proposta de solução do Provedor de Justiça. Além disso, informou o Provedor de Justiça de que a Comissão se tinha candidatado a intervir no processo judicial em causa e que, por conseguinte, continuava a apoiar o Conselho nos litígios em curso. Além disso, a Comissão observou que a situação evoluiu e que, em dezembro de 2024, adotou uma nova decisão [23] ao abrigo do Regulamento Condicionalidade.

22. No entanto, a Comissão teve em conta as observações contidas na proposta de solução do Provedor de Justiça, bem como a passagem do tempo e os intercâmbios realizados com a equipa de inquérito do Provedor de Justiça. Embora a Comissão tenha pedido para intervir no processo judicial em causa, reconheceu que «devido à publicação da sua decisão de 16 de dezembro de 2024, a ocultação parcial feita em resposta ao pedido do autor da denúncia deixou de ser pertinente». Por conseguinte, a Comissão procedeu a uma nova avaliação da sua posição sobre o pedido de acesso do público e decidiu conceder pleno acesso aos documentos em causa.

23. O autor da denúncia mostrou-se satisfeito com este resultado e não apresentou outras observações.

Avaliação do Provedor de Justiça após a proposta de solução

24. A Provedora de Justiça congratula-se com a resposta positiva da Comissão à sua proposta de solução e com o pleno acesso concedido, que considera ter resolvido a queixa. Louva igualmente o empenho construtivo da Comissão ao longo deste inquérito.

25. Para além do acesso concedido aos documentos solicitados, o queixoso contestou o facto de a Comissão ter tratado a sua resposta de março de 2024 como uma «resposta inicial», apesar de terem apresentado um pedido confirmativo válido [24]. Criticou igualmente o facto de a resposta da Comissão não mencionar a possibilidade de recorrer ao TJUE ou ao Provedor de Justiça para contestar a sua decisão.

26. Durante a reunião com a equipa de inquérito do Provedor de Justiça, os representantes da Comissão declararam que a Comissão forneceu ao queixoso uma resposta inicial após o seu pedido confirmativo e que, por conseguinte, decidiu encerrar o pedido confirmativo. Os representantes da Comissão afirmaram igualmente que a Comissão tinha convidado o autor da denúncia a apresentar um novo pedido confirmativo se assim o desejasse, preservando assim o processo em duas fases previsto no Regulamento (CE) n.o 1049/2001 e permitindo que o autor da denúncia apresentasse as suas observações sobre essa resposta.

27. O Regulamento (CE) n.o 1049/2001 estabelece que, se uma instituição não tomar uma decisão inicial nos prazos fixados, o requerente pode apresentar um pedido confirmativo. Uma vez expirados os prazos para a adoção de uma decisão confirmativa, o requerente pode recorrer ao TJUE ou ao Provedor de Justiça. Atualmente, a Comissão não informa os requerentes da possibilidade de recorrer ao TJUE ou ao Provedor de Justiça em tais casos. Limita-se a informar os requerentes de que podem apresentar um novo pedido confirmativo. A Provedora de Justiça recorda à Comissão a sua conclusão anterior [25] de que esta prática é contrária ao Regulamento (CE) n.o 1049/2001.

28. O autor da denúncia questionou igualmente se a Comissão tinha identificado todos os documentos que continham informações sobre o «exame de determinados dados do concurso». Afirmaram que só lhes foi fornecida uma lista das propostas pertinentes quando resultava da proposta da Comissão que esta tinha igualmente procedido a uma análise dessas propostas. Além disso, afirmaram que uma das notas de rodapé da «carta de intenção» mencionava um anexo a essa carta.

29. Nas suas observações adicionais, a Comissão confirmou que não existiam documentos adicionais abrangidos pelo âmbito do pedido do autor da denúncia para além do que a Comissão já tinha identificado na sua resposta.

30. Nas suas observações ao Provedor de Justiça, o queixoso deixou de contestar esta posição. Por conseguinte, o Provedor de Justiça considera que esta questão está resolvida.

Conclusão

Com base no inquérito, a Provedora de Justiça encerra este caso com a seguinte conclusão:

A Comissão Europeia aceitou a proposta de solução apresentada pelo Provedor de Justiça, concedendo ao queixoso pleno acesso do público aos documentos solicitados.

O autor da denúncia e a Comissão serão informados desta decisão.

Teresa Anjinho Provedora
de Justiça Europeia

Estrasburgo, 29/10/2025

 

[1] Artigo 2.o do Tratado da União Europeia.

[2] Regulamento (UE) 2020/2092 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 16 de dezembro de 2020, relativo a um regime geral de condicionalidade para a proteção do orçamento da União, disponível em: https://eur-lex.europa.eu/legal-

content/EN/TXT/?uri=uriserv:OJ.LI.2020.433.01.0001.01.ENG&toc=OJ:L:2020:433I:TOC.

[3] Para mais informações, consultar: https://commission.europa.eu/strategy-and-policy/eu-budget/protection-eu-budget/rule-law- conditionality-regulation_en.

[4] Proposta de decisão de execução do Conselho, de 18 de setembro de 2022, relativa a medidas de proteção do orçamento da União contra violações dos princípios do Estado de direito na Hungria, disponível em: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=celex:52022PC0485.

[5] Decisão de Execução (UE) 2022/2506 do Conselho, de 15 de dezembro de 2022, relativa a medidas para a proteção do orçamento da União contra violações dos princípios do Estado de direito na Hungria, disponível em: https://eur-lex.europa.eu/eli/dec_impl/2022/2506/oj/eng.

[6] Para mais informações, consultar: https://www.consilium.europa.eu/en/press/press-releases/2022/12/12/rule-of-law-conditionality-mechanism/ (não traduzido para português).

[7] Decisão da Comissão, de 13.12.2023, relativa à reavaliação, por iniciativa da Comissão, do cumprimento das condições previstas no artigo 4.o do Regulamento (UE, Euratom) 2020/2092 na sequência da Decisão de Execução (UE) 2022/2506 do Conselho, de 15 de dezembro de 2022, relativa à Hungria, disponível em: https://commission.europa.eu/system/files/2023-12/C_2023_8999_1_EN_ACT.pdf; Decisão da Comissão de 16.12.2024 nos termos do artigo 7.o, n.o 2, do Regulamento (UE) 2020/2092, de 16 de dezembro de 2020, relativo a um regime geral de condicionalidade para a proteção do orçamento da União, relativa a uma notificação escrita da Hungria no que diz respeito ao artigo 2.o, n.o 2, da Decisão de Execução (UE) 2022/2506 do Conselho, de 15 de dezembro de 2022, disponível em: https://commission.europa.eu/document/8003e1ad-8e79-4238-bf76-af1fcd2b5efe_en. Enquanto a Hungria não tiver dado resposta a todas as preocupações em matéria de Estado de direito ao abrigo do regime de condicionalidade, também não pode solicitar desembolsos ao abrigo do Mecanismo de Recuperação e Resiliência.

[8] Artigo 2.o, n.o 2, da Decisão de Execução 2022/2506 do Conselho.

[9] Considerando 11 da Decisão de Execução 2022/2506 do Conselho.

[10] Processo T-115/23, pedido disponível em: https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?docid=273772&mode=lst&pageIndex=1&dir=&occ=first&part=1&tex t=&doclang=EN&cid=13176582; Processo T-132/23, pedido disponível em:

https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?docid=275186&mode=req&pageIndex=1&dir=&occ=first&part=1&te

xt=&doclang=EN&cid=13176615; Processo T-133/23, pedido disponível em:

https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf;jsessionid=2A7D5D1EB8 D80B6CC4A89430F3E259FA?text=&doci d=275159&pageIndex=0&doclang=EN&mode=req&dir=&occ=first&part=1&cid=268780; Processo T‑138/23, aplicação disponível em:

https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?docid=274830&mode=req&pageIndex=1&dir=&occ=first&part=1&te xt=&doclang=EN&cid=13176662; Processo T‑139/23, aplicação disponível em:

https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=275197&pageIndex=0&doclang=en&mode=req&d ir=& occ=first&part=1&cid=13461926; Processo T‑140/23, aplicação disponível em:

https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?docid=275179&mode=req&pageIndex=1&dir=&occ=first&part=1&te xt=&doclang=EN&cid=13176698.

[11] Os recorrentes nos processos T-132/23, T-133/23, T‑139/23 e T‑140/23.

[12] Processo T-138/25, pedido disponível em: https://eur-lex.europa.eu/eli/C/2025/2101/oj/eng.

[13] Regulamento 1049/2001 relativo ao acesso do público aos documentos do Parlamento Europeu, do Conselho e da Comissão:

https://eur-lex.europa.eu/legal-content/en/TXT/?uri=CELEX%3A32001R1049.

[14] Artigo 4.o, n.o 2, segundo travessão, do Regulamento (CE) n.o 1049/2001.

[15] Artigo 4.o, n.o 3, primeiro parágrafo, do Regulamento (CE) n.o 1049/2001.

[16] Disponível em: https://www.ombudsman.europa.eu/doc/correspondence/199247.

[17] Disponível em: https://www.ombudsman.europa.eu/doc/inspection-report/199246.

[18] Acórdão de 24 de janeiro de 2024, Veneziana Energia Risorse Idriche Territorio Ambiente Servizi SpA (Veritas)/Comissão, T-602/22, n.o 58: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?num=T-602/22&language=EN; Acórdão de 6 de fevereiro de 2020, Compañía de Tranvías de la Coruña, SA/Comissão, T‑485/18, n.o 42: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A62018TJ0485_RES.

[19] Acórdão do Tribunal Geral de 26 de julho de 2023, Troy Chemical Company/Comissão, T‑662/21, n.o 65: https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=275848&pageIndex=0&doclang=EN&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=1269378.

[20] Acórdão de 14 de setembro de 2022, Pollinis France/Comissão, processos apensos T-371/20 e T-554/20, n.os 55-60: https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?mode=DOC&pageIndex=0&docid=265442&part=1&doclang=EN&text=&dir=&occ=first&cid=22239, tal como confirmado no acórdão de 16 de janeiro de 2025, Comissão/Pollinis France, C-726/22 P: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?language=en&td=ALL&num=C-726/22%20P.

[21] Disponível em: https://www.ombudsman.europa.eu/solution/212351.

[22] Disponível em: https://www.ombudsman.europa.eu/doc/correspondence/212352.

[23] Decisão da Comissão, de 16.12.2024, nos termos do artigo 7.o, n.o 2, do Regulamento (UE) 2020/2092, de 16 de dezembro de 2020, relativo a um regime geral de condicionalidade para a proteção do orçamento da União, relativa a uma notificação escrita da Hungria no que diz respeito ao artigo 2.o, n.o 2, da Decisão de Execução (UE) 2022/2506 do Conselho, de 15 de dezembro de 2022, disponível em: https://commission.europa.eu/document/8003e1ad-8e79-4238-bf76-af1fcd2b5efe_en.

[24] Para apoiar este argumento, o queixoso remeteu para o inquérito estratégico OI/2/2022/OAM da Provedora de Justiça sobre o tempo que a Comissão Europeia demorou a tratar os pedidos de acesso do público a documentos, ver: https://www.ombudsman.europa.eu/en/case/en/60766.

[25] Recomendação da Provedora de Justiça no inquérito estratégico OI/2/2022/OAM, pontos 51-53, disponível em: https://www.ombudsman.europa.eu/en/recommendation/en/167661.