Estrasburgo, 26 de Novembro de 2004

Exmo. Senhor,

Em 20 de Janeiro de 2004, apresentou uma queixa ao Provedor de Justiça Europeu, em nome da Norrbottens Frihandelsförening (uma associação sueca de comércio livre), relativa à decisão da Comissão Europeia de encerrar a sua "queixa ao abrigo do artigo 226.o" contra a Suécia.

Em 16 de Fevereiro de 2004, transmiti a queixa ao presidente da Comissão. A Comissão enviou o seu parecer em 15 de Junho de 2004. Transmiti-lho com um convite à apresentação de observações, que V. Exa. enviou em 27 de Julho de 2004.

Escrevo agora para informá-lo dos resultados das investigações que foram feitas.

Para evitar mal-entendidos, é importante recordar que o Tratado CE confere ao Provedor de Justiça Europeu poderes para investigar eventuais casos de má administração apenas nas actividades das instituições e organismos comunitários. O Estatuto do Provedor de Justiça Europeu prevê especificamente que nenhuma ação de qualquer outra autoridade ou pessoa pode ser objeto de queixa ao Provedor de Justiça.

Os inquéritos do Provedor de Justiça sobre a sua queixa destinaram-se, por conseguinte, a examinar se houve má administração nas atividades da Comissão Europeia.

A QUEIXA

Em Janeiro de 2004, foi apresentada uma queixa ao Provedor de Justiça em nome da Norrbottens Frihandelsförening (uma associação sueca de comércio livre) relativa à decisão da Comissão Europeia de encerrar a sua "queixa ao abrigo do artigo 226.o"(1) contra a Suécia.

Segundo o autor da denúncia, os factos relevantes são, em resumo, os seguintes:

O queixoso apresentou uma queixa ao abrigo do artigo 226.o contra a Suécia relativa a alegadas infracções às regras comunitárias em matéria de impostos especiais de consumo e de transporte de mercadorias perigosas. Ao comprar óleo de aquecimento na Finlândia e ao transportá-lo para a Suécia para uso privado nesse país, a Suécia cobra um imposto especial de consumo sobre o óleo e exige que o transporte seja coberto por um documento de acompanhamento. Segundo o queixoso, esta prática é contrária às regras comunitárias.

No entanto, o queixoso está insatisfeito com o tratamento dado pela Comissão à sua queixa e, em especial, com a sua interpretação do n.o 3 do artigo 9.o da Directiva 92/12/CEE relativa ao regime geral, à detenção, à circulação e aos controlos dos produtos sujeitos a impostos especiais de consumo. O artigo 9.o, n.o 3, estabelece que um imposto especial de consumo se torna exigível no Estado-Membro de consumo se os óleos minerais forem transportados utilizando modelos de transporte atípicos. O queixoso alega que a interpretação que a Comissão faz da Directiva 92/12/CEE e, em especial, do n.o 3 do seu artigo 9.o, é demasiado extensiva. Na opinião da Comissão, o n.o 3 do artigo 9.o confere à Suécia o direito de cobrar impostos especiais de consumo sobre o azeite e de exigir, por exemplo, documentos de acompanhamento, em conformidade com o artigo 7.o. O queixoso argumenta que a interpretação extensiva do n.o 3 do artigo 9.o dada pela Comissão confere aos Estados-Membros o direito de não aplicar o direito comunitário primário. Por conseguinte, o autor da denúncia considera que a interpretação da Comissão é contrária e não tem devidamente em conta os princípios gerais do Tratado CE relativos ao mercado interno e à fiscalidade, o Acordo Europeu relativo ao Transporte Internacional de Mercadorias Perigosas por Estrada (Acordo ADR) e a Diretiva 94/55/CEE relativa à aproximação das legislações dos Estados-Membros respeitantes ao transporte rodoviário de mercadorias perigosas. O queixoso considera que a análise da Comissão do n.o 3 do artigo 9.o da Directiva 92/12/CEE no que respeita aos impostos especiais de consumo e aos documentos que os acompanham deve ser completada com uma análise à luz dos princípios gerais do direito comunitário primário, do acordo ADR e da Directiva 94/55/CEE.

O queixoso alega, em substância, que a Comissão, ao tratar a sua queixa ao abrigo do artigo 226.o contra a Suécia, não tomou em consideração toda a legislação comunitária e acordos internacionais pertinentes.

O queixoso alega que a Comissão deveria analisar a Directiva 92/12/CEE à luz de toda a legislação comunitária pertinente e dos acordos internacionais.

O INQUÉRITO

Parecer da Comissão

No seu parecer, a Comissão formula as seguintes observações:

O queixoso apresentou à Comissão uma queixa ao abrigo do artigo 226.o, alegando que as autoridades suecas agem de forma contrária ao direito comunitário pelos seguintes motivos: As autoridades suecas interferem com o princípio da livre circulação através da cobrança de impostos especiais de consumo e da realização de controlos dos transportes de óleos minerais comprados na Finlândia e trazidos para a Suécia destinados ao uso privado dos compradores. Nos termos do artigo 8.o da Diretiva 92/12/CEE, os impostos especiais de consumo sobre os produtos adquiridos por particulares para uso próprio e por eles transportados devem ser cobrados no Estado-Membro em que são adquiridos, neste caso a Finlândia. É verdade que o princípio acima referido pode ser limitado em conformidade com o artigo 9.o, n.o 3, da mesma diretiva, segundo o qual os Estados-Membros podem prever que o imposto especial de consumo se torne exigível no Estado-Membro de consumo se os óleos minerais forem transportados através de meios de transporte atípicos por particulares ou por sua conta. No entanto, na opinião do autor da denúncia, as autoridades suecas agem em violação da diretiva ao considerarem atípicos os modos de transporte, que são normais para o transporte privado e que são utilizados na zona fronteiriça sueco-finlandesa há muito tempo. Na sua queixa, o queixoso referiu igualmente a alegada violação, por parte das autoridades suecas, da Directiva 94/55/CEE e do acordo ADR.

Ao examinar a denúncia contra as autoridades suecas, a Direção-Geral da Fiscalidade e da União Aduaneira da Comissão (a seguir designada «DG TAXUD») não constatou qualquer violação da Diretiva 92/12/CEE. No que diz respeito à alegada violação da Diretiva 94/55/CEE e do acordo ADR, a Comissão observou que o autor da denúncia tinha apresentado uma queixa semelhante, que já tinha sido tratada pela sua Direção-Geral da Energia e dos Transportes (a seguir designada «DG TREN»).

Por carta de 12 de Dezembro de 2003, a DG TAXUD informou o autor da denúncia das suas conclusões relativamente à Directiva 92/12/CEE. Tinha analisado a legislação nacional pertinente à luz da diretiva e, em especial, à luz da definição de «modos de transporte atípicos» constante do artigo 9.o, n.o 3, mas não tinha constatado qualquer infração à diretiva. Por conseguinte, a DG TAXUD informou o autor da denúncia da sua intenção de encerrar o processo, caso o autor da denúncia não fornecesse informações que lhe permitissem determinar a existência de uma infração à diretiva. Foi concedido ao queixoso um prazo de quatro semanas para apresentar as suas observações sobre o assunto. O queixoso foi igualmente informado de que as alegações relativas à Directiva 94/55/CEE e ao acordo ADR foram tratadas separadamente pela DG TREN e que essas alegações não afectaram as conclusões da DG TAXUD no que se refere à Directiva 92/12/CEE. Uma vez que a DG TAXUD não recebeu qualquer resposta do autor da denúncia à sua carta, o processo foi encerrado. O autor da denúncia foi informado da decisão de encerrar o processo por carta de 21 de Abril de 2004.

A Comissão alega que tratou a queixa contra as autoridades suecas em conformidade com a sua comunicação ao Parlamento Europeu e ao Provedor de Justiça Europeu sobre as relações com o queixoso em matéria de infracções ao direito comunitário (2) e em conformidade com o seu código de boa conduta administrativa (3). Estas regras implicam que um queixoso pode esperar que a Comissão tome em consideração todos os seus argumentos pertinentes e o informe da sua intenção de encerrar o processo sem outras medidas antes de o fazer. Por conseguinte, se um queixoso alegar que determinado direito derivado é contrário ao direito primário, a Comissão tem de analisar este argumento, embora, na prática, o direito derivado só possa ser considerado ilegal num recurso de anulação para o Tribunal de Justiça nos termos do artigo 230.o do Tratado CE ou no âmbito de um pedido de decisão prejudicial nos termos do artigo 234.o do Tratado CE. No contexto de uma queixa ao abrigo do artigo 226.o, os princípios de boa conduta administrativa não exigem que a Comissão investigue, por sua própria iniciativa, se determinado direito derivado está em conformidade com o direito primário. Presume-se que os actos das instituições comunitárias são lícitos enquanto não forem anulados ou revogados (4).

O queixoso não baseou a sua queixa contra a Suécia ao abrigo do artigo 226.o na alegada ilegalidade do n.o 3 do artigo 9.o da Directiva 92/12/CEE. O aspeto da ilegalidade foi mencionado apenas no último parágrafo da denúncia, em que o autor da denúncia solicitou à Comissão que atuasse contra a Suécia, ou teria de pedir ao Tribunal de Justiça a anulação dos artigos pertinentes da Diretiva 92/12/CEE, uma vez que, segundo as autoridades suecas, deixam margem para uma interpretação tão ampla que um ato derivado invalida os efeitos de determinada legislação primária. A Comissão entendeu que tal se limitava a sublinhar a importância da alegada infração, ou seja, a omissão das autoridades suecas em agir em conformidade com a diretiva. Por conseguinte, a Comissão não tinha qualquer razão para abordar a questão da ilegalidade.

Observações do queixoso

Nas suas observações, o queixoso mantém a sua queixa e argumenta que a Comissão é obrigada a investigar uma queixa ao abrigo do artigo 226.o com base em toda a legislação comunitária aplicável e que a interpretação nacional de uma directiva tem de ser considerada à luz da legislação comunitária superior e da jurisprudência comunitária sem o pedido explícito do queixoso.

O autor da denúncia alega que o transporte privado de gasóleo de aquecimento não pode ser considerado "atípico" em conformidade com o n.o 3 do artigo 9.o da Directiva 92/12/CEE se o modo de transporte satisfizer os requisitos de segurança da Directiva 94/55/CEE e for normalmente utilizado para o transporte privado noutro Estado-Membro, neste caso a Finlândia. Numa reunião realizada em 4 de Maio de 1999, os serviços da Comissão explicaram que o n.o 3 do artigo 9.o tem por objectivo impedir o transporte de mercadorias perigosas que não cumpram os requisitos de segurança previstos no acordo ADR. O artigo 9.o, n.o 3, deve ser interpretado de forma restritiva e em conformidade com os princípios da proporcionalidade e da não discriminação.

A DECISÃO

1 Quanto à alegada não tomada em consideração de toda a legislação pertinente

1.1 A queixa apresentada ao Provedor de Justiça diz respeito ao tratamento dado pela Comissão a uma queixa apresentada ao abrigo do artigo 226.o contra a Suécia, relativa a alegadas infracções às regras comunitárias em matéria de impostos especiais de consumo e de transporte de mercadorias perigosas. Ao comprar óleo de aquecimento na Finlândia e ao transportá-lo para a Suécia para uso privado nesse país, a Suécia cobra um imposto especial de consumo sobre o óleo e exige que o transporte seja coberto por um documento de acompanhamento. Segundo o queixoso, esta prática é contrária às regras comunitárias.

O queixoso está insatisfeito com o tratamento dado pela Comissão à sua queixa e, em especial, com a sua interpretação do n.o 3 do artigo 9.o da Directiva 92/12/CEE. Alega que a interpretação extensiva que a Comissão faz do artigo 9.°, n.° 3, confere aos Estados-Membros o direito de não aplicar o direito comunitário primário. O queixoso considera que a interpretação da Comissão é contrária aos princípios gerais do Tratado CE relativos ao mercado interno e à fiscalidade, ao acordo ADR e à Directiva 94/55/CEE, e não os toma em devida consideração.

O autor da denúncia alega que o transporte privado de gasóleo de aquecimento não pode ser considerado "atípico" nos termos do n.o 3 do artigo 9.o da Directiva 92/12/CEE se o modo de transporte satisfizer os requisitos de segurança da Directiva 94/55/CEE e for normalmente utilizado para o transporte privado noutro Estado-Membro, neste caso a Finlândia.

O queixoso alega que a Comissão, ao tratar a sua queixa contra a Suécia ao abrigo do artigo 226.o, não tomou em consideração toda a legislação comunitária e acordos internacionais pertinentes.

1.2 A Comissão alega que tratou a queixa contra as autoridades suecas em conformidade com as regras que lhe são vinculativas. Explica que a queixa dizia respeito à alegada violação, pelas autoridades suecas, nomeadamente do artigo 9.o, n.o 3, da Diretiva 92/12, da Diretiva 94/55/CEE e do Acordo ADR. A DG TAXUD informou o queixoso das suas conclusões no que se refere à Directiva 92/12/CEE, de que as alegações relativas à Directiva 94/55/CEE e ao acordo ADR foram tratadas separadamente pela DG TREN e de que essas alegações não afectaram as conclusões da DG TAXUD no que se refere à Directiva 92/12/CEE. A DG TAXUD não recebeu qualquer resposta à sua carta informando o autor da denúncia da sua intenção de encerrar o processo.

A Comissão reconhece que, se um queixoso alegar que determinado direito derivado é contrário ao direito primário (5), a Comissão tem de considerar este argumento, embora, na prática, o direito derivado só possa ser considerado ilegal numa ação perante o Tribunal de Justiça. No contexto de uma queixa ao abrigo do artigo 226.o, os princípios de boa conduta administrativa não exigem que a Comissão investigue, por sua própria iniciativa, se determinado direito derivado está em conformidade com o direito primário. Presume-se que os actos das instituições comunitárias são lícitos enquanto não forem anulados ou revogados (6). Além disso, o queixoso não baseou a sua queixa contra a Suécia ao abrigo do artigo 226.o na alegada ilegalidade do n.o 3 do artigo 9.o da Directiva 92/12/CEE. O aspeto da ilegalidade foi mencionado apenas no último parágrafo da denúncia, em que o autor da denúncia solicitou à Comissão que atuasse contra a Suécia, ou teria de pedir ao Tribunal de Justiça a anulação dos artigos pertinentes da Diretiva 92/12/CEE, uma vez que, segundo as autoridades suecas, deixam margem para uma interpretação tão ampla que um ato derivado invalida os efeitos de determinada legislação primária. A Comissão entendeu que tal se limitava a sublinhar a importância da alegada infração, ou seja, a omissão das autoridades suecas em agir em conformidade com a diretiva. Por conseguinte, a Comissão não tinha qualquer razão para abordar a questão da ilegalidade.

1.3 O Provedor de Justiça recorda que a sua investigação se destina a determinar se a Comissão, no tratamento da queixa do queixoso ao abrigo do artigo 226.o, agiu em conformidade com as regras e princípios que lhe são vinculativos e dentro dos limites da sua autoridade jurídica.

1.4 O Provedor de Justiça entende que a essência da preocupação do queixoso reside no facto de, ao analisar a conformidade da legislação sueca com o n.o 3 do artigo 9.o da Directiva 92/12/CEE, a Comissão não ter examinado se o n.o 3 do artigo 9.o e a interpretação que a Suécia faz da mesma estavam em conformidade com outra legislação comunitária. A preocupação do queixoso implica que o n.o 3 do artigo 9.o é ilegal ou que a interpretação que a Comissão faz do mesmo é incorrecta.

1.5 No que se refere à eventual ilegalidade do n.o 3 do artigo 9.o da Directiva 92/12/CEE, o Provedor de Justiça regista a explicação da Comissão de que não tinha razões para abordar esta questão no tratamento da queixa ao abrigo do artigo 226.o, uma vez que o queixoso não baseou a sua queixa na alegada ilegalidade da disposição, mas sim no alegado incumprimento da mesma por parte da Suécia. O Provedor de Justiça toma igualmente nota da explicação da Comissão de que compreendeu a declaração do queixoso de que, se a Comissão não actuasse contra a interpretação extensiva das autoridades suecas dos artigos pertinentes da directiva, teria de solicitar ao tribunal que anulasse os artigos, como tentativa de sublinhar a importância da alegada infracção. O Provedor de Justiça considera razoáveis as explicações da Comissão, que não foram postas em causa pelo queixoso.

O Provedor de Justiça observa ainda que o queixoso não reagiu à carta da Comissão propondo o encerramento do caso, embora a carta não abordasse a questão de saber se a Directiva 92/12/CEE, e em especial o n.o 3 do artigo 9.o, estava em conformidade com outra legislação comunitária.

Além disso, o Provedor de Justiça recorda que o objetivo do procedimento previsto no artigo 226.o é assegurar que o Estado-Membro cumpre as obrigações que lhe incumbem por força do Tratado. O Provedor de Justiça não encontra nada no contexto da presente queixa ao abrigo do artigo 226.o que deveria ter levado a Comissão a abordar a questão da legalidade das disposições pertinentes da diretiva.

1.6 No que se refere à interpretação possivelmente incorrecta do n.o 3 do artigo 9.o da Directiva 92/12/CEE, o Provedor de Justiça toma nota da análise da Comissão apresentada na sua carta de 12 de Dezembro de 2003 ao queixoso. Na sua carta, a Comissão remete para o n.o 3 do artigo 9.o, registando a sua explicação explícita de que se entende por "transporte atípico" o transporte de produtos de aquecimento líquido por meios que não sejam camiões-cisterna utilizados em nome de comerciantes profissionais. A Comissão prossegue afirmando que o gasóleo de aquecimento transportado por meios diferentes dos referidos no n.o 3 do artigo 9.o está excluído da excepção prevista no artigo 8.o, que estabelece que o imposto especial de consumo sobre os produtos adquiridos por particulares para uso próprio e por eles transportados é cobrado no Estado-Membro em que os produtos são adquiridos. Uma vez que o artigo 8.o não se aplica ao transporte privado de gasóleo de aquecimento com modos atípicos, esse transporte tem de ser regido por outro regime, a saber, o artigo 7.o da diretiva. Por conseguinte, a Comissão considera que, na situação descrita pelo autor da denúncia na sua denúncia ao abrigo do artigo 226.o, as autoridades suecas têm o direito de cobrar impostos especiais de consumo sobre o gasóleo de aquecimento e de se certificar de que os requisitos do artigo 7.o da Diretiva 92/12/CEE são cumpridos, o que significa, por exemplo, que o transporte tem de ser coberto por documentos de acompanhamento.

O Provedor de Justiça considera razoável a análise da Comissão sobre a interpretação da questão pelas autoridades suecas. Além disso, o Provedor de Justiça não encontra provas que sustentem o argumento do queixoso de que os modos de transporte habitualmente utilizados noutro Estado-Membro e que cumprem os requisitos de segurança previstos na Directiva 94/55/CEE não podem ser considerados atípicos nos termos do n.o 3 do artigo 9.o da Directiva 92/12/CEE.

No que diz respeito ao argumento do queixoso, apresentado nas suas observações sobre o parecer da Comissão, de que o n.o 3 do artigo 9.o da Directiva 92/12/CEE deve ser interpretado em conformidade com os princípios da proporcionalidade e da não discriminação, o Provedor de Justiça não encontra provas de que a interpretação dada pela Comissão ao n.o 3 do artigo 9.o seja desproporcionada ou discriminatória.

Note-se, no entanto, que o Tribunal de Justiça das Comunidades Europeias é a autoridade máxima no que diz respeito à interpretação da legislação comunitária.

1.7 Com base no que precede, o Provedor de Justiça considera que a Comissão agiu em conformidade com as regras e princípios que lhe são vinculativos e dentro dos limites da sua autoridade jurídica ao tratar a queixa por infracção apresentada pelo queixoso. Por conseguinte, o Provedor de Justiça não deteta qualquer má administração por parte da Comissão.

2 Alegação do queixoso

2.1 O queixoso alega que a Comissão deveria analisar a Directiva 92/12/CEE à luz de toda a legislação comunitária pertinente e dos acordos internacionais. O Provedor de Justiça entende a alegação do queixoso como um pedido à Comissão para que investigue, num contexto jurídico mais amplo, a situação na Suécia no que diz respeito ao transporte privado de gasóleo de aquecimento comprado na Finlândia. No entanto, com base nas conclusões do ponto 1.7 supra, o Provedor de Justiça não encontra qualquer razão para dar seguimento ao pedido do queixoso no âmbito do presente inquérito.

2.2 O Provedor de Justiça salienta que o queixoso tem a possibilidade de apresentar uma nova queixa à Comissão explicitamente com base na incompatibilidade da situação existente na Suécia com os princípios do Tratado CE.

3 Conclusão

Com base nos inquéritos do Provedor de Justiça sobre esta queixa, não parece ter havido má administração por parte da Comissão. Por conseguinte, o Provedor de Justiça encerra o processo.

O Presidente da Comissão será igualmente informado desta decisão.

Com os melhores cumprimentos,

 

P. Nikiforos DIAMANDOUROS

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(1) O artigo 226.o do Tratado CE habilita a Comissão a intentar uma acção contra um Estado-Membro por infracção ao direito comunitário. Qualquer pessoa pode apresentar à Comissão uma queixa (uma "denúncia ao abrigo do artigo 226.o") contra um Estado-Membro sobre qualquer medida estatal ou prática administrativa que considere incompatível com o direito comunitário.

(2) JO 2002, C 244, p. 5.

(3) Disponível em: http://www.europa.eu/comm/secretariat_general/code/index_en.htm

(4) Ver processo C-245/92, Chemie Linz GmbH/Comissão, Coletânea 1999, p. I-04643, n.o 93.

(5) O Provedor de Justiça observa que o direito primário é constituído pelos Tratados e o direito derivado, que se baseia nos Tratados, inclui, por exemplo, diretivas e decisões. O direito derivado deve respeitar os princípios gerais de direito, tal como estabelecidos na jurisprudência do Tribunal de Justiça.

(6) Ver processo C-245/92, Chemie Linz GmbH/Comissão, Coletânea 1999, p. I-04643, n.o 93.