Antecedentes da denúncia

1. Quando as pessoas que solicitam asilo chegam à UE, os Estados-Membros são obrigados a proporcionar-lhes «condições de acolhimento». Estes incluem alimentação, vestuário, alojamento, bem como acesso a cuidados de saúde e à educação para menores. Em conformidade com a Convenção de Genebra de 1951 [1], as condições de acolhimento desempenham um papel crucial para garantir que os refugiados tenham acesso a condições de vida dignas.

2. Nos últimos anos, tanto a sociedade civil como as organizações internacionais manifestaram a sua preocupação com as condições de acolhimento nas instalações de gestão da migração em Chipre. Em 2024, o Comité Antitortura do Conselho da Europa descreveu as condições de vida numa destas instalações como «uma afronta à dignidade humana [que] pode constituir um tratamento desumano e degradante»[2].

3. A Agência da União Europeia para o Asilo (EUAA) está presente em Chipre, onde presta apoio às autoridades nacionais para melhorar as condições de acolhimento em conformidade com a legislação da UE em matéria de asilo.

4. Em setembro de 2023, o autor da denúncia, um jornalista, solicitou o acesso do público [3] aos documentos detidos pela EUAA relacionados com a gestão da migração e os centros de acolhimento em Chipre. O pedido abrangia «todas as atas de reuniões e/ou quaisquer outros documentos na posse da EUAA e toda a correspondência (incluindo, entre outros, relatórios, cartas, mensagens de correio eletrónico, atas de reuniões e quaisquer anexos) trocada entre representantes da EUAA e representantes da DG Migração e Assuntos Internos (HOME) [da Comissão Europeia] (incluindo funcionários do Gabinete) relativa, relacionada ou mencionando as condições de primeira receção e acolhimento em centros de acolhimento de migrantes existentes e futuros em Chipre – incluindo Limnes, o centro de primeira receção de Pournara e o centro de acolhimento de Kofinou». O pedido abrangeu o período compreendido entre 1 de fevereiro de 2023 e 12 de setembro de 2023.

5. Em janeiro de 2024, uma vez que a EUAA não tinha respondido no prazo fixado pelo Regulamento n.o 1049/2001, o autor da denúncia solicitou à EUAA que revisse o acesso implícito recusado (através de um «pedido confirmativo»).

6. Na sua resposta, a EUAA identificou 76 documentos como abrangidos pelo âmbito do pedido de acesso do público, a grande maioria dos quais eram trocas de mensagens de correio eletrónico envolvendo a Comissão Europeia, bem como os seus anexos. A EUAA recusou o acesso a todos os documentos, com exceção de dois, aos quais facultou um amplo acesso parcial, ocultando apenas dados pessoais. Ao recusar o acesso aos outros 74 documentos, a EUAA baseou-se na necessidade de proteger o interesse público no que diz respeito à segurança pública [4], aos dados pessoais [5] e à sua tomada de decisões (tanto em curso como finalizadas)[6].

7. Insatisfeita com a forma como a EUAA tratou o seu pedido de acesso e com o seu resultado, a queixosa dirigiu-se à Provedora de Justiça em abril de 2024.

O inquérito

8. O Provedor de Justiça abriu um inquérito sobre a recusa da AUEA de divulgar os documentos controvertidos com base na necessidade de proteger a segurança pública e o seu processo decisório. A ocultação de dados pessoais não foi contestada pelo autor da denúncia e, por conseguinte, não fazia parte do inquérito.

9. No decurso do inquérito, a equipa de inquérito do Provedor de Justiça inspecionou os 74 documentos em causa [7], que consistiam em:

i. nove trocas de mensagens de correio eletrónico entre a EUAA e a Comissão sobre a receção;

ii. dois intercâmbios EUAA/Comissão sobre uma visita da Comissão;

iii. três outras comunicações por correio eletrónico;

iv. 27 mensagens de correio eletrónico recebidas da Comissão;

v. 33 mensagens de correio eletrónico enviadas à Comissão

10. A equipa de inquérito do Provedor de Justiça também inspecionou as observações dos terceiros, que a EUAA tinha consultado sobre o pedido de acesso. Além disso, no decurso do inquérito, o Provedor de Justiça recebeu a resposta da EUAA sobre a queixa.

Argumentos apresentados ao Provedor de Justiça

11. O autor da denúncia alegou que a EUAA tinha aplicado as exceções ao acesso do público de forma demasiado ampla e não tinha conseguido demonstrar os riscos que a divulgação (parcial) representaria para os interesses protegidos invocados. No que diz respeito à proteção da tomada de decisões, o autor da denúncia considerou ainda que existia um interesse público superior na divulgação dos documentos, nomeadamente a necessidade de assegurar a transparência das atividades de gestão da migração financiadas pela UE em Chipre. Afirmou que tal era especialmente o caso devido às alegações de violações dos direitos nestas instalações e à luz da cooperação de Chipre com a Grécia nesta matéria, que, na sua opinião, suscitou preocupações adicionais no que diz respeito a potenciais questões de direitos fundamentais e apelou a uma maior transparência em relação aos cidadãos da UE. Por último, o autor da denúncia alegou que a EUAA não tinha facultado o acesso parcial aos documentos por motivos essencialmente administrativos, uma vez que tal exercício alegadamente representava um encargo administrativo excessivo.

12. A EUAA alegou que não era possível dar ao público acesso aos documentos controvertidos sem comprometer a proteção da segurança pública e o seu processo decisório. Mais especificamente, no que diz respeito à segurança pública, a EUAA explicou que 12 dos documentos em causa continham informações não públicas sobre as características de um centro de acolhimento, incluindo informações provenientes de terceiros. A sua divulgação representaria um risco para a segurança física e poria em risco a cooperação entre a EUAA e estes terceiros, o que, por sua vez, prejudicaria gravemente as atividades da EUAA em Chipre. No que diz respeito ao seu processo decisório, a EUAA explicou que todos os 74 documentos continham informações e trocas de informações de natureza preliminar e que, na sequência das consultas que tinha realizado com terceiros, se tinha tornado evidente que, se a Agência divulgasse essas trocas informais, haveria um sério risco de o pessoal dos terceiros em causa deixar de apresentar os seus pontos de vista em relação à EUAA. Tal diminuiria o fluxo de informações para a AUEA e teria um grave efeito negativo no funcionamento global da AUEA.

13.  A EUAA reconheceu a existência de um interesse público geral em questões relacionadas com os direitos fundamentais, a gestão da migração e o acolhimento. No entanto, sublinhou que tal não significa que exista um interesse público superior automático na divulgação de todos os documentos relacionados com estas questões. Neste caso, a AUEA observou que nem todos os documentos identificados abordavam diretamente estas questões. A Agência considerou ainda que a queixosa não tinha fundamentado suficientemente os seus argumentos no que diz respeito ao caráter superior do interesse público em causa. Concluiu que, uma vez que os documentos controvertidos não tinham caráter definitivo, a sua divulgação não parecia servir um interesse público particularmente evidente.

14. No que diz respeito ao acesso parcial, a EUAA alegou que, mesmo no cenário teórico em que o acesso poderia ser muito limitado, os documentos ficariam sem sentido devido à quantidade de ocultações necessárias. Na sua resposta à denúncia, a EUAA acrescentou que a (des)proporcionalidade dos encargos administrativos criados pela divulgação parcial nesses casos deve ser avaliada à luz dos recursos comparativamente limitados de que dispõem as agências da UE.

15. Por último, a EUAA pediu desculpa à queixosa pelo atraso no tratamento do seu pedido de acesso. 

Proposta de solução do Provedor de Justiça

16. Com base na inspeção dos documentos, o Provedor de Justiça não estava convencido de que as duas exceções ao acesso do público invocadas pela EUAA abrangiam a totalidade dos documentos em causa. Assim, considerou que a AUEA devia permitir um amplo acesso do público a esses documentos.

17. Mais precisamente, no que diz respeito à proteção da segurança pública, o Provedor de Justiça considerou que, com exceção de um documento [8], a maior parte das informações contidas nos documentos pareciam ser de natureza genérica e, em grande medida, já acessíveis ao público, muitas vezes no sítio Web da própria Agência da União Europeia para o Asilo. Por conseguinte, não ficou claro de que forma a divulgação destes documentos poderia constituir um risco para a segurança pública.

18. No que diz respeito à proteção do processo decisório, o Provedor de Justiça recordou que o caráter preliminar de um documento enquanto tal não é suficiente para justificar a sua não divulgação. Pelo contrário, qualquer recusa de acesso do público deve basear-se no conteúdo específico desse documento. Do mesmo modo, o caráter não definitivo de um documento também não exclui a existência de um interesse público superior na divulgação.

19. A Provedora de Justiça reiterou a sua observação de que alguns dos documentos em causa no presente processo continham elementos aos quais a AUEA já tinha concedido acesso público de várias formas. De um modo mais geral, a maioria das informações constantes dos documentos parecia ser de natureza genérica, conhecida do público e/ou suscetível de estar desatualizada. Por conseguinte, o Provedor de Justiça considerou pouco plausível o argumento de que os membros do pessoal deixariam de ter estes intercâmbios se soubessem que poderiam ser divulgados. Por conseguinte, não era claro de que forma a divulgação da grande maioria destes documentos poderia prejudicar gravemente a tomada de decisões da EUAA.

20. Por último, o Provedor de Justiça não concordou que os argumentos do queixoso a favor de um interesse público superior na divulgação fossem demasiado gerais. Salientando as conclusões preocupantes do Comité contra a Tortura do Conselho da Europa, o caráter absoluto da proibição de tratamentos desumanos e degradantes, a dificuldade da sociedade civil em acompanhar a situação nas instalações cipriotas e - por último, mas não menos importante - o facto de estas instalações receberem financiamento da UE, o Provedor de Justiça considerou que tudo isto sugeria a existência de um interesse público superior na divulgação de todos os documentos ou partes dos mesmos não abrangidos pela exceção em matéria de segurança pública.

21. Com base em tudo isto, o Provedor de Justiça propôs, como solução [9], que a EUAA reconsiderasse a sua decisão sobre este pedido de acesso do público, com vista a proporcionar um acesso significativamente maior do público aos documentos em causa.

Resposta da EUAA e avaliação da Provedora de Justiça após a proposta de solução

22. Na sua resposta [10], a EUAA concordou em conceder ao autor da denúncia um acesso muito amplo a 64 dos 74 documentos, ocultando apenas dados pessoais e, num documento, informações limitadas para proteger o interesse público no que diz respeito à segurança pública.

23. O autor da denúncia mostrou-se satisfeito com este resultado e não apresentou outras observações.

24. A Provedora de Justiça congratula-se com a resposta positiva da EUAA à sua proposta de solução e com o amplo acesso concedido, que considera ter resolvido a queixa. A Provedora de Justiça congratula-se com o empenho construtivo da EUAA ao longo deste inquérito.

25. Tendo em conta o que precede, o Provedor de Justiça encerra o processo.

Conclusão

Com base no inquérito, a Provedora de Justiça encerra este caso com a seguinte conclusão:

A Agência da União Europeia para o Asilo aceitou a proposta de solução do Provedor de Justiça ao conceder ao queixoso um amplo acesso do público aos documentos em causa.

O autor da denúncia e a AUEA serão informados desta decisão.

Emily O'Reilly Provedora
de Justiça Europeia

Estrasburgo, 21/02/2025

[1] Disponível em: https://www.ohchr.org/en/instruments-mechanisms/instruments/convention-relating-status-refugees

[2] Relatório ao Governo de Chipre sobre a visita a Chipre realizada pelo Comité Europeu para a Prevenção da Tortura e das Penas ou Tratamentos Desumanos ou Degradantes de 9 a 17 de maio de 2023, n.o 209, disponível em: https://rm.coe.int/1680afb22c

[3] Nos termos do Regulamento (CE) n.o 1049/2001 relativo ao acesso do público aos documentos do Parlamento Europeu, do Conselho e da Comissão: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/ALL/?uri=celex%3A32001R1049

[4] Em conformidade com o artigo 4.o, n.o 1, alínea a), primeiro travessão, do Regulamento (CE) n.o 1049/2001.

[5] Em conformidade com o artigo 4.o, n.o 1, alínea b), do Regulamento (CE) n.o 1049/2001.

[6] Em conformidade com o artigo 4.o, n.o 3, do Regulamento (CE) n.o 1049/2001.

[7] Durante a inspeção e na sequência de um pedido de esclarecimento da equipa de inquérito do Provedor de Justiça, a EUAA identificou 14 documentos adicionais. A EUAA propôs contactar o autor da denúncia relativamente a esses documentos e, em seguida, avaliá-los no âmbito de um novo pedido de acesso. Por conseguinte, os 14 documentos adicionais não são abrangidos pelo âmbito do presente inquérito.

[8] Documento 56, que continha um mapa detalhado do layout do campo.

[9] Proposta de solução disponível em: https://www.ombudsman.europa.eu/solution/199728

[10] Resposta da solução disponível em: https://www.ombudsman.europa.eu/doc/correspondence/199729 ; retificação disponível em: https://www.ombudsman.europa.eu/doc/correspondence/199730